中国人民大学学报
JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINA
2005年第5期No.5 2005
公民参与形式的类型及其适用性分析
孙柏瑛
(中国人民大学公共管理学院,北京100872)
[摘 要] 公民参与是现代国家政治生活和政府公共政策过程不可或缺的部分。公民参与形式的设计
和选择直接关系到参与的结果及有效性,进而影响到公民参与的积极性和对政府的信任程度。尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素的影响,但人们仍可以采用一些规范性标准来评价公民参与形式的有效性,从而有助于公共管理者在不同的政策背景和目标下,理性地对公民参与形式做出选择。
[关键词] 公民参与;参与的形式与分类;参与形式的有效性[中图分类号] D523 [文献标识码] A [文章编号()2 成部分。民表达自己利益的机会,保证公民获得影响其自身生活质量的权利,而且它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系,保持了政府公共政策的合法性基础。
然而,对公民参与价值的理论认识并不意味着在现实生活中所有抽象意义上的公民参与形式都必然达成预期有效的结果。有时,参与行动由于需花费大量的时间和金钱而遭到降低效率的质疑;有时,参与过程由于无法满足充分的代表性要求而威胁到政策广泛合法性的基础;有时,参与形式或规模由于选择不适当而减损政策的制定、执行质量,并导致公民参与流于形式。因此,如何选择适当的公民参与形式,采取合理的公民参与方法,是我们思考增进公民参与有效性,提升公共政
[收稿日期] 2005204201
策制定质量的一个重要问题。那么,我们应怎样判断公民参与形式的适当性,怎样评价一定决策环境下公民参与的有效性呢?本文从公共政策性质与公民参与目标两个维度,试图对公民参与形式进行分类研究,从而说明公民参与形式的功能和一般适用性。
一、公民参与形式的类型
公民参与形式是公民借以进入政策过程,影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段,它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。从公民权角度讲,任何一种公民参与形式的实施,其最终目的都在于通过一定途径对那些关系公民生活质量的决策施加影响,从而维护自身的权利和利益。然而,在现
[作者简介] 孙柏瑛(1963-),北京人,公共管理学博士,中国人民大学教授,博士生导师,主要研究地方治理、公共
组织发展与改革、公共部门人力资源开发与管理。
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实的政治过程中,一方面,由于公民参与形式选择可能受到公民自身参与时间、愿望和能力的限制,客观上约束了公民参与过程的规模、范围、层次、程度及频率[1];另一方面,由于公民参与是与政府双向互动和博弈的过程,政府基于其体制要求和可控能力的考虑,也约束甚至直接规定公民参与形式的选择,力图将参与形式纳入政府认定的要求或规范之中,使参与过程适应于政策制定的要求。所以,笔者认为,无论是公共管理者还是公民参与者,面对一项特定的公共政策议题,在决定采用哪种公民参与形式时,都应充分考虑和审慎设计公民参与的具体方法和路径,根据特定公共政策议题的内在要求,理性地选择有针对性的公民参与形式。只有这样,才能既防止公民参与因规模、手段不适当而流于形式,无法产生实质影响
表1参与发展
阶段政府主导型参与
政治体制发展状况
政治民主化水平较低,政府(精英)起绝对支配作用
力,又可以保证政府政策制定和执行的效率,保证公共事务管理的质量。
对公民参与形式进行分类,旨在发现各种公民参与形式的特征、实质和作用方式,理解公民参与行动的发展规律,探索特定公民参与形式的有效性基础。例如,美国学者谢尔・阿斯汀(SherrArnstein)提出的“公民参与阶梯理论”,就从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度,将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进发展的八种参与形式(参见表
[2]1)。尽管“阶梯论”的分类方式不能涵盖不同国家公民参与发展的特有路径,高级参与形式的标准相对模糊,但这一思想为人们探询一国政治发展与公民参与水平间的关系,判断公民参与能力,寻求公民有序参与形式做了重要的理论提示。
公民参与程度
谢尔・阿斯汀的公民参与阶梯理论
参与形式
参与形式特征参与过程公民被动性政策过程的权力开始分享公民逐渐认同自身的公民资格公民参与逐步组织化、制度化对政策具有一定的影响力公民成为社区治理的主人积极、能动的公民参与政策过程的实质影响力自主治理社区公共事务
给予信息政策咨询组织形成合作伙伴关系授予权力公民自主控制
低度
象征型参与
觉醒,,公民参与能政府授权公民,社区自主治理,公民资格意识成熟,参与知识和能力大幅度提高
中度
完全型参与
高度
资料来源:根据S.R.Arnstein.ALadderofCitizenParticipation.JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1969,(35):216-224的内容制作。
在本文中,笔者在参照当代公民参与理论,尤其是约翰・C・托马斯“公民参与的有效决策模
[1]型”的基础上,从公民拟参与的政策议题性质和公民参与拟达成的目标两个维度,以分析公民参与形式有效性为研究方向,理性地考察了不同公民参与形式的作用及其对特定政策的适用性,力求为公共管理者与公民团体领导人选择有序的、有效的公民参与形式提供一些理论思考。
公共政策议题本身具有的性质及其制定要求,对公民参与形式的选择至关重要。因为它往往决定着公民参与的易进入程度,同时也影响到特定公民参与形式的可行性及其对政策制定影响
能力的高低。其中最关键的政策因素包括:
(1)政策议题的技术化或专业化程度,即政策制定或政策问题的解决是否涉及大量的专业知识与技术手段,这一条件可能约束公民参与的进入性,限制公民参与的深度和范围。
(2)政策议题的结构化程度,即政策问题的解决途径是否已经基本上稳定化、程序化了,不需要再进一步寻求其他替代的解决方案,这样,公民参与必须性的几率降低。
(3)政策制定的信息状况,即政府在政策形成中是否已经具备了比较充分的信息基础,对社情与民情是否充分了解,信息要求增加了对公民参
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与的需求。
(4)政策问题涉及的利益关系人状况,即相关政策会影响多大范围、什么层次利益群体的利益格局。政策问题涉及的利益关系人数量越大,参与的范围越广,参与的要求越高。
(5)政策被公众理解和接受的程度,即政策是否只有被公众充分理解、接受、合作,才能顺利执行,这与公民参与需求存在着正相关关系。
显然,以此角度判断公民参与问题,关注的焦点放在了公共政策制定的条件和质量要求上,更多地考虑公共政策的环境与需求状况。然而,仅有这一点是不够的。在政府与公民的互动过程中,公民的主动参与意愿和对特定参与目标的追求,同样深刻地影响着公民参与形式的选择及其有效性。
公民参与拟达成的目标主要从公民的立场考察其参与的动力和期望实现的目标,这常常决定着公民参与的意愿及采用的手段。主要影响因素有:
(1)利益的密切程度,
民团体利益得失关系越密切,公民参与的要求和程度越高,参与形式的选择就越广泛。
(2)公民实施参与行动力图达到的预期成果及可能性,即公民对可能达到的目的的心理预期状况。如果公民对参与结果及可能性预期较高,对影响决策结果的能力持比较乐观的态度,则公民会选择较深入的参与形式。反之,如果公民态度冷漠,参与能力有限,且参与组织化程度低,那么,公众对参与的心理预期较低,低度参与的形式就会成为选择对象。
(3)公民对政府的信任程度和对以往参与成果的态度。这表现为公众对政府信任度越高,对以往参与状况评价越高,深度的公民参与形式选择越有可能;反之,具有实质意义的公民参与形式选择就比较困难。
可见,理性设计和选择适宜的公民参与形式,是要对上述因素进行综合分析和平衡,选择那些,,又能,。
据此,我们可对公民参与形式做如下分类:
(1)政府自主决策,公民无参与或低度参与。当政策议题呈现出较高专业化、技术化或结构化特征时,公众与该政策议题的利益关系密切程度无论是高是低,公共参与的代表性、程度和范围都会受到一定限制。公民要实现实质性的参与或对政策产生实质影响力,需要具有相应的职业化水平和充分的时间。因此,在这种状况下,一些公共政策过程有时采用小范围的专家参与方法,旨在论证政策的合法性与合理性;有时则采取低度的或形式上的参与途径,旨在了解公众对政策的基—126
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本态度。在这类参与形式下,公共政策过程主要通过政府自身的管理来完成。
(2)以获取政策信息为目的的公民参与。此类参与形式选择的主要目的在于为政府政策制定提供信息基础,而不是以授予公众实质影响力为宗旨。所以,此类参与形式选择、设计的目标,一是保证政策信息的完整性,二是保证信息的充分代表性,三是保证信息沟通过程的多向性和便捷性。为此,以获取政策信息为目的的公民参与并不一定要求参与形式的深度,但要确保参与形式的广泛代表性和沟通渠道的畅通性。现代信息技
术为此类参与提供了重要的技术支持。其形式包括关键公众接触、公民调查、公民网上参与、公民投诉等。
(3)以政策接受和支持为目的的公民参与。此类公民参与形式设计的目的在于促进公民对公共政策的理解和接受,从而保证政策的顺利执行。毫无疑问,此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作,就根本得不到有效实施。因此,只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话,深入了解公共政策的目的,并将公共政策的制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时,公共政策目标才能够达成。为此,在政策制定过程中,应选择一定深度、反复互动、赋予公民一定实质影响力的参与形式,从而不仅能够倾听公民的要求,而且能够保证公民拥有发言权和影响力。其形式包括公民大会、听证会、咨询委员会、调解斡旋等。
此类公民参与形式还可以根据公民利益取向和参与预期的分殊程度进一步细分。如果参与的公民群体利益和期望趋同,一般可以采取整体式磋商参与形式。目标高度分化,,,—整合磋商形式。,,保证代表性的听证会与咨询委员会,以及协调利益关系人的多方斡旋等。
(4)由公民或公民组织主动发起的参与。公民及其组织基于利益表达、冤情申诉、积极公民资格实现和辅助政府从事社区公共事务管理等多种目标,发起或首创了各种参与形式,这体现了公民期望决定自身生活质量的意愿,表现了公民作为主人的自主管理精神,反映了公民对政府的信任与合作态度,是积极公民意识发展的重要标志,可视为公民参与发展的高级形式。公民发起的参与形式既有信息反馈与沟通功能,又有对决策施加影响力的功能,还有直接提供公共服务的功能,对于政府公共政策的制定意义重大。其形式包括公民创制、公民论坛、申诉专员和公民志愿者服务等。
当然,任何一种参与类型的划分和选择都不是绝对的。在不同环境下,面对特定的公共政策议题和制定目标,人们也会考虑选择其他的,甚至
交叉多样的公民参与形式,以保证参与过程能平衡、兼容不同的利益要求。
二、几种主要公民参与形式的适用性
在上述分类分析的基础上,下面将进一步对几种主要的公民参与形式的适用性予以讨论。
11关键公众接触
指政府通过小型会议或电话访谈等方式,向重要的公民团体领导人或商界首脑了解情况,征询意见。这种方式属于由政府发起的参与。这种形式的优势在于参与目的明确,参与范围小,信息沟通点比较集中,便于操作。缺点是参与对象大多来自于民间精英,且代表了有组织的集团利益,这样,代表性会有所欠缺,尤其是那些没有组织起来的分散的公民的利益难以得到表达。它一般适用于技术化、,只需作调。
1,向,或对公共服务质量的意见与建议。它亦是由政府发起的参与形式。其特点表现为,接受调查的公民范围比关键公众接触要广,如果抽样有一定普遍性,结果则有一定的代表性,可以较广泛地反映公民的态度。但由于存在着沟通上的单向性和单次性,所以,公民进一步表达意见、深入参与的机会很少。此类参与形式主要用于获取公众信息,政府进行自主决策的政策议题中。
31公民投诉
指公民针对某项政策或服务给自身带来的利益损害进行申诉,以求解决问题,恢复权益的参与方式。这是由公民发起的参与形式。其积极意义在于:公民主动指出政府工作中存在的问题,提请政府予以关注,敦促政府改进服务质量,增强了政府对民间情况的了解,推动了政府的立法工作。但由于公民投诉往往是个案性的,所以,有时问题引起政府充分注意需要一定的时间,有时鉴于反映问题的主体缺乏代表性而受到忽视,参与范围有限。这种形式既有利于政府获得信息,也可以发展为更深度的公民创制。
41公民会议
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指政府或公民组织通过召开社区开放性的会议,邀请公民参与政策制定过程,以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。这是最古老和最常见的公民参与形式。由于这种参与形式向所有居民开放,所以,它的参与范围较广泛,公民容易进入,特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。但是,公民大会存在一些难以克服的缺陷:一是大会规模大、时间有限,如果考虑不周,公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制,公民的真实意见难以表达;二是如果一部分公民对会议不感兴趣,根本不来参加会议,那么,会议的代表性就会降低;三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。所以,组织公民大会需要精心考虑和设计,如尽可能避免在公民上班时间安排公民会议;要在会议召开之前做好充分准备,如预先告知公民会议讨论的主要内容和程序,了解公民对会议议题的意见分歧等。但无论如何,如果政策议题涉及的利益关系人众多,且利益分歧较大,政策需要深度讨论,那么,公民大会显然不是一种适宜的选择,。
51,,并存在着明显的利益分歧或观点冲突时,政府仅仅了解公众意见,向公民告知政策的目的就远远不够了。这时,就需要选择具有充分代表性,通过对话或协商手段平衡各方利益,达成一致与合作的公民参与形式。听证会和公民咨询委员会就是一种表达不同利益,斡旋纷争观点,保证政策得到广泛理解、支持的对话、议事、协商制度。听证会和咨询委员会的基本特征表现在:一是参与过程常常由各方利益关系的代表人组成,具有一定的代表性;二是参与过程允许代表人充分、深度地表达意见和观点;三是参与过程设立有较完备的对话、第三方斡旋、政策协商和表决等机制;四是参与过程能够对政府政策产生较明显的影响力。这是一种比较深度的公民参与形式。然而,采取听证和咨询委员会形式,需要注意参与者代表性的均衡,同时,在参与中能够保证那些弱势的、声音较小的利益群体代表者的意见表达,否则,这种参与有可能被强势利益群体所主宰。—128
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61公民论坛
是由基层居民自主发起讨论社区公共问题,设计和建立社区共同愿景的社区学习型组织,它常常是公民进入社区自主治理的起点。公民通过读书会、研讨工作坊、目标群体思想交流等灵活方式来思考社区未来发展的前景和面对的挑战,力图寻找与政府合作治理或自主治理的有效途径。作为一种高级参与形式,表现了公民力求提高社区居民生活质量的诉求。但是,公民论坛发展的前提是公民需要具备自觉和自主意识,明确社区改善需要公民自身的努力,而不仅仅是依赖政府的服务供给。
71社区发展公司
社区发展公司是专门从事社区某一项或多项社会工作的民间公共服务机构,它自发形成,以网络组合的形式集合民间资源进行社区事务自主管理。社区发展公司提供多种服务项目,如环境保护、、、精神,。作为直接投身于,社区发展公司为公民自主治理提供了组织平台,也为促进政府与公民间的有效互动,促进彼此相互信任奠定了基础。但从实践的情况看,这一参与途径目前还受到很大约束。一方面,公民参与所涉及的公共服务大多局限于不需要什么专业技能的一般事务性工作,基本属于边缘化、补充型的公共服务领域,他们并没有获得核心性、实质性的服务项目委托;另一方面,由于参与者的时间、精力有限,志愿者队伍的稳定性存在问题,志愿服务供给数量和能力有所波动,制度保障不足。因此,这种参与常常只能作为一种帮助、补充政府工作的形式存在。
三、增进公民参与形式选择的有效性
如前所述,尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素的影响,但是,我们仍然可以采用一些规范性标准来评价参与形式使用的效用,以此帮助公共管理者在不同的政策背景和目标下,理性地选择特定的公民参与形式。评价公民参与形式选择的有效性的标准主要有:
(1)政策参与的必要性:公民参与是政策制定
和执行不可或缺的条件。
(2)政策参与的层次与规模:某一参与过程涉及的公民参与深度和参与者范围。
(3)参与者的易进入性:参与过程的开放程度能够保障公民的参与权利。
(4)参与的代表性:参与者构成较充分地代表了不同公民群体(组织化与非组织化)的观点和利益结构。
(5)参与的公平性:参与过程保证不同的公民
群体(组织化与非组织化)有平等的进入机会。
(6)参与过程信息沟通的畅通性:参与过程保证参与者了解、掌握相关的政策信息。
(7)参与过程对话、磋商的充分性:参与机制设计保证参与者能够充分斡旋冲突,协调利益,达成共识。
(8)参与对政策的实质影响力:参与不只是形式,而且对政策制定产生了实际的作用,公民的利益反映在现实的政策结果中。
[参考文献]
[1] J.C.Thomas.PublicParticipationinPublic
Decisions:NewSkillsandStrategiesforPublicManagers[M].SanFrancisco:JohnWiley&SonsInc.,1995.
[2] S.R.Arnstein.ALadderofCitizenParticipa2tion[J].JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1969,(35):216-224.
(责任编辑 武京闽)
AnAnalysisoftheTypesandEForms
(SchoolofPublic,Beijing100872)
Abstract:a,necessarypartofmodernpoliticallifeandprocessesofdeci2sion2making.toconsiderandselectappropriateparticipatingformscarefully,be2causethisdirectlyrelatestotheresultsandeffectivenessoftheparticipatingprocesses,andalsogivesimpactsoncitizensπenthusiasmandtrustongovernment.Basedontwobasicpointsofview,thatis,thenatureofpublicpolicyissuesandobjectives,expectationsofcitizenparticipantsinvolvingintheprocesses,theauthordiscussesfourdifferenttypesofparticipatingformswhichmayadapttodifferentissuesofpublicdecision2making,examinescharacteristicsofthesetypesandtheirrolesindifferentpublicpolicyprocesses.Withtheanalysis,theauthortriestoprovideausefultoolforpublicmanagersandcitizenleaderstothinkaboutandchoosesuitableparticipatingformsrationallyinordertoimprovedecision2makingqualityandpromotecitizensπpassionandengagement.
Keywords:citizenparticipation;typesandformsofparticipation;effectivenessofparticipatingforms
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中国人民大学学报
JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINA
2005年第5期No.5 2005
公民参与形式的类型及其适用性分析
孙柏瑛
(中国人民大学公共管理学院,北京100872)
[摘 要] 公民参与是现代国家政治生活和政府公共政策过程不可或缺的部分。公民参与形式的设计
和选择直接关系到参与的结果及有效性,进而影响到公民参与的积极性和对政府的信任程度。尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素的影响,但人们仍可以采用一些规范性标准来评价公民参与形式的有效性,从而有助于公共管理者在不同的政策背景和目标下,理性地对公民参与形式做出选择。
[关键词] 公民参与;参与的形式与分类;参与形式的有效性[中图分类号] D523 [文献标识码] A [文章编号()2 成部分。民表达自己利益的机会,保证公民获得影响其自身生活质量的权利,而且它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系,保持了政府公共政策的合法性基础。
然而,对公民参与价值的理论认识并不意味着在现实生活中所有抽象意义上的公民参与形式都必然达成预期有效的结果。有时,参与行动由于需花费大量的时间和金钱而遭到降低效率的质疑;有时,参与过程由于无法满足充分的代表性要求而威胁到政策广泛合法性的基础;有时,参与形式或规模由于选择不适当而减损政策的制定、执行质量,并导致公民参与流于形式。因此,如何选择适当的公民参与形式,采取合理的公民参与方法,是我们思考增进公民参与有效性,提升公共政
[收稿日期] 2005204201
策制定质量的一个重要问题。那么,我们应怎样判断公民参与形式的适当性,怎样评价一定决策环境下公民参与的有效性呢?本文从公共政策性质与公民参与目标两个维度,试图对公民参与形式进行分类研究,从而说明公民参与形式的功能和一般适用性。
一、公民参与形式的类型
公民参与形式是公民借以进入政策过程,影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段,它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。从公民权角度讲,任何一种公民参与形式的实施,其最终目的都在于通过一定途径对那些关系公民生活质量的决策施加影响,从而维护自身的权利和利益。然而,在现
[作者简介] 孙柏瑛(1963-),北京人,公共管理学博士,中国人民大学教授,博士生导师,主要研究地方治理、公共
组织发展与改革、公共部门人力资源开发与管理。
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实的政治过程中,一方面,由于公民参与形式选择可能受到公民自身参与时间、愿望和能力的限制,客观上约束了公民参与过程的规模、范围、层次、程度及频率[1];另一方面,由于公民参与是与政府双向互动和博弈的过程,政府基于其体制要求和可控能力的考虑,也约束甚至直接规定公民参与形式的选择,力图将参与形式纳入政府认定的要求或规范之中,使参与过程适应于政策制定的要求。所以,笔者认为,无论是公共管理者还是公民参与者,面对一项特定的公共政策议题,在决定采用哪种公民参与形式时,都应充分考虑和审慎设计公民参与的具体方法和路径,根据特定公共政策议题的内在要求,理性地选择有针对性的公民参与形式。只有这样,才能既防止公民参与因规模、手段不适当而流于形式,无法产生实质影响
表1参与发展
阶段政府主导型参与
政治体制发展状况
政治民主化水平较低,政府(精英)起绝对支配作用
力,又可以保证政府政策制定和执行的效率,保证公共事务管理的质量。
对公民参与形式进行分类,旨在发现各种公民参与形式的特征、实质和作用方式,理解公民参与行动的发展规律,探索特定公民参与形式的有效性基础。例如,美国学者谢尔・阿斯汀(SherrArnstein)提出的“公民参与阶梯理论”,就从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度,将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进发展的八种参与形式(参见表
[2]1)。尽管“阶梯论”的分类方式不能涵盖不同国家公民参与发展的特有路径,高级参与形式的标准相对模糊,但这一思想为人们探询一国政治发展与公民参与水平间的关系,判断公民参与能力,寻求公民有序参与形式做了重要的理论提示。
公民参与程度
谢尔・阿斯汀的公民参与阶梯理论
参与形式
参与形式特征参与过程公民被动性政策过程的权力开始分享公民逐渐认同自身的公民资格公民参与逐步组织化、制度化对政策具有一定的影响力公民成为社区治理的主人积极、能动的公民参与政策过程的实质影响力自主治理社区公共事务
给予信息政策咨询组织形成合作伙伴关系授予权力公民自主控制
低度
象征型参与
觉醒,,公民参与能政府授权公民,社区自主治理,公民资格意识成熟,参与知识和能力大幅度提高
中度
完全型参与
高度
资料来源:根据S.R.Arnstein.ALadderofCitizenParticipation.JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1969,(35):216-224的内容制作。
在本文中,笔者在参照当代公民参与理论,尤其是约翰・C・托马斯“公民参与的有效决策模
[1]型”的基础上,从公民拟参与的政策议题性质和公民参与拟达成的目标两个维度,以分析公民参与形式有效性为研究方向,理性地考察了不同公民参与形式的作用及其对特定政策的适用性,力求为公共管理者与公民团体领导人选择有序的、有效的公民参与形式提供一些理论思考。
公共政策议题本身具有的性质及其制定要求,对公民参与形式的选择至关重要。因为它往往决定着公民参与的易进入程度,同时也影响到特定公民参与形式的可行性及其对政策制定影响
能力的高低。其中最关键的政策因素包括:
(1)政策议题的技术化或专业化程度,即政策制定或政策问题的解决是否涉及大量的专业知识与技术手段,这一条件可能约束公民参与的进入性,限制公民参与的深度和范围。
(2)政策议题的结构化程度,即政策问题的解决途径是否已经基本上稳定化、程序化了,不需要再进一步寻求其他替代的解决方案,这样,公民参与必须性的几率降低。
(3)政策制定的信息状况,即政府在政策形成中是否已经具备了比较充分的信息基础,对社情与民情是否充分了解,信息要求增加了对公民参
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与的需求。
(4)政策问题涉及的利益关系人状况,即相关政策会影响多大范围、什么层次利益群体的利益格局。政策问题涉及的利益关系人数量越大,参与的范围越广,参与的要求越高。
(5)政策被公众理解和接受的程度,即政策是否只有被公众充分理解、接受、合作,才能顺利执行,这与公民参与需求存在着正相关关系。
显然,以此角度判断公民参与问题,关注的焦点放在了公共政策制定的条件和质量要求上,更多地考虑公共政策的环境与需求状况。然而,仅有这一点是不够的。在政府与公民的互动过程中,公民的主动参与意愿和对特定参与目标的追求,同样深刻地影响着公民参与形式的选择及其有效性。
公民参与拟达成的目标主要从公民的立场考察其参与的动力和期望实现的目标,这常常决定着公民参与的意愿及采用的手段。主要影响因素有:
(1)利益的密切程度,
民团体利益得失关系越密切,公民参与的要求和程度越高,参与形式的选择就越广泛。
(2)公民实施参与行动力图达到的预期成果及可能性,即公民对可能达到的目的的心理预期状况。如果公民对参与结果及可能性预期较高,对影响决策结果的能力持比较乐观的态度,则公民会选择较深入的参与形式。反之,如果公民态度冷漠,参与能力有限,且参与组织化程度低,那么,公众对参与的心理预期较低,低度参与的形式就会成为选择对象。
(3)公民对政府的信任程度和对以往参与成果的态度。这表现为公众对政府信任度越高,对以往参与状况评价越高,深度的公民参与形式选择越有可能;反之,具有实质意义的公民参与形式选择就比较困难。
可见,理性设计和选择适宜的公民参与形式,是要对上述因素进行综合分析和平衡,选择那些,,又能,。
据此,我们可对公民参与形式做如下分类:
(1)政府自主决策,公民无参与或低度参与。当政策议题呈现出较高专业化、技术化或结构化特征时,公众与该政策议题的利益关系密切程度无论是高是低,公共参与的代表性、程度和范围都会受到一定限制。公民要实现实质性的参与或对政策产生实质影响力,需要具有相应的职业化水平和充分的时间。因此,在这种状况下,一些公共政策过程有时采用小范围的专家参与方法,旨在论证政策的合法性与合理性;有时则采取低度的或形式上的参与途径,旨在了解公众对政策的基—126
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本态度。在这类参与形式下,公共政策过程主要通过政府自身的管理来完成。
(2)以获取政策信息为目的的公民参与。此类参与形式选择的主要目的在于为政府政策制定提供信息基础,而不是以授予公众实质影响力为宗旨。所以,此类参与形式选择、设计的目标,一是保证政策信息的完整性,二是保证信息的充分代表性,三是保证信息沟通过程的多向性和便捷性。为此,以获取政策信息为目的的公民参与并不一定要求参与形式的深度,但要确保参与形式的广泛代表性和沟通渠道的畅通性。现代信息技
术为此类参与提供了重要的技术支持。其形式包括关键公众接触、公民调查、公民网上参与、公民投诉等。
(3)以政策接受和支持为目的的公民参与。此类公民参与形式设计的目的在于促进公民对公共政策的理解和接受,从而保证政策的顺利执行。毫无疑问,此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作,就根本得不到有效实施。因此,只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话,深入了解公共政策的目的,并将公共政策的制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时,公共政策目标才能够达成。为此,在政策制定过程中,应选择一定深度、反复互动、赋予公民一定实质影响力的参与形式,从而不仅能够倾听公民的要求,而且能够保证公民拥有发言权和影响力。其形式包括公民大会、听证会、咨询委员会、调解斡旋等。
此类公民参与形式还可以根据公民利益取向和参与预期的分殊程度进一步细分。如果参与的公民群体利益和期望趋同,一般可以采取整体式磋商参与形式。目标高度分化,,,—整合磋商形式。,,保证代表性的听证会与咨询委员会,以及协调利益关系人的多方斡旋等。
(4)由公民或公民组织主动发起的参与。公民及其组织基于利益表达、冤情申诉、积极公民资格实现和辅助政府从事社区公共事务管理等多种目标,发起或首创了各种参与形式,这体现了公民期望决定自身生活质量的意愿,表现了公民作为主人的自主管理精神,反映了公民对政府的信任与合作态度,是积极公民意识发展的重要标志,可视为公民参与发展的高级形式。公民发起的参与形式既有信息反馈与沟通功能,又有对决策施加影响力的功能,还有直接提供公共服务的功能,对于政府公共政策的制定意义重大。其形式包括公民创制、公民论坛、申诉专员和公民志愿者服务等。
当然,任何一种参与类型的划分和选择都不是绝对的。在不同环境下,面对特定的公共政策议题和制定目标,人们也会考虑选择其他的,甚至
交叉多样的公民参与形式,以保证参与过程能平衡、兼容不同的利益要求。
二、几种主要公民参与形式的适用性
在上述分类分析的基础上,下面将进一步对几种主要的公民参与形式的适用性予以讨论。
11关键公众接触
指政府通过小型会议或电话访谈等方式,向重要的公民团体领导人或商界首脑了解情况,征询意见。这种方式属于由政府发起的参与。这种形式的优势在于参与目的明确,参与范围小,信息沟通点比较集中,便于操作。缺点是参与对象大多来自于民间精英,且代表了有组织的集团利益,这样,代表性会有所欠缺,尤其是那些没有组织起来的分散的公民的利益难以得到表达。它一般适用于技术化、,只需作调。
1,向,或对公共服务质量的意见与建议。它亦是由政府发起的参与形式。其特点表现为,接受调查的公民范围比关键公众接触要广,如果抽样有一定普遍性,结果则有一定的代表性,可以较广泛地反映公民的态度。但由于存在着沟通上的单向性和单次性,所以,公民进一步表达意见、深入参与的机会很少。此类参与形式主要用于获取公众信息,政府进行自主决策的政策议题中。
31公民投诉
指公民针对某项政策或服务给自身带来的利益损害进行申诉,以求解决问题,恢复权益的参与方式。这是由公民发起的参与形式。其积极意义在于:公民主动指出政府工作中存在的问题,提请政府予以关注,敦促政府改进服务质量,增强了政府对民间情况的了解,推动了政府的立法工作。但由于公民投诉往往是个案性的,所以,有时问题引起政府充分注意需要一定的时间,有时鉴于反映问题的主体缺乏代表性而受到忽视,参与范围有限。这种形式既有利于政府获得信息,也可以发展为更深度的公民创制。
41公民会议
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指政府或公民组织通过召开社区开放性的会议,邀请公民参与政策制定过程,以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。这是最古老和最常见的公民参与形式。由于这种参与形式向所有居民开放,所以,它的参与范围较广泛,公民容易进入,特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。但是,公民大会存在一些难以克服的缺陷:一是大会规模大、时间有限,如果考虑不周,公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制,公民的真实意见难以表达;二是如果一部分公民对会议不感兴趣,根本不来参加会议,那么,会议的代表性就会降低;三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。所以,组织公民大会需要精心考虑和设计,如尽可能避免在公民上班时间安排公民会议;要在会议召开之前做好充分准备,如预先告知公民会议讨论的主要内容和程序,了解公民对会议议题的意见分歧等。但无论如何,如果政策议题涉及的利益关系人众多,且利益分歧较大,政策需要深度讨论,那么,公民大会显然不是一种适宜的选择,。
51,,并存在着明显的利益分歧或观点冲突时,政府仅仅了解公众意见,向公民告知政策的目的就远远不够了。这时,就需要选择具有充分代表性,通过对话或协商手段平衡各方利益,达成一致与合作的公民参与形式。听证会和公民咨询委员会就是一种表达不同利益,斡旋纷争观点,保证政策得到广泛理解、支持的对话、议事、协商制度。听证会和咨询委员会的基本特征表现在:一是参与过程常常由各方利益关系的代表人组成,具有一定的代表性;二是参与过程允许代表人充分、深度地表达意见和观点;三是参与过程设立有较完备的对话、第三方斡旋、政策协商和表决等机制;四是参与过程能够对政府政策产生较明显的影响力。这是一种比较深度的公民参与形式。然而,采取听证和咨询委员会形式,需要注意参与者代表性的均衡,同时,在参与中能够保证那些弱势的、声音较小的利益群体代表者的意见表达,否则,这种参与有可能被强势利益群体所主宰。—128
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61公民论坛
是由基层居民自主发起讨论社区公共问题,设计和建立社区共同愿景的社区学习型组织,它常常是公民进入社区自主治理的起点。公民通过读书会、研讨工作坊、目标群体思想交流等灵活方式来思考社区未来发展的前景和面对的挑战,力图寻找与政府合作治理或自主治理的有效途径。作为一种高级参与形式,表现了公民力求提高社区居民生活质量的诉求。但是,公民论坛发展的前提是公民需要具备自觉和自主意识,明确社区改善需要公民自身的努力,而不仅仅是依赖政府的服务供给。
71社区发展公司
社区发展公司是专门从事社区某一项或多项社会工作的民间公共服务机构,它自发形成,以网络组合的形式集合民间资源进行社区事务自主管理。社区发展公司提供多种服务项目,如环境保护、、、精神,。作为直接投身于,社区发展公司为公民自主治理提供了组织平台,也为促进政府与公民间的有效互动,促进彼此相互信任奠定了基础。但从实践的情况看,这一参与途径目前还受到很大约束。一方面,公民参与所涉及的公共服务大多局限于不需要什么专业技能的一般事务性工作,基本属于边缘化、补充型的公共服务领域,他们并没有获得核心性、实质性的服务项目委托;另一方面,由于参与者的时间、精力有限,志愿者队伍的稳定性存在问题,志愿服务供给数量和能力有所波动,制度保障不足。因此,这种参与常常只能作为一种帮助、补充政府工作的形式存在。
三、增进公民参与形式选择的有效性
如前所述,尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素的影响,但是,我们仍然可以采用一些规范性标准来评价参与形式使用的效用,以此帮助公共管理者在不同的政策背景和目标下,理性地选择特定的公民参与形式。评价公民参与形式选择的有效性的标准主要有:
(1)政策参与的必要性:公民参与是政策制定
和执行不可或缺的条件。
(2)政策参与的层次与规模:某一参与过程涉及的公民参与深度和参与者范围。
(3)参与者的易进入性:参与过程的开放程度能够保障公民的参与权利。
(4)参与的代表性:参与者构成较充分地代表了不同公民群体(组织化与非组织化)的观点和利益结构。
(5)参与的公平性:参与过程保证不同的公民
群体(组织化与非组织化)有平等的进入机会。
(6)参与过程信息沟通的畅通性:参与过程保证参与者了解、掌握相关的政策信息。
(7)参与过程对话、磋商的充分性:参与机制设计保证参与者能够充分斡旋冲突,协调利益,达成共识。
(8)参与对政策的实质影响力:参与不只是形式,而且对政策制定产生了实际的作用,公民的利益反映在现实的政策结果中。
[参考文献]
[1] J.C.Thomas.PublicParticipationinPublic
Decisions:NewSkillsandStrategiesforPublicManagers[M].SanFrancisco:JohnWiley&SonsInc.,1995.
[2] S.R.Arnstein.ALadderofCitizenParticipa2tion[J].JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1969,(35):216-224.
(责任编辑 武京闽)
AnAnalysisoftheTypesandEForms
(SchoolofPublic,Beijing100872)
Abstract:a,necessarypartofmodernpoliticallifeandprocessesofdeci2sion2making.toconsiderandselectappropriateparticipatingformscarefully,be2causethisdirectlyrelatestotheresultsandeffectivenessoftheparticipatingprocesses,andalsogivesimpactsoncitizensπenthusiasmandtrustongovernment.Basedontwobasicpointsofview,thatis,thenatureofpublicpolicyissuesandobjectives,expectationsofcitizenparticipantsinvolvingintheprocesses,theauthordiscussesfourdifferenttypesofparticipatingformswhichmayadapttodifferentissuesofpublicdecision2making,examinescharacteristicsofthesetypesandtheirrolesindifferentpublicpolicyprocesses.Withtheanalysis,theauthortriestoprovideausefultoolforpublicmanagersandcitizenleaderstothinkaboutandchoosesuitableparticipatingformsrationallyinordertoimprovedecision2makingqualityandpromotecitizensπpassionandengagement.
Keywords:citizenparticipation;typesandformsofparticipation;effectivenessofparticipatingforms
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