我国耕地保护补偿机制问题与建议

():中国农业大学学报 2014,195211216-

JournalofChinaAriculturalUniversit    gy:httuebao.cau.edu.cn∥xp

:/DOI10.11841.issn.10074333.2014.05.30-j

我国耕地保护补偿机制问题与建议

奉婷 张凤荣* 张小京 王静霞

()中国农业大学土地利用与管理研究中心/国土资源部农用地质量与监控重点实验室,北京100193

摘 要 为更好地促进耕地保护补偿机制发挥,采用文献研读法、经验总结法、实地调研法及定性描述法对国内各地耕地保护补偿实践效果梳理分析,总结该制度目前存在的问题及提出政策建议。研究表明:资金筹措压力大、标准难确定及配套机制较薄弱是当前耕地保护补偿机制实践与发展所面临的主要瓶颈。拓展资金筹措渠道是确保建立分区性多类型补偿标准测算体系并尝试选点试行有助于补偿方案更耕地保护补偿持续稳定实施的重要基础,

加客观公平,针对性多样化的补偿方式不仅扩宽耕地保护补偿思路,同时也缓解当前经济补偿造成的财政压力,而规范透明的资金监管与健全完善的耕地数量、质量动态监测是保障耕地保护补偿机制有效科学合理的规划设计、可行的必备条件。

关键词 耕地保护;补偿;实践分析;问题;建议

()中图分类号 F301.21   文章编号 10074333201405021106 ---   文献标志码 A

Problemsandsuestionsofthecomensationmechanism      ggp

forrotectionfarmlandinChina    p

*,Z,WAinFENGTinHANGFenronHANGXiaoNGJinxia  - - -jgggg,Zg

(/,CenterofLanduseandManaementResearchKeLaboratorofLandQualitMinistrofLandandResources           gyyyy    

,B)ChinaAriculturalUniversiteiin100193,China  gyjg 

aerracticalAbstracthisisconcernedonshortcominsandeffectsofcurrentcomensationsstemforfarmland T              pppgpy,inChina.Theemloedmethodsincludedtheinteratedanalsisresearchandracticeexeriencesrotection           pygyppp

,,descritionanddocumentation.Theresultsshowedthattheoffundraisindifficultsummarizationualitativeressure           pgyqpofdetermininthestandardsandthelackofmatchinmechanismswerethemainbottlenecksfortheracticeand               ggp  develomentofthecomensationoffarmlanduseofthefundsfromvariouschannelswasanimortantrotection.Full                ppppbasistothesteadimlementationofthecomensationoffarmlandareionalmultiuaranteerotection.Constructin            -yppggpg  tecalculationsstemofcomensationstandardandselectinsometicalreionsforthetrialimlementationcould              ypypgypgp 

,makethecomensationmuchfairerandmoreobectivewhichmihtmakethefuturesstemdesinmucheasierand                pjgyg,rotectionuellfinancialtensions.Withastableandreliablefundraisinschemethecomensationoffarmlandcouldbe       -      pqgp morescientificallandreasonabl.Therotectionofarablelandmihtbenefitalotfromthesstem.Itwasdesined               gyypgy ,roosedaeralsointhisthatthereasonablesstemdesinstandardizedandtransarentsuervisionandcontrolof               ppppygppualitrereuisitesrotection.fundsanddnamicmonitorinwerealltheofthecomensationoffarmland            qypqpygp  ;p;p;p;sKewordsrotectionoffarmlandrotectionracticeanalsisroblemsuestions p   yygg 

1 问题的提出

农业是国民经济发展的基础,而耕地又是农业

收稿日期:20131219--

生产的基底。自1关997年中共中央发布11号文《于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以

1]

,来[国家通过修订《土地管理法》及出台《基本农田

)基金项目:北京市优秀博士学位论文指导教师人文社科项目(YB20101001901:_第一作者:奉婷,博士研究生,E-maildreamland21@163.com

:通讯作者:张凤荣,教授,博士,主要从事土地评价、规划与可持续利用研究,E-mailfrzhanau.edu.cn@cg

212中国农业大学学报2014年第19卷 

保护条例》方式实行世界上最严格耕地保护制度。尽管如此却依然无法阻挡城市化和工业化过程中大

2]

。至2量耕地因建设占用而流失的客观趋势[01082 

,年全国耕地面积约为1.比122×10hm997年的8262  

,减少8×1保护耕地压力仍1.30×10hm0hm

不断增大。这主要源于以下几个方面:工业化和1)

2 地方耕地保护补偿实践探索

依据中央要求,全国各地为有效解决耕地资源流失快和保护难等问题积极探索耕地保护补偿机制,并根据自身社会经济发展水平与特点制定其特有的耕地保护补偿方案:2008年四川省成都市率先对承担耕地保护责任的农民给建立耕地保护基金,

]1314-

;予养老保险补贴[随后2010年佛山市全面统一

国民固定资产城市化所带来的居民生活水平提高,

投资活跃及消费结构调整等激发建设用地刚性需求

3]

。2)快幅增长[耕地保护过程中面临的“外部性”及

实施基本农田按区域差额化补贴;上海市浦东新区和闵行区及江苏省苏州市等地相继出台相关文件,建立耕地保护专项资金实行补贴,并将基本农田统筹纳入生态补偿范围;浙江省临海、海宁和慈溪市等3个国家级基本农田保护示范区和桐庐县等8个省级基本农田保护示范区开展了基本农田保护补偿试

15]

。各地耕地保护补偿实施方案在补偿主点工作[

““内部性”双重问题:外部性”是由于耕地利用过程具有显中生态效益和社会效益常被置于公共领域,著公共物品属性,使得耕地所产生的生态和社会效

4]

;“益未能纳入耕地利用收益之中[内部性”则是耕

地保护过程中中央政府与地方政府之间委托-代理衍生出地方政府耕地保护乏力弊关系的客观存在,

5]

。并且因农地非农化过程中政府权力的绝对垄端[

体、客体和标准以及资金来源、分配和使用等方面均)。有所差异(表1

首先从补偿主体划分,主要分为以基层组织为主或农户为主2种模式,因为主要补偿对象不同,2种模式下资金分配与使用也存在差别。其中佛山市补偿方案是以基层组织为主要补偿对象的典型案例,在资金使用上除了提取20%作为农业基础设施其余8建设,0%则以货币方式直补农民集体经济组织。该补偿拨付方式一方面保障农田基础设施建设与维护;另一方面其80%金额由集体经济组织自主又增强补贴方案变现灵活性、提高农户对补偿决定,

金管理的自主性,但这同时要求地方政府通过行政。成监管引导集体经济组织将资金用在“刀刃上”上海、苏州及海宁等地补偿主体不仅包括基层组都、

织,也涉及农户层面,但在资金具体拨付方面又存在差异。特别是成都市,将90%补贴作为养老保险存一般情况无法提现,资金使用范围具有入农户账户,

而其他地方则通过现金直补农户。其较强约束性,

补偿标准高次因各地实施方案补偿客体有所差异,

低不一;甚至是同地区补偿客体变化,补偿金额也有所不同。对佛山市而言,虽然补偿客体只有基本农但却根据区域经济发达水平及区位条件进行补田,

偿标准差额划分,经济状况较好区域补偿标准不低

,于每年7状况较差区域不低于每年500元/hm 2

,该标准3年一调整。其他几个地方3000元/hm 

补偿标准空间差异主要来源于补偿客体类型变

断地位,促使其易滥用征地权力加剧耕地资源减

6]

。3)级差地租作用下耕地通过农转非实现经济少[

,城市化引发务农成本“水涨船高”农价值巨大提升,

业弱质性与公益性不断冲击作为理性经济人的农户于是近郊集体经济组织“挂羊头卖其耕地利用行为,

变卖集体土地等违法现象比比皆是,远郊农村狗肉”

地区因劳动力转移大量耕地被弃耕、撂荒和怠耕问

7]

。题也普遍存在[

最严格耕地保护制度下,远郊耕地被撂荒、近郊

8]

,耕地被违法占用属于客观经济现象[是耕地保护9]

。我国耕地社会效益与经济效益矛盾的外在表现[

约束性”和“建设性”保护,但对保护长期以来重视“

10]

“。经济激励政策在耕地激励性”保护重视不足[

保护中长期缺位,导致耕地保护者得不到应有的经济补偿;相反耕地占用者却能够无偿或以较低成本

11]

。耕地征收后丰厚土地增值收占用有限的耕地[

12]

,益驱使农户倾向于耕地征转为建设用地[然而为

有效保护耕地资源,国家采取约束性规划管制剥夺或局限了管制区内农户通过土地用途转变实现增值收益的权利。这既不利于耕地保护目标实现,也影响了地区之间、城乡之间及利益相关者之间的和谐。因此构建耕地保护经济补偿机制,对农户提供合理补偿与经济援助,填补当前耕地保护过程中应与约弥补土地用途管制对束机制并行的激励机制缺位,

管制区农户造成的收益损失;把耕地占用损失的外,内化”使占用耕地者付出足够代价来遏制部成本“

各类违法使用耕地行为。

并非补偿客体所在区位条件差异。从利用类化,

型及作物类别对耕地甚至其他生态用地进行划

 第5期奉婷等:我国耕地保护补偿机制问题与建议213

分,再依据不同耕地或生态用地类型采取差别化各地做法也不尽补贴。至于补偿资金筹措方面,

但都主要源于土地出让收入和一般财政预相同,

算安排。除佛山依靠一般财政预算外,其他地区均从土地出让收入中抽取一定比例实现资金筹

措,成都与海宁还在此基础上收取一定数额新增建设用地使用费与耕地占用税来完成保护资金建立。由于土地出让收入受当年土地市场影响波动大,佛山通过年度财政预算确保耕地保护资金来源将更具持续性与稳定性。

表1 各地耕地保护补偿方案

Table1 Schemecomarisonofeconomiccomensationforfarmlandrotection        ppp

地区Reiong

补偿主体Comensationpsubectsj

补偿客体Comensationp

obectsj

补偿标准/

()元/hm

资金来源Sourcefundsof 

资金使用Comensationpmethods

Comensationpstandard

成都Chendug

农户和集体经济组织

基本农田、一般耕地6000;4500  新增费、一定比例的耕地占用税和土地出让金

90%农户养老保险;10%耕地流转担保和农业保险补贴

20%作为农业基础设施建设专项基金,80%直补贴农民集体经济组织

佛山Foshan

签订基本农田保护责任书的农民集体或其他责任单位

基本农田

3000~7500  

市区镇三级财政出资

苏州Suzhou

承担生态保护责任农户

水稻田、水源地、湿6土耕地、000~12000财政预算安排、  

地出让收入

土地复垦和整理、高标准农田建设及土地流转农户、经营大户补贴

的镇政府、村委会、地、公益林

上海Shanhaig

农户和集体经济组织

基本农田、粮田、涵养林、3000~12000区财政、土地出  片林、村级组织公共事务

让金

部分直接发放;其余进行基本农田建设与农村服务工作扶持

海宁Haining

农户和集体经济组织

种植大田作物的基本农田;种植其他作物的基本农田和一般耕地

750;300新增费、土地出让金

90%直补农户;10%直补集体经济组织作为耕地保护专项资金

3 耕地保护补偿实践分析及问题

3.1 各地耕地保护补偿实践分析

各地耕地保护补偿探索为我国耕地保护激励机特别是在以制构建提供良好示范作用与经验累积,下几个方面效果突出:

)强化农户保护耕地的意愿。首先,各地在实1

施耕地保护补偿方案之前都下基层到农户进行大量调研。与过往约束性耕地保护机制不同,激励性耕地保护补偿方案受到广大农户关注。一方面由于部分地区耕地保护补偿标准依据基本农田与一般耕地进行差额化划分,这激发农户主动了解相关知识与“保耕地红线”等基本国策,强化农民保护耕地的认

另一方面,由于奖惩并行的补偿方案提高了知意识;

农户自行监督耕地保护工作落实情况,主动举报违法占用耕地进行非农建设的行为。更关键在于补偿工作让广大农民切身受益,农户不仅能够获取补贴农田基础设施也得以改善,各地耕地保护形势受益,

由过去“要求农民保”逐步向“农民要求保”转变。)提高乱占耕地行为的成本代价。耕地数量2大,分布广的特性决定中央政府无法作为其保护的直接监管者,因此在这个问题上形成了中央与地方之间的“委托-代理”关系。然而在围绕GDP的政绩考核体制下,地方政府往往以当地经济发展与城市建设为首要目标,由此往往忽略对耕地资源的保护。另一方面,高额的土地财政收入加上低廉的耕地占

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用成本成为地方政府“征地冲动”甚至违法用地的主要驱动力。设立耕地保护补偿实现了耕地占用过程,中其生态与社会等外部效益的“内化”将耕地损失造成的生态、社会及机会成本纳入市场成本,这要求用地主体付出足够成本代价弥补耕地损失,有效遏制违法乱占耕地行为。

)推动区际间财政转移支付。耕地保护补偿资3

金筹措及拨付过程也正是区际间财政转移支付的过程。佛山市资金筹措采取差额化模式,对经济发达南海与顺德区实施自行筹措,市财政给予鼓的禅城、

励性补贴,而经济薄弱的三水、高明区则在区镇筹措基础上得到市级提供1500万元/年的定额补助。 这种差额资金筹措过程正是借用耕地保护补偿机制,实现区际间财政转移支付,体现工业反哺农业、发达地区扶持欠发达区和城镇带动农村的科学发展观。

3.2 耕地保护补偿实践中存在的问题

目前,国内各地耕地保护补偿实践探索为未来全国耕地保护工作提供了重要启发,在实践探索过程中各自形成了完整、全面和系统的补偿模式,值得其他地区参考借鉴。但从当前各地实践效果来看,仍存在以下问题:

)资金筹措压力大。从地方先行耕地保护补偿1

实施方案看,资金筹措多依赖土地财政收益,难以形成持久稳定的资金来源。随着未来征地空间范围的不断缩小,加之征地成本逐步上升,地方政府通过土地出让方式获取财政收入将大幅降低,这必然会影另一方面,如果响耕地保护补偿工作长效稳定运行;

仅依靠土地出让收入获得耕地保护补偿资金来源,土地财政收入支出压力增大或进一步激发地方政府滥用土地征收权力。纵观各地资金来源,只有佛山市采取一般财政预算收入支持耕地保护补偿运行,更多的是对土地出让收入具有波动性与周期性的顾虑。2010年佛山市基本农田保护经济补偿在全市预计每年需要补贴资金规模达6.范围实施,2亿元,该项资金主要通过区镇为主(与市级为辅80%)(方式进行筹措。而佛山市220%)010年生产总值

居全国各城市第1城镇居民已达5651亿元,1位; 可支配收入2农村居民纯收入17245元,2202元;  城乡居民储蓄存款4以常住人口算,平均461亿元, 每人约8万元,这些数据充分反映佛山市自身拥有具备当前国内其他多数城市无法充足的财政实力,

比拟的经济基础,有财力为基本农田保护经济补偿

机制提供长久并坚实的经济基础。而这对国内大部特别是中、西部城市来说压力较大,仅分地区来说,

依靠财政预算收入作为补偿资金来源可行性较低。)补偿标准难确定。各地补偿标准主要以补偿2

客体区位条件与利用方式变化为依据:佛山市补偿客体虽都是基本农田,但补偿标准却每年3000~ 

不等,主要考虑到各区县经济发达程7500元/hm 

度有所不同。对经济较发达的近郊农户而言,因基

本农田置于优越区位而获得较高补偿金额;对经济其他水平较低的远郊农户来说补偿金额相对较低;地区补偿标准则依据补偿客体用地方式不同而高低不一。但2种补偿标准都存在一定问题:佛山市只针对基本农田补偿的“一刀切”方式或有失公平。随着城市化和工业化不断向佛山市近郊推进,集中连片度高的农田也开始由近郊向远郊偏移。近郊粮田因城市空间楔子般地扩张不断被切割多呈零星分散状态,而规划过程中为保障基本农田稳定性和连片性,并考虑耕地被建设占用几率问题而导致近郊耕地易被规避划为基本农田。佛山尽管考虑到基本农田区位变化,却忽略了当前规划引导下城市发展过程中一般耕地比基本农田区位优势更明显这一客观现实的存在。实际上对城市空间需求而言,这些细碎散落的一般耕地所产生的生态效益更为关键,它绿眼”形式为城们在城市与农村两大空间主体间以“

市居民担当日常生活中的重要绿色屏障。因此仅对基本农田保护补偿缺乏对近郊一般耕地所产生的重而在佛山市要生态效益及社会效益加以合理考量,

土地利用总体规划修编过程中,村组要求将一般耕地划为基本农田的现状正凸显了该补偿标准在实际成都与海宁两地补偿标准主要根据操作中的矛盾;

基本农田与一般耕地进行划分,其中海宁在成都基础上再对基本农田作物类型采取差额化补偿标准,两地总体表现为基本农田补偿标准高于一般耕地,这也就意味存在与佛山类似的矛盾。近郊农户通过二三产获取高收入后逐渐从一产脱离,耕地征占获取的土地增值收益令其保护耕地意愿也较远郊农户每年定额的耕地保护补偿对以一产为主农户薄弱,

而言也许是笔可观收入,但对近郊农户却无法在保护耕地方面实现同等效果,更何况是在比远郊区农因此这并不利于激励城市户补偿金更低的情况下,

周边农户承担耕地保护及发挥耕地生态功能的责上海和苏州的补偿标准因任。相较于前面的做法,

补偿客体多样化高低起伏更大,其在耕地基础上还

 第5期奉婷等:我国耕地保护补偿机制问题与建议215

增加了对林地和湿地等生态用地保护补偿。由此可见当前难以制定一套在各地统一可行的补偿标准,一方面是由于不同地区补偿资金筹措难度有差异,另一方面源于各自对耕地保护的价值内涵及范围理解不同。因为普适性补偿标准测算方法缺乏,以及补偿标准动态监测辅助机制缺位,如何制定科学合理的补偿标准将是耕地保护补偿机制构建面临的难题之一。

)配套机制较薄弱。耕地保护补偿机制良好运3

行需即时有效的行政法律监管机制作保障,同时还需科学合理的土地利用总体规划等技术手段作辅助。一方面资金拨付环节上,佛山考虑农民对补偿金使用的自主性而减弱行政干预,但这对补偿资金能否及时分发至农户手中并用于农业生产需求要提出挑战。如成都市将90%补偿金用于农民养老保险而非货币补偿,补偿拨付后行政监管制约机制缺位或降低农户对补偿方案实施的可信度。另一方面,纵观各地补偿模式依据不同补偿客体、设立差额化补偿标准过程,多依据规划中所划定的一般耕地与基本农田进行划分。因此,规划科学性深刻影响着耕地保护补偿行为的公平性,成都补偿实施中,个别相邻2块耕地农户对因基本农田与一般耕地不同就说明了耕地保划分而补偿收益有差距产生质疑,

护补偿良性运转对规划公平合理性提出了更高要关于土壤质量、排灌条件及生态环境等耕求。同时,

地质量动态监测体系的缺乏误导社会及民众对耕地保护认知多停留在“保数量”层面上,这并不利于耕数量”向“质量”突破。地保护补偿实现由“

厚的财政实力基础,东部沿海发达城市可借鉴参考,而中、西部城市可行性较低。对承担粮食主产功能、不具备能源优势的城市而言,可考虑寻求多元化组合式资金筹措渠道:区域粮食生产与生态保障满足“了全国人民的生活与生存需求,谁收益谁支付”原则下,中央政府应位于资金筹措核心地位,对粮食主产区提供适度财力支持分解地方压力,并通过政策倾斜如将耕地保护绩效作为地方政府考核重要指标之一,强化“发展”与“保护”并行观念,缓解粮食主产冲动性”违法占地的盲目性行区城市追求GDP而“为;在中央与地方共同支付补偿资金基础上,尝试引中央+地方+市场”入市场机制形成资金筹措的“

“三脚架”式牢固体系,缓解政府财政压力。4.2 探索分区域多类型的标准测算体系

由于耕地保护带来的地区经济效益损失、环境生态效益公共性价值、社会保障价值是一个复杂的及关联性很强的问题,因此,不同区域下其补偿价值的确定的确也很复杂,确定科学合理而又统一的资源补偿标准难度大。建议依据不同区域耕地保护所凸显主体价值差异性探索多类型的补偿标准测算体系:对工业化程度高、城镇化进程快的区域而言,耕地空间分布表现出量少分散特征,主要承担城市绿耕地保护造成的经济效益损失与环化等生态功能,

境效益公共性价值两者将作为该区域耕地保护补偿;标准测算的核心内容,实现耕地外部成本“内化”对粮食主产区而言,相较于建设用地零散的斑块形式,耕地空间分布多集中连片,在景观上表现为基底存该区域耕地保护凸显其吸纳大量劳动力等社会在,

保障价值,在一定尺度上也发挥着环境生态效益,因此该特征区域耕地保护补偿标准应主要围绕社会保障价值为测算核心。分区域多样化的补偿标准测算因受体系思想体现了价值决定价格的规律。另外,规划管控干预耕地用途转移造成同区域部分农户承担耕地保护成本损失,如基本农田因用途管制无法可考虑在以核心价值为测算主实现耕地用途转变,

体的基础上进行规划管制系数修正。不同区域采取耕地保护价值为核心,规划作修正的补偿标准测算体系是对当前依赖规划而衍生的同区域补偿标准落差大等矛盾的有效调试。由此形成一套以生态、社会价值为主体,规划管控为修耕地经济、

正的更加精细化的保护补偿标准测算体系,可尝试全国范围内选取不同主体功能区作为各类测算标准试点区。

4 关于健全耕地保护补偿机制的建议

4.1 寻求组合式多元化的资金筹措渠道

目前耕地保护补偿资金多依赖土地财政收益,难以形成该项工作持久稳定的资金来源。随着未来征地范围空间逐步缩小,地方政府土地出让收益将实际操作中4项经费(新增建设用大幅降低。同时,

地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金、耕地开垦费和土地复垦费)已投入土地整治与基本农部分地区尝试拿出一定比例新增费与耕田建设中,

地占用税作为补偿资金将影响农田整治与建设工作有效运行。以上渠道作为补偿资金来源均缺乏稳定性与持续性,未来不建议作为补偿资金主要来源。佛山将一般财政预算安排作为资金筹措主要渠道,从可持续性来说是较好选择,但这需要地方具备雄

216中国农业大学学报2014年第19卷 

4.3 尝试针对性多样化的补偿方式

经济补偿为主的耕地保护补偿方式略显单一,政府承担沉重的财政压力之余资金筹措瓶颈易导致补偿机制的有效运行,实际上对不同区域实施针对性补偿方式更助于耕地保护工作推行落实。耕地保实物及政策等方式。对粮食主护补偿可分为资金、

产区而言,经济实力较薄弱,由于政策倾斜或是项目引进实现可观的经济效益存在时效问题,因此资金、实物直补,财政转移支付等经济补偿方式更为及时;对工业化、城镇化发展快的城市而言,财政雄厚、资金充足,因此按需所供的政策倾斜或是项目投资等方式更能激发地方政府积极推动耕地保护工作开展。针对性多样化的补偿方式不仅更符合区域发展阶段的特殊性需求,同时分散了经济补偿对中央与地方政府带来的财政压力。

4.4 创建全面性多方位的补偿配套机制

强化耕地保护工作的行政和法律保障,通过优法治制度以及监管制度促进耕地保护化行政制度、

向长效有序性发展,进一步强化耕地保护的经济与完善社会监督,为耕地保护提供良好配套行政立法,

平台。在补贴资金运行方面规范管理模式,从筹措到拨付各个环节都做到账面清晰。加强农户自主监督意识,切实做到资金发放及时到位,并且授予农户对资金使用的知晓权,保证资金流向公开透明。同实现对补偿效果的动态监时建立相应的反馈机制,

确保该机制得到即时有效的改进调整。另外,各测,

地耕地保护补偿模式对补偿客体与补偿标准制定,多依据规划所划定的一般耕地与基本农田采取差额补偿。规划通过对区域耕地用途转变限制在空间上的异质性对补偿金额的拨付及分配产生关键影响,由此可见,科学合理的国土空间规划是耕地保护补偿实施的重要前提。实际上我国因规划管控导致的土地增值收益分配呈现明显空间差异,这与国外通过设立土地发展权转移交易,调控土地用途转变所可在我国国情下借鉴发展产生的效益具有相似性,

权转移交易的一些做法。最后,由于过去耕地保护

制度片面强调数量保障,加上耕地质量评价量化繁耕地保护工作多局限于数量而忽视了质量重要杂,

生态环境、农田设施等性。建议构建包括土壤质量、

“全面、系统的耕地质量动态监测体系,数质双控”基础上为耕地保护补偿工作提供可靠实施依据,促进“数量”与“质量”双保”并行。耕地“

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奉婷 张凤荣* 张小京 王静霞

()中国农业大学土地利用与管理研究中心/国土资源部农用地质量与监控重点实验室,北京100193

摘 要 为更好地促进耕地保护补偿机制发挥,采用文献研读法、经验总结法、实地调研法及定性描述法对国内各地耕地保护补偿实践效果梳理分析,总结该制度目前存在的问题及提出政策建议。研究表明:资金筹措压力大、标准难确定及配套机制较薄弱是当前耕地保护补偿机制实践与发展所面临的主要瓶颈。拓展资金筹措渠道是确保建立分区性多类型补偿标准测算体系并尝试选点试行有助于补偿方案更耕地保护补偿持续稳定实施的重要基础,

加客观公平,针对性多样化的补偿方式不仅扩宽耕地保护补偿思路,同时也缓解当前经济补偿造成的财政压力,而规范透明的资金监管与健全完善的耕地数量、质量动态监测是保障耕地保护补偿机制有效科学合理的规划设计、可行的必备条件。

关键词 耕地保护;补偿;实践分析;问题;建议

()中图分类号 F301.21   文章编号 10074333201405021106 ---   文献标志码 A

Problemsandsuestionsofthecomensationmechanism      ggp

forrotectionfarmlandinChina    p

*,Z,WAinFENGTinHANGFenronHANGXiaoNGJinxia  - - -jgggg,Zg

(/,CenterofLanduseandManaementResearchKeLaboratorofLandQualitMinistrofLandandResources           gyyyy    

,B)ChinaAriculturalUniversiteiin100193,China  gyjg 

aerracticalAbstracthisisconcernedonshortcominsandeffectsofcurrentcomensationsstemforfarmland T              pppgpy,inChina.Theemloedmethodsincludedtheinteratedanalsisresearchandracticeexeriencesrotection           pygyppp

,,descritionanddocumentation.Theresultsshowedthattheoffundraisindifficultsummarizationualitativeressure           pgyqpofdetermininthestandardsandthelackofmatchinmechanismswerethemainbottlenecksfortheracticeand               ggp  develomentofthecomensationoffarmlanduseofthefundsfromvariouschannelswasanimortantrotection.Full                ppppbasistothesteadimlementationofthecomensationoffarmlandareionalmultiuaranteerotection.Constructin            -yppggpg  tecalculationsstemofcomensationstandardandselectinsometicalreionsforthetrialimlementationcould              ypypgypgp 

,makethecomensationmuchfairerandmoreobectivewhichmihtmakethefuturesstemdesinmucheasierand                pjgyg,rotectionuellfinancialtensions.Withastableandreliablefundraisinschemethecomensationoffarmlandcouldbe       -      pqgp morescientificallandreasonabl.Therotectionofarablelandmihtbenefitalotfromthesstem.Itwasdesined               gyypgy ,roosedaeralsointhisthatthereasonablesstemdesinstandardizedandtransarentsuervisionandcontrolof               ppppygppualitrereuisitesrotection.fundsanddnamicmonitorinwerealltheofthecomensationoffarmland            qypqpygp  ;p;p;p;sKewordsrotectionoffarmlandrotectionracticeanalsisroblemsuestions p   yygg 

1 问题的提出

农业是国民经济发展的基础,而耕地又是农业

收稿日期:20131219--

生产的基底。自1关997年中共中央发布11号文《于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以

1]

,来[国家通过修订《土地管理法》及出台《基本农田

)基金项目:北京市优秀博士学位论文指导教师人文社科项目(YB20101001901:_第一作者:奉婷,博士研究生,E-maildreamland21@163.com

:通讯作者:张凤荣,教授,博士,主要从事土地评价、规划与可持续利用研究,E-mailfrzhanau.edu.cn@cg

212中国农业大学学报2014年第19卷 

保护条例》方式实行世界上最严格耕地保护制度。尽管如此却依然无法阻挡城市化和工业化过程中大

2]

。至2量耕地因建设占用而流失的客观趋势[01082 

,年全国耕地面积约为1.比122×10hm997年的8262  

,减少8×1保护耕地压力仍1.30×10hm0hm

不断增大。这主要源于以下几个方面:工业化和1)

2 地方耕地保护补偿实践探索

依据中央要求,全国各地为有效解决耕地资源流失快和保护难等问题积极探索耕地保护补偿机制,并根据自身社会经济发展水平与特点制定其特有的耕地保护补偿方案:2008年四川省成都市率先对承担耕地保护责任的农民给建立耕地保护基金,

]1314-

;予养老保险补贴[随后2010年佛山市全面统一

国民固定资产城市化所带来的居民生活水平提高,

投资活跃及消费结构调整等激发建设用地刚性需求

3]

。2)快幅增长[耕地保护过程中面临的“外部性”及

实施基本农田按区域差额化补贴;上海市浦东新区和闵行区及江苏省苏州市等地相继出台相关文件,建立耕地保护专项资金实行补贴,并将基本农田统筹纳入生态补偿范围;浙江省临海、海宁和慈溪市等3个国家级基本农田保护示范区和桐庐县等8个省级基本农田保护示范区开展了基本农田保护补偿试

15]

。各地耕地保护补偿实施方案在补偿主点工作[

““内部性”双重问题:外部性”是由于耕地利用过程具有显中生态效益和社会效益常被置于公共领域,著公共物品属性,使得耕地所产生的生态和社会效

4]

;“益未能纳入耕地利用收益之中[内部性”则是耕

地保护过程中中央政府与地方政府之间委托-代理衍生出地方政府耕地保护乏力弊关系的客观存在,

5]

。并且因农地非农化过程中政府权力的绝对垄端[

体、客体和标准以及资金来源、分配和使用等方面均)。有所差异(表1

首先从补偿主体划分,主要分为以基层组织为主或农户为主2种模式,因为主要补偿对象不同,2种模式下资金分配与使用也存在差别。其中佛山市补偿方案是以基层组织为主要补偿对象的典型案例,在资金使用上除了提取20%作为农业基础设施其余8建设,0%则以货币方式直补农民集体经济组织。该补偿拨付方式一方面保障农田基础设施建设与维护;另一方面其80%金额由集体经济组织自主又增强补贴方案变现灵活性、提高农户对补偿决定,

金管理的自主性,但这同时要求地方政府通过行政。成监管引导集体经济组织将资金用在“刀刃上”上海、苏州及海宁等地补偿主体不仅包括基层组都、

织,也涉及农户层面,但在资金具体拨付方面又存在差异。特别是成都市,将90%补贴作为养老保险存一般情况无法提现,资金使用范围具有入农户账户,

而其他地方则通过现金直补农户。其较强约束性,

补偿标准高次因各地实施方案补偿客体有所差异,

低不一;甚至是同地区补偿客体变化,补偿金额也有所不同。对佛山市而言,虽然补偿客体只有基本农但却根据区域经济发达水平及区位条件进行补田,

偿标准差额划分,经济状况较好区域补偿标准不低

,于每年7状况较差区域不低于每年500元/hm 2

,该标准3年一调整。其他几个地方3000元/hm 

补偿标准空间差异主要来源于补偿客体类型变

断地位,促使其易滥用征地权力加剧耕地资源减

6]

。3)级差地租作用下耕地通过农转非实现经济少[

,城市化引发务农成本“水涨船高”农价值巨大提升,

业弱质性与公益性不断冲击作为理性经济人的农户于是近郊集体经济组织“挂羊头卖其耕地利用行为,

变卖集体土地等违法现象比比皆是,远郊农村狗肉”

地区因劳动力转移大量耕地被弃耕、撂荒和怠耕问

7]

。题也普遍存在[

最严格耕地保护制度下,远郊耕地被撂荒、近郊

8]

,耕地被违法占用属于客观经济现象[是耕地保护9]

。我国耕地社会效益与经济效益矛盾的外在表现[

约束性”和“建设性”保护,但对保护长期以来重视“

10]

“。经济激励政策在耕地激励性”保护重视不足[

保护中长期缺位,导致耕地保护者得不到应有的经济补偿;相反耕地占用者却能够无偿或以较低成本

11]

。耕地征收后丰厚土地增值收占用有限的耕地[

12]

,益驱使农户倾向于耕地征转为建设用地[然而为

有效保护耕地资源,国家采取约束性规划管制剥夺或局限了管制区内农户通过土地用途转变实现增值收益的权利。这既不利于耕地保护目标实现,也影响了地区之间、城乡之间及利益相关者之间的和谐。因此构建耕地保护经济补偿机制,对农户提供合理补偿与经济援助,填补当前耕地保护过程中应与约弥补土地用途管制对束机制并行的激励机制缺位,

管制区农户造成的收益损失;把耕地占用损失的外,内化”使占用耕地者付出足够代价来遏制部成本“

各类违法使用耕地行为。

并非补偿客体所在区位条件差异。从利用类化,

型及作物类别对耕地甚至其他生态用地进行划

 第5期奉婷等:我国耕地保护补偿机制问题与建议213

分,再依据不同耕地或生态用地类型采取差别化各地做法也不尽补贴。至于补偿资金筹措方面,

但都主要源于土地出让收入和一般财政预相同,

算安排。除佛山依靠一般财政预算外,其他地区均从土地出让收入中抽取一定比例实现资金筹

措,成都与海宁还在此基础上收取一定数额新增建设用地使用费与耕地占用税来完成保护资金建立。由于土地出让收入受当年土地市场影响波动大,佛山通过年度财政预算确保耕地保护资金来源将更具持续性与稳定性。

表1 各地耕地保护补偿方案

Table1 Schemecomarisonofeconomiccomensationforfarmlandrotection        ppp

地区Reiong

补偿主体Comensationpsubectsj

补偿客体Comensationp

obectsj

补偿标准/

()元/hm

资金来源Sourcefundsof 

资金使用Comensationpmethods

Comensationpstandard

成都Chendug

农户和集体经济组织

基本农田、一般耕地6000;4500  新增费、一定比例的耕地占用税和土地出让金

90%农户养老保险;10%耕地流转担保和农业保险补贴

20%作为农业基础设施建设专项基金,80%直补贴农民集体经济组织

佛山Foshan

签订基本农田保护责任书的农民集体或其他责任单位

基本农田

3000~7500  

市区镇三级财政出资

苏州Suzhou

承担生态保护责任农户

水稻田、水源地、湿6土耕地、000~12000财政预算安排、  

地出让收入

土地复垦和整理、高标准农田建设及土地流转农户、经营大户补贴

的镇政府、村委会、地、公益林

上海Shanhaig

农户和集体经济组织

基本农田、粮田、涵养林、3000~12000区财政、土地出  片林、村级组织公共事务

让金

部分直接发放;其余进行基本农田建设与农村服务工作扶持

海宁Haining

农户和集体经济组织

种植大田作物的基本农田;种植其他作物的基本农田和一般耕地

750;300新增费、土地出让金

90%直补农户;10%直补集体经济组织作为耕地保护专项资金

3 耕地保护补偿实践分析及问题

3.1 各地耕地保护补偿实践分析

各地耕地保护补偿探索为我国耕地保护激励机特别是在以制构建提供良好示范作用与经验累积,下几个方面效果突出:

)强化农户保护耕地的意愿。首先,各地在实1

施耕地保护补偿方案之前都下基层到农户进行大量调研。与过往约束性耕地保护机制不同,激励性耕地保护补偿方案受到广大农户关注。一方面由于部分地区耕地保护补偿标准依据基本农田与一般耕地进行差额化划分,这激发农户主动了解相关知识与“保耕地红线”等基本国策,强化农民保护耕地的认

另一方面,由于奖惩并行的补偿方案提高了知意识;

农户自行监督耕地保护工作落实情况,主动举报违法占用耕地进行非农建设的行为。更关键在于补偿工作让广大农民切身受益,农户不仅能够获取补贴农田基础设施也得以改善,各地耕地保护形势受益,

由过去“要求农民保”逐步向“农民要求保”转变。)提高乱占耕地行为的成本代价。耕地数量2大,分布广的特性决定中央政府无法作为其保护的直接监管者,因此在这个问题上形成了中央与地方之间的“委托-代理”关系。然而在围绕GDP的政绩考核体制下,地方政府往往以当地经济发展与城市建设为首要目标,由此往往忽略对耕地资源的保护。另一方面,高额的土地财政收入加上低廉的耕地占

214中国农业大学学报2014年第19卷 

用成本成为地方政府“征地冲动”甚至违法用地的主要驱动力。设立耕地保护补偿实现了耕地占用过程,中其生态与社会等外部效益的“内化”将耕地损失造成的生态、社会及机会成本纳入市场成本,这要求用地主体付出足够成本代价弥补耕地损失,有效遏制违法乱占耕地行为。

)推动区际间财政转移支付。耕地保护补偿资3

金筹措及拨付过程也正是区际间财政转移支付的过程。佛山市资金筹措采取差额化模式,对经济发达南海与顺德区实施自行筹措,市财政给予鼓的禅城、

励性补贴,而经济薄弱的三水、高明区则在区镇筹措基础上得到市级提供1500万元/年的定额补助。 这种差额资金筹措过程正是借用耕地保护补偿机制,实现区际间财政转移支付,体现工业反哺农业、发达地区扶持欠发达区和城镇带动农村的科学发展观。

3.2 耕地保护补偿实践中存在的问题

目前,国内各地耕地保护补偿实践探索为未来全国耕地保护工作提供了重要启发,在实践探索过程中各自形成了完整、全面和系统的补偿模式,值得其他地区参考借鉴。但从当前各地实践效果来看,仍存在以下问题:

)资金筹措压力大。从地方先行耕地保护补偿1

实施方案看,资金筹措多依赖土地财政收益,难以形成持久稳定的资金来源。随着未来征地空间范围的不断缩小,加之征地成本逐步上升,地方政府通过土地出让方式获取财政收入将大幅降低,这必然会影另一方面,如果响耕地保护补偿工作长效稳定运行;

仅依靠土地出让收入获得耕地保护补偿资金来源,土地财政收入支出压力增大或进一步激发地方政府滥用土地征收权力。纵观各地资金来源,只有佛山市采取一般财政预算收入支持耕地保护补偿运行,更多的是对土地出让收入具有波动性与周期性的顾虑。2010年佛山市基本农田保护经济补偿在全市预计每年需要补贴资金规模达6.范围实施,2亿元,该项资金主要通过区镇为主(与市级为辅80%)(方式进行筹措。而佛山市220%)010年生产总值

居全国各城市第1城镇居民已达5651亿元,1位; 可支配收入2农村居民纯收入17245元,2202元;  城乡居民储蓄存款4以常住人口算,平均461亿元, 每人约8万元,这些数据充分反映佛山市自身拥有具备当前国内其他多数城市无法充足的财政实力,

比拟的经济基础,有财力为基本农田保护经济补偿

机制提供长久并坚实的经济基础。而这对国内大部特别是中、西部城市来说压力较大,仅分地区来说,

依靠财政预算收入作为补偿资金来源可行性较低。)补偿标准难确定。各地补偿标准主要以补偿2

客体区位条件与利用方式变化为依据:佛山市补偿客体虽都是基本农田,但补偿标准却每年3000~ 

不等,主要考虑到各区县经济发达程7500元/hm 

度有所不同。对经济较发达的近郊农户而言,因基

本农田置于优越区位而获得较高补偿金额;对经济其他水平较低的远郊农户来说补偿金额相对较低;地区补偿标准则依据补偿客体用地方式不同而高低不一。但2种补偿标准都存在一定问题:佛山市只针对基本农田补偿的“一刀切”方式或有失公平。随着城市化和工业化不断向佛山市近郊推进,集中连片度高的农田也开始由近郊向远郊偏移。近郊粮田因城市空间楔子般地扩张不断被切割多呈零星分散状态,而规划过程中为保障基本农田稳定性和连片性,并考虑耕地被建设占用几率问题而导致近郊耕地易被规避划为基本农田。佛山尽管考虑到基本农田区位变化,却忽略了当前规划引导下城市发展过程中一般耕地比基本农田区位优势更明显这一客观现实的存在。实际上对城市空间需求而言,这些细碎散落的一般耕地所产生的生态效益更为关键,它绿眼”形式为城们在城市与农村两大空间主体间以“

市居民担当日常生活中的重要绿色屏障。因此仅对基本农田保护补偿缺乏对近郊一般耕地所产生的重而在佛山市要生态效益及社会效益加以合理考量,

土地利用总体规划修编过程中,村组要求将一般耕地划为基本农田的现状正凸显了该补偿标准在实际成都与海宁两地补偿标准主要根据操作中的矛盾;

基本农田与一般耕地进行划分,其中海宁在成都基础上再对基本农田作物类型采取差额化补偿标准,两地总体表现为基本农田补偿标准高于一般耕地,这也就意味存在与佛山类似的矛盾。近郊农户通过二三产获取高收入后逐渐从一产脱离,耕地征占获取的土地增值收益令其保护耕地意愿也较远郊农户每年定额的耕地保护补偿对以一产为主农户薄弱,

而言也许是笔可观收入,但对近郊农户却无法在保护耕地方面实现同等效果,更何况是在比远郊区农因此这并不利于激励城市户补偿金更低的情况下,

周边农户承担耕地保护及发挥耕地生态功能的责上海和苏州的补偿标准因任。相较于前面的做法,

补偿客体多样化高低起伏更大,其在耕地基础上还

 第5期奉婷等:我国耕地保护补偿机制问题与建议215

增加了对林地和湿地等生态用地保护补偿。由此可见当前难以制定一套在各地统一可行的补偿标准,一方面是由于不同地区补偿资金筹措难度有差异,另一方面源于各自对耕地保护的价值内涵及范围理解不同。因为普适性补偿标准测算方法缺乏,以及补偿标准动态监测辅助机制缺位,如何制定科学合理的补偿标准将是耕地保护补偿机制构建面临的难题之一。

)配套机制较薄弱。耕地保护补偿机制良好运3

行需即时有效的行政法律监管机制作保障,同时还需科学合理的土地利用总体规划等技术手段作辅助。一方面资金拨付环节上,佛山考虑农民对补偿金使用的自主性而减弱行政干预,但这对补偿资金能否及时分发至农户手中并用于农业生产需求要提出挑战。如成都市将90%补偿金用于农民养老保险而非货币补偿,补偿拨付后行政监管制约机制缺位或降低农户对补偿方案实施的可信度。另一方面,纵观各地补偿模式依据不同补偿客体、设立差额化补偿标准过程,多依据规划中所划定的一般耕地与基本农田进行划分。因此,规划科学性深刻影响着耕地保护补偿行为的公平性,成都补偿实施中,个别相邻2块耕地农户对因基本农田与一般耕地不同就说明了耕地保划分而补偿收益有差距产生质疑,

护补偿良性运转对规划公平合理性提出了更高要关于土壤质量、排灌条件及生态环境等耕求。同时,

地质量动态监测体系的缺乏误导社会及民众对耕地保护认知多停留在“保数量”层面上,这并不利于耕数量”向“质量”突破。地保护补偿实现由“

厚的财政实力基础,东部沿海发达城市可借鉴参考,而中、西部城市可行性较低。对承担粮食主产功能、不具备能源优势的城市而言,可考虑寻求多元化组合式资金筹措渠道:区域粮食生产与生态保障满足“了全国人民的生活与生存需求,谁收益谁支付”原则下,中央政府应位于资金筹措核心地位,对粮食主产区提供适度财力支持分解地方压力,并通过政策倾斜如将耕地保护绩效作为地方政府考核重要指标之一,强化“发展”与“保护”并行观念,缓解粮食主产冲动性”违法占地的盲目性行区城市追求GDP而“为;在中央与地方共同支付补偿资金基础上,尝试引中央+地方+市场”入市场机制形成资金筹措的“

“三脚架”式牢固体系,缓解政府财政压力。4.2 探索分区域多类型的标准测算体系

由于耕地保护带来的地区经济效益损失、环境生态效益公共性价值、社会保障价值是一个复杂的及关联性很强的问题,因此,不同区域下其补偿价值的确定的确也很复杂,确定科学合理而又统一的资源补偿标准难度大。建议依据不同区域耕地保护所凸显主体价值差异性探索多类型的补偿标准测算体系:对工业化程度高、城镇化进程快的区域而言,耕地空间分布表现出量少分散特征,主要承担城市绿耕地保护造成的经济效益损失与环化等生态功能,

境效益公共性价值两者将作为该区域耕地保护补偿;标准测算的核心内容,实现耕地外部成本“内化”对粮食主产区而言,相较于建设用地零散的斑块形式,耕地空间分布多集中连片,在景观上表现为基底存该区域耕地保护凸显其吸纳大量劳动力等社会在,

保障价值,在一定尺度上也发挥着环境生态效益,因此该特征区域耕地保护补偿标准应主要围绕社会保障价值为测算核心。分区域多样化的补偿标准测算因受体系思想体现了价值决定价格的规律。另外,规划管控干预耕地用途转移造成同区域部分农户承担耕地保护成本损失,如基本农田因用途管制无法可考虑在以核心价值为测算主实现耕地用途转变,

体的基础上进行规划管制系数修正。不同区域采取耕地保护价值为核心,规划作修正的补偿标准测算体系是对当前依赖规划而衍生的同区域补偿标准落差大等矛盾的有效调试。由此形成一套以生态、社会价值为主体,规划管控为修耕地经济、

正的更加精细化的保护补偿标准测算体系,可尝试全国范围内选取不同主体功能区作为各类测算标准试点区。

4 关于健全耕地保护补偿机制的建议

4.1 寻求组合式多元化的资金筹措渠道

目前耕地保护补偿资金多依赖土地财政收益,难以形成该项工作持久稳定的资金来源。随着未来征地范围空间逐步缩小,地方政府土地出让收益将实际操作中4项经费(新增建设用大幅降低。同时,

地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金、耕地开垦费和土地复垦费)已投入土地整治与基本农部分地区尝试拿出一定比例新增费与耕田建设中,

地占用税作为补偿资金将影响农田整治与建设工作有效运行。以上渠道作为补偿资金来源均缺乏稳定性与持续性,未来不建议作为补偿资金主要来源。佛山将一般财政预算安排作为资金筹措主要渠道,从可持续性来说是较好选择,但这需要地方具备雄

216中国农业大学学报2014年第19卷 

4.3 尝试针对性多样化的补偿方式

经济补偿为主的耕地保护补偿方式略显单一,政府承担沉重的财政压力之余资金筹措瓶颈易导致补偿机制的有效运行,实际上对不同区域实施针对性补偿方式更助于耕地保护工作推行落实。耕地保实物及政策等方式。对粮食主护补偿可分为资金、

产区而言,经济实力较薄弱,由于政策倾斜或是项目引进实现可观的经济效益存在时效问题,因此资金、实物直补,财政转移支付等经济补偿方式更为及时;对工业化、城镇化发展快的城市而言,财政雄厚、资金充足,因此按需所供的政策倾斜或是项目投资等方式更能激发地方政府积极推动耕地保护工作开展。针对性多样化的补偿方式不仅更符合区域发展阶段的特殊性需求,同时分散了经济补偿对中央与地方政府带来的财政压力。

4.4 创建全面性多方位的补偿配套机制

强化耕地保护工作的行政和法律保障,通过优法治制度以及监管制度促进耕地保护化行政制度、

向长效有序性发展,进一步强化耕地保护的经济与完善社会监督,为耕地保护提供良好配套行政立法,

平台。在补贴资金运行方面规范管理模式,从筹措到拨付各个环节都做到账面清晰。加强农户自主监督意识,切实做到资金发放及时到位,并且授予农户对资金使用的知晓权,保证资金流向公开透明。同实现对补偿效果的动态监时建立相应的反馈机制,

确保该机制得到即时有效的改进调整。另外,各测,

地耕地保护补偿模式对补偿客体与补偿标准制定,多依据规划所划定的一般耕地与基本农田采取差额补偿。规划通过对区域耕地用途转变限制在空间上的异质性对补偿金额的拨付及分配产生关键影响,由此可见,科学合理的国土空间规划是耕地保护补偿实施的重要前提。实际上我国因规划管控导致的土地增值收益分配呈现明显空间差异,这与国外通过设立土地发展权转移交易,调控土地用途转变所可在我国国情下借鉴发展产生的效益具有相似性,

权转移交易的一些做法。最后,由于过去耕地保护

制度片面强调数量保障,加上耕地质量评价量化繁耕地保护工作多局限于数量而忽视了质量重要杂,

生态环境、农田设施等性。建议构建包括土壤质量、

“全面、系统的耕地质量动态监测体系,数质双控”基础上为耕地保护补偿工作提供可靠实施依据,促进“数量”与“质量”双保”并行。耕地“

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责任编辑:王燕华


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