公共治理：概念与内涵
2014年07月01日 10:24 来源：《中国行政管理》(京)2013年12期 作者：余军华/袁文艺 字号
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【作者简介】余军华，湖北经济学院财政与公共管理学院副院长、副教授，武汉 430205；袁文艺，湖北经济学院财政与公共管理学院教授，武汉 430205
在过去二十多年间，“治理”一词频频出现在公众的视野，治理似乎成了一种潮流。但是治理被赋予了太多的意义，“治理可以指很多事情，它可以是一个流行词汇，一种时尚，一种框架设计，一个联结各学科的、伞状的、描述性的并且模糊的概念，一个空洞的符号，……”。治理似乎是万能标签，可以贴在任何地方。概念的模糊性已然成为治理正统性的严重障碍，Sartori指出：无法否定的概念是万能的，可以指任何事物，没有清晰的边界，就无法确定它的种类，由此容易导致混淆和难以捉摸。为了规范治理的概念，使学术界在研究它时有一个更加清晰的认识，本文梳理了相关的治理概念，归纳了治理理论所包含的关键要素，分析了目前治理概念之所以泛滥的四种可能原因，最后归纳了治理的内涵。
一、治理概念的演变
治理是一个不断被丰富的概念，它大致可以分为传统治理与新治理两个阶段。治理概念最早起源于希腊语(Kybernan)与拉丁语(Gubernare)，都包含着领航、掌舵或指导的意思。我国“治理”一词的词源学历史悠久，西汉的司马迁就提出了“礼乐刑政，综合为治”的治国理论。总而言之，传统的治理(我们称之为旧治理)是“统治”的同义词，两者可以相互替换使用。
自20世纪80年代，随着全球化进程的加快，公共事务的复杂性、动态性和不确定性增加，一种新的治理机制诞生。一般认为，新旧治理的分水岭是1989年的世界银行报告。世界银行在探讨撒哈拉以南非洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称之为“治理危机”。新旧治理的区别在于：旧治理一般是指“政府以及它的行为”，新治理是指“政府与社会之间的伙伴关系”。
治理概念的丰富与发展表现在治理概念频频出现在不同学科的文献中。学者们试图从不同的学科解读治理及其理论，以应对目前普遍出现的范式危机。不同学科间治理的研究虽然丰富了治理的内涵，但也出现了包罗万象的局面，治理似乎成了什么都可以指向的东西，已经到了泛滥的地步，因此迫切需要对治理的概念进行重新审视，以规范其研究途径。
(一)治理概念在国外的演变
Van Kersbergen K.和Van Warden F.分析了9种治理概念，是目前比较全面的分类。我们将这9种概念进一步概括为四大类。
1.善治
善治这一概念首先由世界银行提出，从字面意义上可以理解为良好的治理。就这一点来看，善治可以将私人部门的善治(法人治理)和公共部门的善治(新公共管理)纳入进来。虽然这三种形式分属不同的学科，但其实质都是市场精神在不同领域的实施。
(1)一般意义的善治。世界银行所提出的善治，主要是指有效率的管理，最初只是一个“政治中性”的定义，但是后来这个概念不断丰富，逐步涵盖一个国家民主政治的善治。善治的主要理论主张包括：增加政府与公共事务的透明和责任，减少公共支出的浪费；增加基本健康、教育和社会保障方面的投入；通过规制改革提升私人部门的力量。这些措施强调合法性与效率的政治、行政和经济价值。
(2)私人部门的善治：法人治理。法人治理出现在上世纪70年代，它是市场经济中的竞争、制度和激励原则在企业管理中的运用，是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排来合理地界定和配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者与所有者利益的背离。
(3)公共部门的善治：新公共管理。虽然法人治理为商业部门产生了良好的治理实践，但新公共管理同样将善治引入公共部门组织。将私人的管理手段应用于政府部门达到了善治的结果，这些手段通常包括：顾客至上，增加回应性，加强绩效管理，服务外包与私有化，区别掌舵与划桨。
2.没有政府的治理
没有政府的治理，关注政府作为一个政策行动者的角色问题。政府在政策中的角色分为三种情况：第一，政府中心视角。在这种极端情况下，政府完全主导政策；第二，社会中心视角。在这种极端情况下，政策制定完全由私人和非营利组织主导，形成了“没有政府的治理”体系；第三，政府、私人和半官方组织形成伙伴关系的治理，它是“有政府的治理”。需要说明的是，“没有政府的治理”并不等于“没有政府参与”的治理，而是没有政府权威的治理，是一种自愿的治理形式。
(1)没有政府的治理之一：国际关系层面。国际关系治理探讨各主权国家之间的合作问题，这些合作既可以通过各主权国家之间的契约或政体(Regime)关系进行，也可以通过国际组织进行合作，两种现象都非常常见。国际关系治理本质上属于无政府状态，因为它超越了国家主权范围，彼此之间的合作完全是以自愿为基础的，且缺乏强制约束力。这种合作因Rosenau提出“没有政府的治理”而备受关注。
(2)没有政府的治理之二：社会自组织层面。第二种没有政府的治理是指超越市场之外，在政府缺失状况下的社会自组织管理。诺贝尔经济学奖得主Ostrom在这方面做了大量研究，她广泛研究了不同社区在管理公共资源，防止其滥用的过程中所表现出来的自我管理能力。这些社区在没有政府的参与下，通过自我协作、谈判、非正式协议、信任关系和社会交往等自治手段，以自下而上的权力运作方式来管理社会。她认为要使这套机制运转，必须解决四个方面的问题：搭便车、如何兑现承诺、安排新制度并且监督个人遵守这套制度。
3.网络治理
网络治理中的网络是指行动者的网络，网络治理泛指多重行动者参与的治理。依据其结构，又可以分为垂直、水平和混合三种形式。这些文献分为很多流派，主要区别在于网络的类型是公共网络、私人网络，还是公私混合网络。在所有同类文献中，网络被概括为多中心的治理形式，而市场是多源中心的，政府和企业是单一或层级形式的。Rhodes认为，网络一般采取自我组织的形式，它们逐渐形成了自己的政策环境，在根源于信任的基础上，利用谈判和协调来达到资源的交换，实现共同的目标。
(1)公共网络：多层治理。多层治理的出现是与欧盟的发展紧密相关的。欧盟各成员国政府间为了实现集体行动，需要制定共同遵守的欧盟政策。欧盟是一个很奇特的组织，它并不是一个政府。欧盟的多层治理是指不同层级的政府(准政府性质的欧盟组织、成员国政府、地方政府)所形成的类似于垂直结构的网络
治理形式，各成员国政府之间向上让渡权力给欧盟机构，向下分权给地方政府，形成空洞化(Hollowing—out)的治理局面。各组织之间通过谈判与协商达成协议与契约，实现共同目标。
(2)私人网络：企业治理。企业治理主要出现在产业经济、组织理论和关系营销文献中。由于单个企业资源的限制，私人企业能通过网络合作获取知识、技术、资金等资源，实现规模经济和范围经济效益，合作的努力减少了市场交易中的风险和不确定性，实现了企业网络的集体目标。如Candace Jones概括企业网络治理为选择性的、持续的、结构化并且自治的企业集合体，为了适应外部环境的变化，确保交易的协调与安全，通过明文规定的或者默认的契约来创造性生产产品或服务。
(3)混合型网络治理。现实中大量存在的是混合型网络，混合型网络中的行动者主要围绕公共产品及服务展开合作。许多公共服务并非只能由政府提供，由政府、私人和自愿部门组成的行动者网络常常远比政府更有效率。这种形式的网络，往往被认为是介于政府层级与市场协调之间的一种治理机制。
4.市场治理：市场及其制度
第四种概念主要是从制度的视角来定义治理，认为治理就是围绕着规则的制定和执行而展开的过程，既可以出现在私人经济领域，又可出现在公共产品和服务的传递过程中。新制度经济学、经济社会学和比较经济学把这些理念融合在一起，强调市场不会产生自发的社会秩序，必须通过制度来产生和维持。 社会产生了大量制度来管理经济交易，有助于减少他们的成本并因此增加了交易发生的可能性。政府只是这些制度的来源之一，其它的制度来源包括契约、自愿协会、氏族和社区。换句话来讲，治理是一个比政府更广泛的种类，它可以在没有政府的情况下产生。尽管层级的影子(Shadow of hierarchy)可能或者煽动私人行动者创建私人治理制度(先于政府干预)，或者支持私人治理安排(比如法院执行契约法)，但许多治理都是在没有政府的环境下产生的。
(二)国内对治理概念的研究
新治理的兴起为我国学术和理论界带来了一股清新的空气。自上世纪末期，我国很多学者就参与到新治理的研究中来。我国学者普遍都认为治理概念存在着很大的模糊性，但大多数学者都回避了厘清概念的问题，专注于从不同的角度来理解治理理论，只有少数学者在这方面做出了有益的贡献。徐勇是最早研究治理的学者之一，他指出治理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。他特别强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手段”，“公共权力应是一个体系”，“国家是最高形式的公共权力，社会中也存在公共权力”。持此意见的学者还有毛寿龙，在他的研究中多次将治理称之为“公共事务的治理之道”和“治道变革”，顾建光(2007)也认为治理是“相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式”。这两位学者都将治理称之为一种公共事务管理方式的革新，表示管理权力的重心由政府向市场和社会转移。俞可平的《治理与善治》一书将我国的治理研究推向高潮，他多次强调，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”，“所以，治理是一个公共管理活动和公共管理过程”，它的最终目的是要达到“善治”。学者王诗宗对治理理论及其在中国的适应性进行了全面的研究，他在比较分析各种治理概念的基础上，借用国外学者怀特海的一句话来定义治理，即治理是“一个由聚焦于正式政治领域和公共部门(议会、市政厅、公务员队伍)的治理结构转向不断增加私人部门和公共社会参与并融入他们利益的过程”。此外，有的学者也专门厘析了治理的概念，如曾正滋将公共行政领域中的治理界定为公共治理，它是指在自组织网络治理的基础上，政府参与其中并起“元治理”作用，政府与自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。
以上许许多多不同版本的治理基本上都是对现实某种现象的描述，从不同的视角提炼了治理的某个(些)特征，但并没有指出哪些不是治理。因此，对这些概念进行再提炼与分类、纠正治理概念中存在的问题，这是认识治理的关键。
二、治理概念中的问题
一般来说，概念的不确定性往往存在四种问题：分类错误(Misclassification)、程度主义问题
(Degreeism)、概念狭隘(Parochialism)和概念伸延(Concept Stretching)。要识别这些问题，就需要掌握概念中所包含的关键要素。根据以上对治理概念的分析，治理的关键要素通常包括：行动者、关系、过程和制度。行动者包括政府、私人企业和第三部门等主体，关系通常包括层级、网络与市场三者的关系、政府与社会的关系、集体行动与私人目标的关系，过程包括协调、谈判、决策与执行，制度包含正式与非正式的制度。这四种要素的不同组合导致了问题的产生。
1.分类错误。分类错误是指在概括过程中忽略了重要的差异并且把不相干的现象集中在同一概念中。要清楚地定义治理，首先必须明确“为何治理”。从国内外治理的理论与实践来看，治理是为了实现群体的共同目标。但是，公共组织与私人企业都有各自的目标，因此公共与私人治理应该分开。企业群落中的各企业有共同的目标，比如为了资本、市场和规避风险；公共组织也有共同的目标，如公共产品与服务的供给。因此，公共治理与私人治理是两种不同的类别，在使用的时候一定要区分清楚。其实，已经有很多学者在研究治理时都使用了“公共治理”一词，以区别于私人治理。
此外，善治是治理吗？善治指的是为了实现良好结果而进行的管理，它强调最后的结果而不是过程，善治可以通过治理而实现，但也可以通过市场或官僚体制而实现。因此，善治和以善治为目标的法人治理与新公共管理，与我们所论述的治理是有很大区别的，善治与治理不能混为一谈。
2.程度主义问题。在定义概念时，仅包含着部分要素的指标或要素指标的部分实现，而不是全部指标被实现时，程度主义会产生问题。这是治理分析中一个潜在的问题，比如，管理和治理的界限，什么样的情况可以称之为治理而不是管理。治理与管理的通用经常被学者所诟病，但毫无疑问，两者是有区别的。管理(Govern)可以通过不同的途径进行，如市场途径和政府命令，但治理是一种不同于政府与市场的管理模式，它结合了市场和科层管理的优点。管理是一个意义比治理广泛的词汇，治理包含着管理，治理需要组织、协调和决策等管理活动，但治理同时又不同于管理，治理还包含着信任与互动，权力、冲突与利益。
3.概念狭隘。它是指持续地发表新的词汇或者以一种无意识的方式使用现存词汇的趋势，它阻碍了提炼概括研究结果、检验并精炼现存理论的努力。从这一点来看，网络治理虽然有公共和私人的参与，并且一定程度上是为了公共目的。但是，网络治理只满足治理中的一种类型，有些并不一定需要通过网络来进行治理。况且，对于网络也缺乏一个精确的定义，它似乎是多中心、多行动者的代名词，因此它也存在着一个程度主义上的问题。另外，也不能证明有网络出现的地方就一定会现出治理，网络只是表明行动者之间的关系而已。因此，仅仅说治理就是网络治理，未免使治理的概念更加狭隘。
4.概念延伸。延伸是指对概念的原意进行了扩展与延伸，使它可以容纳更多的例子。概念延伸与概念狭隘是相对立的，前者扩大了属性，后者缩小了原来的意思。概念延伸抽象了关键的性质，可能导致研究过程中疏忽了形成公共治理的关键因素。概念延伸也可能忽视程度主义的差异。如前所述，治理包含着管理活动，但完全把治理等同于管理，就是对治理的概念进行延伸。很多文献题目上标注“治理”一词，但内容上完全是在分析管理活动，这种“新瓶装老酒”是常用的手法。
三、公共治理的内涵
在理解公共治理的内涵之前，必须认识到中外治理的差异、公共治理和私人治理的差异。首先，国内传统的治理含义与国外是有区别的。国内对治理一直沿用着它的本义。在《现代汉语词典中》，治理一词包含两层意思：一是指统治，使之有序，如治理国家；二是指整修、改造，如环境治理、综合治理。但是，细细推敲之后可以发现，无论是统治还是改造，都蕴含着秩序化的东西(即制度)，暗含着权力的运用及其组织，环境治理和综合治理都离不开多种主体的参与和综合手段的运用。因此，我国的传统治理是一个开放的词汇，它的传统性只是表现在它还停留在本义上面，还没有上升为一种理论和思潮。
其次，为了研究的规范，公共治理和私人治理一定要分开。经过对治理概念的层层分析，我们认为公共治理与私人治理是有很大区别的。公共治理是要实现公共目标，包含公共产品与服务的供给和公共资源的治理，公共治理是“有政府的治理”；而私人治理是指企业间为了达到共同目的、资源依赖下的合作。目前绝大多数学者所研究的治理是公共治理，它包含着大量特征，“‘公共治理’并不是一个跑龙套的角色，或者是公共管理其它方法的代名词，它还有更多的涵义”。具体来说体现在以下五个方面。
1.协商式的管理过程。治理与管理有着微妙的关系，治理包含着物质的生产与服务的传递，因此治理离不开管理。治理的管理活动既不是官僚体制下的行政命令，也不是市场模式下的交易与契约，传统治理的管理活动是掌舵，而新治理理论的管理活动既包含着掌舵，又包含着协调、谈判与合作等复杂管理。在治理过程中，政府作为参与者之一，也许不再充当领航者的角色，与其它伙伴构成平等的伙伴关系。
2.多元主义的合法性保障。毫无疑问，多元主义是治理的最重要特性之一，“多元”包含治理主体的多元化、权力的多中心化两层涵义。首先，治理不是指政府“唱独角戏”这种模式，而是社会组织的广泛参与，从国际层面到社区组织；从官方(政府)到非官方(私人与非营利组织)。治理与分权是相联系在一起的，没有分权就很难形成治理。主体的多元化容易形成多个权力中心，多个权力中心的竞争，有助于克服权力垄断所带来的弊端，增强治理的合法性。
3.制度保障治理的秩序。治理的过程是一个集体行动的过程，参与者必须在制度约束的框架内行事。与传统制度不同的是，治理框架下包含着大量的非正式制度。政府组织、私人部门以及半官方组织最后所达到的协议既可以是书面的，也可以是口头的；既可以是法律文件，也可以是不完全的契约；既可以是严谨的条款，也可以是松散的关系。
4.网络增强适应性和弹性。网络性是指行动者之间以及不同行动者所组成的组织之间，打破了传统的垂直与水平的关系，形成了错综复杂的网状结构，网络中各节点互动频繁，共同适应外部环境的变化，形成一种权变式的管理。
5.打破二元划分，以善治为结果。治理打破了传统的二元划分方法，公共与私人之间的边界变得模糊，彼此在行动体系中形成伙伴关系；政府与社会之间越来越相互整合，合作性的政策制定，参与式决策越来越普遍；市场与层级之间的差异在消失，网络结合了市场与层级之间的优势，弥补前两者的失灵。 “不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫。”打破二元划分解制了部门间、层级间和主体间的限制，为实现效率和公平的善治铺平了道路。
四、总结
为了有助于治理研究的正统发展，本文尝试着梳理杂乱的治理概念，通过对中外主要治理概念的分析，我们提炼了治理的四大要素，阐述了治理概念中可能存在的问题，区分了传统治理与现代治理、公共治理与私人治理，剔除了一些违背治理内核的概念。现代治理最重要的一点就体现在它的公共性上，公共治理是指为了达到集体的秩序和共同目标，公共、私人部门和非营利组织共同参与其中，相互之间形成伙伴关
系，通过谈判、协商和讨价还价等政策手段来供给公共产品与服务、管理公共资源的过程。公共治理与近年来出来的其它名词，如新治理、合作治理、全观治理，都代表着同一层涵义。当然，治理是一个跨学科的新主题，治理的背后隐含着复杂的理论体系，还需要更多不同视角的分析来挖掘它的内涵。^
公共治理：概念与内涵
2014年07月01日 10:24 来源：《中国行政管理》(京)2013年12期 作者：余军华/袁文艺 字号
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【作者简介】余军华，湖北经济学院财政与公共管理学院副院长、副教授，武汉 430205；袁文艺，湖北经济学院财政与公共管理学院教授，武汉 430205
在过去二十多年间，“治理”一词频频出现在公众的视野，治理似乎成了一种潮流。但是治理被赋予了太多的意义，“治理可以指很多事情，它可以是一个流行词汇，一种时尚，一种框架设计，一个联结各学科的、伞状的、描述性的并且模糊的概念，一个空洞的符号，……”。治理似乎是万能标签，可以贴在任何地方。概念的模糊性已然成为治理正统性的严重障碍，Sartori指出：无法否定的概念是万能的，可以指任何事物，没有清晰的边界，就无法确定它的种类，由此容易导致混淆和难以捉摸。为了规范治理的概念，使学术界在研究它时有一个更加清晰的认识，本文梳理了相关的治理概念，归纳了治理理论所包含的关键要素，分析了目前治理概念之所以泛滥的四种可能原因，最后归纳了治理的内涵。
一、治理概念的演变
治理是一个不断被丰富的概念，它大致可以分为传统治理与新治理两个阶段。治理概念最早起源于希腊语(Kybernan)与拉丁语(Gubernare)，都包含着领航、掌舵或指导的意思。我国“治理”一词的词源学历史悠久，西汉的司马迁就提出了“礼乐刑政，综合为治”的治国理论。总而言之，传统的治理(我们称之为旧治理)是“统治”的同义词，两者可以相互替换使用。
自20世纪80年代，随着全球化进程的加快，公共事务的复杂性、动态性和不确定性增加，一种新的治理机制诞生。一般认为，新旧治理的分水岭是1989年的世界银行报告。世界银行在探讨撒哈拉以南非洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称之为“治理危机”。新旧治理的区别在于：旧治理一般是指“政府以及它的行为”，新治理是指“政府与社会之间的伙伴关系”。
治理概念的丰富与发展表现在治理概念频频出现在不同学科的文献中。学者们试图从不同的学科解读治理及其理论，以应对目前普遍出现的范式危机。不同学科间治理的研究虽然丰富了治理的内涵，但也出现了包罗万象的局面，治理似乎成了什么都可以指向的东西，已经到了泛滥的地步，因此迫切需要对治理的概念进行重新审视，以规范其研究途径。
(一)治理概念在国外的演变
Van Kersbergen K.和Van Warden F.分析了9种治理概念，是目前比较全面的分类。我们将这9种概念进一步概括为四大类。
1.善治
善治这一概念首先由世界银行提出，从字面意义上可以理解为良好的治理。就这一点来看，善治可以将私人部门的善治(法人治理)和公共部门的善治(新公共管理)纳入进来。虽然这三种形式分属不同的学科，但其实质都是市场精神在不同领域的实施。
(1)一般意义的善治。世界银行所提出的善治，主要是指有效率的管理，最初只是一个“政治中性”的定义，但是后来这个概念不断丰富，逐步涵盖一个国家民主政治的善治。善治的主要理论主张包括：增加政府与公共事务的透明和责任，减少公共支出的浪费；增加基本健康、教育和社会保障方面的投入；通过规制改革提升私人部门的力量。这些措施强调合法性与效率的政治、行政和经济价值。
(2)私人部门的善治：法人治理。法人治理出现在上世纪70年代，它是市场经济中的竞争、制度和激励原则在企业管理中的运用，是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排来合理地界定和配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者与所有者利益的背离。
(3)公共部门的善治：新公共管理。虽然法人治理为商业部门产生了良好的治理实践，但新公共管理同样将善治引入公共部门组织。将私人的管理手段应用于政府部门达到了善治的结果，这些手段通常包括：顾客至上，增加回应性，加强绩效管理，服务外包与私有化，区别掌舵与划桨。
2.没有政府的治理
没有政府的治理，关注政府作为一个政策行动者的角色问题。政府在政策中的角色分为三种情况：第一，政府中心视角。在这种极端情况下，政府完全主导政策；第二，社会中心视角。在这种极端情况下，政策制定完全由私人和非营利组织主导，形成了“没有政府的治理”体系；第三，政府、私人和半官方组织形成伙伴关系的治理，它是“有政府的治理”。需要说明的是，“没有政府的治理”并不等于“没有政府参与”的治理，而是没有政府权威的治理，是一种自愿的治理形式。
(1)没有政府的治理之一：国际关系层面。国际关系治理探讨各主权国家之间的合作问题，这些合作既可以通过各主权国家之间的契约或政体(Regime)关系进行，也可以通过国际组织进行合作，两种现象都非常常见。国际关系治理本质上属于无政府状态，因为它超越了国家主权范围，彼此之间的合作完全是以自愿为基础的，且缺乏强制约束力。这种合作因Rosenau提出“没有政府的治理”而备受关注。
(2)没有政府的治理之二：社会自组织层面。第二种没有政府的治理是指超越市场之外，在政府缺失状况下的社会自组织管理。诺贝尔经济学奖得主Ostrom在这方面做了大量研究，她广泛研究了不同社区在管理公共资源，防止其滥用的过程中所表现出来的自我管理能力。这些社区在没有政府的参与下，通过自我协作、谈判、非正式协议、信任关系和社会交往等自治手段，以自下而上的权力运作方式来管理社会。她认为要使这套机制运转，必须解决四个方面的问题：搭便车、如何兑现承诺、安排新制度并且监督个人遵守这套制度。
3.网络治理
网络治理中的网络是指行动者的网络，网络治理泛指多重行动者参与的治理。依据其结构，又可以分为垂直、水平和混合三种形式。这些文献分为很多流派，主要区别在于网络的类型是公共网络、私人网络，还是公私混合网络。在所有同类文献中，网络被概括为多中心的治理形式，而市场是多源中心的，政府和企业是单一或层级形式的。Rhodes认为，网络一般采取自我组织的形式，它们逐渐形成了自己的政策环境，在根源于信任的基础上，利用谈判和协调来达到资源的交换，实现共同的目标。
(1)公共网络：多层治理。多层治理的出现是与欧盟的发展紧密相关的。欧盟各成员国政府间为了实现集体行动，需要制定共同遵守的欧盟政策。欧盟是一个很奇特的组织，它并不是一个政府。欧盟的多层治理是指不同层级的政府(准政府性质的欧盟组织、成员国政府、地方政府)所形成的类似于垂直结构的网络
治理形式，各成员国政府之间向上让渡权力给欧盟机构，向下分权给地方政府，形成空洞化(Hollowing—out)的治理局面。各组织之间通过谈判与协商达成协议与契约，实现共同目标。
(2)私人网络：企业治理。企业治理主要出现在产业经济、组织理论和关系营销文献中。由于单个企业资源的限制，私人企业能通过网络合作获取知识、技术、资金等资源，实现规模经济和范围经济效益，合作的努力减少了市场交易中的风险和不确定性，实现了企业网络的集体目标。如Candace Jones概括企业网络治理为选择性的、持续的、结构化并且自治的企业集合体，为了适应外部环境的变化，确保交易的协调与安全，通过明文规定的或者默认的契约来创造性生产产品或服务。
(3)混合型网络治理。现实中大量存在的是混合型网络，混合型网络中的行动者主要围绕公共产品及服务展开合作。许多公共服务并非只能由政府提供，由政府、私人和自愿部门组成的行动者网络常常远比政府更有效率。这种形式的网络，往往被认为是介于政府层级与市场协调之间的一种治理机制。
4.市场治理：市场及其制度
第四种概念主要是从制度的视角来定义治理，认为治理就是围绕着规则的制定和执行而展开的过程，既可以出现在私人经济领域，又可出现在公共产品和服务的传递过程中。新制度经济学、经济社会学和比较经济学把这些理念融合在一起，强调市场不会产生自发的社会秩序，必须通过制度来产生和维持。 社会产生了大量制度来管理经济交易，有助于减少他们的成本并因此增加了交易发生的可能性。政府只是这些制度的来源之一，其它的制度来源包括契约、自愿协会、氏族和社区。换句话来讲，治理是一个比政府更广泛的种类，它可以在没有政府的情况下产生。尽管层级的影子(Shadow of hierarchy)可能或者煽动私人行动者创建私人治理制度(先于政府干预)，或者支持私人治理安排(比如法院执行契约法)，但许多治理都是在没有政府的环境下产生的。
(二)国内对治理概念的研究
新治理的兴起为我国学术和理论界带来了一股清新的空气。自上世纪末期，我国很多学者就参与到新治理的研究中来。我国学者普遍都认为治理概念存在着很大的模糊性，但大多数学者都回避了厘清概念的问题，专注于从不同的角度来理解治理理论，只有少数学者在这方面做出了有益的贡献。徐勇是最早研究治理的学者之一，他指出治理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。他特别强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手段”，“公共权力应是一个体系”，“国家是最高形式的公共权力，社会中也存在公共权力”。持此意见的学者还有毛寿龙，在他的研究中多次将治理称之为“公共事务的治理之道”和“治道变革”，顾建光(2007)也认为治理是“相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式”。这两位学者都将治理称之为一种公共事务管理方式的革新，表示管理权力的重心由政府向市场和社会转移。俞可平的《治理与善治》一书将我国的治理研究推向高潮，他多次强调，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”，“所以，治理是一个公共管理活动和公共管理过程”，它的最终目的是要达到“善治”。学者王诗宗对治理理论及其在中国的适应性进行了全面的研究，他在比较分析各种治理概念的基础上，借用国外学者怀特海的一句话来定义治理，即治理是“一个由聚焦于正式政治领域和公共部门(议会、市政厅、公务员队伍)的治理结构转向不断增加私人部门和公共社会参与并融入他们利益的过程”。此外，有的学者也专门厘析了治理的概念，如曾正滋将公共行政领域中的治理界定为公共治理，它是指在自组织网络治理的基础上，政府参与其中并起“元治理”作用，政府与自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。
以上许许多多不同版本的治理基本上都是对现实某种现象的描述，从不同的视角提炼了治理的某个(些)特征，但并没有指出哪些不是治理。因此，对这些概念进行再提炼与分类、纠正治理概念中存在的问题，这是认识治理的关键。
二、治理概念中的问题
一般来说，概念的不确定性往往存在四种问题：分类错误(Misclassification)、程度主义问题
(Degreeism)、概念狭隘(Parochialism)和概念伸延(Concept Stretching)。要识别这些问题，就需要掌握概念中所包含的关键要素。根据以上对治理概念的分析，治理的关键要素通常包括：行动者、关系、过程和制度。行动者包括政府、私人企业和第三部门等主体，关系通常包括层级、网络与市场三者的关系、政府与社会的关系、集体行动与私人目标的关系，过程包括协调、谈判、决策与执行，制度包含正式与非正式的制度。这四种要素的不同组合导致了问题的产生。
1.分类错误。分类错误是指在概括过程中忽略了重要的差异并且把不相干的现象集中在同一概念中。要清楚地定义治理，首先必须明确“为何治理”。从国内外治理的理论与实践来看，治理是为了实现群体的共同目标。但是，公共组织与私人企业都有各自的目标，因此公共与私人治理应该分开。企业群落中的各企业有共同的目标，比如为了资本、市场和规避风险；公共组织也有共同的目标，如公共产品与服务的供给。因此，公共治理与私人治理是两种不同的类别，在使用的时候一定要区分清楚。其实，已经有很多学者在研究治理时都使用了“公共治理”一词，以区别于私人治理。
此外，善治是治理吗？善治指的是为了实现良好结果而进行的管理，它强调最后的结果而不是过程，善治可以通过治理而实现，但也可以通过市场或官僚体制而实现。因此，善治和以善治为目标的法人治理与新公共管理，与我们所论述的治理是有很大区别的，善治与治理不能混为一谈。
2.程度主义问题。在定义概念时，仅包含着部分要素的指标或要素指标的部分实现，而不是全部指标被实现时，程度主义会产生问题。这是治理分析中一个潜在的问题，比如，管理和治理的界限，什么样的情况可以称之为治理而不是管理。治理与管理的通用经常被学者所诟病，但毫无疑问，两者是有区别的。管理(Govern)可以通过不同的途径进行，如市场途径和政府命令，但治理是一种不同于政府与市场的管理模式，它结合了市场和科层管理的优点。管理是一个意义比治理广泛的词汇，治理包含着管理，治理需要组织、协调和决策等管理活动，但治理同时又不同于管理，治理还包含着信任与互动，权力、冲突与利益。
3.概念狭隘。它是指持续地发表新的词汇或者以一种无意识的方式使用现存词汇的趋势，它阻碍了提炼概括研究结果、检验并精炼现存理论的努力。从这一点来看，网络治理虽然有公共和私人的参与，并且一定程度上是为了公共目的。但是，网络治理只满足治理中的一种类型，有些并不一定需要通过网络来进行治理。况且，对于网络也缺乏一个精确的定义，它似乎是多中心、多行动者的代名词，因此它也存在着一个程度主义上的问题。另外，也不能证明有网络出现的地方就一定会现出治理，网络只是表明行动者之间的关系而已。因此，仅仅说治理就是网络治理，未免使治理的概念更加狭隘。
4.概念延伸。延伸是指对概念的原意进行了扩展与延伸，使它可以容纳更多的例子。概念延伸与概念狭隘是相对立的，前者扩大了属性，后者缩小了原来的意思。概念延伸抽象了关键的性质，可能导致研究过程中疏忽了形成公共治理的关键因素。概念延伸也可能忽视程度主义的差异。如前所述，治理包含着管理活动，但完全把治理等同于管理，就是对治理的概念进行延伸。很多文献题目上标注“治理”一词，但内容上完全是在分析管理活动，这种“新瓶装老酒”是常用的手法。
三、公共治理的内涵
在理解公共治理的内涵之前，必须认识到中外治理的差异、公共治理和私人治理的差异。首先，国内传统的治理含义与国外是有区别的。国内对治理一直沿用着它的本义。在《现代汉语词典中》，治理一词包含两层意思：一是指统治，使之有序，如治理国家；二是指整修、改造，如环境治理、综合治理。但是，细细推敲之后可以发现，无论是统治还是改造，都蕴含着秩序化的东西(即制度)，暗含着权力的运用及其组织，环境治理和综合治理都离不开多种主体的参与和综合手段的运用。因此，我国的传统治理是一个开放的词汇，它的传统性只是表现在它还停留在本义上面，还没有上升为一种理论和思潮。
其次，为了研究的规范，公共治理和私人治理一定要分开。经过对治理概念的层层分析，我们认为公共治理与私人治理是有很大区别的。公共治理是要实现公共目标，包含公共产品与服务的供给和公共资源的治理，公共治理是“有政府的治理”；而私人治理是指企业间为了达到共同目的、资源依赖下的合作。目前绝大多数学者所研究的治理是公共治理，它包含着大量特征，“‘公共治理’并不是一个跑龙套的角色，或者是公共管理其它方法的代名词，它还有更多的涵义”。具体来说体现在以下五个方面。
1.协商式的管理过程。治理与管理有着微妙的关系，治理包含着物质的生产与服务的传递，因此治理离不开管理。治理的管理活动既不是官僚体制下的行政命令，也不是市场模式下的交易与契约，传统治理的管理活动是掌舵，而新治理理论的管理活动既包含着掌舵，又包含着协调、谈判与合作等复杂管理。在治理过程中，政府作为参与者之一，也许不再充当领航者的角色，与其它伙伴构成平等的伙伴关系。
2.多元主义的合法性保障。毫无疑问，多元主义是治理的最重要特性之一，“多元”包含治理主体的多元化、权力的多中心化两层涵义。首先，治理不是指政府“唱独角戏”这种模式，而是社会组织的广泛参与，从国际层面到社区组织；从官方(政府)到非官方(私人与非营利组织)。治理与分权是相联系在一起的，没有分权就很难形成治理。主体的多元化容易形成多个权力中心，多个权力中心的竞争，有助于克服权力垄断所带来的弊端，增强治理的合法性。
3.制度保障治理的秩序。治理的过程是一个集体行动的过程，参与者必须在制度约束的框架内行事。与传统制度不同的是，治理框架下包含着大量的非正式制度。政府组织、私人部门以及半官方组织最后所达到的协议既可以是书面的，也可以是口头的；既可以是法律文件，也可以是不完全的契约；既可以是严谨的条款，也可以是松散的关系。
4.网络增强适应性和弹性。网络性是指行动者之间以及不同行动者所组成的组织之间，打破了传统的垂直与水平的关系，形成了错综复杂的网状结构，网络中各节点互动频繁，共同适应外部环境的变化，形成一种权变式的管理。
5.打破二元划分，以善治为结果。治理打破了传统的二元划分方法，公共与私人之间的边界变得模糊，彼此在行动体系中形成伙伴关系；政府与社会之间越来越相互整合，合作性的政策制定，参与式决策越来越普遍；市场与层级之间的差异在消失，网络结合了市场与层级之间的优势，弥补前两者的失灵。 “不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫。”打破二元划分解制了部门间、层级间和主体间的限制，为实现效率和公平的善治铺平了道路。
四、总结
为了有助于治理研究的正统发展，本文尝试着梳理杂乱的治理概念，通过对中外主要治理概念的分析，我们提炼了治理的四大要素，阐述了治理概念中可能存在的问题，区分了传统治理与现代治理、公共治理与私人治理，剔除了一些违背治理内核的概念。现代治理最重要的一点就体现在它的公共性上，公共治理是指为了达到集体的秩序和共同目标，公共、私人部门和非营利组织共同参与其中，相互之间形成伙伴关
系，通过谈判、协商和讨价还价等政策手段来供给公共产品与服务、管理公共资源的过程。公共治理与近年来出来的其它名词，如新治理、合作治理、全观治理，都代表着同一层涵义。当然，治理是一个跨学科的新主题，治理的背后隐含着复杂的理论体系，还需要更多不同视角的分析来挖掘它的内涵。^