经济・管理
论应急预案的编制与管理
● 钟开斌1 张 佳2
(1.清华大学 公共管理学院,北京 100084;2.湖南文理学院 外语系,湖南 常德 415000)
〔提要〕 目前,我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成,全国应急预案框架体系初步建立。本文首先介绍了应急预案在政府应急管理中的基本功能、发达国家应急预案编制和管理的基本特点;其次,在回顾和评论我国政府应急预案的现状和编制过程的基础上,本文提出了完善我国政府应急预案框架的相关政策建议。
〔关键词〕 应急预案;危机管理;预案管理〔中图分类号〕C93-03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3637(2006)03-0240-04 应急预案编制与管理是政府应急管理的重要任务之一。自SARS爆发以来,国务院用了很大力量组织制定国家突发公共事件总体应急预案,以及专项应急预案和部门应急预案,共编制各类应急预案106件。2006年1月8日,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,之后陆续发布了事故灾难类、自然灾害类、预案;同时,目前各省、区、制工作。这表明,,,。
一、,指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度,综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况,针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案,旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化,做到有法可依、有据可查[1]。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上,对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后,谁或哪个机构负责做什么,何时做,如何做,以及相应的策略和资源准备等[2]。一般说来,一个完善的预案体系应包括预案制定管理、预案评估管理、基于预案的辅助决策技术等,同时预案的制订应该具有可行性、及时性和全面性等特点[3]。
因此,应急预案是政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。俗话说“,居安思危,思则有备,有备无患”,凡事“预则立,不预则废”,因此应急预案的编制与管理是整个政府应急管理过程中非常重要的一个环节。应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然,通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作,对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解,把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道,从而化应急管理为常规管理,化危机为转机,最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。在应急预案编制与管理的过程中,如果把各种可能出现的问题尽可能估计
得充分一些,并且宁可估计得严重一些,把准备工作做得更扎实一些,政府应急管理工作人员能够极大缓解处理突发公共事件所面临的巨大的压力,、精、,通过预案编,,,相互交织却有机协,快速反应,高效运转,临事不乱。
二、国际借鉴:发达国家应急预案体系的检验建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系,坚持预防与应急相结合,常态和非常态相结合,也是美国、德国、日本等西方发达国家政府应急管理的共同经验。总的来看,目前发达国家政府应急管理中的预案编制与管理工作具有如下三个特点。
(一)多层次
针对各种类型的突发事件,美国政府制定了纲目并举的操作计划,既有总体上的联邦应急计划(FederalResponsePlan,FRP),也有具体针对特殊性质突发事件的应对国内恐怖主义的运作纲要(InteragencyDomesticTerrorismConceptofOperationsPlan,CONPLAN)。同时,针对不同产业和部门面临的形态各异的突发事件,美国有着不同的应急计划,各部门的分工协作也会有所不同,如联邦放射性突发事件应急计划(FRERP)、国家油类和危险品污染应对计划(NOHSPCP)等[4](p206～211)。其中,FRP最早发布于1992年,并在1999年和2004年进行修订
。该计划具体阐述了应急管理中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动,以及27个联邦政府部门及机构各自的职责(包括美国红十字会),总体上就是在大的灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要[5]。
德国从联邦到州都编制了应急预案。在联邦层面,2002年12月6日通过的《德国民事保护新战略》,明确由联邦和各州共同担负消除严重危险的责任(如自然灾害、工业事故、传染疾病以及恐怖主义行为),并根据危险程度和人口密度,建立了防止危险的分级体制。它的目标是:使联邦和各州的救助机构(如联邦技术救援机构、各州的消防部门和救助组织)能够更紧密地合作;建立新的协调机制,加强对信息的管
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理和紧缺资源的调配,使联邦和各州更有效地合作;建立并
切实实行共同领导谅解机制。在州层面,德国各州也都结合各自情况制定了州级灾难救助预案,还针对具体事件制定了专项预案。以黑森州为例,根据专家委员会起草的《黑森州灾难分析报告》,编制了州级灾难救助预案以及各专项预案[6]。
(二)多领域
目前,西方发达国家都根据各自所面临的突发事件的类型和特点,分门别类地制定了各行各业、各部门以及各单位的预案,应急预案体系覆盖到政府机构、社会团体、企事业单位、地方基层管理部门和社区服务部门等。总的来看,应急预案覆盖面广、涉及各个领域,形成了应对突发事件的天罗地网。例如,德国大众汽车公司和汉莎航空公司,也结合企业自身特点,制定预防火灾、恶性事故等的应急预案。在每次举办重大活动前,主办单位也要制定相应的应急预案。很多高校、商场、影院等公共场所也都制定有应对突发事件的预案。以柏林市为例,就有各种预案1300多项。
(三)动态管理
西方发达国家经常根据政府应急管理的实际情况,让预案编制和运作一直处于动态管理,的变化而充实、,、、时修订,。例如,,每项预案都要报上级。同时,德国对应急预案实行动态管理,每次应急演练后,都请专家对预案进行评估和修改完善。美国政府定期颁布《国家安全战略报告》,对美国可能遭受的各种威胁和危机进行全面评估,作为一段时期内国家安全工作的指导,并在日常的应急管理中,选择实际案例,建立各类突发事件的案例库,及时更新应急预案,并从理论总结到实践操作全方位寻求符合美国国情的解决方案。
三、应急预案的编制与管理
应急预案可以根据突发事件的类型、事件所在的区域和事件发生所在单位进行定义。就基本内容而言,一个完整的应急预案框架通常应该主要包括如下六大要件。(1)总则:规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。(2)组织指挥体系及职责:具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体系框架。(3)管理流程:根据应急管理的时间序列,划分为预警预防、应急响应和善后处置三个阶段。(4)保障措施:规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施,如通信信息、支援与装备、技术;宣传培训演习、监督检查等。(5)附则:包括专业术语、预案管理与更新、跨区域沟通与协作、奖励与责任、制定与解释权、实施或生效时间等。(6)附录:主要包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等。这六个方面共同构成了政府应急预案的要件,它们之间相互联系、互为支撑,共同构成了一个完整的应急预案框架。其中,组织指挥体系及职责、管理流程设计、保障措施规划是应急预案的重点内容,也是整个预案编制和管理的难点所在。
(一)组织指挥体系及职责
组织指挥体系具体规定了应急反应组织机构、参加单位、人员及其作用;应急反应总负责人,以及每一具体行动的负责人;本区域以外能提供援助的有关机构;政府和其他相关组织在事故应急中各自的职责。对组织指挥体系及其职责进行规定的基本原则,是要在统一的应急管理体系下,对分散的部门资源进行重新组合和优化,把体制建设与激励机制、责任机制、公私合作机制以及观念更新相结合,从而为政府应急管理提供组织保证。
从组织层次来看,可以把应急管理的机构分为领导机构、执行机构、办事机构三大类,它们共同构成一个科学的组织指挥体系。(1)领导机构:为应急管理最高决策指挥机构,一般设立专门的应急领导小组,以便一旦特别严重的突发事件发生,便可立即转为应急指挥机构。(2)执行机构:领导机构下设执行机构,负责领导机构职能的具体实现,如定期召集有关政府官员和专家就某一领域中当年度或者是更长的查评估,,。(3),,。
,应急管理的组织指挥体系涉及纵向机构和横向机构的设置。(1)横向机构:体现为三个层次,一是不同行政区域之间的人大及其常委会,二是不同行政区域之间的地方人民政府,三是同一行政区域内或不同行政区域间的行政主管部门[7]。当然,横向机构主要是同一行政区内的具体应急管理部门之间的横向协调关系,包括医疗、交通、公安、物价、教育、财政、农业等政府各部门。(2)纵向机构:设置要体现实用、节约、高效的特点,各地方、各部门的应急管理机构应当依据相关法律法规和国务院“三定”方案,立足现行的体制框架,针对本地区、本部门的现状和地理条件、医疗设施、治安环境、政府活动、自然环境等不同方面的特点和特征,因地制宜地设置符合地方实情的应急管理体系。
(二)管理流程
突发事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件,都有发生、发展和减缓的阶段,需要采取不同的
()
应急措施[8]p12～24。因此,需要按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性分期,以此作为政府采取应急措施的重要依据(若有必要,可再将每一个阶段期划分为若干等级)。应急管理流程设计正是基于突发事件的生命周期而对突发事件进行分期管理的,旨在建立一个全面整合的政府应急管理模式[9]。
根据突发事件的社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段,可将突发事件总体上划分为预防预警、应急响应和后期处置三个阶段[10]。(1)预防预警:主要措施包括信息监测与报告、预警预防行动
、预警支持系统、预警级别及发布等,旨在防范和阻止突发事件的发生,或把突发事件控制在特定类型或特定区域内。(2)应急响应:主要措施包括分级响应程序、信息共享与处理、通讯、指挥和协调、紧急处理、应急人员与群众安全防护、
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社会参与、事件调查分析、检测与后果评估、新闻报道、应急制定的《国家破坏性地震应急预案》;全国假日部际协调会议结束等,旨在通过快速反应及时控制突发事件并防止其蔓制定的《假日安全事故及突发事件预案》等。国家缺乏综合延。(3)后期处置:主要措施包括善后恢复、社会救助、保险、协调的总体预案,各单项预案之间缺乏衔接与协调。预案即事件调查报告与总结改进,旨在尽快减低应急措施的强度,便有,也还是有不少预案停留在纸面,实际上并没有得到切尽快恢复正常秩序并从事件中学习。政府应急管理的目的,实的实行,也没有对这些预案的绩效进行适时评估。
(二)国家应急预案框架体系的建立是通过提高政府对突发事件的预见能力、救治能力以及学习
能力,及时有效地化解危急状态,尽快恢复正常的生活秩序。鉴于SARS教训和国际国内的已有经验,我国政府针对
(三)保障措施各种突发公共事件的应急预案编制工作就全面提速。国家
(即应急预案,应急工作体制、随着突发事件的综合性、跨地域属性日趋明显,应急管应急管理“一案三制”机制和法
理涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境制)工作目前正在制定,许多省市地区已经把政府应急管理到军事、能源等部门。这就要求相关部门协同运作,快速有系统建设列入重要议程。事实上,从2003年底,国务院就把序采取措施,尽快控制事态发展,从而对财力支持、物资保2004年规划为预案工作年,开始制定国家总体预案与专项障、人力资源保障、法制保障、科研保障和社会动员与舆论支预案。持方面提出了要求。在各应急部门之间的职责分配方面,可根据党中央、国务院的部署,各地区、各部门围绕编制突以运用职能方法,对最可能需要的各类援助进行分组,每项发公共事件应急预案,建立健全突发公共事件的应急机制、职能由一个主要机构领导牵头负责,其他职能部门提供支体制和法制,做了大量很有成效的工作总的来看,以《国家持。通过职能细分,明确应急管理过程中各环节的主管部门与协作部门,每一项职能分别对应若干各主要的牵头机构和。)辅助机构,2月):序。通过以应急准备及保障机构为支线,(下文简称
),负责编制国家的总体应急预案,组织国务院有职责,“体制度框架[11]关部委拟订专项预案和部门预案,指导各省(区、市)政府制
同时,、(现场救援工程抢修、定应急预案。2004年2月,工作组调研北京、上海、黑龙江、人员队伍、、治安、物资、经费、社会动员、避难场所等)、技术支撑等实际部门的协同运作之外,应急预案还需要做好日常的宣传培训演习、监督检查等工作,这样才能使得政府应急预案基于制度,成于规范,在实践中根据不断变化的新情况、新问题而不断发展和完善。
四、我国应急预案的现状及其改进
包括SARS在内的一系列突发事件,凸显出我国建立突发公共事件应急管理机制,提高政府危机管理能力的紧迫性、重要性所在。面对客观形势,党中央、国务院于2003年7月提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示“:突发公共事件应急预案编制工作已基本完成,全国应急预案框架体系已初步形成。”这意味着我国已初步建立起自己的政府应急管理机制[12]。
(一)SARS前我国应急预案情况
早在SARS之前,我国很多部门和单位就制订出台了一些相关的专项应急预案和规定。据国务院办公厅应急预案工作小组的统计,2004年以前,我国国务院有关部门已有突发事件应急预案194件,其中自然灾害类预案18件;事故灾难类52件;突发公共卫生事件类44件;突发社会安全事件类最多,高达80件。正在和准备制订的应急预案92件。不过,这些预案绝大多数都是部门性的单项预案,一部分甚至是部属企事业单位的预案“各扫门前雪”,,相互之间缺乏沟通和协作,相对分散、不够统一,综合协调性的预案很少。其中只有少量是由综合部门制定的单项预案,如国务院办公厅
福建、河南、湖北、广东、重庆和新疆等9省市和哈尔滨、厦门、福州、广州、深圳、郑州等6大城市。(2)正式起草(2004年3月～5月):工作小组组织相关实际工作者、专家学者起草应急预案,完成初稿。(3)修改与审议(2004年6月～2005年1月):应急预案草案报告有关国家领导人、相关社会团体、企事业单位、专家学者等修改审议。同时,国务院办公厅下发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》,用于指导地方组织制定公共突发事件应急预案。(4)国务院常委会原则通过(2005年1月)。国务院总理温家宝于1月26日主持召开国务院常务会议,听取国家突发公共事件应急预案编制工作汇报,审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。(5)正式公布和全面实施(2005年4月)。2005年4月17日《国家突发公共事件总,体应急预案》颁布实施,下发至省级政府。
按照不同的责任主体,我国的预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案5个层次。目前已完成的国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外,我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成,许多市、区
(县)也制定了应急预案。我国突发公共事件应急预案确立了六条原则:即以人为本,减少危害;居安思危,预防为主;统一领导,分级负责;依法规范,加强管理;快速反应,协同应对;依靠科技,提高素质。应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素,
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)、)、)和一般(Ⅳ)四级。和情境,不能随意普适化;另一方面,规划及预案本身并不能分为特别重大(Ⅰ重大(Ⅱ较大(Ⅲ
应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、自动发挥作用,要受制于其制定水平和执行能力高低的影应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定,形响。为此,应急预案需要在实践中落实,在实践中检验,并在
演练、队伍建成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行实践中不断完善。一方面,要在平时做好培训、
设、宣传教育和应急信息平台、指挥平台建设等准备工作,不机制[13]。
我国的应急预案框架体系是在立足中国国情、认真总结断提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能,提高预案
避险、自救、互救、减灾等实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、广泛听取各方面意见的的执行力。另一方面,抓好以预防、
教育和培训工作,不断增基础上形成的。应急预案框架体系不仅参考了美国、日本、为主要内容的面向全社会的宣传、
俄罗斯、德国等国以及联合国等国际组织的各种规划、预案强公众的危机意识和危机管理技能。
基金项目:本文为北京市哲学社会科学研究基地项目和指南的相关内容,分析了美国911事件、印度洋海啸、疯牛
(批准号:04BJDZH050)的阶病等危机事件,总结了我国的历史教训和实践经验并根据我《北京2008奥运会:体系构建》
国的国情进行了创新,因此具有一些其他国家没有的、超前段性成果之一。
作者简介:钟开斌(1978-),男,福建武平人,清华大学的、创新的内容,具有鲜明的中国特色。
公共管理学院博士生。研究方向:危机管理、政府监管、政府(三)国家应急预案框架体系的落实与完善
2005年7月22日至23日,国务院在北京召开全国应急创新。
张佳
(1981-),女,湖南常德人,管理工作会议,提出要进一步建立健全社会预警体系和应急
机制,提高政府应对突发公共事件的能力。这说明我国应急士。管理纳入经常化、制度化、法制化的工作轨道[14]。截至目
前,西门子C&CC社会应急联动系统解
果,但应急预案编制完成之后,OL].
http://www.c800.com/msg/2005/03/22/15.
。php,2005-03-22.
[2]刘功智,刘铁民.重大事故应急预案编制指南[J].劳动保
护,2004,(4).作[15]。[3]王小娟,李德才.应对交通突发事件编制应急预案的必要
第一,预案之间的衔接与配套问题。由于我国原来所制性分析[J].黑龙江交通科技,2005,(6).订和发布的各项应急预案部门色彩浓厚,随着我国应急预案[4]薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战框架体系的初步建立,不同预案之间势必存在一些不协调甚[M].北京:清华大学出版社,2003.
[5]FederalResponsePlan[DB/OL].http://www.saj.usace.至相互矛盾的地方。一方面,已经制订修订的各部门应急预
案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都army.mil/readiness/fed-response-plan.htm,2004-08-09.
[6]国务院办公厅应急管理赴德国培训团.德国应急管理纵
需要进行协调,特别是要加强主管部门与配合部门之间的协
览.中国行政管理.2005,(8).
调和衔接。另一方面,相关法律需要修改,一些新法律急需
[7]常纪文.我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其
出台。在应急预案编制中,出现了现有法律不完善或没有法
对策[DB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=
律的问题,一些预案暂时代替了法律的空白。特别是,目前1197,2003-07-08.国家突发事件应对法尚未出台,应急预案以及其他部门法和[8]W.TimothyCoombs.OngoingCrisisCommunication:Plan2专门条例、规章等都缺少一部基本法律作为“龙头”,由此导ning,Managing,andResponding[M].SagePublications,Inc.1999.致应急管理法律框架不够坚实。[9]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选
第二,各地区、各部门之间不平衡。当前,我国各地区、择[J].中国行政管理,2003,(7).
[10]薛澜,钟开斌.突发公共事件分类分级分期:应急体制的各部门之间在预案的编制、执行和管理方面很不平衡,总的
来看,沿海地区和大城市的预案编制和落实工作做得比较管理基础[J].中国行政管理,2005,(2).
[11]薛澜,钟开斌.国家应急管理体制建设:挑战与重构[J].
好,内地、农村地区和基层相对比较欠缺。而工作相对比较
改革,2005,(3).
落后的地区,由于存在更多的风险和隐患,因此特别需要加
[12]沈路涛,邹声文,张宗堂.突发公共事件应急预案框架体
强应急管理和编制预案。为此,全国应急预案框架体系建设
系透视[J].中国减灾.2005,(3).
下一步一定要完善各类应急预案,特别要抓好社区、农村、重[13]面对灾难,我们从此沉着应对———我国突发公共事件应点企事业单位应急预案的编制工作,从而最终形成一个“横急预案出台[N].京江晚报.2005-02-26,(5).向到边、纵向到底”的预案体系。[14]建立健全社会预警体系和应急机制[N].人民日报.2005
第三,预案的执行和管理。俗话说,计划赶不上变化,应-07-26,(1).
[15]陈泽伟,王超群.科学应对突发公共事件[J]. 望・新闻急预案也不是万能的,应急管理也不能以不变的预案应万变
的突发事件,因此需要加强应急预案的指导性、科学性和可周刊,2005,(8).操作性。一方面,应急规划及预案只能适用特定的危急时空责任编辑:立新;校对:亚中
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● 钟开斌1 张 佳2
(1.清华大学 公共管理学院,北京 100084;2.湖南文理学院 外语系,湖南 常德 415000)
〔提要〕 目前,我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成,全国应急预案框架体系初步建立。本文首先介绍了应急预案在政府应急管理中的基本功能、发达国家应急预案编制和管理的基本特点;其次,在回顾和评论我国政府应急预案的现状和编制过程的基础上,本文提出了完善我国政府应急预案框架的相关政策建议。
〔关键词〕 应急预案;危机管理;预案管理〔中图分类号〕C93-03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3637(2006)03-0240-04 应急预案编制与管理是政府应急管理的重要任务之一。自SARS爆发以来,国务院用了很大力量组织制定国家突发公共事件总体应急预案,以及专项应急预案和部门应急预案,共编制各类应急预案106件。2006年1月8日,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,之后陆续发布了事故灾难类、自然灾害类、预案;同时,目前各省、区、制工作。这表明,,,。
一、,指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度,综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况,针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案,旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化,做到有法可依、有据可查[1]。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上,对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后,谁或哪个机构负责做什么,何时做,如何做,以及相应的策略和资源准备等[2]。一般说来,一个完善的预案体系应包括预案制定管理、预案评估管理、基于预案的辅助决策技术等,同时预案的制订应该具有可行性、及时性和全面性等特点[3]。
因此,应急预案是政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。俗话说“,居安思危,思则有备,有备无患”,凡事“预则立,不预则废”,因此应急预案的编制与管理是整个政府应急管理过程中非常重要的一个环节。应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然,通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作,对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解,把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道,从而化应急管理为常规管理,化危机为转机,最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。在应急预案编制与管理的过程中,如果把各种可能出现的问题尽可能估计
得充分一些,并且宁可估计得严重一些,把准备工作做得更扎实一些,政府应急管理工作人员能够极大缓解处理突发公共事件所面临的巨大的压力,、精、,通过预案编,,,相互交织却有机协,快速反应,高效运转,临事不乱。
二、国际借鉴:发达国家应急预案体系的检验建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系,坚持预防与应急相结合,常态和非常态相结合,也是美国、德国、日本等西方发达国家政府应急管理的共同经验。总的来看,目前发达国家政府应急管理中的预案编制与管理工作具有如下三个特点。
(一)多层次
针对各种类型的突发事件,美国政府制定了纲目并举的操作计划,既有总体上的联邦应急计划(FederalResponsePlan,FRP),也有具体针对特殊性质突发事件的应对国内恐怖主义的运作纲要(InteragencyDomesticTerrorismConceptofOperationsPlan,CONPLAN)。同时,针对不同产业和部门面临的形态各异的突发事件,美国有着不同的应急计划,各部门的分工协作也会有所不同,如联邦放射性突发事件应急计划(FRERP)、国家油类和危险品污染应对计划(NOHSPCP)等[4](p206～211)。其中,FRP最早发布于1992年,并在1999年和2004年进行修订
。该计划具体阐述了应急管理中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动,以及27个联邦政府部门及机构各自的职责(包括美国红十字会),总体上就是在大的灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要[5]。
德国从联邦到州都编制了应急预案。在联邦层面,2002年12月6日通过的《德国民事保护新战略》,明确由联邦和各州共同担负消除严重危险的责任(如自然灾害、工业事故、传染疾病以及恐怖主义行为),并根据危险程度和人口密度,建立了防止危险的分级体制。它的目标是:使联邦和各州的救助机构(如联邦技术救援机构、各州的消防部门和救助组织)能够更紧密地合作;建立新的协调机制,加强对信息的管
240
《甘肃社会科学》2006年第3期
经济・管理
理和紧缺资源的调配,使联邦和各州更有效地合作;建立并
切实实行共同领导谅解机制。在州层面,德国各州也都结合各自情况制定了州级灾难救助预案,还针对具体事件制定了专项预案。以黑森州为例,根据专家委员会起草的《黑森州灾难分析报告》,编制了州级灾难救助预案以及各专项预案[6]。
(二)多领域
目前,西方发达国家都根据各自所面临的突发事件的类型和特点,分门别类地制定了各行各业、各部门以及各单位的预案,应急预案体系覆盖到政府机构、社会团体、企事业单位、地方基层管理部门和社区服务部门等。总的来看,应急预案覆盖面广、涉及各个领域,形成了应对突发事件的天罗地网。例如,德国大众汽车公司和汉莎航空公司,也结合企业自身特点,制定预防火灾、恶性事故等的应急预案。在每次举办重大活动前,主办单位也要制定相应的应急预案。很多高校、商场、影院等公共场所也都制定有应对突发事件的预案。以柏林市为例,就有各种预案1300多项。
(三)动态管理
西方发达国家经常根据政府应急管理的实际情况,让预案编制和运作一直处于动态管理,的变化而充实、,、、时修订,。例如,,每项预案都要报上级。同时,德国对应急预案实行动态管理,每次应急演练后,都请专家对预案进行评估和修改完善。美国政府定期颁布《国家安全战略报告》,对美国可能遭受的各种威胁和危机进行全面评估,作为一段时期内国家安全工作的指导,并在日常的应急管理中,选择实际案例,建立各类突发事件的案例库,及时更新应急预案,并从理论总结到实践操作全方位寻求符合美国国情的解决方案。
三、应急预案的编制与管理
应急预案可以根据突发事件的类型、事件所在的区域和事件发生所在单位进行定义。就基本内容而言,一个完整的应急预案框架通常应该主要包括如下六大要件。(1)总则:规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。(2)组织指挥体系及职责:具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体系框架。(3)管理流程:根据应急管理的时间序列,划分为预警预防、应急响应和善后处置三个阶段。(4)保障措施:规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施,如通信信息、支援与装备、技术;宣传培训演习、监督检查等。(5)附则:包括专业术语、预案管理与更新、跨区域沟通与协作、奖励与责任、制定与解释权、实施或生效时间等。(6)附录:主要包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等。这六个方面共同构成了政府应急预案的要件,它们之间相互联系、互为支撑,共同构成了一个完整的应急预案框架。其中,组织指挥体系及职责、管理流程设计、保障措施规划是应急预案的重点内容,也是整个预案编制和管理的难点所在。
(一)组织指挥体系及职责
组织指挥体系具体规定了应急反应组织机构、参加单位、人员及其作用;应急反应总负责人,以及每一具体行动的负责人;本区域以外能提供援助的有关机构;政府和其他相关组织在事故应急中各自的职责。对组织指挥体系及其职责进行规定的基本原则,是要在统一的应急管理体系下,对分散的部门资源进行重新组合和优化,把体制建设与激励机制、责任机制、公私合作机制以及观念更新相结合,从而为政府应急管理提供组织保证。
从组织层次来看,可以把应急管理的机构分为领导机构、执行机构、办事机构三大类,它们共同构成一个科学的组织指挥体系。(1)领导机构:为应急管理最高决策指挥机构,一般设立专门的应急领导小组,以便一旦特别严重的突发事件发生,便可立即转为应急指挥机构。(2)执行机构:领导机构下设执行机构,负责领导机构职能的具体实现,如定期召集有关政府官员和专家就某一领域中当年度或者是更长的查评估,,。(3),,。
,应急管理的组织指挥体系涉及纵向机构和横向机构的设置。(1)横向机构:体现为三个层次,一是不同行政区域之间的人大及其常委会,二是不同行政区域之间的地方人民政府,三是同一行政区域内或不同行政区域间的行政主管部门[7]。当然,横向机构主要是同一行政区内的具体应急管理部门之间的横向协调关系,包括医疗、交通、公安、物价、教育、财政、农业等政府各部门。(2)纵向机构:设置要体现实用、节约、高效的特点,各地方、各部门的应急管理机构应当依据相关法律法规和国务院“三定”方案,立足现行的体制框架,针对本地区、本部门的现状和地理条件、医疗设施、治安环境、政府活动、自然环境等不同方面的特点和特征,因地制宜地设置符合地方实情的应急管理体系。
(二)管理流程
突发事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件,都有发生、发展和减缓的阶段,需要采取不同的
()
应急措施[8]p12～24。因此,需要按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性分期,以此作为政府采取应急措施的重要依据(若有必要,可再将每一个阶段期划分为若干等级)。应急管理流程设计正是基于突发事件的生命周期而对突发事件进行分期管理的,旨在建立一个全面整合的政府应急管理模式[9]。
根据突发事件的社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段,可将突发事件总体上划分为预防预警、应急响应和后期处置三个阶段[10]。(1)预防预警:主要措施包括信息监测与报告、预警预防行动
、预警支持系统、预警级别及发布等,旨在防范和阻止突发事件的发生,或把突发事件控制在特定类型或特定区域内。(2)应急响应:主要措施包括分级响应程序、信息共享与处理、通讯、指挥和协调、紧急处理、应急人员与群众安全防护、
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社会参与、事件调查分析、检测与后果评估、新闻报道、应急制定的《国家破坏性地震应急预案》;全国假日部际协调会议结束等,旨在通过快速反应及时控制突发事件并防止其蔓制定的《假日安全事故及突发事件预案》等。国家缺乏综合延。(3)后期处置:主要措施包括善后恢复、社会救助、保险、协调的总体预案,各单项预案之间缺乏衔接与协调。预案即事件调查报告与总结改进,旨在尽快减低应急措施的强度,便有,也还是有不少预案停留在纸面,实际上并没有得到切尽快恢复正常秩序并从事件中学习。政府应急管理的目的,实的实行,也没有对这些预案的绩效进行适时评估。
(二)国家应急预案框架体系的建立是通过提高政府对突发事件的预见能力、救治能力以及学习
能力,及时有效地化解危急状态,尽快恢复正常的生活秩序。鉴于SARS教训和国际国内的已有经验,我国政府针对
(三)保障措施各种突发公共事件的应急预案编制工作就全面提速。国家
(即应急预案,应急工作体制、随着突发事件的综合性、跨地域属性日趋明显,应急管应急管理“一案三制”机制和法
理涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境制)工作目前正在制定,许多省市地区已经把政府应急管理到军事、能源等部门。这就要求相关部门协同运作,快速有系统建设列入重要议程。事实上,从2003年底,国务院就把序采取措施,尽快控制事态发展,从而对财力支持、物资保2004年规划为预案工作年,开始制定国家总体预案与专项障、人力资源保障、法制保障、科研保障和社会动员与舆论支预案。持方面提出了要求。在各应急部门之间的职责分配方面,可根据党中央、国务院的部署,各地区、各部门围绕编制突以运用职能方法,对最可能需要的各类援助进行分组,每项发公共事件应急预案,建立健全突发公共事件的应急机制、职能由一个主要机构领导牵头负责,其他职能部门提供支体制和法制,做了大量很有成效的工作总的来看,以《国家持。通过职能细分,明确应急管理过程中各环节的主管部门与协作部门,每一项职能分别对应若干各主要的牵头机构和。)辅助机构,2月):序。通过以应急准备及保障机构为支线,(下文简称
),负责编制国家的总体应急预案,组织国务院有职责,“体制度框架[11]关部委拟订专项预案和部门预案,指导各省(区、市)政府制
同时,、(现场救援工程抢修、定应急预案。2004年2月,工作组调研北京、上海、黑龙江、人员队伍、、治安、物资、经费、社会动员、避难场所等)、技术支撑等实际部门的协同运作之外,应急预案还需要做好日常的宣传培训演习、监督检查等工作,这样才能使得政府应急预案基于制度,成于规范,在实践中根据不断变化的新情况、新问题而不断发展和完善。
四、我国应急预案的现状及其改进
包括SARS在内的一系列突发事件,凸显出我国建立突发公共事件应急管理机制,提高政府危机管理能力的紧迫性、重要性所在。面对客观形势,党中央、国务院于2003年7月提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示“:突发公共事件应急预案编制工作已基本完成,全国应急预案框架体系已初步形成。”这意味着我国已初步建立起自己的政府应急管理机制[12]。
(一)SARS前我国应急预案情况
早在SARS之前,我国很多部门和单位就制订出台了一些相关的专项应急预案和规定。据国务院办公厅应急预案工作小组的统计,2004年以前,我国国务院有关部门已有突发事件应急预案194件,其中自然灾害类预案18件;事故灾难类52件;突发公共卫生事件类44件;突发社会安全事件类最多,高达80件。正在和准备制订的应急预案92件。不过,这些预案绝大多数都是部门性的单项预案,一部分甚至是部属企事业单位的预案“各扫门前雪”,,相互之间缺乏沟通和协作,相对分散、不够统一,综合协调性的预案很少。其中只有少量是由综合部门制定的单项预案,如国务院办公厅
福建、河南、湖北、广东、重庆和新疆等9省市和哈尔滨、厦门、福州、广州、深圳、郑州等6大城市。(2)正式起草(2004年3月～5月):工作小组组织相关实际工作者、专家学者起草应急预案,完成初稿。(3)修改与审议(2004年6月～2005年1月):应急预案草案报告有关国家领导人、相关社会团体、企事业单位、专家学者等修改审议。同时,国务院办公厅下发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》,用于指导地方组织制定公共突发事件应急预案。(4)国务院常委会原则通过(2005年1月)。国务院总理温家宝于1月26日主持召开国务院常务会议,听取国家突发公共事件应急预案编制工作汇报,审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。(5)正式公布和全面实施(2005年4月)。2005年4月17日《国家突发公共事件总,体应急预案》颁布实施,下发至省级政府。
按照不同的责任主体,我国的预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案5个层次。目前已完成的国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外,我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成,许多市、区
(县)也制定了应急预案。我国突发公共事件应急预案确立了六条原则:即以人为本,减少危害;居安思危,预防为主;统一领导,分级负责;依法规范,加强管理;快速反应,协同应对;依靠科技,提高素质。应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素,
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)、)、)和一般(Ⅳ)四级。和情境,不能随意普适化;另一方面,规划及预案本身并不能分为特别重大(Ⅰ重大(Ⅱ较大(Ⅲ
应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、自动发挥作用,要受制于其制定水平和执行能力高低的影应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定,形响。为此,应急预案需要在实践中落实,在实践中检验,并在
演练、队伍建成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行实践中不断完善。一方面,要在平时做好培训、
设、宣传教育和应急信息平台、指挥平台建设等准备工作,不机制[13]。
我国的应急预案框架体系是在立足中国国情、认真总结断提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能,提高预案
避险、自救、互救、减灾等实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、广泛听取各方面意见的的执行力。另一方面,抓好以预防、
教育和培训工作,不断增基础上形成的。应急预案框架体系不仅参考了美国、日本、为主要内容的面向全社会的宣传、
俄罗斯、德国等国以及联合国等国际组织的各种规划、预案强公众的危机意识和危机管理技能。
基金项目:本文为北京市哲学社会科学研究基地项目和指南的相关内容,分析了美国911事件、印度洋海啸、疯牛
(批准号:04BJDZH050)的阶病等危机事件,总结了我国的历史教训和实践经验并根据我《北京2008奥运会:体系构建》
国的国情进行了创新,因此具有一些其他国家没有的、超前段性成果之一。
作者简介:钟开斌(1978-),男,福建武平人,清华大学的、创新的内容,具有鲜明的中国特色。
公共管理学院博士生。研究方向:危机管理、政府监管、政府(三)国家应急预案框架体系的落实与完善
2005年7月22日至23日,国务院在北京召开全国应急创新。
张佳
(1981-),女,湖南常德人,管理工作会议,提出要进一步建立健全社会预警体系和应急
机制,提高政府应对突发公共事件的能力。这说明我国应急士。管理纳入经常化、制度化、法制化的工作轨道[14]。截至目
前,西门子C&CC社会应急联动系统解
果,但应急预案编制完成之后,OL].
http://www.c800.com/msg/2005/03/22/15.
。php,2005-03-22.
[2]刘功智,刘铁民.重大事故应急预案编制指南[J].劳动保
护,2004,(4).作[15]。[3]王小娟,李德才.应对交通突发事件编制应急预案的必要
第一,预案之间的衔接与配套问题。由于我国原来所制性分析[J].黑龙江交通科技,2005,(6).订和发布的各项应急预案部门色彩浓厚,随着我国应急预案[4]薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战框架体系的初步建立,不同预案之间势必存在一些不协调甚[M].北京:清华大学出版社,2003.
[5]FederalResponsePlan[DB/OL].http://www.saj.usace.至相互矛盾的地方。一方面,已经制订修订的各部门应急预
案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都army.mil/readiness/fed-response-plan.htm,2004-08-09.
[6]国务院办公厅应急管理赴德国培训团.德国应急管理纵
需要进行协调,特别是要加强主管部门与配合部门之间的协
览.中国行政管理.2005,(8).
调和衔接。另一方面,相关法律需要修改,一些新法律急需
[7]常纪文.我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其
出台。在应急预案编制中,出现了现有法律不完善或没有法
对策[DB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=
律的问题,一些预案暂时代替了法律的空白。特别是,目前1197,2003-07-08.国家突发事件应对法尚未出台,应急预案以及其他部门法和[8]W.TimothyCoombs.OngoingCrisisCommunication:Plan2专门条例、规章等都缺少一部基本法律作为“龙头”,由此导ning,Managing,andResponding[M].SagePublications,Inc.1999.致应急管理法律框架不够坚实。[9]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选
第二,各地区、各部门之间不平衡。当前,我国各地区、择[J].中国行政管理,2003,(7).
[10]薛澜,钟开斌.突发公共事件分类分级分期:应急体制的各部门之间在预案的编制、执行和管理方面很不平衡,总的
来看,沿海地区和大城市的预案编制和落实工作做得比较管理基础[J].中国行政管理,2005,(2).
[11]薛澜,钟开斌.国家应急管理体制建设:挑战与重构[J].
好,内地、农村地区和基层相对比较欠缺。而工作相对比较
改革,2005,(3).
落后的地区,由于存在更多的风险和隐患,因此特别需要加
[12]沈路涛,邹声文,张宗堂.突发公共事件应急预案框架体
强应急管理和编制预案。为此,全国应急预案框架体系建设
系透视[J].中国减灾.2005,(3).
下一步一定要完善各类应急预案,特别要抓好社区、农村、重[13]面对灾难,我们从此沉着应对———我国突发公共事件应点企事业单位应急预案的编制工作,从而最终形成一个“横急预案出台[N].京江晚报.2005-02-26,(5).向到边、纵向到底”的预案体系。[14]建立健全社会预警体系和应急机制[N].人民日报.2005
第三,预案的执行和管理。俗话说,计划赶不上变化,应-07-26,(1).
[15]陈泽伟,王超群.科学应对突发公共事件[J]. 望・新闻急预案也不是万能的,应急管理也不能以不变的预案应万变
的突发事件,因此需要加强应急预案的指导性、科学性和可周刊,2005,(8).操作性。一方面,应急规划及预案只能适用特定的危急时空责任编辑:立新;校对:亚中
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