探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路
――武汉市江汉区社区建设目标模式的选择、特色及可行性
陈伟东
内容提要：本文在跟踪调研的基础上，认为江汉区社区建设目标模式的选择具有前瞻性
1[①]
和可行性，是探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路。从制度变迁的角度，本文分析了江汉模式的内涵、特色以及可行性。
关键词：社区建设 江汉模式 制度变迁 一、江汉模式的内涵及构想
江汉模式是江汉区社区建设所追求的目标模式。概括地讲，江汉模式是一种全新的社区治理网络（可简称为“社区治理网络型”）；具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与群众自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。用基层的话说，就是要建立一种纵向到底、横向到边、纵横交错、点面覆盖的社区治理网络，消除社区治理的“盲区”，通过优化社区秩序，达到优化整个城区社会秩序。
从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。
江汉模式的构想是实践反思，理论思索的结果。
理论思索的切入点是准确把握社区建设项目的隐性特征。社区建设的根本问题是要建立一种与社会主义市场经济体制相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区人迫切需要解决的、在服务、文化、卫生、环境和治安等方面的各种社会问题。抓住了体制问题，就牵住了社区建设的“牛鼻子”。但问题是，应建立一种什么性质的城市基层社会管理体制以及怎样建立这种管理体制，这是理论和实践尚未很好回答的课题。解答这一问题，必须从科学分析社区建设项目所隐含的特征入手。一般地讲，社区建设项目包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生和社区治安等。社区建设项目至少具有三个特征：（1）从具体工作内容看，每一项既涉及政务又涉及居务；如社区服务，既涉及政府服务（信息服务等）又涉及社区自我服务；社区文化既涉及政府意识形态教育，又涉及社区认同感和归属感的培育；社区治安既涉及政府的执法管理，又涉及社区的自我防范；等等。可以说，社区建设的每一项内容都是政务与居务的统一体。这一特征决定了另外两个特征。（2）从权力依托看，社区建设任何一种项目的开展既要依托于政府权力，又要依托于社区自治权力；也就是说，开展社区建设需要政府权力和社区自治权力的互动。（3）从参与主体看，既需要政府部门的参与，又需要社区组织和每一个社区人的参与。从这个意义上讲，政府部门、社区组织和社区人都是社区建设的主体，缺少任何一方的积极参与，社区建设都不可能顺利推进。
实践反思的着力点，探寻导致城市基层社会管理种种问题的根源。社区建设所遇到的种种问题，虽然有客观环境的限制，但根源于体制弊端所导致的人为因素造成的。比如脏乱差
问题，既源于社区人行为失范，也源于政府部门行为失范。如任务繁重、力量本来就有限的城监队员“不务正业”，带头“牺牲市容换收入”；据调查，1999年各街城监队承担的与本职工作不相干的事情有10余项。据保守数字测算，8条街道的城监队1998年完成创收任务
2[②]
达500万元，6条街道的环卫所创收630余万元。笔者曾考察了某社区居民住宅中央的一个菜场，家禽和蔬菜腐难后的臭气熏天，垃圾成堆，苍蝇成群，居民24小时禁闭窗户，其原因是管理部门只收钱不管理，居委会又无权管，居民怨声载道，反映无数次得不到解决，反而采取报复行为，向下乱倒水、乱倒垃圾，更加重了环境的恶化。
社区建设项目本身所隐含的特征和实践中所遇到的实际问题充分表明：社区建设必须先建社区。从制度变迁的角度看，社区是替代居委会的一种新型组织形态，是以社区为平台，重组一种治理网络，它内含“两种机制”、“两种功能”和“两种力量”，即行政调控机制与自治机制结合，行政管理功能与群众自治功能互补，政府力量与社会力量互动。这既是社区建设的核心问题，也是顺利开展社区建设项目的前提条件。
如果说，沈阳模式的最大特色是成功地将中国地方政府运作机制移植到社区，并加以改造，第一次构建了社区微观组织体系；那么，江汉模式的最大特色就在于成功地探索出了一条构建新型的城市基层社会管理体制的新路子。
二、江汉模式的特征
江汉模式走的是一条制度变迁之路，是要用新型的城市基层社会管理体制逐步替代传统的城市基层社会管理体制，这是一个渐进的、长期的制度创新过程。其制度创新具有如下特征：
1、上下联动、配套改革
所谓上下联动、配套改革，是指根据江汉模式的内在需要，为避免“下动上不动，动了也白动”的被动局面，江汉区在初始制度选择上，采取配套改革策略，把构建社区微观组织体系和转变区街政府部门职能结合起来，在构建社区微观组织体系的同时，不失时机地推进区街政府部门职能的转变，从一开始就进入政治体制改革的“深水区”。 这是因为，要建立以社区为平台，政府行政管理机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的社区治理网络，前提条件是必须从制度上防止社区组织“穿新鞋走老路”，又演变为一级“准行政组织”，再一次成为区街政府部门的“腿”。因而制度变迁的核心是切实转变区街政府部门职能，重塑它们与社区组织之间指导与协助、服务与监督的权利关系，为发挥社区自治作用和提升社区自治功能创造良好的体制环境。
水塔街党工委书记朱敏用修房作比喻说，社区组织的构建仅仅是“搭了一个框架，到底砌什么样的房子，需要沙和砖”，“没有沙，没有砖，我们砌的房子起来不了，如果来的沙、砖是劣质，我们砌的房子也是劣质”，“社区搞了以后，需要的沙、砖，就是区政府有关部门职能的真正转换，你还是维持原来的老样”，“社区只会是1＋1＝2，不会是1＋1>2。”历史经验表明，作为法定自治组织的居委会之所以长期不可能发挥自治作用，正根源于缺乏必备的体制环境。目前，村民自治所遇到的最大障碍就是有关政府部门干预村民自治活动，其根源在于初始制度安排的失误，即仅足限于在村委会范围内创设制度，而没有把县乡政府部门职能转换结合起来，致使村民自治遇到难以跨越的“制度瓶颈”。
2、立足社区、重心下沉
所谓立足社区、重心下移，是指区街政府部门转变职能的首要任务是必须把自己的工作重心“下沉”到社区，做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区；从而把区街政府部门自己应承担的行政事务作好、做足、做到位，根本改变过去那种工作只停留在嘴上、纸上、面上，而不真正落实在行动上的工作模式。
如满春街办事处转变职能的方案既有效、又可行。（1）指导思想是逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。（2）重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。一方面，街道行政部门独立承担与社区无关的各种行政管理工作特别是税收工作，不再给社区下派任务。另一方面将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解，明确界定行政部门与社区组织的职责。其中街行政部门独立承担的11项，街行政部门与社区组织共同承担7项，街行政部门承担、社区组织协助的13项，社区组织承担、街行政部门指导的9项。这既改变了过去街道办事处 “大包大揽”和随意转嫁任务的做法，又为社区组织“松绑”和扩大了社区组织的自主管理权利，基本上实现了街道办事处职责到位和社区组织职责归位（见下表一）。（3）实质是放权让利。一方面，街道办事处把本来属于社区自治权利的社区用工权、社区资金支配权和社区资产管理权归还社区组织。另一方面为保证社区组织的协助行为有力、有效，街道办事处向社区下放了10项初审权如低保申办初审权等。（4）关键是建立社
4[④]
区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。这既有利于增强政府部门的行政调控功能，又为社区“松绑”、减负，有利于增强社区的自治功能。 表一：满春街办事处行政部门与社区工作职能界定一览表5[⑤]
3[③]
#文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，政府与社区组织同样具有教育功能，但两者之间应作适当划分，政府教育功能主要在于通过政治理论和法律、法规等的宣传教育，培养公民的主流政治文化，这是社会政治稳定必不可少的政治心理基础，因与居民行为的规范密切有关，社区组织也应协助。但任何社会政治的稳定，除需要培育主流政治文化外，还需要多种多样的良性亚文化。社区组织的教育功能主要还在于利用各种教育形式，培育“社区以人为本、民以社区为家”的社区认同感和归属感，塑造“社区是我家、建设靠大家”的社区责任感，营造“我为人人、人人为我”的社区精神，这是保证社区自治所必须的社会心理基础。
*文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，因为社区服务队伍建设与管理属于社区内部自治事务，政府不应干预或包办；正式文件的修改不是社区组织任务的加重，而体现了“自己的事务自己管”的自治原则，是社区组织自治权利的制度保证。
3、 权随责走、费随事转
所谓权随责走、费随事转，包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费，不得借协助之口行下派任务之实，只交任务而不交权利；二是区街政府部门作不好也作不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”；根本改变过去那种“权利在上、责任在下”，“看见问题的管不了、管得了的看不见”等现象，保证社区在协
助工作时、在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。李宝库副部长在听取江汉区政府汇报工作时指出：“社区组织成立了，有了工作内容，但要把工作做起来，而且要作好，社区组织就必须有职、有权、有钱，这就需要区街政府部门放权让利，这是保证社区
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自治的关键。”
4、 责任到人、监督到人
所谓责任到人、监督到人，是指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。
诺斯认为，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它包括三个部分，即正式约束、非正式约束和实施机制，其中实施机制最为关键。制定规范的实施机制是防止“上有政策、下有对策”的有力保障。江汉区社区建设的显著特色，就是注重建立区街政府部门职能转换的实施机制。（见表二）
表二：江汉区政府职能部门“责任到人、承诺到人、监督到人”的制度规则7[⑦]
5、各具特色、形式多样
所谓各具特色、形式多样，是指区街各政府部门根据实际情况，转变职能，各有特色，
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创造了多种多样形式。
契约型的社区环卫运作形式（即区街环卫部门规划管理，社区环卫站自主选择，作业单位竞争作业的运作形式）
政事分离关系↓↑ ↓↑ 管干分离关系
其特点包括：（1）区街环卫部门与社区环卫站之间的政事分离关系。按“政事分开、费随事转”原则，区街环卫部门将“四权”下放给社区环卫站：一是下放决定权，由社区环卫站自主决定环卫作业形式和环卫作业单位；二是下放使用管理权，将街道环卫所的清运设备移交给社区环卫站使用管理；三是下放维护权，社区环卫站自主承担环卫基础设施维护工作；四是下放作业经费使用管理权，区环卫部门将收取居民的卫生费全额返还街道环卫所，街道环卫所按各社区核定的作业经费数下拨到各社区环卫站，由环卫站自主使用。区街环卫部门享有“三权”：一是核定权，按国家路段等级标准，丈量社区清扫面积，核算社区垃圾产量，核定作业经费；二是收费权，区市容环卫局统一收取卫生费，社区环卫站予以协助；三是服务指导权，区街环卫部门指导和帮助社区成立环卫站。（2）街环卫所与作业单位或保洁公司之间的干管分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。街环卫所行使政府管理职能，审查和确定各环卫作业单位的资质等级，具备一定资质等级的作业单位由工商部门登记注册。（3）社区环卫站与作业单位之间的契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自的权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。 功能互补型的社区治安运作形式（即政府行政调控机制与社区自治机制结合，专业防范功能
←
指导与协助
服务与监督→
范机制并存，专业防范功能和自我防范功能互补。（2）两种功能网络健全，即专业防范功能网络由区公安分局和街道派出所、警区、警务室、警长和民警组成，自我防范功能系统由社区居委会、社区自保会和居民自保小组、专职安保队、义务巡逻队组成。（3）权利关系明确，即专业防范功能系统内部坚持高度集中统一指挥原则；自我防范功能系统内部实行自
主管理和自愿服务相结合，专职安保队员实行招聘制，居民自保小组和义务巡逻队履行“我为人人、人人为我”的义务；区街公安部门、警长和民警与社区组织、社区成员之间是指导与协助、服务与监督的关系。
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具有社区工作者职业化雏形的社区计生工作形式（即区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干具体负责，社区计生协会予以协助的运作形式）
完成自己本职工作。（2）人员“下沉”，计生专干由街道计生科从机关分流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作；（3）经费“下沉”，计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担70％，街计生科承担30％。（4）目标管理“下沉”，区街计生部门承担政府目标任务，计生专干负责实施。（5）双重领导，社区计生专干既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。（6）双重监督，社区专干既接受街计生科的监督，
由接受社区组织和成员的监督。（7）指导与协助，计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计生专干作好计生工作。（8）支持与配合，计生协会包括社区居委会成员、居民代表、辖区单位代表甚至暂住人口代表，它与社区居委会之间在计生工作上互相支持、互相配合，是共驻共建的一种体现。
三、江汉模式的可行性
如果从城市基层社会管理体制改革的方向和制度变迁的途径看，江汉模式的可行性集中表现在以下几个方面：
1、它是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下，探索有中国特色的城市基层社会管理体制的一次有益尝试 我国传统的以行政管理为主、条块分割的城市基层社会管理体制，是建立在各种单位这一平台上的，即通过各种单位来整合社会资源以及满足城市人的多种需求，实现城市社会秩序的优化。它是适应计划经济体制需要的产物。伴随社会主义市场经济体制逐步替代计划经济体制，以及政企不分、企社不分的单位制度被打破，传统城市基层社会管理体制也逐步失效，城市社会秩序出现了紊乱现象，诸如法轮功的产生与滋长。这迫切需要探索和建立一种崭新的城市基层社会管理体制。 从性质上看，新的城市基层社会管理体制既要适应社会主义市场经济体制的需要，不同于传统的行政管理模式；同时，它又必须具有中国特色，不同于西方国家的自治模式。另一方面，单位制瓦解后，它需要寻找新的平台，如果建立在街道办事处或城区政府这两个层面，难以摆脱传统城市基层社会管理体制的束缚，甚至可能是原有体制的翻版或原有体制的小修小补。江汉模式是一种有益的探索，它选择的平台是调整后的社区（介于居委会与街道办事处之间），在性质上体现了行政主导性与社区自治性的结合。
2、它既借鉴了沈阳模式，又弥补了沈阳模式的缺陷
笔者认为，沈阳模式的最大特征，就是成功地构建了社区微观组织体系，也是成功地将地方政府运作机制移植到社区，这种模仿和改造具有明显的合理性：一是它体现了基层民主制度与中国基本政治制度的均衡，避免了两者之间的冲突，这是基层民主制度得以生存和发展所必不可少的条件。二是选择了一条成本低、风险低的制度变迁之路，制度变迁是有成本的，也是有风险的，作为制度供给者的政府，他们对中国政府运作机制较为熟悉，有着优势的信息资源和运作技巧，通过制度的模仿与改造，可以大大地降低制度变迁中的信息成本、协商成本、实施成本和监督成本，也可避免制度变迁的政治风险。这正是社区微观组织机构可以在较短时间内组建的一个重要原因。江汉区也是在借鉴和改造沈阳模式的基础上，以较低成本和较短时间成功构建了社区组织体系。
但要看到，构建社区微观组织体系只是社区自治的必要条件，却不是充分条件。它对社区自治的作用主要体现在：合理划分社区自治权利，规范社区组织及成员的自治行为，防止社区工作者以“权”谋私和社区集体资产流失，为社区自治建立了微观组织载体，为提升社区自治功能提供了微观组织保证。然而，没有区政府有关部门和街道办事处职能的转变，就不可能理顺社区组织与区街政府部门的权利关系，就无法保证社区组织不是“穿新鞋走老路”，社区组织也不可能真正成为社区人的“头”。可以说，沈阳模式没有解决社区自治的“体制
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瓶颈”问题。
江汉模式的可取之处，就在于从初始制度的创设上就着力消除这一“瓶颈”问题，探索行政调控机制与社区自治机制的结合以及政府管理功能与社区自治功能的互补。制度变迁理论认为，在制度变迁成本大于零的情况下，初始制度的选择对制度变迁有着决定性影响。在初始制度报酬递增机制作用下，制度变迁会沿着既定路径不断获得自我强化。如果初始制度选择正确，制度变迁会进入良性循环；如果初始制度选择错误，制度变迁会“锁定”在某种无效率状态，而难以更改。从这个意义上讲，随着实践的发展，江汉模式将走上一个有序发展的轨道。
3、它既回归了社区组织的自治性，又符合了社区组织承受力的实际
江汉模式采取上下联动、配套改革、抓住重点、整体推进的的制度变迁之路，一方面，随着区街政府部门与社区组织权利关系的逐步理顺，指导与协助、服务与监督的制度理念会逐步成为政府官员、社区工作者和社区人的价值取向和行为规范。这有利于从体制上保证社区组织的自治性。笔者在基层调研时获悉一个很有价值的现象。新社区成立后，有的政府部门开始抱怨：社区工作者不象以前的老群干听话，动不动就以自治组织的理由或有关文件精神，拒绝接受任务，工作不象以前那样好开展；甚至有的政府部门认为：社区工作者的素质还没有原来的老群干高，原因也是下派任务遭拒绝。笔者认为，这既说明政府部门长期形成的把居委会当成自己的“腿”，随意安排工作的思维定势和行为模式是一时难以更改的；又说明社区工作者的自治理念和自主行为大有增强，敢于拒绝不合理的摊派任务。这恰恰不是社区工作者素质不高，而是历史性进步，也是江汉区社区建设的一大成就。
另一方面，选择在社区内部建立一种政府行政管理机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的治理网络，符合了社区承受力的实际情况。社区组织是一个群众性自治组织，不是行政性法人单位，没有履行行政权力的资格和条件，不能期望政府部门向社区转移行政权利，如果转移，社区组织不仅根本无法承接，还会迅速被压跨。有效办法，就是通过区街政府部门职能转变，既强化政府的行政功能，又通过为社区“松绑”、减负，增强社区自治功能，既提高政府管理效用，又增强社区自治效用。江汉模式的预期目的正在于此。因此，社区自治应该而且只能是一种政府主导下的有限自治。
4、它选择了一条渐进式的制度变迁之路
从制度变迁的进程看，江汉区社区建设选择了从易到难、合理确定改革秩序和分步实施的改革途径。无论是从社区微观组织体系构建或区街政府部门职能转化看，江汉模式的特色，就是先试点，后推广，先在满春街、水塔街和汉兴街进行社区组织体系构建的试点，同时又在这3条街进行区街政府部门职能转变的试点，待取得经验后，不失时机地向其他街道推广。这种循序渐进的制度变迁之路，既可以增加对制度变迁各阶段的可控性，又可将制度变迁的成本分摊到几个阶段上，从而有效地克服了制度变迁的阻力。
这里需要指出的是，江汉模式的产生并不等于它的成熟，必然有一个从形成到完善的过程，特别是区街政府部门的职能转变才开始，仅仅是在5个区政府职能部门和3条街道办事处进行试点，下一步工作重点应该是在总结成功经验的基础上，积极稳妥地全面推进区街所有政府部门职能转变。
总之，江汉模式虽未成熟，但其价值不可忽视。它昭示着中国城市基层社会管理体制改革的方向――在社区内部建立一种行政调控机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补、政府力量与社会力量互动的城市基层社会治理网络，通过优化每一个社区秩序，达到优化整个城区秩序。 华中师范大学城市社区建设研究中心副教授
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探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路
――武汉市江汉区社区建设目标模式的选择、特色及可行性
陈伟东
内容提要：本文在跟踪调研的基础上，认为江汉区社区建设目标模式的选择具有前瞻性
1[①]
和可行性，是探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路。从制度变迁的角度，本文分析了江汉模式的内涵、特色以及可行性。
关键词：社区建设 江汉模式 制度变迁 一、江汉模式的内涵及构想
江汉模式是江汉区社区建设所追求的目标模式。概括地讲，江汉模式是一种全新的社区治理网络（可简称为“社区治理网络型”）；具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与群众自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。用基层的话说，就是要建立一种纵向到底、横向到边、纵横交错、点面覆盖的社区治理网络，消除社区治理的“盲区”，通过优化社区秩序，达到优化整个城区社会秩序。
从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。
江汉模式的构想是实践反思，理论思索的结果。
理论思索的切入点是准确把握社区建设项目的隐性特征。社区建设的根本问题是要建立一种与社会主义市场经济体制相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区人迫切需要解决的、在服务、文化、卫生、环境和治安等方面的各种社会问题。抓住了体制问题，就牵住了社区建设的“牛鼻子”。但问题是，应建立一种什么性质的城市基层社会管理体制以及怎样建立这种管理体制，这是理论和实践尚未很好回答的课题。解答这一问题，必须从科学分析社区建设项目所隐含的特征入手。一般地讲，社区建设项目包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生和社区治安等。社区建设项目至少具有三个特征：（1）从具体工作内容看，每一项既涉及政务又涉及居务；如社区服务，既涉及政府服务（信息服务等）又涉及社区自我服务；社区文化既涉及政府意识形态教育，又涉及社区认同感和归属感的培育；社区治安既涉及政府的执法管理，又涉及社区的自我防范；等等。可以说，社区建设的每一项内容都是政务与居务的统一体。这一特征决定了另外两个特征。（2）从权力依托看，社区建设任何一种项目的开展既要依托于政府权力，又要依托于社区自治权力；也就是说，开展社区建设需要政府权力和社区自治权力的互动。（3）从参与主体看，既需要政府部门的参与，又需要社区组织和每一个社区人的参与。从这个意义上讲，政府部门、社区组织和社区人都是社区建设的主体，缺少任何一方的积极参与，社区建设都不可能顺利推进。
实践反思的着力点，探寻导致城市基层社会管理种种问题的根源。社区建设所遇到的种种问题，虽然有客观环境的限制，但根源于体制弊端所导致的人为因素造成的。比如脏乱差
问题，既源于社区人行为失范，也源于政府部门行为失范。如任务繁重、力量本来就有限的城监队员“不务正业”，带头“牺牲市容换收入”；据调查，1999年各街城监队承担的与本职工作不相干的事情有10余项。据保守数字测算，8条街道的城监队1998年完成创收任务
2[②]
达500万元，6条街道的环卫所创收630余万元。笔者曾考察了某社区居民住宅中央的一个菜场，家禽和蔬菜腐难后的臭气熏天，垃圾成堆，苍蝇成群，居民24小时禁闭窗户，其原因是管理部门只收钱不管理，居委会又无权管，居民怨声载道，反映无数次得不到解决，反而采取报复行为，向下乱倒水、乱倒垃圾，更加重了环境的恶化。
社区建设项目本身所隐含的特征和实践中所遇到的实际问题充分表明：社区建设必须先建社区。从制度变迁的角度看，社区是替代居委会的一种新型组织形态，是以社区为平台，重组一种治理网络，它内含“两种机制”、“两种功能”和“两种力量”，即行政调控机制与自治机制结合，行政管理功能与群众自治功能互补，政府力量与社会力量互动。这既是社区建设的核心问题，也是顺利开展社区建设项目的前提条件。
如果说，沈阳模式的最大特色是成功地将中国地方政府运作机制移植到社区，并加以改造，第一次构建了社区微观组织体系；那么，江汉模式的最大特色就在于成功地探索出了一条构建新型的城市基层社会管理体制的新路子。
二、江汉模式的特征
江汉模式走的是一条制度变迁之路，是要用新型的城市基层社会管理体制逐步替代传统的城市基层社会管理体制，这是一个渐进的、长期的制度创新过程。其制度创新具有如下特征：
1、上下联动、配套改革
所谓上下联动、配套改革，是指根据江汉模式的内在需要，为避免“下动上不动，动了也白动”的被动局面，江汉区在初始制度选择上，采取配套改革策略，把构建社区微观组织体系和转变区街政府部门职能结合起来，在构建社区微观组织体系的同时，不失时机地推进区街政府部门职能的转变，从一开始就进入政治体制改革的“深水区”。 这是因为，要建立以社区为平台，政府行政管理机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的社区治理网络，前提条件是必须从制度上防止社区组织“穿新鞋走老路”，又演变为一级“准行政组织”，再一次成为区街政府部门的“腿”。因而制度变迁的核心是切实转变区街政府部门职能，重塑它们与社区组织之间指导与协助、服务与监督的权利关系，为发挥社区自治作用和提升社区自治功能创造良好的体制环境。
水塔街党工委书记朱敏用修房作比喻说，社区组织的构建仅仅是“搭了一个框架，到底砌什么样的房子，需要沙和砖”，“没有沙，没有砖，我们砌的房子起来不了，如果来的沙、砖是劣质，我们砌的房子也是劣质”，“社区搞了以后，需要的沙、砖，就是区政府有关部门职能的真正转换，你还是维持原来的老样”，“社区只会是1＋1＝2，不会是1＋1>2。”历史经验表明，作为法定自治组织的居委会之所以长期不可能发挥自治作用，正根源于缺乏必备的体制环境。目前，村民自治所遇到的最大障碍就是有关政府部门干预村民自治活动，其根源在于初始制度安排的失误，即仅足限于在村委会范围内创设制度，而没有把县乡政府部门职能转换结合起来，致使村民自治遇到难以跨越的“制度瓶颈”。
2、立足社区、重心下沉
所谓立足社区、重心下移，是指区街政府部门转变职能的首要任务是必须把自己的工作重心“下沉”到社区，做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区；从而把区街政府部门自己应承担的行政事务作好、做足、做到位，根本改变过去那种工作只停留在嘴上、纸上、面上，而不真正落实在行动上的工作模式。
如满春街办事处转变职能的方案既有效、又可行。（1）指导思想是逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。（2）重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。一方面，街道行政部门独立承担与社区无关的各种行政管理工作特别是税收工作，不再给社区下派任务。另一方面将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解，明确界定行政部门与社区组织的职责。其中街行政部门独立承担的11项，街行政部门与社区组织共同承担7项，街行政部门承担、社区组织协助的13项，社区组织承担、街行政部门指导的9项。这既改变了过去街道办事处 “大包大揽”和随意转嫁任务的做法，又为社区组织“松绑”和扩大了社区组织的自主管理权利，基本上实现了街道办事处职责到位和社区组织职责归位（见下表一）。（3）实质是放权让利。一方面，街道办事处把本来属于社区自治权利的社区用工权、社区资金支配权和社区资产管理权归还社区组织。另一方面为保证社区组织的协助行为有力、有效，街道办事处向社区下放了10项初审权如低保申办初审权等。（4）关键是建立社
4[④]
区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。这既有利于增强政府部门的行政调控功能，又为社区“松绑”、减负，有利于增强社区的自治功能。 表一：满春街办事处行政部门与社区工作职能界定一览表5[⑤]
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#文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，政府与社区组织同样具有教育功能，但两者之间应作适当划分，政府教育功能主要在于通过政治理论和法律、法规等的宣传教育，培养公民的主流政治文化，这是社会政治稳定必不可少的政治心理基础，因与居民行为的规范密切有关，社区组织也应协助。但任何社会政治的稳定，除需要培育主流政治文化外，还需要多种多样的良性亚文化。社区组织的教育功能主要还在于利用各种教育形式，培育“社区以人为本、民以社区为家”的社区认同感和归属感，塑造“社区是我家、建设靠大家”的社区责任感，营造“我为人人、人人为我”的社区精神，这是保证社区自治所必须的社会心理基础。
*文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，因为社区服务队伍建设与管理属于社区内部自治事务，政府不应干预或包办；正式文件的修改不是社区组织任务的加重，而体现了“自己的事务自己管”的自治原则，是社区组织自治权利的制度保证。
3、 权随责走、费随事转
所谓权随责走、费随事转，包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费，不得借协助之口行下派任务之实，只交任务而不交权利；二是区街政府部门作不好也作不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”；根本改变过去那种“权利在上、责任在下”，“看见问题的管不了、管得了的看不见”等现象，保证社区在协
助工作时、在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。李宝库副部长在听取江汉区政府汇报工作时指出：“社区组织成立了，有了工作内容，但要把工作做起来，而且要作好，社区组织就必须有职、有权、有钱，这就需要区街政府部门放权让利，这是保证社区
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自治的关键。”
4、 责任到人、监督到人
所谓责任到人、监督到人，是指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。
诺斯认为，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它包括三个部分，即正式约束、非正式约束和实施机制，其中实施机制最为关键。制定规范的实施机制是防止“上有政策、下有对策”的有力保障。江汉区社区建设的显著特色，就是注重建立区街政府部门职能转换的实施机制。（见表二）
表二：江汉区政府职能部门“责任到人、承诺到人、监督到人”的制度规则7[⑦]
5、各具特色、形式多样
所谓各具特色、形式多样，是指区街各政府部门根据实际情况，转变职能，各有特色，
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创造了多种多样形式。
契约型的社区环卫运作形式（即区街环卫部门规划管理，社区环卫站自主选择，作业单位竞争作业的运作形式）
政事分离关系↓↑ ↓↑ 管干分离关系
其特点包括：（1）区街环卫部门与社区环卫站之间的政事分离关系。按“政事分开、费随事转”原则，区街环卫部门将“四权”下放给社区环卫站：一是下放决定权，由社区环卫站自主决定环卫作业形式和环卫作业单位；二是下放使用管理权，将街道环卫所的清运设备移交给社区环卫站使用管理；三是下放维护权，社区环卫站自主承担环卫基础设施维护工作；四是下放作业经费使用管理权，区环卫部门将收取居民的卫生费全额返还街道环卫所，街道环卫所按各社区核定的作业经费数下拨到各社区环卫站，由环卫站自主使用。区街环卫部门享有“三权”：一是核定权，按国家路段等级标准，丈量社区清扫面积，核算社区垃圾产量，核定作业经费；二是收费权，区市容环卫局统一收取卫生费，社区环卫站予以协助；三是服务指导权，区街环卫部门指导和帮助社区成立环卫站。（2）街环卫所与作业单位或保洁公司之间的干管分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。街环卫所行使政府管理职能，审查和确定各环卫作业单位的资质等级，具备一定资质等级的作业单位由工商部门登记注册。（3）社区环卫站与作业单位之间的契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自的权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。 功能互补型的社区治安运作形式（即政府行政调控机制与社区自治机制结合，专业防范功能
←
指导与协助
服务与监督→
范机制并存，专业防范功能和自我防范功能互补。（2）两种功能网络健全，即专业防范功能网络由区公安分局和街道派出所、警区、警务室、警长和民警组成，自我防范功能系统由社区居委会、社区自保会和居民自保小组、专职安保队、义务巡逻队组成。（3）权利关系明确，即专业防范功能系统内部坚持高度集中统一指挥原则；自我防范功能系统内部实行自
主管理和自愿服务相结合，专职安保队员实行招聘制，居民自保小组和义务巡逻队履行“我为人人、人人为我”的义务；区街公安部门、警长和民警与社区组织、社区成员之间是指导与协助、服务与监督的关系。
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具有社区工作者职业化雏形的社区计生工作形式（即区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干具体负责，社区计生协会予以协助的运作形式）
完成自己本职工作。（2）人员“下沉”，计生专干由街道计生科从机关分流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作；（3）经费“下沉”，计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担70％，街计生科承担30％。（4）目标管理“下沉”，区街计生部门承担政府目标任务，计生专干负责实施。（5）双重领导，社区计生专干既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。（6）双重监督，社区专干既接受街计生科的监督，
由接受社区组织和成员的监督。（7）指导与协助，计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计生专干作好计生工作。（8）支持与配合，计生协会包括社区居委会成员、居民代表、辖区单位代表甚至暂住人口代表，它与社区居委会之间在计生工作上互相支持、互相配合，是共驻共建的一种体现。
三、江汉模式的可行性
如果从城市基层社会管理体制改革的方向和制度变迁的途径看，江汉模式的可行性集中表现在以下几个方面：
1、它是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下，探索有中国特色的城市基层社会管理体制的一次有益尝试 我国传统的以行政管理为主、条块分割的城市基层社会管理体制，是建立在各种单位这一平台上的，即通过各种单位来整合社会资源以及满足城市人的多种需求，实现城市社会秩序的优化。它是适应计划经济体制需要的产物。伴随社会主义市场经济体制逐步替代计划经济体制，以及政企不分、企社不分的单位制度被打破，传统城市基层社会管理体制也逐步失效，城市社会秩序出现了紊乱现象，诸如法轮功的产生与滋长。这迫切需要探索和建立一种崭新的城市基层社会管理体制。 从性质上看，新的城市基层社会管理体制既要适应社会主义市场经济体制的需要，不同于传统的行政管理模式；同时，它又必须具有中国特色，不同于西方国家的自治模式。另一方面，单位制瓦解后，它需要寻找新的平台，如果建立在街道办事处或城区政府这两个层面，难以摆脱传统城市基层社会管理体制的束缚，甚至可能是原有体制的翻版或原有体制的小修小补。江汉模式是一种有益的探索，它选择的平台是调整后的社区（介于居委会与街道办事处之间），在性质上体现了行政主导性与社区自治性的结合。
2、它既借鉴了沈阳模式，又弥补了沈阳模式的缺陷
笔者认为，沈阳模式的最大特征，就是成功地构建了社区微观组织体系，也是成功地将地方政府运作机制移植到社区，这种模仿和改造具有明显的合理性：一是它体现了基层民主制度与中国基本政治制度的均衡，避免了两者之间的冲突，这是基层民主制度得以生存和发展所必不可少的条件。二是选择了一条成本低、风险低的制度变迁之路，制度变迁是有成本的，也是有风险的，作为制度供给者的政府，他们对中国政府运作机制较为熟悉，有着优势的信息资源和运作技巧，通过制度的模仿与改造，可以大大地降低制度变迁中的信息成本、协商成本、实施成本和监督成本，也可避免制度变迁的政治风险。这正是社区微观组织机构可以在较短时间内组建的一个重要原因。江汉区也是在借鉴和改造沈阳模式的基础上，以较低成本和较短时间成功构建了社区组织体系。
但要看到，构建社区微观组织体系只是社区自治的必要条件，却不是充分条件。它对社区自治的作用主要体现在：合理划分社区自治权利，规范社区组织及成员的自治行为，防止社区工作者以“权”谋私和社区集体资产流失，为社区自治建立了微观组织载体，为提升社区自治功能提供了微观组织保证。然而，没有区政府有关部门和街道办事处职能的转变，就不可能理顺社区组织与区街政府部门的权利关系，就无法保证社区组织不是“穿新鞋走老路”，社区组织也不可能真正成为社区人的“头”。可以说，沈阳模式没有解决社区自治的“体制
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瓶颈”问题。
江汉模式的可取之处，就在于从初始制度的创设上就着力消除这一“瓶颈”问题，探索行政调控机制与社区自治机制的结合以及政府管理功能与社区自治功能的互补。制度变迁理论认为，在制度变迁成本大于零的情况下，初始制度的选择对制度变迁有着决定性影响。在初始制度报酬递增机制作用下，制度变迁会沿着既定路径不断获得自我强化。如果初始制度选择正确，制度变迁会进入良性循环；如果初始制度选择错误，制度变迁会“锁定”在某种无效率状态，而难以更改。从这个意义上讲，随着实践的发展，江汉模式将走上一个有序发展的轨道。
3、它既回归了社区组织的自治性，又符合了社区组织承受力的实际
江汉模式采取上下联动、配套改革、抓住重点、整体推进的的制度变迁之路，一方面，随着区街政府部门与社区组织权利关系的逐步理顺，指导与协助、服务与监督的制度理念会逐步成为政府官员、社区工作者和社区人的价值取向和行为规范。这有利于从体制上保证社区组织的自治性。笔者在基层调研时获悉一个很有价值的现象。新社区成立后，有的政府部门开始抱怨：社区工作者不象以前的老群干听话，动不动就以自治组织的理由或有关文件精神，拒绝接受任务，工作不象以前那样好开展；甚至有的政府部门认为：社区工作者的素质还没有原来的老群干高，原因也是下派任务遭拒绝。笔者认为，这既说明政府部门长期形成的把居委会当成自己的“腿”，随意安排工作的思维定势和行为模式是一时难以更改的；又说明社区工作者的自治理念和自主行为大有增强，敢于拒绝不合理的摊派任务。这恰恰不是社区工作者素质不高，而是历史性进步，也是江汉区社区建设的一大成就。
另一方面，选择在社区内部建立一种政府行政管理机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的治理网络，符合了社区承受力的实际情况。社区组织是一个群众性自治组织，不是行政性法人单位，没有履行行政权力的资格和条件，不能期望政府部门向社区转移行政权利，如果转移，社区组织不仅根本无法承接，还会迅速被压跨。有效办法，就是通过区街政府部门职能转变，既强化政府的行政功能，又通过为社区“松绑”、减负，增强社区自治功能，既提高政府管理效用，又增强社区自治效用。江汉模式的预期目的正在于此。因此，社区自治应该而且只能是一种政府主导下的有限自治。
4、它选择了一条渐进式的制度变迁之路
从制度变迁的进程看，江汉区社区建设选择了从易到难、合理确定改革秩序和分步实施的改革途径。无论是从社区微观组织体系构建或区街政府部门职能转化看，江汉模式的特色，就是先试点，后推广，先在满春街、水塔街和汉兴街进行社区组织体系构建的试点，同时又在这3条街进行区街政府部门职能转变的试点，待取得经验后，不失时机地向其他街道推广。这种循序渐进的制度变迁之路，既可以增加对制度变迁各阶段的可控性，又可将制度变迁的成本分摊到几个阶段上，从而有效地克服了制度变迁的阻力。
这里需要指出的是，江汉模式的产生并不等于它的成熟，必然有一个从形成到完善的过程，特别是区街政府部门的职能转变才开始，仅仅是在5个区政府职能部门和3条街道办事处进行试点，下一步工作重点应该是在总结成功经验的基础上，积极稳妥地全面推进区街所有政府部门职能转变。
总之，江汉模式虽未成熟，但其价值不可忽视。它昭示着中国城市基层社会管理体制改革的方向――在社区内部建立一种行政调控机制与社区自治机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补、政府力量与社会力量互动的城市基层社会治理网络，通过优化每一个社区秩序，达到优化整个城区秩序。 华中师范大学城市社区建设研究中心副教授
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