Shanghai Poverty Conference - Scaling Up Poverty Reduction
Case Study
案例研究
Loess Plateau Projects and Rural Reforms for Poverty
Reduction in China
中国黄土高原水土保持项目与农村减贫
Date of submission: 8,December
Region:
Country: China
Type: Access to (and adding value to) assets by the poor
Author: Chen Shaojun Wang Yue Wang Yijie
Contact Details: 1 Xikang Road, NRCR, Hohai University,
025-3786503,[email protected]
目 录
1. 概要总结..........................................................1
2. 项目的实施过程.....................................................3
3. 项目实施效果分析...................................................6
4. 推动项目实施的主要因素.............................................14
5. 经验教训.........................................................21
6. 参考文献.........................................................23
附件1：黄土高原项目成果指标...........................................25
附件2：黄土高原项目机构图.............................................27
1. 概要总结①
如何打破环境恶劣与贫困②之间的“恶性循环”，实现人与自然之间的协调发展，始终是世界各国面临的挑战性难题，而1994年开始启动的中国黄土高原水土保持项目（Loess Plateau ①资料来源： 2003年9月24日-30日，在北京与世界银行驻华办事处的伏格乐先生、水利部外资项目管理中心的王越女士的访谈，在太原与山西省水利厅水土保持局的徐茂杰先生、阎晋民先生进行的访谈，在山西省昕水河流域项目区与吉县的项目负责人、农户的访谈，以及收集的有关黄土高原项目和减缓贫困的相关文献资料。
②作为一个多维变量的贫困是难以界定的，为比较各国之间的贫困状况，世界银行提出每天1美元（1985年购买力平价不变价格）的贫困标准。同时贫困的发生原因也是多维的，而生态环境恶劣正是其中一个重要的原
Watershed Rehabilitation Project）的成功实施给我们带来了宝贵的经验和启示。作为水土流失比较严重又比较贫困的地区之一，黄土高原地区水土流失面积约占该地区总面积的67%，其中有15.6万km2的面积水土流失最为严重。项目区的总贫困人口占全国总贫困人口的18%。
黄土高原项目的基本目标有两个：一是“通过有效并可持续地利用土地和水利资源，来增加粮食产量和农业产值”，二是“减少黄河流域水土流失”。项目内容包括两个部分：一是可持续利用土地和拦泥淤地工程，如坡改梯、造林、果园、种草，建设主坝、淤地坝和谷坊。二是进行机构建设，如培训、科研与技术推广。1997年进行根据项目区农民的意愿对项目进行了适当调整，增加了养殖业和经济林，减少了主坝的建设。
项目目标与中国政府八七扶贫攻坚计划的扶贫战略是完全一致的。项目把满足贫困地区人民的基本需求和发展需求作为首要目标，充分开发自然资源，满足人们基本需要，但同时力求做到生态保护与经济协调发展。中国政府扶贫计划中的扶贫战略由“救济式”变“开发式”正是提高贫困群体获取资源的能力，从而能够平等地分享经济增长的好处。同时，它与2000年9月各国领导人在千僖年峰会上同意的扶贫与发展目标也是相一致的。
黄土高原项目将小流域水土流失治理看作是一个“系统工程”，既不是单一的流失治理，也不是单一的扶贫。对小流域内社会、经济、资源、环境各方面的可持续协调发展做了总体设计与战略部署，将小流域治理与发展经济、改善人民生活质量结合起来，充分体现了“小流域可持续发展”的设计理念。
项目实施表明，它是世界上最大和最成功的水土保持项目，给15600km2项目区范围内120多万农民带来了很大收益。这一项目发展并实践了一种经济增长与环境可持续发展相结合的综合性水土保持模式，它已经在整个黄土高原推广。由于黄土高原项目实施和国家各种扶贫政策的贯彻，整个项目区的贫困线下人数所占比例由1993年的59.37%减少到2001年的27.27%，贫困线下家庭所占比例由56.47%减少到2001年的8.59%。 因，尤其对黄土高原而言更是如此。当然，造成黄土高原环境恶化并不单一是近代人的作品，而是历代人伐木、开垦荒地谋求生存等诸种自然与人相互作用的结果。
良好的体制、有效的政策和农民的积极参与为黄土高原这一生态恶化地区的经济发展和消除贫困创造了必要前提，如中国市场经济体制的逐步确立；“谁治理、谁受益”的土地承包政策；以及由政府制定颁布“项目区封禁管护公告”和“林草管理办法”等。同时，健全完善的各级项目管理机构，为项目顺利实施提供了组织保障。
黄土高原项目取得成功的另一个关键是管理体制创新。该项目吸收世行先进的管理经验，改变了中国计划经济体制下项目管理和运行机制，在项目规划、资金管理、施工管理、竣工验收、监督评价等方面都探索出一套好的经验。实行贷款报账制与配套计划制相结合的资金管理模式；指导性计划与严格验收相结合的项目管理模式；一次性报账与分期付款相结合的资金使用办法；建立了完善的项目监督机制。项目逐步建立和完善了四级项目监督体系，完善项目监督机制，使项目资金使用基本上做到公开化、公平化。
黄土高原项目表明在如此环境恶劣的地区实现水土保持、农民收入提高双目标是完全可以实现的，是中国政府通过小流域综合治理来促使当地生态经济协调发展与减贫的成功案例。世界银行在这一项目中不仅提供了贷款，而且在项目准备和实施管理过程中，起到了较大作用。它配合（assisting）中国政府，结合黄土高原生态环境与农民贫困状况，以小流域可持续发展理念来设计项目；选择合理项目区，确定项目内容；客观实际地对项目进行评估，及时发现并帮助解决项目中存在的问题；帮助项目实施管理机构引进先进管理技术和经验，项目管理人员素质得到了提高，项目管理逐步与国际项目管理接轨。正是由于世行的重视和帮助，加快了项目准备工作进程，提高了实施质量和管理水平。
2. 项目的实施过程
2.1项目背景
中国正处于从传统农业社会向工业化、现代化社会转变，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的时期。中国仍是一个农业人口占绝大多数的国家，农业为13亿中国人民提供了最基本的生活必需品，同时也是中国9亿农民的重要的收入来源。
然而，严重的水土流失使每年约有50亿吨的地表土流失，因土壤侵蚀而流失掉的有机肥在90年代初期相当于当时全国的年化肥生产总量。尤其是地处中国西部、黄河流域中游的黄土高原地区是中国乃至世界水土流失最严重的地区，水土流失面积43万km2，约占该地区总面积的67%，其中15.6万km2的面积水土流失最为严重。严重的水土流失，降低了土壤肥力，加剧了干旱等自然灾害的发生，严重地影响了当地人民的生产、生活，甚至威胁着其生命财产的安全，制约着黄土高原地区社会经济的可持续发展，导致了生态环境的恶化和贫困的发生。同时，多年输入黄河的泥沙造成下游河道越淤越高，防洪形势也越来越严峻。
1978年体制改革以来，中国贫困人口大幅度减少，根据中国政府确定的贫困标准，贫困人口由2.5亿降到1998年的4200万，2002年的2820万，或者说，从农村人口的26%多下降到
4.6%，到目前的3%。然而，尚未解决贫困问题的农民呈现出越来越集中的趋势，黄土高原地区即是一个比较集中的地区。1994年列入《国家八七扶贫攻坚计划》国家重点扶持的贫困县共有592个，黄土高原项目所涉及的陕西、山西、甘肃、内蒙古四省区152个，占25.7%，全国总贫困人口8056.5万人中，四省有1445.1万，占17.9%。而勤劳朴实的农民在贫瘠土地上越垦越穷，越穷越垦，形成一个恶性循环，几乎难以自拔。
新中国成立至90年代初期的40多年里，中国政府对黄土高原地区的水土流失进行了治理，并取得了很大成绩，但该地区水土流失量大面宽、生态环境脆弱、农业生产粗放落后、经济基础差，40年的年平均治理进度仅为0.78%。要全面有效控制、治理黄土高原地区的水土流失还需加大投资力度和提高有效的治理质量。
2.2 基本目标和原理
由于在黄土高原地区，水土流失问题十分严重，人民生活处于贫困之中，中国政府利用世界银行贷款进行黄土高原水土流失综合治理这一大型水土保持建设项目。黄土高原位于我国西北部黄河上中游地区。西起日月山，东至太行山，北临阴山，南抵秦岭。包括青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西河南等七个省（区），总面积64万Km2。项目区位于山西、陕西、内蒙古和甘肃的昕水河、蔚汾河等九个流域区。总面积15559Km2，其中水土流失面积13992km2，占总面积的90%。
涉及7个地（市）、22个县、2137个行政村；总人口124.04万人，其中农业人口120.69万人。项目总投资21亿元人民币，其中世行贷款1.5亿美圆。1994年10月生效实施，项目执行期为8年。
该项目基本目标是“通过有效并可持续地利用土地和水利资源，来增加粮食产量和农业产值”，第二个目标是“减少黄河流域水土流失”。计划通过8年时间的综合治理，通过基本农田建设提高土地生产率，促进退耕和造林种草，发展果园经济林，改广种薄收为少种高产多收，改单一粮食经营为农、林、牧综合协调发展，促进生态经济环境向良性循环转变，逐步建成长期稳定协调发展的生态经济体系和高效优质的农副产品生产基地，以使农民生活水平逐步达到小康，使严重的水土流失得到有效遏制，生态环境明显改善。
该目标设计以粮食增长和收入增加的可持续发展模式来打破原有贫穷与生态恶化的循环，它体现了“小流域可持续发展”的理念。它与2000年9月各国领导人在千僖年峰会（Millennium Summit）上同意的扶贫与发展的目标是相一致的③，与中国扶贫战略相一致，中国扶贫战略强调“坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力”。
2.3项目内容
黄土高原项目包括两个部分：一是进行可持续性的土地开发和水土保持工程建设，包括坡改梯、造林、果园、种草，建设骨干坝、淤地坝和谷坊。二是进行机构建设如培训、科研与技术推广。1997年进行根据项目区农民的意愿对项目进行了适当调整，增加了养殖业和经济林，减少了骨干坝的建设。 ③ Target for 2015：Halve the proportion of people living on less than a dollar a day and those who suffer from hunger。
3. 项目实施效果分析
3.1 项目的总体效果评价
截止2001年底，项目区累计完成治理面积488956hm2，其中梯田90446hm2，水地7098hm2，坝地（包括治河造地）6224hm2，滩地97hm2，乔木林90951hm2，灌木林136040hm2，经济林26759hm2，果园30892hm2，人工种草100411hm2，营建中心苗圃209hm2，建成治沟骨干工程149座，淤地坝1140座，支持服务系统完成投资12735万元。累计完成治理投资209294万元，其中世行贷款124702万元，国内配套84592万元。就投资经济回报而言，若将环境和下游受益包括在内，则项目经济回报率（ERR）高达29%；财务收益率为19%。见附件1。
项目首先实现了“增加粮食产量和农业产值”，使项目实施使项目区的120万农民直接获益，年粮食产量由427000 吨增加到 698600 吨，水果产量由80000吨增加到345000吨，农民人均纯收入从360元增加到1263元。同时，“减少黄河流域水土流失”也达到预期目标，流入黄河泥沙每年减少5700万吨。
项目实施表明，黄土高原水土保持项目是世界上最大和最成功的水土保持项目，给项目区农户以及下游居民带来了很大的收益。这一项目发展并实践了一种经济增长与环境可持续发展相结合的综合性水土保持模式，它已经在整个黄土高原推广。
以下将根据于2003年9月在山西省昕水河项目区收集的访谈资料和有关文献资料，分析黄土高原项目的具体子项目对减缓贫困的效果。
3.2 各子项目的效果分析
3.2.1 梯田
坡改梯可增加农民收入，调整农业产业结构，有效地防止水土流失，实现农业的可持续发展。昕水河流域完成梯田12630.5公顷，在坡改梯的同时开通田间道路和乡村道路，项目区内村连村，地连地，道路畅通，农民从运输、耕作到收割均可实现机械化。
尽管坡改梯使昕水河流域总耕地面积由1994年的45496公顷，减少到2001年的39938公顷，但其组成发生变化，梯田由1993年的24.58%增加到59.63%，而坡地由70.21%减少到33.79%。
坡改梯工程，表面上是坡地改为梯田这一自然景观的变化，但实质是土壤所含养分和肥力的增加，粮食产量的提高。在我们所走访的项目区的农户家，都听到了类似的话，“工程之前，小麦亩产量是100公斤左右，最多也不会超过150公斤，根本落不下钱，刚够吃饭。工程之后，平平常常也超过了200公斤，今年雨水好，有很多户都是亩产250～300公斤，这在以前是根本不可想象的，因此仅小麦一项，一亩就要比原来要多收入100多元”。“以前，玉米产量是150～200公斤，而现在有400～450公斤，今年雨水好，估计要超过500公斤。”“推梯田，使我们可以使用地膜覆盖种植庄稼，而以前在坡地是不行的。”
而在非项目区的吉县上杨庄兰家河村小组，刘先生（男性，30多岁）说，“村里很多人都想将坡地推成梯田，因为在坡地，雨水保存不住，地墒很容易散发，产量很难提高。”当非项目区看到项目区的受益，都迫切希望自家耕地也能进行类似改造。
万事开头难。在工程刚开始时，也有些农民难以理解，项目办就组织村组干部和群众到其他项目区参观考察，同时在工程实施过程中注意听取当地农民意见，动员他们积极参与，并考虑农民切身利益，如将地埂由规划的3米加高到5米，就是注意到土壤水肥保存（保墒）的问题。
为稳定了农民与土地的关系，促进农民对土地投资的积极性，项目区各级政府在项目开始实施时就制定了“谁治理、谁受益”的土地承包政策。黄土高原项目在农民承贷坡改梯费用的同时，与农民签订了30-50年的土地承包合同，承包户“在承包期内有经营权和合法权益，并可将承包的土地转让、继承、抵押入股”。 个案：张克检（男，46岁）、苏秋柱（男，37岁），吉县屯里镇回宫村桃园村小组
现在是用机械来耕种了，一天完全可以种20来亩。而以前要把自家耕地犁两遍需要20来天，一天犁2亩地都还要好好干，不能偷懒，是牛在前面犁、人在后面施肥和点播种子的那种。
现在是三轮车将肥料送到地里，而以前是用肩挑，用牛车拉。
以前收割小麦就要20天，是用人割的，再用肩挑或牛拉运下山坡的。现在是用四轮拖拉机带的收割机来收割，1亩10块钱，几个小时就收完了，从收割到晒干、入仓也就三四天的时间。
劳动强度大大减轻了，也就有很多空闲时间，找其他挣钱门路了。
Scaling Up Poverty Reduction
Analytical Case Study
更值得注意的是，坡改梯工程不仅仅是使农户粮食产量有了增加，更使农户直接减少了劳力投入，田间道路的拓宽使机械化耕作成为可能，从而使农民摆脱土地束缚，寻求新的挣钱门路如养殖业和非农就业。
3.2.2造林
正是由于，在获得坡改梯工程所带来的粮食产量增加这一近期利益的基础上，在温饱问题得到解决的基础上，农民开始谋求中长期利益和发展，也就有可能支持与参与项目的其他水土流失治理工程。一般而言，农民见不到眼前利益，是很难说服他们去干事情的。
在我们所走访的农户，坡改梯之前该组基本上没有果树，目前已经在梯田和部分退耕还林的坡地上栽种许多苹果树和仁用杏。围绕果树栽植，吉县项目办、果业局、山西农业大学等有关机构都进行了多次技术培训和田间地头的示范工作。该小组的果业技术员不仅指导本组农民的生产活动，也经常被请到别的村组进行指导。 个案：果业技术员秦泰山（男，29岁），吉县坨里镇窑头村尚古塔小组
到山西农业大学学习了两个月的果树栽植与管理，免学费。现作为村里的技术员，经常教其他农户果树管理技术，也经常帮农户做些修剪树枝等工作。其它村也有象他这样的技术员。他自己也有7亩苹果树，去年每亩纯收入有1300元左右，这还只是部分挂果。
种植果树一方面可以避免水土流失、改变社区生态环境，另一方面可使农民尽快获得经济利益，而不是像灌木林等林木使农民受益时间推迟，同时，这也促使农民积极参与到项目的实施中，使农民经济利益与整个社会的社会利益、生态效益相结合。
3.2.3养殖
如果单单是造林，而没有相应管理措施和政策，没有当地农民的参与，则林木的生态效益是难以得到发挥的。在此方面，黄土高原项目率先提出并实施了禁止随意放牧提倡牲畜圈养的政策。就养殖方式而言，其他各种养殖种类如猪、鸡、牛等不存在自由放牧问题，只有羊是自由放牧的，而“羊是要用蹄子抠土里草根的”，因此禁牧主要是针对羊而言的。在项目区，我们经常听到这么一句话：“一群羊吃光了一座山，富了一家害了大家。”还有类似的话，“以前果树很少，因为羊都
Scaling Up Poverty Reduction Analytical Case Study 是放到山上吃草而不是现在都在专门的羊圈，那时羊一放出来，树皮就被啃光了。”“那时山上光秃秃的，见不到一点绿”。而对放牧者来说，自由放牧意味着要时刻提心吊胆、承担精神压力、面对社会的偏见。由此可见，农民对自由放牧造成的危害是深有体会的。
那么禁牧对黄土高原的生态恢复极为重要，但为了完成这一项目目标是否以牺牲养羊户的经济利益为代价呢？养殖业并没有因禁牧政策和其他植被保护措施而受到影响。相反，生产力和收入迅速增长，养殖户在圈舍、牧草等方面进行投资，同时调整畜牧结构，如调整普通山羊与绵羊为适合圈养、有市场潜力的小尾寒羊和波尔山羊，养殖奶牛、猪、鸡等，畜牧局和防疫站等有关政府机构等提供各种技术指导和技术服务，形成比较完善的技术体系。因而政府制订的禁牧令完全得到农民的支持。
种草的主要目的是为圈养的牲畜提供草料，以减缓它们对再也不可承受掠夺的山坡的压力。 它的作用是多方面的，在禁牧令之前，种草仅仅在个别地区有吸引力，而禁牧令被广泛实施后，人工种草才在多数项目区被成功推广。.
在我们走访的养羊户，禁牧后，都种植了苜蓿作为羊的饲料来源，只有以充足的饲草来源，才能实现既保护生态植被，又保证养羊的发展。吉县坨里镇窑头村尚古塔小组的冯振乾（男，55岁）是1999年才开始养羊，每年能有2000-3000元的收入，目前家有13只羊，“圈养的成本就是时间，要去割苜蓿和草。自家有苜蓿地10亩，是退耕还林/草的坡地。”该组的秦祥龙（男，28岁）禁牧前只养了3-4只羊，目前有23只羊，“圈养的麻烦就是要去割草，但自家有苜蓿地，每天只要半个小时，而放牧常常要半天的时间。”因此，种植苜蓿也节约了农户的劳动时间、降低了劳动强度。
3.2.5坝地建设
坝地建设包括三种类型：骨干坝、淤积坝和谷坊，其目的是为中途拦截泥沙带入黄河下游地区，受益者也主要是黄河下游的居民。无人居住的沟地是建造各种坝的合适场地。对于当地人来说，淤积坝前拦截的泥沙沉淀处两三年后就是肥沃的耕地，拦截的水流还可以用于农业浇灌和人居生活。
灌溉系统的发展使种植多样化和产量增加。灌溉系统主要投资在雨水极端缺少的内蒙古地区，在那里单单梯田工程是不可能提高产量和农业的可持续发展。值得一提的是内蒙古的“一坝一塘、引水上梁”工程。水被截留在坝后形成水池，然后使用管道将池水抽/提灌到附近的梯田。经过这种灌溉的梯田，每公顷玉米能产7-8吨。在干旱年景，与临近没有浇灌的旱地相比，浇灌过的梯田的高回报率/产量是非常明显的。这种灌溉的方式也避免了利用深井过度开采地下水，造成地面沉降的不可持续的利用方式。
3.2.6 项目对妇女的影响
已有研究表明，性别不平等不同程度地存在于全国各地。在黄土高原项目区，由于男性普遍外出务工，大约70%的乡村劳动力是女性，项目的实施为她们改善自身地位提供了一个很好机会。由于收入来源的多样化和生产率的提高，她们有更多机会接触各种资源和就业机会，收入增加了，生
活水平提高了。在实地调查中我们妇女们说过类似的话，“生活更好了，以前完全是靠天吃饭，现在可以土地浇灌了，粮食有保证了。尽管前几年天旱，但庄稼也比邻村的要好，就是因为做了坡地推梯田的工程”；“那时，只有过年时才能吃点肉，就那还是自家猪杀了之后，卖掉大部分换钱过年，只能给自家留一点点，给孩子解解谗；现在一年四季吃肉太普遍了，夏天也可以从集市上买到新鲜肉。”
妇女的文化程度也有所提高，从女童的入学率提高、辍学率降低就可以看出，“在过去，女孩读完小学就算不错的了，现在多数都读完中学了。”这一方面反映了人们观念中性别地位发生了变化，更说明富裕后的农民能支付起她们的学费、不需要她们参加家务劳动了。另外，妇女劳力通过技术培训，获得了更多的种植业、林果业和养殖业的技术，在生产活动中发挥着更重要的作用，在提高了家庭收入的同时，也通过自己努力提高了自己的社会经济地位。
同时，妇女的医疗卫生条件也得到提高。据调查村负责人介绍，现在约60%的妇女生孩子是到乡镇或县城医院去，还有30%的是邀请医生到自家来，而过去多是请有经验的妇女到自家来，这一变化的一个原因就是那时没有钱。
3.2.7 机构能力建设
黄土高原项目除为省市县培训中心建设、项目管理设备提供资金外，项目实施对机构发展影响是根本和深远的，项目建立和完善了小流域综合治理现有的组织机构，确保了机构发展的可持续性。主要表现在，第一，它引进一套完全新的政府与公共部门监督与控制方式；第二，由于项目采用的是水土保持综合模式，因此形成在一个项目管理办公室管理/指导下进行水土保持、农业、畜牧业、林业等多学科、多部门的共同努力与工作的模式；第三，现代化项目管理工具如计算机化的MIS, GIS和其他工具明显提高了人力和组织能力；第四，项目的实施促使农户、机构等相关利益者积极参与到生态环境保护之中，改变了以往的计划式为市场式的机构运作模式；第五，提高了有关科研机构的研发能力。
3.3 项目的扶贫效果
项目的实施，促使这些原来贫困、生态恶化地区的农业正由单一化的主要依靠粮食作物向多种经营方向发展：昕水河流域农业总产值由1993年的8715.3万元增加到2001年的57683.7万元，而种植业所占比例由49.76%降到31.49%，林业由12.06%增加到23.66%，果业由14.89%增加到19.91%，牧业由15.03%增加到16.08%。
就农民社会生活而言，劳动生产率由1993年的87.00%提高到2001年的96.20%，适龄儿童入学率由86.25提高到97.00%，供水农户比例由48.80%增加到89.00%，农村公路由1538.00公里增加到2334.40公里。
根据黄土高原项目一期竣工报告中的农户监测数据，昕水河流域的农民生产生活水平得到很大提高：人均粮食产量由1993年的635.92公斤增加到2001年人均粮食产量的837.6公斤，人均经济作物产量由48.59公斤增加到76.7公斤；人均农业纯收入由647.1元增加到1061.7元，人均纯收入由647.1元增加到1253.8元。
与本流域的非项目区相比，这些变化是明显的。根据昕水河流域隰县的监测数据，1994年、1995年非项目区人均粮食产量均高出项目区90公斤，而1996年后项目区高于非项目区100公斤左右；农民人均纯收入在项目实施前相差无己，而1996年后项目区一直高出非项目区200多元。如下图。
对于整个项目区的扶贫状况。由于黄土高原项目实施和国家各种扶贫政策，整个项目区的贫困线下人数所占比例由1993年的59.37%减少到2001年的27.27%，贫困线下家庭所占比例由
56.47%减少到2001年的8.59%。农民收入的增加，农业的可持续发展，促使他们投身于更广泛的社区发展事业之中，而这将使整个社区受益。 表1：黄土高原水土保持项目与扶贫效果
项目所在的四省 项目区
年年年年
贫困线下人数万人万人万人万人
贫困线下所占比例贫困线下家庭数万户万户万户万户
贫困线下所占比例3.4可持续发展
黄土高原项目实施扶贫的基本理念是“综合性扶贫”和“小流域可持续发展”，将扶贫措施融入到整个项目区的社会经济发展战略之中，而不是简单地考虑某一具体工程对扶贫的效果。比如，发展养羊业经常简单地被看作给农户有多少只羊，然而，养羊成功不仅依赖于养羊循环子系统，如良种繁育、饲料饲草、技术培训服务等，它更依赖于而且子系统所在的大系统，即整个自然与社会的良性循环。
根据前述郭小录的访谈，羊只增加将提高总收入，但养羊规模扩大导致其所处的小生态环境恶化，草越来越少，迫使他们到越来越远的山坡放牧，使得更大范围的生态环境恶化；环境恶化，使他们愈加要求扩大养羊规模以提高总收入，这进一步导致生态环境恶化。换句话说，农户的生存理性和经济理性要求他们扩大养殖规模以获得总收入的提高，但个体理性行动的结果却是非理性的，这里况且不论生态环境恶化导致的粮食产量减少这一危及温饱的根本性问题，单是他们的单位投入（如时间、精力和资金）所带来的却是产出的递减，尽管总收入可能有所提高，这即是人类学家吉尔茨(C.Geertz)所说的内卷化（involution）过程。因此如何打破这一恶性循环，使农户从这一循环圈中跳出来，或许是减缓贫困和社区可持续发展所要探讨的。
黄土高原项目作为社区外界的力量打破了社区内部的恶性循环系统。该项目顺利实施的基础和前提条件是优先进行坡改梯工程，并随时考虑农民的自身利益。坡改梯工程使粮食产量得到提高，有效解决了农民的吃饭和温饱问题，使种植林果业成为可能，有效防止了开荒扩种、陡坡耕种，防止了退耕还林地的复垦，保持了水土，改善了生态环境，为农业可持续发展奠定了基础。坡改梯工
程使农民劳动强度减小，使他们从繁重的体力活中解脱出来，为从事非农活动增加收入创造了条件。
同时，坡改梯工程使农户有了多余粮食尤其是玉米从事养猪活动，使农户可以腾出部分耕地种植苜蓿以进行羊只圈养而不是放牧。后者直接减少了山坡植被的破坏和水土流失，并使农户的劳动时间减少，有空闲时间从事非农活动。农户将牲畜粪便导入沼气池而获得能源，减少了他们上山砍柴以获得燃料而带来的对山坡植被的破坏，减少了他们的购买煤炭的支出。经过沼气系统处理后的粪便仍可施到耕地，使农作物产量增加。
综上，黄土高原项目，第一，通过工程各具体项目，提高了农民人均收入和生产生活条件，同时使农民从土地束缚中解脱出来，拥有了自由发挥个人多方面能力的机会，这一自由正是摆脱贫困的有效途径；第二，通过工程各具体项目，提高了农民人均收入和生产生活条件，同时使农民从土地束缚中解脱出来，拥有了自由发挥个人多方面能力的机会，这一自由正是摆脱贫困的有效途径；第三，使黄河流域水土流失减少，逐步恢复着生态环境的自我修复能力。该项目尝试解决“国家要生态效益，农民要生计出路”二者紧密结合起来，实现了自然与社会的共生互动的良性循环。
4. 推动项目实施的主要因素
4.1政治经济环境的变化
中国社会正处于社会大转型时期，一方面要从计划经济体制转向市场经济体制，另一方面要从传统社会、乡土社会转向现代社会、工业社会与信息社会。社会主义市场经济体制的逐步确立为黄土高原这一生态恶化地区的消除贫困和经济发展创造了必要前提。顺应这一社会转型，黄土高原项目依靠市场配置资源，如调整产业结构、改良种植品种、养殖品种，提高资源的利用效率；依靠技术进步和提高劳动力素质，提高经济效益；采取市场化运作模式，如在梯田建设中采取公开招投标制而不是原计划经济体制下的分派制，依靠专业造林队而不是集体出动来实施造林项目，同时也提高了工程实施质量。
中国经济体制改革是从农村率先开始的。1978年开始推行的农村土地集体所有制下的家庭承包制，取代人民公社时期的集体耕作制度；1984年中央要求将承包期延长到15年不变；1993年
中央提出土地承包期到期后再延长30年不变，并允许农民承包的土地可以转包和转让；近些年一些地方已经开始了荒山荒坡等“四荒”资源治理开发的工作。上述土地制度变革，使黄土高原农民在改造梯田的同时，与村集体签订了30-50年不变的土地承包合同，获得了梯田的长期使用权，极大地激发了农民的劳动热情，解放了生产力，从而提高了土地产出率。
伴随土地制度改革的是，中国的市场制度、劳动力就业制度也发生了很大变化。这些制度变革，使农民逐步摆脱了计划经济体制时期的人民公社、粮食统购统销、户籍管理这三驾马车的束缚，拥有了发展的“自由流动资源”，获得了发展的“自由流动空间”，而最基本的行动与选择的自由是农民摆脱贫困理所当然应具备的（世界银行，2001；阿马蒂亚·森，2002）。
黄土高原项目率先提出并实施了禁止随意放牧提倡牲畜圈养的政策。过渡放牧使生态环境恶化，草越来越少，迫使农民到越来越远的山坡放牧，使得生态环境更加恶化；环境恶化，使得愈加要求扩大养羊规模以提高总收入，这进一步导致生态环境恶化。就恢复生态环境而言，完全禁牧的管理模式并不是最佳方案，适度的放牧对于实现人与自然的和谐发展是必要的。但就生态环境如此恶劣的黄土高原而言，这可能是一种不得不如此的选择，对其生态环境恢复是极为重要的。项目机构人员也意识到，生态环境恢复到一定程度，结合采取轮牧等其它可持续的管理方式，才是社会与自然和谐发展的最佳方案。禁止随意放牧的政策提出并实施后，由于采取了种种措施，养殖业并没有因禁牧令和其他植被保护措施而受到影响。
4.2政府的意愿与支持
上世纪90年代以来，为帮助农村尽快摆脱贫困状况，中国政府先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》（1994）、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（1996年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（2001）。中国扶贫攻坚战略开始由救济式扶贫向开发式扶贫转移，强调“坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环”，注重改善贫困地区的基础设施条件和和社区环境，强调开发贫困地区的资源，注重提高贫困地区可持续发展和贫困人口获取资源的能力，以促进贫困区域经济发展来实现稳定地减缓和消除贫困的目标。正是在这一扶贫战略下，黄土高原项目得以顺利实施。
扶贫资源能否完全传递到最基层的贫困社区，又如何转化为这些社区的自我发展能力，是扶贫的核心问题。保证项目扶贫资源传递的组织机构包括决策系统、传递系统和社会团体的力量。
决策系统是以政府为主干，其他各相关机构以及贫困群体参与的系统。项目决策系统是中央项目办。中央项目办设在水利部黄河水利委员会，其办事机构设在黄河上中游管理局。中央项目办全面负责项目的组织管理和宏观协调，并负责组织开展项目总体规划、技术指导、对外联络、监督检查、国内外考察培训、物资采购等工作。
传递系统的职能是把项目反贫困计划中的资源及服务迅速准确地向项目受益人传递，并且直接组织受益人口进行项目活动，发展经济，改善生活。各级项目办公室具体负责从项目规划、计划、技术指导、建设实施、组织管理、检查验收到项目经费的使用监督等整个过程。
管理是项目顺利实施的重要保证。水利部和地方各级政府非常注重项目机构建设和人员配备。见附件2。水利部成立了中央项目办公室，组织项目实施，协调指导四省（区）项目工作。省（区）各级从项目准备时，就成立了以水利水保部门为主，抽调农、林、牧等有关部门业务骨干参加的专门项目管理机构，经过严格考核，择优配备了一支业务素质较高且相对稳定的管理队伍，并通过举办各种培训不断提高他们的管理水平和技术素质，为项目实施提供了可靠的人员和组织保证。
黄土高原项目取得了生态环境与消除农村贫困的双重收益。这一方面得益于黄土高原项目本身的良好设计与实施，另一方面是由于中国各级政府在治理水土流失和消除贫困方面做出的努力，如对贫困地区提供的各种资金扶持（包括信贷贫资金、财政扶贫资金、以工代赈资金）、技术信息服务、社会保障制度建设等。在山西省，吉县政府就已为该县坨里镇窑头村尚古塔小组农户提供了建设沼气池的贷款1000元和技术支持，并正逐渐在全县推广实施；政府还提供贷款帮助农户实施“走出窑洞”工程；提供小额信贷扶持农户发展林果业和养殖业；畜牧局和防疫站等机构为项目区发展养殖业提供了技术指导和技术服务。政府的扶贫意愿和各种相互配套的扶贫措施促进和保障了黄土高原项目发挥更大效应。
4.3 管理体制创新
黄土高原项目取得成功的另一个关键是管理体制创新。该项目吸收世界银行先进的管理经验，改变了中国计划经济体制下项目管理和运行机制，在资金管理、施工管理、竣工验收、监督评价等方面都探索出一套好的经验（阎晋民，2000）。
第一，指导性计划与严格验收相结合的项目管理模式。针对贷款由地方承贷承还、世界银行项目报帐制的特点，项目年度计划只作为指导性计划，在工程进度、工程定位、资金使用上，给县级以下项目执行单位以充分的自主权。项目单位可以根据当地地势条件、气候特点、社会经济状况、农民意愿诸因素安排工程、调整进度，以保证项目能发挥其最大效益。年终对工程则采取严格的分级验收办法，以确保工程数量和工程质量，杜绝低标准工程和弄虚作假行为。
工程验收实行施工单位自验，县级初验，省、地联合复验的三级验收办法。自验和初验，梯田采取逐块丈量，按小班逐块登记造册上图（万分之一地形图）；果园、经济林实地丈量；造林、种草在万分之一地形图上现场勾绘，室内计算，确保工程图、表、实地三对应。省、地联合复验采取对每条小流域内的工程随机抽样，丈量核实，加权平均计算，核定复验面积。这种工程管理模式，既有利于工程实施，又从关键环节上保证了工程质量和工程数量。如山西省偏关县初验工程制定了公开施工单位的竣工验收单；验收工程时施工单位和承包工程者回避，负责工程监督者回避；不准降低标准以劣充优，不准弄虚作假以少报多，不准借验收以权谋私，不准拉关系送人情的“一公开，二回避，四不准”制度。
第二，一次性报帐与分期付款相结合的资金使用办法。项目中的林果工程，由于受气候及人为因素的影响，需要进行多次补植补栽和长时间的管护工作，为确保林果成活率和保存率，除不断采用新的栽培和管理技术外，在资金使用上实行工程竣工后，经验收后一次性报帐。回补资金全部拨付项目县，县项目办对施工单位采取分期付款的办法（造林经初验后，付60-80%，第三年造林保存率达到85%以上时，兑付全部费用）以促使施工单位对林果工程不断地进行补植补栽和管护工作。省地项目办对林果工程实行两次验收，第一年验收造林面积和成活率，第三年验收林果保存率，对保存率达不到85%的面积，从当年新造林果面积中核减相应的报帐面积。
第三，建立了完善的项目监督机制。项目逐步建立和完善了四级项目监督体系，完善项目监督机制，使项目资金使用基本上做到公开化，公平化。（1）省地对项目县的监督。工程方面主要通过定期的复查验收和不定期的检查，监督项目的工程进度，控制随意报帐。财务方面主要是通过审计对资金的到位情况和使用情况进行监督。（2）县有关部门对县项目办的监督。工程初验中，不少县财政、计委等投资部门参与项目工程的初验。一把尺子，两人丈量，两人记录，共同计算，同时签字，互为制约。（3）县项目办内部公开监督。对梯田工程推行统一核定工程量，统一制定单价，公开竞争的办法。以防止人情苗、高价苗、劣质苗用于项目工程。（4）农民对施工单位的监督。农民既是项目工程的收益者，同时也是债务的偿还者，在项目实施前通过落实土地承包合同，明确债务，使农民自觉地发挥对项目工程质量的监督作用。如隰县在梯田工程实施中，由村民选派人员，每天到工地跟班监工，如施工单位工程质量达不到设计要求，村民拒绝支付工程费用。同时吸收农民代表参加工程初验，进一步对工程数量起到监督作用。
4.4学习和试验
黄土高原项目的小流域可持续发展的设计理念使小流域综合治理得以成功，生态环境改善，人民收入提高，并对其他小流域综合治理起到了示范作用。在项目规划实施过程中当地农民的参与方式和顺应市场经济条件下的施工方式是值得推广。
第一，在项目实施过程中，把农民的利益放在重要位置，注重解决农民生存问题、改善农民生活条件，按照市场变化和农民意愿调整项目内容。1997年，在项目中期调整时，根据项目前期的实施效果、市场变化以及农民意愿，适时地对项目内容进行适当调整。1）减少了骨干坝的建设。由于骨干坝受益的主要是黄河下游地区，对当地农民来说，需要等到20年后骨干坝才能淤满变成良田，且一次性投资太大，多数农民对骨干坝建设投资兴趣不大，因此，在设计许可的条件下，减少了骨干坝87个；2）增加养殖业投入。随着禁止随意放牧提倡牲畜圈养政策的实施，农民在梯田满足基本口粮的前提下，116000m2特种养殖圈舍已建设起来，已养殖牲畜10800头；3）适当减少灌木林，发展经济林。在水土保持满足的条件下，减少灌木林27359ha，增加经济林30687ha，如银杏、板栗等，以提高农民收入。因此项目注重了经济效益、社会效益和生态效益
的有机结合，以经济效益促进社会效益和生态效益。在规划中，有效地解决了以往水土保持对经济效益重视不够，与农民切身利益结合不紧，治理措施保护不力的难题，保证了项目顺利实施。 第二，“一坝一塘，引水上梁”的综合治理模式。这种模式通常是通过建坝将水被截留在坝后形成水池，然后使用管道将池水抽/提灌到附近的梯田。经过灌溉的梯田，每公顷玉米能增产3-4吨。同时，这种灌溉的方式也避免了干旱地区利用深井过度开采地下水，造成地面沉降的不可持续的利用方式。
第三，调动农民积极性，发挥其地方性知识，促使其积极参与到项目工程规划与实施中。农民参与项目工程规划是执行好项目的前提，是顺利落实债务的保证，也是促使黄土高原项目成功的重要因素。世界银行贷款项目由于是国家担保，农民贷款搞工程，因此，项目规划不是一个简单地结合当地条件，按一定的治理模式合理安排工程措施的单纯技术规划，而是既要技术可行，又必须使农民满意，乐意接收，如在项目实施过程中，就根据市场变化、农民意愿就进行了项目内容的调整工作。
各省（自治区）各县都采取不同的形式使农民参与项目工程规划工作。如隰县在项目实施前，先由村民委员会提出申请，县项目办根据申请对工地进行现场考察和规划，然后将规划方案交由村民委员会组织农民讨论，确定规划方案后，村民委员会将农民的还贷合同交县项目办，然后县项目办负责梯田施工，乡镇负责林果工程配套，村委负责组织劳务，各负其责，共同配合，执行项目。项目结束后，按工程造价，由县项目办、乡镇、村委与农民共同签订还贷合同，使债务一次落实。
任何项目的顺利实施和取得预期成果，都必须有公众的积极主动参与，否则会发生类似现象：如作为扶贫的羊在扶贫对象那里成了饭桌上的美餐。农民参与项目规划处于不可替代的角色。在黄土高原项目初期制定计划时，乡镇项目管理人员、村庄负责人与村民讨论、绘制了实施前的土地使用类型图，标明土地使用类型如坡地、梯田、林地、灌木、荒地、村庄和道路等，讨论该区域的项目组成部分的实施方案，如坡改梯、造林、绿化、坝地建设的范围、面积、偿还贷款等事宜。他们还广泛深入讨论了牧业管理方式，如农户的牲畜品种、数量及牧草需求等。农民不仅参与规划，而且直接参加项目治理措施的施工和验收，各种措施的验收过程必须有农民参加，验收表必须经受益农民审查签字后才能生效。在项目实施过程中，农民积极参与场面是实施前没有预料到的。
第四，推行项目工程招投标制，接受全社会对项目实施的监督。根据公平、公正、公开的原则，在梯田建设中，采取公开招投标制。招投标按照既便于管理、又有一定施工能力的原则，以5－10台车辆为一个竞标小组，每个标段工期为20天。公开张榜招标，公开组织投标，公开评标确定施工者，增强了项目施工的透明度，避免了施工暗箱操作带来的不良影响，从而降低了工程投资，实现了政府、农民、施工者三满意。
第五，依靠专业造林队实施项目。造林专业队在项目执行中发挥了不可替代的作用。项目区干旱少雨，造林成活困难，保存率低，依靠农民造林难以达到项目目标。各县在造林中都组建造林专业队常年服务于世界银行项目。依靠专业队造林，既有利于连片作业，突击施工，同时有利于新技术的推广应用，可以从组织上和技术上保证造林的成活和保存率。如山西省偏关县在项目开始时便吸收农村具有初中以上文化程度的青年组成了三个造林专业队，并对人员进行了上岗培训和不断地技术培训，县项目办从林业局抽调技术人员负责专业队工作，专业队之间独立核算，按造林成活株数计酬。专业队造林成活率在85％以上。
第六、应遵循“谁受益、谁负担”的原则。由于骨干坝建设投资大，且受益主体主要是黄河下游地区，对当地农民来说，需要等到20年后，骨干坝才能淤满变成良田。因此，骨干坝建设资金应由受益主体共同承担，而不单单是项目区的农户；或者由国家承担建设费用，受益农户共同维护与管理。
4.5外部因素
黄土高原项目不仅在资金上得到了世行的支持（贷款1.5亿美圆），而且在项目准备和实施过程中，世界银行和中国政府一起，结合黄土高原的实际，用小流域可持续发展的理念设计项目，合理选择项目区，确定项目内容，积极帮助中方进行项目准备，客观实际地对项目进行评估，及时发现并帮助解决项目存在的问题。由于世界银行的重视和帮助，加快了项目准备工作进程，提高了实施质量。以项目经理为代表的各位项目官员，具有良好的个人修养和专业素质，工作认真负责，克尽职守，与中方项目机构和项目人员配合默契，在项目立项、可行性研究和实施管理中发挥了非常重要的作用。
通过项目实施，引进了先进的项目管理技术和经验，项目管理人员的技术素质得到了提高，项目管理逐步与国际项目管理接轨。通过考察和培训，使传统的水土保持工作程序和管理模式得到了改变，计算机技术在项目的成本分析、经济效益分析、工程规划、监测评价、项目管理等方面得到了广泛的应用，资金的管理模式得到了改变，求实、务实的精神得到了培育。项目的成功实施以及在国内外产生的深远影响，使各级政府认识到水土保持与扶贫的关系，促进小流域可持续发展，人民生活水平提高。
5. 经验教训
在中国经济迅速发展的同时，中国也成为世界上水土流失最严重的国家之一，中国现有水土流失面积约367万平方公里。水土流失也是世界很多国家面临的重要环境问题，从全球情况来看，多数国家水域水土流失问题十分严重，且有向恶化方向发展的趋势。根据联合国粮农组织专家估计，全世界约有2500万平方公里的土地遭受水土流失，占陆地总面积的16.7%，每年流失的土壤约260亿吨。
水土流失使土地退化、环境恶劣，人类生存受到严重威胁。贫困不仅使黄土高原地区人民的基本需要得不到满足，而且削弱了人们以持续的方式利用资源的能力。恶劣的环境与贫困像一对孪生兄妹，环境恶劣造成贫困，贫困加剧了环境恶劣，环境恶劣使人民更加贫困。这种“恶性循环”使得环境恶劣地区经济增长与生态环境的矛盾越来越尖锐，人民生活越来越贫困。中国黄土高原水土保持项目通过小流域可持续的综合治理，打破了这种“恶性循环”，使得人与自然协调发展，做到资源开发过程中经济效益与生态效益的统一，谋求在生态平衡、经济合理、技术先进条件下的生态与经济的最佳组合，达到了生态环境如此恶劣的地区的生态环境保护与农民收入增加的双赢目的。
经济的可持续增长有利于缓解对生态系统的压力，是小流域可持续发展的前提。黄土高原项目优先满足贫困地区人民的基本需要，把流域经济可持续发展放在第一位，调整产业结构，改善农业发展系统，改变增长的方式，提高发展的质量，减轻人口对自然资源的压力。一般而言，流域经济的落后性突出地表现为传统经济占有极其重要的地位，因人口增长而扩张的需求压力迫使人们以传统方式强化利用自然资源，由此造成生态退化，甚至生态危机。适度的可持续的经济增长对减轻贫
困和改善环境状况起到了最直接作用。黄土高原小流域经济的发展建立在经济发展的速度与效益统一协调上，从粗放经营向集约经营转变，主要依靠市场配置资源，提高资源利用效率；主要依靠科技进步，提高劳动力素质，从而不断提高经济的可持续性。
在经济发展的实践中，人们越来越认识到自然资源是生态经济的物质基础，生态与经济的协调发展是社会发展的必然趋势。如果经济发展的规模或获取的方式超过了自然资源和生态环境的承受能力，那毫无疑问，经济发展是不可持续的。因此，应正确处理人与自然的关系，建立统一和谐的生态经济体系，科学地实现资源的保护和增殖，实现自然资源的可持续发展。
黄土高原良好的项目设计是确保贫困地区经济与生态可持续发展与真正脱贫的关键。黄土高原项目将小流域治理看作“系统工程”，既不是单一的水土保持，也不是单一的扶贫。对小流域内社会、经济、资源、环境各方面的发展以及他们之间的连续协调发展做出了总体设计与战略部署，将小流域治理与发展经济，改善人民生活质量结合起来，体现了“以人为本”、“综合治理”、“经济与生态可持续发展”的设计理念。最终实现了区域人口、环境、资源与经济社会的协调发展。项目实施促进了大面积退耕还林还草，使项目区地面植被大幅增加，有效地遏制了水土流失，减少了流入黄河的泥沙，区内农业生产条件和农村基础设施得到改善，产业结构得到合理调整，农村经济持续增长，生态环境得到明显改善，农民生活水平显著提高。
小流域可持续发展是以人为中心的发展，贫困人口积极地参与项目资源传递系统的各个过程是实施可持续发展目标的关键因素之一。参与能使人产生内在的激励，是组织和管理者获得支持的有效途径。参与可以凝聚贫困人口的力量，使贫困群体为共同的目标而奋斗。世界银行（2001）认为解决贫穷问题的战略选择就是机会、赋权和安全保障，赋权意味着“加强穷人对政治进程和当代决策的参与”，放大穷人的声音，让他们的声音得到决策者的倾听，解决阿马蒂亚·森所提出的“贫穷从根本上意味着自由的缺失”。黄土高原项目以人的发展为前提，在项目规划、实施和管理过程中建立了完善的参与机制，使得各利益相关者，特别是社区和贫困人口能充分地参与，并根据各阶段参与与协商的结果及时地调整方案。
有效地项目实施需要从中央到地方建立起严谨的组织管理体制系。项目资源是否完全传递到最基层的贫困社区，又如何转化为贫困社区的自我发展能力，是项目实施的核心问题（沈红，
1997）。保证项目资源传递的组织机构包括决策系统、传递系统和社会团体的力量。黄土高原项目建立了全新的管理模式。项目按照基建程序开展项目前期准备工作，在财务管理中引入报账制和审计制；开展了全面的项目监测评价工作；首次进行了项目支持服务体系建设。建成了一批高质量、高效益的综合治理水土流失的样板工程，同时还引进了先进技术，提高了管理水平，培养了一批高素质的项目管理人才。特别是监测评价和报账制、审计制在国内同类项目中的成功推广，起到了很好的示范作用，使水土保持综合治理工作在优质、高效和规范、科学方面，迈上了一个新的台阶。
6. 参考文献
阿马蒂亚·森著（Amartya Sen）：《以自由看待发展development as freedom》，北京：中国人民大学出版社，2002年7月
迪帕·纳拉杨(Deepa Narayan et al)等著：《谁倾听我们的声音？Can anyone hear us?: voices of the poor》，中国人民大学出版社，2001年7月
国务院扶贫办外资项目管理中心、亚洲开发银行编：《中国农村扶贫方式研究》，北京：中国农业出版社，2002年6月
黄土高原水土保持世界银行贷款项目办公室：《黄土高原水土保持（一期）世界银行贷款项目竣工报告》，2002年8月
黄土高原水土保持世界银行贷款项目办公室：《黄土高原水土保持（一期）世界银行贷款项目终期监测评价报告》，2002年8月
World Bank, ICR of loess Plateau Watershed Rehabilitation Project, November 7,2002
联合国开发计划署驻华代表处编,United Nations Development Programme：《缓解中国贫困的一体化战略 an integrated approach to reducing poverty in china》，载《扶贫与小额信贷Poverty reduction and microfinance》，北京：社会科学文献出版社Social Sciences Documentation Publishing House，2003年6月 沈红著：《扶贫传递与社区自组织》，《社会学研究》，1997年第5期
世界银行编：《中国黄土高原水土保持项目评估报告》，1994年5月
世界银行编：《2000/2001世界发展报告：与贫困做斗争》，北京：中国财政经济出版社，2001年3月
世界银行编：《中国战胜农村贫困：世界银行国别报告》，北京：中国财政经济出版社，2001年8月
师守祥等著：《小流域可持续发展论》，北京：科学出版社，2002年 阎晋民著：《世界银行黄土高原水土保持项目管理机制调查报告》，2000
阎晋民著：《黄土高原水土保持世界银行贷款项目十年管理实践与探索》，年8月
山西水利》，2000《
附件1.
黄土高原项目效益指标④
一、产出/影响指标
项目内容1
年耕作面积 (28%) 多年生植物(37%) 森林覆盖 (14%) 荒地 (28%) 年减少排沙量
项目规划
实际完成
21% 21% 54% 48% 38% 41% 17% 15% 60 mm3
57 mm3
粮食年产量 (427,000 吨) 660,000 吨 698,600 吨 水果年产量 (80,000 吨) 人均粮食年产量 (357 吨)
320,000 吨 345,000 吨 507 公斤 532 公斤
人均年净收入(360元) 900元 1,263元
1
括弧内的数字为项目评估时的实际数字
二、产出指标
项目内容
a) 坡改梯/灌溉/土地 (公顷) − −
梯田 灌溉地
项目规划
实际完成
83,200 90,446 5,500 7,098 3,400 公顷 4,010 公顷
-- 坝地2
④
ICR 报告, 世界银行, 2002年12月
-- 坝/沟控制工程造地2 2,000 公顷 2,214 公顷 b) 造林 (公顷) − − −
乔木林 灌木林 经济林
106,600 90,951 163,400 136,041 27,000 57,687 155,000 100,411
c) 草地和畜牧养殖 (公顷) d) 拦淤工程 − − −
2
骨干坝 淤地坝 谷坊
236 149 2,208 1,140 3,417 1,956
坝地面积及坝沟工程造地面积将在排沙过程结束后获得
经济收益率对比（ERR）
无拦淤
坡改梯 坝地 灌溉 造林 果林 经济林 畜牧 总项目
a)
项目规划
有拦淤和碳回收
效益
实际完成（ICR）
无拦淤 有拦淤效有拦淤和碳回全球效益
益
收效益
全球效益 有拦淤效益
17 18 不适用 4 17 不适用 17 28 不适用 18 19 不适用 26 26 不适用 不适用 不适用
不适用 不适用
不适用 不适用
23 26 26 5 26 26 32 32 32 10 13 17 25 26 26 22 22 22 33 36 36
a)
19 22
17 19 不适用
29
a)
包括未计入单个子项中、禁牧产生的效益
Scaling Up Poverty Reduction
附件2：
黄土高原项目机构图
Analytical Case Study
Scaling Up Poverty Reduction Analytical Case Study
咨询功能 行政管理功能
Shanghai Poverty Conference - Scaling Up Poverty Reduction
Case Study
案例研究
Loess Plateau Projects and Rural Reforms for Poverty
Reduction in China
中国黄土高原水土保持项目与农村减贫
Date of submission: 8,December
Region:
Country: China
Type: Access to (and adding value to) assets by the poor
Author: Chen Shaojun Wang Yue Wang Yijie
Contact Details: 1 Xikang Road, NRCR, Hohai University,
025-3786503,[email protected]
目 录
1. 概要总结..........................................................1
2. 项目的实施过程.....................................................3
3. 项目实施效果分析...................................................6
4. 推动项目实施的主要因素.............................................14
5. 经验教训.........................................................21
6. 参考文献.........................................................23
附件1：黄土高原项目成果指标...........................................25
附件2：黄土高原项目机构图.............................................27
1. 概要总结①
如何打破环境恶劣与贫困②之间的“恶性循环”，实现人与自然之间的协调发展，始终是世界各国面临的挑战性难题，而1994年开始启动的中国黄土高原水土保持项目（Loess Plateau ①资料来源： 2003年9月24日-30日，在北京与世界银行驻华办事处的伏格乐先生、水利部外资项目管理中心的王越女士的访谈，在太原与山西省水利厅水土保持局的徐茂杰先生、阎晋民先生进行的访谈，在山西省昕水河流域项目区与吉县的项目负责人、农户的访谈，以及收集的有关黄土高原项目和减缓贫困的相关文献资料。
②作为一个多维变量的贫困是难以界定的，为比较各国之间的贫困状况，世界银行提出每天1美元（1985年购买力平价不变价格）的贫困标准。同时贫困的发生原因也是多维的，而生态环境恶劣正是其中一个重要的原
Watershed Rehabilitation Project）的成功实施给我们带来了宝贵的经验和启示。作为水土流失比较严重又比较贫困的地区之一，黄土高原地区水土流失面积约占该地区总面积的67%，其中有15.6万km2的面积水土流失最为严重。项目区的总贫困人口占全国总贫困人口的18%。
黄土高原项目的基本目标有两个：一是“通过有效并可持续地利用土地和水利资源，来增加粮食产量和农业产值”，二是“减少黄河流域水土流失”。项目内容包括两个部分：一是可持续利用土地和拦泥淤地工程，如坡改梯、造林、果园、种草，建设主坝、淤地坝和谷坊。二是进行机构建设，如培训、科研与技术推广。1997年进行根据项目区农民的意愿对项目进行了适当调整，增加了养殖业和经济林，减少了主坝的建设。
项目目标与中国政府八七扶贫攻坚计划的扶贫战略是完全一致的。项目把满足贫困地区人民的基本需求和发展需求作为首要目标，充分开发自然资源，满足人们基本需要，但同时力求做到生态保护与经济协调发展。中国政府扶贫计划中的扶贫战略由“救济式”变“开发式”正是提高贫困群体获取资源的能力，从而能够平等地分享经济增长的好处。同时，它与2000年9月各国领导人在千僖年峰会上同意的扶贫与发展目标也是相一致的。
黄土高原项目将小流域水土流失治理看作是一个“系统工程”，既不是单一的流失治理，也不是单一的扶贫。对小流域内社会、经济、资源、环境各方面的可持续协调发展做了总体设计与战略部署，将小流域治理与发展经济、改善人民生活质量结合起来，充分体现了“小流域可持续发展”的设计理念。
项目实施表明，它是世界上最大和最成功的水土保持项目，给15600km2项目区范围内120多万农民带来了很大收益。这一项目发展并实践了一种经济增长与环境可持续发展相结合的综合性水土保持模式，它已经在整个黄土高原推广。由于黄土高原项目实施和国家各种扶贫政策的贯彻，整个项目区的贫困线下人数所占比例由1993年的59.37%减少到2001年的27.27%，贫困线下家庭所占比例由56.47%减少到2001年的8.59%。 因，尤其对黄土高原而言更是如此。当然，造成黄土高原环境恶化并不单一是近代人的作品，而是历代人伐木、开垦荒地谋求生存等诸种自然与人相互作用的结果。
良好的体制、有效的政策和农民的积极参与为黄土高原这一生态恶化地区的经济发展和消除贫困创造了必要前提，如中国市场经济体制的逐步确立；“谁治理、谁受益”的土地承包政策；以及由政府制定颁布“项目区封禁管护公告”和“林草管理办法”等。同时，健全完善的各级项目管理机构，为项目顺利实施提供了组织保障。
黄土高原项目取得成功的另一个关键是管理体制创新。该项目吸收世行先进的管理经验，改变了中国计划经济体制下项目管理和运行机制，在项目规划、资金管理、施工管理、竣工验收、监督评价等方面都探索出一套好的经验。实行贷款报账制与配套计划制相结合的资金管理模式；指导性计划与严格验收相结合的项目管理模式；一次性报账与分期付款相结合的资金使用办法；建立了完善的项目监督机制。项目逐步建立和完善了四级项目监督体系，完善项目监督机制，使项目资金使用基本上做到公开化、公平化。
黄土高原项目表明在如此环境恶劣的地区实现水土保持、农民收入提高双目标是完全可以实现的，是中国政府通过小流域综合治理来促使当地生态经济协调发展与减贫的成功案例。世界银行在这一项目中不仅提供了贷款，而且在项目准备和实施管理过程中，起到了较大作用。它配合（assisting）中国政府，结合黄土高原生态环境与农民贫困状况，以小流域可持续发展理念来设计项目；选择合理项目区，确定项目内容；客观实际地对项目进行评估，及时发现并帮助解决项目中存在的问题；帮助项目实施管理机构引进先进管理技术和经验，项目管理人员素质得到了提高，项目管理逐步与国际项目管理接轨。正是由于世行的重视和帮助，加快了项目准备工作进程，提高了实施质量和管理水平。
2. 项目的实施过程
2.1项目背景
中国正处于从传统农业社会向工业化、现代化社会转变，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的时期。中国仍是一个农业人口占绝大多数的国家，农业为13亿中国人民提供了最基本的生活必需品，同时也是中国9亿农民的重要的收入来源。
然而，严重的水土流失使每年约有50亿吨的地表土流失，因土壤侵蚀而流失掉的有机肥在90年代初期相当于当时全国的年化肥生产总量。尤其是地处中国西部、黄河流域中游的黄土高原地区是中国乃至世界水土流失最严重的地区，水土流失面积43万km2，约占该地区总面积的67%，其中15.6万km2的面积水土流失最为严重。严重的水土流失，降低了土壤肥力，加剧了干旱等自然灾害的发生，严重地影响了当地人民的生产、生活，甚至威胁着其生命财产的安全，制约着黄土高原地区社会经济的可持续发展，导致了生态环境的恶化和贫困的发生。同时，多年输入黄河的泥沙造成下游河道越淤越高，防洪形势也越来越严峻。
1978年体制改革以来，中国贫困人口大幅度减少，根据中国政府确定的贫困标准，贫困人口由2.5亿降到1998年的4200万，2002年的2820万，或者说，从农村人口的26%多下降到
4.6%，到目前的3%。然而，尚未解决贫困问题的农民呈现出越来越集中的趋势，黄土高原地区即是一个比较集中的地区。1994年列入《国家八七扶贫攻坚计划》国家重点扶持的贫困县共有592个，黄土高原项目所涉及的陕西、山西、甘肃、内蒙古四省区152个，占25.7%，全国总贫困人口8056.5万人中，四省有1445.1万，占17.9%。而勤劳朴实的农民在贫瘠土地上越垦越穷，越穷越垦，形成一个恶性循环，几乎难以自拔。
新中国成立至90年代初期的40多年里，中国政府对黄土高原地区的水土流失进行了治理，并取得了很大成绩，但该地区水土流失量大面宽、生态环境脆弱、农业生产粗放落后、经济基础差，40年的年平均治理进度仅为0.78%。要全面有效控制、治理黄土高原地区的水土流失还需加大投资力度和提高有效的治理质量。
2.2 基本目标和原理
由于在黄土高原地区，水土流失问题十分严重，人民生活处于贫困之中，中国政府利用世界银行贷款进行黄土高原水土流失综合治理这一大型水土保持建设项目。黄土高原位于我国西北部黄河上中游地区。西起日月山，东至太行山，北临阴山，南抵秦岭。包括青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西河南等七个省（区），总面积64万Km2。项目区位于山西、陕西、内蒙古和甘肃的昕水河、蔚汾河等九个流域区。总面积15559Km2，其中水土流失面积13992km2，占总面积的90%。
涉及7个地（市）、22个县、2137个行政村；总人口124.04万人，其中农业人口120.69万人。项目总投资21亿元人民币，其中世行贷款1.5亿美圆。1994年10月生效实施，项目执行期为8年。
该项目基本目标是“通过有效并可持续地利用土地和水利资源，来增加粮食产量和农业产值”，第二个目标是“减少黄河流域水土流失”。计划通过8年时间的综合治理，通过基本农田建设提高土地生产率，促进退耕和造林种草，发展果园经济林，改广种薄收为少种高产多收，改单一粮食经营为农、林、牧综合协调发展，促进生态经济环境向良性循环转变，逐步建成长期稳定协调发展的生态经济体系和高效优质的农副产品生产基地，以使农民生活水平逐步达到小康，使严重的水土流失得到有效遏制，生态环境明显改善。
该目标设计以粮食增长和收入增加的可持续发展模式来打破原有贫穷与生态恶化的循环，它体现了“小流域可持续发展”的理念。它与2000年9月各国领导人在千僖年峰会（Millennium Summit）上同意的扶贫与发展的目标是相一致的③，与中国扶贫战略相一致，中国扶贫战略强调“坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力”。
2.3项目内容
黄土高原项目包括两个部分：一是进行可持续性的土地开发和水土保持工程建设，包括坡改梯、造林、果园、种草，建设骨干坝、淤地坝和谷坊。二是进行机构建设如培训、科研与技术推广。1997年进行根据项目区农民的意愿对项目进行了适当调整，增加了养殖业和经济林，减少了骨干坝的建设。 ③ Target for 2015：Halve the proportion of people living on less than a dollar a day and those who suffer from hunger。
3. 项目实施效果分析
3.1 项目的总体效果评价
截止2001年底，项目区累计完成治理面积488956hm2，其中梯田90446hm2，水地7098hm2，坝地（包括治河造地）6224hm2，滩地97hm2，乔木林90951hm2，灌木林136040hm2，经济林26759hm2，果园30892hm2，人工种草100411hm2，营建中心苗圃209hm2，建成治沟骨干工程149座，淤地坝1140座，支持服务系统完成投资12735万元。累计完成治理投资209294万元，其中世行贷款124702万元，国内配套84592万元。就投资经济回报而言，若将环境和下游受益包括在内，则项目经济回报率（ERR）高达29%；财务收益率为19%。见附件1。
项目首先实现了“增加粮食产量和农业产值”，使项目实施使项目区的120万农民直接获益，年粮食产量由427000 吨增加到 698600 吨，水果产量由80000吨增加到345000吨，农民人均纯收入从360元增加到1263元。同时，“减少黄河流域水土流失”也达到预期目标，流入黄河泥沙每年减少5700万吨。
项目实施表明，黄土高原水土保持项目是世界上最大和最成功的水土保持项目，给项目区农户以及下游居民带来了很大的收益。这一项目发展并实践了一种经济增长与环境可持续发展相结合的综合性水土保持模式，它已经在整个黄土高原推广。
以下将根据于2003年9月在山西省昕水河项目区收集的访谈资料和有关文献资料，分析黄土高原项目的具体子项目对减缓贫困的效果。
3.2 各子项目的效果分析
3.2.1 梯田
坡改梯可增加农民收入，调整农业产业结构，有效地防止水土流失，实现农业的可持续发展。昕水河流域完成梯田12630.5公顷，在坡改梯的同时开通田间道路和乡村道路，项目区内村连村，地连地，道路畅通，农民从运输、耕作到收割均可实现机械化。
尽管坡改梯使昕水河流域总耕地面积由1994年的45496公顷，减少到2001年的39938公顷，但其组成发生变化，梯田由1993年的24.58%增加到59.63%，而坡地由70.21%减少到33.79%。
坡改梯工程，表面上是坡地改为梯田这一自然景观的变化，但实质是土壤所含养分和肥力的增加，粮食产量的提高。在我们所走访的项目区的农户家，都听到了类似的话，“工程之前，小麦亩产量是100公斤左右，最多也不会超过150公斤，根本落不下钱，刚够吃饭。工程之后，平平常常也超过了200公斤，今年雨水好，有很多户都是亩产250～300公斤，这在以前是根本不可想象的，因此仅小麦一项，一亩就要比原来要多收入100多元”。“以前，玉米产量是150～200公斤，而现在有400～450公斤，今年雨水好，估计要超过500公斤。”“推梯田，使我们可以使用地膜覆盖种植庄稼，而以前在坡地是不行的。”
而在非项目区的吉县上杨庄兰家河村小组，刘先生（男性，30多岁）说，“村里很多人都想将坡地推成梯田，因为在坡地，雨水保存不住，地墒很容易散发，产量很难提高。”当非项目区看到项目区的受益，都迫切希望自家耕地也能进行类似改造。
万事开头难。在工程刚开始时，也有些农民难以理解，项目办就组织村组干部和群众到其他项目区参观考察，同时在工程实施过程中注意听取当地农民意见，动员他们积极参与，并考虑农民切身利益，如将地埂由规划的3米加高到5米，就是注意到土壤水肥保存（保墒）的问题。
为稳定了农民与土地的关系，促进农民对土地投资的积极性，项目区各级政府在项目开始实施时就制定了“谁治理、谁受益”的土地承包政策。黄土高原项目在农民承贷坡改梯费用的同时，与农民签订了30-50年的土地承包合同，承包户“在承包期内有经营权和合法权益，并可将承包的土地转让、继承、抵押入股”。 个案：张克检（男，46岁）、苏秋柱（男，37岁），吉县屯里镇回宫村桃园村小组
现在是用机械来耕种了，一天完全可以种20来亩。而以前要把自家耕地犁两遍需要20来天，一天犁2亩地都还要好好干，不能偷懒，是牛在前面犁、人在后面施肥和点播种子的那种。
现在是三轮车将肥料送到地里，而以前是用肩挑，用牛车拉。
以前收割小麦就要20天，是用人割的，再用肩挑或牛拉运下山坡的。现在是用四轮拖拉机带的收割机来收割，1亩10块钱，几个小时就收完了，从收割到晒干、入仓也就三四天的时间。
劳动强度大大减轻了，也就有很多空闲时间，找其他挣钱门路了。
Scaling Up Poverty Reduction
Analytical Case Study
更值得注意的是，坡改梯工程不仅仅是使农户粮食产量有了增加，更使农户直接减少了劳力投入，田间道路的拓宽使机械化耕作成为可能，从而使农民摆脱土地束缚，寻求新的挣钱门路如养殖业和非农就业。
3.2.2造林
正是由于，在获得坡改梯工程所带来的粮食产量增加这一近期利益的基础上，在温饱问题得到解决的基础上，农民开始谋求中长期利益和发展，也就有可能支持与参与项目的其他水土流失治理工程。一般而言，农民见不到眼前利益，是很难说服他们去干事情的。
在我们所走访的农户，坡改梯之前该组基本上没有果树，目前已经在梯田和部分退耕还林的坡地上栽种许多苹果树和仁用杏。围绕果树栽植，吉县项目办、果业局、山西农业大学等有关机构都进行了多次技术培训和田间地头的示范工作。该小组的果业技术员不仅指导本组农民的生产活动，也经常被请到别的村组进行指导。 个案：果业技术员秦泰山（男，29岁），吉县坨里镇窑头村尚古塔小组
到山西农业大学学习了两个月的果树栽植与管理，免学费。现作为村里的技术员，经常教其他农户果树管理技术，也经常帮农户做些修剪树枝等工作。其它村也有象他这样的技术员。他自己也有7亩苹果树，去年每亩纯收入有1300元左右，这还只是部分挂果。
种植果树一方面可以避免水土流失、改变社区生态环境，另一方面可使农民尽快获得经济利益，而不是像灌木林等林木使农民受益时间推迟，同时，这也促使农民积极参与到项目的实施中，使农民经济利益与整个社会的社会利益、生态效益相结合。
3.2.3养殖
如果单单是造林，而没有相应管理措施和政策，没有当地农民的参与，则林木的生态效益是难以得到发挥的。在此方面，黄土高原项目率先提出并实施了禁止随意放牧提倡牲畜圈养的政策。就养殖方式而言，其他各种养殖种类如猪、鸡、牛等不存在自由放牧问题，只有羊是自由放牧的，而“羊是要用蹄子抠土里草根的”，因此禁牧主要是针对羊而言的。在项目区，我们经常听到这么一句话：“一群羊吃光了一座山，富了一家害了大家。”还有类似的话，“以前果树很少，因为羊都
Scaling Up Poverty Reduction Analytical Case Study 是放到山上吃草而不是现在都在专门的羊圈，那时羊一放出来，树皮就被啃光了。”“那时山上光秃秃的，见不到一点绿”。而对放牧者来说，自由放牧意味着要时刻提心吊胆、承担精神压力、面对社会的偏见。由此可见，农民对自由放牧造成的危害是深有体会的。
那么禁牧对黄土高原的生态恢复极为重要，但为了完成这一项目目标是否以牺牲养羊户的经济利益为代价呢？养殖业并没有因禁牧政策和其他植被保护措施而受到影响。相反，生产力和收入迅速增长，养殖户在圈舍、牧草等方面进行投资，同时调整畜牧结构，如调整普通山羊与绵羊为适合圈养、有市场潜力的小尾寒羊和波尔山羊，养殖奶牛、猪、鸡等，畜牧局和防疫站等有关政府机构等提供各种技术指导和技术服务，形成比较完善的技术体系。因而政府制订的禁牧令完全得到农民的支持。
种草的主要目的是为圈养的牲畜提供草料，以减缓它们对再也不可承受掠夺的山坡的压力。 它的作用是多方面的，在禁牧令之前，种草仅仅在个别地区有吸引力，而禁牧令被广泛实施后，人工种草才在多数项目区被成功推广。.
在我们走访的养羊户，禁牧后，都种植了苜蓿作为羊的饲料来源，只有以充足的饲草来源，才能实现既保护生态植被，又保证养羊的发展。吉县坨里镇窑头村尚古塔小组的冯振乾（男，55岁）是1999年才开始养羊，每年能有2000-3000元的收入，目前家有13只羊，“圈养的成本就是时间，要去割苜蓿和草。自家有苜蓿地10亩，是退耕还林/草的坡地。”该组的秦祥龙（男，28岁）禁牧前只养了3-4只羊，目前有23只羊，“圈养的麻烦就是要去割草，但自家有苜蓿地，每天只要半个小时，而放牧常常要半天的时间。”因此，种植苜蓿也节约了农户的劳动时间、降低了劳动强度。
3.2.5坝地建设
坝地建设包括三种类型：骨干坝、淤积坝和谷坊，其目的是为中途拦截泥沙带入黄河下游地区，受益者也主要是黄河下游的居民。无人居住的沟地是建造各种坝的合适场地。对于当地人来说，淤积坝前拦截的泥沙沉淀处两三年后就是肥沃的耕地，拦截的水流还可以用于农业浇灌和人居生活。
灌溉系统的发展使种植多样化和产量增加。灌溉系统主要投资在雨水极端缺少的内蒙古地区，在那里单单梯田工程是不可能提高产量和农业的可持续发展。值得一提的是内蒙古的“一坝一塘、引水上梁”工程。水被截留在坝后形成水池，然后使用管道将池水抽/提灌到附近的梯田。经过这种灌溉的梯田，每公顷玉米能产7-8吨。在干旱年景，与临近没有浇灌的旱地相比，浇灌过的梯田的高回报率/产量是非常明显的。这种灌溉的方式也避免了利用深井过度开采地下水，造成地面沉降的不可持续的利用方式。
3.2.6 项目对妇女的影响
已有研究表明，性别不平等不同程度地存在于全国各地。在黄土高原项目区，由于男性普遍外出务工，大约70%的乡村劳动力是女性，项目的实施为她们改善自身地位提供了一个很好机会。由于收入来源的多样化和生产率的提高，她们有更多机会接触各种资源和就业机会，收入增加了，生
活水平提高了。在实地调查中我们妇女们说过类似的话，“生活更好了，以前完全是靠天吃饭，现在可以土地浇灌了，粮食有保证了。尽管前几年天旱，但庄稼也比邻村的要好，就是因为做了坡地推梯田的工程”；“那时，只有过年时才能吃点肉，就那还是自家猪杀了之后，卖掉大部分换钱过年，只能给自家留一点点，给孩子解解谗；现在一年四季吃肉太普遍了，夏天也可以从集市上买到新鲜肉。”
妇女的文化程度也有所提高，从女童的入学率提高、辍学率降低就可以看出，“在过去，女孩读完小学就算不错的了，现在多数都读完中学了。”这一方面反映了人们观念中性别地位发生了变化，更说明富裕后的农民能支付起她们的学费、不需要她们参加家务劳动了。另外，妇女劳力通过技术培训，获得了更多的种植业、林果业和养殖业的技术，在生产活动中发挥着更重要的作用，在提高了家庭收入的同时，也通过自己努力提高了自己的社会经济地位。
同时，妇女的医疗卫生条件也得到提高。据调查村负责人介绍，现在约60%的妇女生孩子是到乡镇或县城医院去，还有30%的是邀请医生到自家来，而过去多是请有经验的妇女到自家来，这一变化的一个原因就是那时没有钱。
3.2.7 机构能力建设
黄土高原项目除为省市县培训中心建设、项目管理设备提供资金外，项目实施对机构发展影响是根本和深远的，项目建立和完善了小流域综合治理现有的组织机构，确保了机构发展的可持续性。主要表现在，第一，它引进一套完全新的政府与公共部门监督与控制方式；第二，由于项目采用的是水土保持综合模式，因此形成在一个项目管理办公室管理/指导下进行水土保持、农业、畜牧业、林业等多学科、多部门的共同努力与工作的模式；第三，现代化项目管理工具如计算机化的MIS, GIS和其他工具明显提高了人力和组织能力；第四，项目的实施促使农户、机构等相关利益者积极参与到生态环境保护之中，改变了以往的计划式为市场式的机构运作模式；第五，提高了有关科研机构的研发能力。
3.3 项目的扶贫效果
项目的实施，促使这些原来贫困、生态恶化地区的农业正由单一化的主要依靠粮食作物向多种经营方向发展：昕水河流域农业总产值由1993年的8715.3万元增加到2001年的57683.7万元，而种植业所占比例由49.76%降到31.49%，林业由12.06%增加到23.66%，果业由14.89%增加到19.91%，牧业由15.03%增加到16.08%。
就农民社会生活而言，劳动生产率由1993年的87.00%提高到2001年的96.20%，适龄儿童入学率由86.25提高到97.00%，供水农户比例由48.80%增加到89.00%，农村公路由1538.00公里增加到2334.40公里。
根据黄土高原项目一期竣工报告中的农户监测数据，昕水河流域的农民生产生活水平得到很大提高：人均粮食产量由1993年的635.92公斤增加到2001年人均粮食产量的837.6公斤，人均经济作物产量由48.59公斤增加到76.7公斤；人均农业纯收入由647.1元增加到1061.7元，人均纯收入由647.1元增加到1253.8元。
与本流域的非项目区相比，这些变化是明显的。根据昕水河流域隰县的监测数据，1994年、1995年非项目区人均粮食产量均高出项目区90公斤，而1996年后项目区高于非项目区100公斤左右；农民人均纯收入在项目实施前相差无己，而1996年后项目区一直高出非项目区200多元。如下图。
对于整个项目区的扶贫状况。由于黄土高原项目实施和国家各种扶贫政策，整个项目区的贫困线下人数所占比例由1993年的59.37%减少到2001年的27.27%，贫困线下家庭所占比例由
56.47%减少到2001年的8.59%。农民收入的增加，农业的可持续发展，促使他们投身于更广泛的社区发展事业之中，而这将使整个社区受益。 表1：黄土高原水土保持项目与扶贫效果
项目所在的四省 项目区
年年年年
贫困线下人数万人万人万人万人
贫困线下所占比例贫困线下家庭数万户万户万户万户
贫困线下所占比例3.4可持续发展
黄土高原项目实施扶贫的基本理念是“综合性扶贫”和“小流域可持续发展”，将扶贫措施融入到整个项目区的社会经济发展战略之中，而不是简单地考虑某一具体工程对扶贫的效果。比如，发展养羊业经常简单地被看作给农户有多少只羊，然而，养羊成功不仅依赖于养羊循环子系统，如良种繁育、饲料饲草、技术培训服务等，它更依赖于而且子系统所在的大系统，即整个自然与社会的良性循环。
根据前述郭小录的访谈，羊只增加将提高总收入，但养羊规模扩大导致其所处的小生态环境恶化，草越来越少，迫使他们到越来越远的山坡放牧，使得更大范围的生态环境恶化；环境恶化，使他们愈加要求扩大养羊规模以提高总收入，这进一步导致生态环境恶化。换句话说，农户的生存理性和经济理性要求他们扩大养殖规模以获得总收入的提高，但个体理性行动的结果却是非理性的，这里况且不论生态环境恶化导致的粮食产量减少这一危及温饱的根本性问题，单是他们的单位投入（如时间、精力和资金）所带来的却是产出的递减，尽管总收入可能有所提高，这即是人类学家吉尔茨(C.Geertz)所说的内卷化（involution）过程。因此如何打破这一恶性循环，使农户从这一循环圈中跳出来，或许是减缓贫困和社区可持续发展所要探讨的。
黄土高原项目作为社区外界的力量打破了社区内部的恶性循环系统。该项目顺利实施的基础和前提条件是优先进行坡改梯工程，并随时考虑农民的自身利益。坡改梯工程使粮食产量得到提高，有效解决了农民的吃饭和温饱问题，使种植林果业成为可能，有效防止了开荒扩种、陡坡耕种，防止了退耕还林地的复垦，保持了水土，改善了生态环境，为农业可持续发展奠定了基础。坡改梯工
程使农民劳动强度减小，使他们从繁重的体力活中解脱出来，为从事非农活动增加收入创造了条件。
同时，坡改梯工程使农户有了多余粮食尤其是玉米从事养猪活动，使农户可以腾出部分耕地种植苜蓿以进行羊只圈养而不是放牧。后者直接减少了山坡植被的破坏和水土流失，并使农户的劳动时间减少，有空闲时间从事非农活动。农户将牲畜粪便导入沼气池而获得能源，减少了他们上山砍柴以获得燃料而带来的对山坡植被的破坏，减少了他们的购买煤炭的支出。经过沼气系统处理后的粪便仍可施到耕地，使农作物产量增加。
综上，黄土高原项目，第一，通过工程各具体项目，提高了农民人均收入和生产生活条件，同时使农民从土地束缚中解脱出来，拥有了自由发挥个人多方面能力的机会，这一自由正是摆脱贫困的有效途径；第二，通过工程各具体项目，提高了农民人均收入和生产生活条件，同时使农民从土地束缚中解脱出来，拥有了自由发挥个人多方面能力的机会，这一自由正是摆脱贫困的有效途径；第三，使黄河流域水土流失减少，逐步恢复着生态环境的自我修复能力。该项目尝试解决“国家要生态效益，农民要生计出路”二者紧密结合起来，实现了自然与社会的共生互动的良性循环。
4. 推动项目实施的主要因素
4.1政治经济环境的变化
中国社会正处于社会大转型时期，一方面要从计划经济体制转向市场经济体制，另一方面要从传统社会、乡土社会转向现代社会、工业社会与信息社会。社会主义市场经济体制的逐步确立为黄土高原这一生态恶化地区的消除贫困和经济发展创造了必要前提。顺应这一社会转型，黄土高原项目依靠市场配置资源，如调整产业结构、改良种植品种、养殖品种，提高资源的利用效率；依靠技术进步和提高劳动力素质，提高经济效益；采取市场化运作模式，如在梯田建设中采取公开招投标制而不是原计划经济体制下的分派制，依靠专业造林队而不是集体出动来实施造林项目，同时也提高了工程实施质量。
中国经济体制改革是从农村率先开始的。1978年开始推行的农村土地集体所有制下的家庭承包制，取代人民公社时期的集体耕作制度；1984年中央要求将承包期延长到15年不变；1993年
中央提出土地承包期到期后再延长30年不变，并允许农民承包的土地可以转包和转让；近些年一些地方已经开始了荒山荒坡等“四荒”资源治理开发的工作。上述土地制度变革，使黄土高原农民在改造梯田的同时，与村集体签订了30-50年不变的土地承包合同，获得了梯田的长期使用权，极大地激发了农民的劳动热情，解放了生产力，从而提高了土地产出率。
伴随土地制度改革的是，中国的市场制度、劳动力就业制度也发生了很大变化。这些制度变革，使农民逐步摆脱了计划经济体制时期的人民公社、粮食统购统销、户籍管理这三驾马车的束缚，拥有了发展的“自由流动资源”，获得了发展的“自由流动空间”，而最基本的行动与选择的自由是农民摆脱贫困理所当然应具备的（世界银行，2001；阿马蒂亚·森，2002）。
黄土高原项目率先提出并实施了禁止随意放牧提倡牲畜圈养的政策。过渡放牧使生态环境恶化，草越来越少，迫使农民到越来越远的山坡放牧，使得生态环境更加恶化；环境恶化，使得愈加要求扩大养羊规模以提高总收入，这进一步导致生态环境恶化。就恢复生态环境而言，完全禁牧的管理模式并不是最佳方案，适度的放牧对于实现人与自然的和谐发展是必要的。但就生态环境如此恶劣的黄土高原而言，这可能是一种不得不如此的选择，对其生态环境恢复是极为重要的。项目机构人员也意识到，生态环境恢复到一定程度，结合采取轮牧等其它可持续的管理方式，才是社会与自然和谐发展的最佳方案。禁止随意放牧的政策提出并实施后，由于采取了种种措施，养殖业并没有因禁牧令和其他植被保护措施而受到影响。
4.2政府的意愿与支持
上世纪90年代以来，为帮助农村尽快摆脱贫困状况，中国政府先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》（1994）、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（1996年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（2001）。中国扶贫攻坚战略开始由救济式扶贫向开发式扶贫转移，强调“坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环”，注重改善贫困地区的基础设施条件和和社区环境，强调开发贫困地区的资源，注重提高贫困地区可持续发展和贫困人口获取资源的能力，以促进贫困区域经济发展来实现稳定地减缓和消除贫困的目标。正是在这一扶贫战略下，黄土高原项目得以顺利实施。
扶贫资源能否完全传递到最基层的贫困社区，又如何转化为这些社区的自我发展能力，是扶贫的核心问题。保证项目扶贫资源传递的组织机构包括决策系统、传递系统和社会团体的力量。
决策系统是以政府为主干，其他各相关机构以及贫困群体参与的系统。项目决策系统是中央项目办。中央项目办设在水利部黄河水利委员会，其办事机构设在黄河上中游管理局。中央项目办全面负责项目的组织管理和宏观协调，并负责组织开展项目总体规划、技术指导、对外联络、监督检查、国内外考察培训、物资采购等工作。
传递系统的职能是把项目反贫困计划中的资源及服务迅速准确地向项目受益人传递，并且直接组织受益人口进行项目活动，发展经济，改善生活。各级项目办公室具体负责从项目规划、计划、技术指导、建设实施、组织管理、检查验收到项目经费的使用监督等整个过程。
管理是项目顺利实施的重要保证。水利部和地方各级政府非常注重项目机构建设和人员配备。见附件2。水利部成立了中央项目办公室，组织项目实施，协调指导四省（区）项目工作。省（区）各级从项目准备时，就成立了以水利水保部门为主，抽调农、林、牧等有关部门业务骨干参加的专门项目管理机构，经过严格考核，择优配备了一支业务素质较高且相对稳定的管理队伍，并通过举办各种培训不断提高他们的管理水平和技术素质，为项目实施提供了可靠的人员和组织保证。
黄土高原项目取得了生态环境与消除农村贫困的双重收益。这一方面得益于黄土高原项目本身的良好设计与实施，另一方面是由于中国各级政府在治理水土流失和消除贫困方面做出的努力，如对贫困地区提供的各种资金扶持（包括信贷贫资金、财政扶贫资金、以工代赈资金）、技术信息服务、社会保障制度建设等。在山西省，吉县政府就已为该县坨里镇窑头村尚古塔小组农户提供了建设沼气池的贷款1000元和技术支持，并正逐渐在全县推广实施；政府还提供贷款帮助农户实施“走出窑洞”工程；提供小额信贷扶持农户发展林果业和养殖业；畜牧局和防疫站等机构为项目区发展养殖业提供了技术指导和技术服务。政府的扶贫意愿和各种相互配套的扶贫措施促进和保障了黄土高原项目发挥更大效应。
4.3 管理体制创新
黄土高原项目取得成功的另一个关键是管理体制创新。该项目吸收世界银行先进的管理经验，改变了中国计划经济体制下项目管理和运行机制，在资金管理、施工管理、竣工验收、监督评价等方面都探索出一套好的经验（阎晋民，2000）。
第一，指导性计划与严格验收相结合的项目管理模式。针对贷款由地方承贷承还、世界银行项目报帐制的特点，项目年度计划只作为指导性计划，在工程进度、工程定位、资金使用上，给县级以下项目执行单位以充分的自主权。项目单位可以根据当地地势条件、气候特点、社会经济状况、农民意愿诸因素安排工程、调整进度，以保证项目能发挥其最大效益。年终对工程则采取严格的分级验收办法，以确保工程数量和工程质量，杜绝低标准工程和弄虚作假行为。
工程验收实行施工单位自验，县级初验，省、地联合复验的三级验收办法。自验和初验，梯田采取逐块丈量，按小班逐块登记造册上图（万分之一地形图）；果园、经济林实地丈量；造林、种草在万分之一地形图上现场勾绘，室内计算，确保工程图、表、实地三对应。省、地联合复验采取对每条小流域内的工程随机抽样，丈量核实，加权平均计算，核定复验面积。这种工程管理模式，既有利于工程实施，又从关键环节上保证了工程质量和工程数量。如山西省偏关县初验工程制定了公开施工单位的竣工验收单；验收工程时施工单位和承包工程者回避，负责工程监督者回避；不准降低标准以劣充优，不准弄虚作假以少报多，不准借验收以权谋私，不准拉关系送人情的“一公开，二回避，四不准”制度。
第二，一次性报帐与分期付款相结合的资金使用办法。项目中的林果工程，由于受气候及人为因素的影响，需要进行多次补植补栽和长时间的管护工作，为确保林果成活率和保存率，除不断采用新的栽培和管理技术外，在资金使用上实行工程竣工后，经验收后一次性报帐。回补资金全部拨付项目县，县项目办对施工单位采取分期付款的办法（造林经初验后，付60-80%，第三年造林保存率达到85%以上时，兑付全部费用）以促使施工单位对林果工程不断地进行补植补栽和管护工作。省地项目办对林果工程实行两次验收，第一年验收造林面积和成活率，第三年验收林果保存率，对保存率达不到85%的面积，从当年新造林果面积中核减相应的报帐面积。
第三，建立了完善的项目监督机制。项目逐步建立和完善了四级项目监督体系，完善项目监督机制，使项目资金使用基本上做到公开化，公平化。（1）省地对项目县的监督。工程方面主要通过定期的复查验收和不定期的检查，监督项目的工程进度，控制随意报帐。财务方面主要是通过审计对资金的到位情况和使用情况进行监督。（2）县有关部门对县项目办的监督。工程初验中，不少县财政、计委等投资部门参与项目工程的初验。一把尺子，两人丈量，两人记录，共同计算，同时签字，互为制约。（3）县项目办内部公开监督。对梯田工程推行统一核定工程量，统一制定单价，公开竞争的办法。以防止人情苗、高价苗、劣质苗用于项目工程。（4）农民对施工单位的监督。农民既是项目工程的收益者，同时也是债务的偿还者，在项目实施前通过落实土地承包合同，明确债务，使农民自觉地发挥对项目工程质量的监督作用。如隰县在梯田工程实施中，由村民选派人员，每天到工地跟班监工，如施工单位工程质量达不到设计要求，村民拒绝支付工程费用。同时吸收农民代表参加工程初验，进一步对工程数量起到监督作用。
4.4学习和试验
黄土高原项目的小流域可持续发展的设计理念使小流域综合治理得以成功，生态环境改善，人民收入提高，并对其他小流域综合治理起到了示范作用。在项目规划实施过程中当地农民的参与方式和顺应市场经济条件下的施工方式是值得推广。
第一，在项目实施过程中，把农民的利益放在重要位置，注重解决农民生存问题、改善农民生活条件，按照市场变化和农民意愿调整项目内容。1997年，在项目中期调整时，根据项目前期的实施效果、市场变化以及农民意愿，适时地对项目内容进行适当调整。1）减少了骨干坝的建设。由于骨干坝受益的主要是黄河下游地区，对当地农民来说，需要等到20年后骨干坝才能淤满变成良田，且一次性投资太大，多数农民对骨干坝建设投资兴趣不大，因此，在设计许可的条件下，减少了骨干坝87个；2）增加养殖业投入。随着禁止随意放牧提倡牲畜圈养政策的实施，农民在梯田满足基本口粮的前提下，116000m2特种养殖圈舍已建设起来，已养殖牲畜10800头；3）适当减少灌木林，发展经济林。在水土保持满足的条件下，减少灌木林27359ha，增加经济林30687ha，如银杏、板栗等，以提高农民收入。因此项目注重了经济效益、社会效益和生态效益
的有机结合，以经济效益促进社会效益和生态效益。在规划中，有效地解决了以往水土保持对经济效益重视不够，与农民切身利益结合不紧，治理措施保护不力的难题，保证了项目顺利实施。 第二，“一坝一塘，引水上梁”的综合治理模式。这种模式通常是通过建坝将水被截留在坝后形成水池，然后使用管道将池水抽/提灌到附近的梯田。经过灌溉的梯田，每公顷玉米能增产3-4吨。同时，这种灌溉的方式也避免了干旱地区利用深井过度开采地下水，造成地面沉降的不可持续的利用方式。
第三，调动农民积极性，发挥其地方性知识，促使其积极参与到项目工程规划与实施中。农民参与项目工程规划是执行好项目的前提，是顺利落实债务的保证，也是促使黄土高原项目成功的重要因素。世界银行贷款项目由于是国家担保，农民贷款搞工程，因此，项目规划不是一个简单地结合当地条件，按一定的治理模式合理安排工程措施的单纯技术规划，而是既要技术可行，又必须使农民满意，乐意接收，如在项目实施过程中，就根据市场变化、农民意愿就进行了项目内容的调整工作。
各省（自治区）各县都采取不同的形式使农民参与项目工程规划工作。如隰县在项目实施前，先由村民委员会提出申请，县项目办根据申请对工地进行现场考察和规划，然后将规划方案交由村民委员会组织农民讨论，确定规划方案后，村民委员会将农民的还贷合同交县项目办，然后县项目办负责梯田施工，乡镇负责林果工程配套，村委负责组织劳务，各负其责，共同配合，执行项目。项目结束后，按工程造价，由县项目办、乡镇、村委与农民共同签订还贷合同，使债务一次落实。
任何项目的顺利实施和取得预期成果，都必须有公众的积极主动参与，否则会发生类似现象：如作为扶贫的羊在扶贫对象那里成了饭桌上的美餐。农民参与项目规划处于不可替代的角色。在黄土高原项目初期制定计划时，乡镇项目管理人员、村庄负责人与村民讨论、绘制了实施前的土地使用类型图，标明土地使用类型如坡地、梯田、林地、灌木、荒地、村庄和道路等，讨论该区域的项目组成部分的实施方案，如坡改梯、造林、绿化、坝地建设的范围、面积、偿还贷款等事宜。他们还广泛深入讨论了牧业管理方式，如农户的牲畜品种、数量及牧草需求等。农民不仅参与规划，而且直接参加项目治理措施的施工和验收，各种措施的验收过程必须有农民参加，验收表必须经受益农民审查签字后才能生效。在项目实施过程中，农民积极参与场面是实施前没有预料到的。
第四，推行项目工程招投标制，接受全社会对项目实施的监督。根据公平、公正、公开的原则，在梯田建设中，采取公开招投标制。招投标按照既便于管理、又有一定施工能力的原则，以5－10台车辆为一个竞标小组，每个标段工期为20天。公开张榜招标，公开组织投标，公开评标确定施工者，增强了项目施工的透明度，避免了施工暗箱操作带来的不良影响，从而降低了工程投资，实现了政府、农民、施工者三满意。
第五，依靠专业造林队实施项目。造林专业队在项目执行中发挥了不可替代的作用。项目区干旱少雨，造林成活困难，保存率低，依靠农民造林难以达到项目目标。各县在造林中都组建造林专业队常年服务于世界银行项目。依靠专业队造林，既有利于连片作业，突击施工，同时有利于新技术的推广应用，可以从组织上和技术上保证造林的成活和保存率。如山西省偏关县在项目开始时便吸收农村具有初中以上文化程度的青年组成了三个造林专业队，并对人员进行了上岗培训和不断地技术培训，县项目办从林业局抽调技术人员负责专业队工作，专业队之间独立核算，按造林成活株数计酬。专业队造林成活率在85％以上。
第六、应遵循“谁受益、谁负担”的原则。由于骨干坝建设投资大，且受益主体主要是黄河下游地区，对当地农民来说，需要等到20年后，骨干坝才能淤满变成良田。因此，骨干坝建设资金应由受益主体共同承担，而不单单是项目区的农户；或者由国家承担建设费用，受益农户共同维护与管理。
4.5外部因素
黄土高原项目不仅在资金上得到了世行的支持（贷款1.5亿美圆），而且在项目准备和实施过程中，世界银行和中国政府一起，结合黄土高原的实际，用小流域可持续发展的理念设计项目，合理选择项目区，确定项目内容，积极帮助中方进行项目准备，客观实际地对项目进行评估，及时发现并帮助解决项目存在的问题。由于世界银行的重视和帮助，加快了项目准备工作进程，提高了实施质量。以项目经理为代表的各位项目官员，具有良好的个人修养和专业素质，工作认真负责，克尽职守，与中方项目机构和项目人员配合默契，在项目立项、可行性研究和实施管理中发挥了非常重要的作用。
通过项目实施，引进了先进的项目管理技术和经验，项目管理人员的技术素质得到了提高，项目管理逐步与国际项目管理接轨。通过考察和培训，使传统的水土保持工作程序和管理模式得到了改变，计算机技术在项目的成本分析、经济效益分析、工程规划、监测评价、项目管理等方面得到了广泛的应用，资金的管理模式得到了改变，求实、务实的精神得到了培育。项目的成功实施以及在国内外产生的深远影响，使各级政府认识到水土保持与扶贫的关系，促进小流域可持续发展，人民生活水平提高。
5. 经验教训
在中国经济迅速发展的同时，中国也成为世界上水土流失最严重的国家之一，中国现有水土流失面积约367万平方公里。水土流失也是世界很多国家面临的重要环境问题，从全球情况来看，多数国家水域水土流失问题十分严重，且有向恶化方向发展的趋势。根据联合国粮农组织专家估计，全世界约有2500万平方公里的土地遭受水土流失，占陆地总面积的16.7%，每年流失的土壤约260亿吨。
水土流失使土地退化、环境恶劣，人类生存受到严重威胁。贫困不仅使黄土高原地区人民的基本需要得不到满足，而且削弱了人们以持续的方式利用资源的能力。恶劣的环境与贫困像一对孪生兄妹，环境恶劣造成贫困，贫困加剧了环境恶劣，环境恶劣使人民更加贫困。这种“恶性循环”使得环境恶劣地区经济增长与生态环境的矛盾越来越尖锐，人民生活越来越贫困。中国黄土高原水土保持项目通过小流域可持续的综合治理，打破了这种“恶性循环”，使得人与自然协调发展，做到资源开发过程中经济效益与生态效益的统一，谋求在生态平衡、经济合理、技术先进条件下的生态与经济的最佳组合，达到了生态环境如此恶劣的地区的生态环境保护与农民收入增加的双赢目的。
经济的可持续增长有利于缓解对生态系统的压力，是小流域可持续发展的前提。黄土高原项目优先满足贫困地区人民的基本需要，把流域经济可持续发展放在第一位，调整产业结构，改善农业发展系统，改变增长的方式，提高发展的质量，减轻人口对自然资源的压力。一般而言，流域经济的落后性突出地表现为传统经济占有极其重要的地位，因人口增长而扩张的需求压力迫使人们以传统方式强化利用自然资源，由此造成生态退化，甚至生态危机。适度的可持续的经济增长对减轻贫
困和改善环境状况起到了最直接作用。黄土高原小流域经济的发展建立在经济发展的速度与效益统一协调上，从粗放经营向集约经营转变，主要依靠市场配置资源，提高资源利用效率；主要依靠科技进步，提高劳动力素质，从而不断提高经济的可持续性。
在经济发展的实践中，人们越来越认识到自然资源是生态经济的物质基础，生态与经济的协调发展是社会发展的必然趋势。如果经济发展的规模或获取的方式超过了自然资源和生态环境的承受能力，那毫无疑问，经济发展是不可持续的。因此，应正确处理人与自然的关系，建立统一和谐的生态经济体系，科学地实现资源的保护和增殖，实现自然资源的可持续发展。
黄土高原良好的项目设计是确保贫困地区经济与生态可持续发展与真正脱贫的关键。黄土高原项目将小流域治理看作“系统工程”，既不是单一的水土保持，也不是单一的扶贫。对小流域内社会、经济、资源、环境各方面的发展以及他们之间的连续协调发展做出了总体设计与战略部署，将小流域治理与发展经济，改善人民生活质量结合起来，体现了“以人为本”、“综合治理”、“经济与生态可持续发展”的设计理念。最终实现了区域人口、环境、资源与经济社会的协调发展。项目实施促进了大面积退耕还林还草，使项目区地面植被大幅增加，有效地遏制了水土流失，减少了流入黄河的泥沙，区内农业生产条件和农村基础设施得到改善，产业结构得到合理调整，农村经济持续增长，生态环境得到明显改善，农民生活水平显著提高。
小流域可持续发展是以人为中心的发展，贫困人口积极地参与项目资源传递系统的各个过程是实施可持续发展目标的关键因素之一。参与能使人产生内在的激励，是组织和管理者获得支持的有效途径。参与可以凝聚贫困人口的力量，使贫困群体为共同的目标而奋斗。世界银行（2001）认为解决贫穷问题的战略选择就是机会、赋权和安全保障，赋权意味着“加强穷人对政治进程和当代决策的参与”，放大穷人的声音，让他们的声音得到决策者的倾听，解决阿马蒂亚·森所提出的“贫穷从根本上意味着自由的缺失”。黄土高原项目以人的发展为前提，在项目规划、实施和管理过程中建立了完善的参与机制，使得各利益相关者，特别是社区和贫困人口能充分地参与，并根据各阶段参与与协商的结果及时地调整方案。
有效地项目实施需要从中央到地方建立起严谨的组织管理体制系。项目资源是否完全传递到最基层的贫困社区，又如何转化为贫困社区的自我发展能力，是项目实施的核心问题（沈红，
1997）。保证项目资源传递的组织机构包括决策系统、传递系统和社会团体的力量。黄土高原项目建立了全新的管理模式。项目按照基建程序开展项目前期准备工作，在财务管理中引入报账制和审计制；开展了全面的项目监测评价工作；首次进行了项目支持服务体系建设。建成了一批高质量、高效益的综合治理水土流失的样板工程，同时还引进了先进技术，提高了管理水平，培养了一批高素质的项目管理人才。特别是监测评价和报账制、审计制在国内同类项目中的成功推广，起到了很好的示范作用，使水土保持综合治理工作在优质、高效和规范、科学方面，迈上了一个新的台阶。
6. 参考文献
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迪帕·纳拉杨(Deepa Narayan et al)等著：《谁倾听我们的声音？Can anyone hear us?: voices of the poor》，中国人民大学出版社，2001年7月
国务院扶贫办外资项目管理中心、亚洲开发银行编：《中国农村扶贫方式研究》，北京：中国农业出版社，2002年6月
黄土高原水土保持世界银行贷款项目办公室：《黄土高原水土保持（一期）世界银行贷款项目竣工报告》，2002年8月
黄土高原水土保持世界银行贷款项目办公室：《黄土高原水土保持（一期）世界银行贷款项目终期监测评价报告》，2002年8月
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联合国开发计划署驻华代表处编,United Nations Development Programme：《缓解中国贫困的一体化战略 an integrated approach to reducing poverty in china》，载《扶贫与小额信贷Poverty reduction and microfinance》，北京：社会科学文献出版社Social Sciences Documentation Publishing House，2003年6月 沈红著：《扶贫传递与社区自组织》，《社会学研究》，1997年第5期
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世界银行编：《2000/2001世界发展报告：与贫困做斗争》，北京：中国财政经济出版社，2001年3月
世界银行编：《中国战胜农村贫困：世界银行国别报告》，北京：中国财政经济出版社，2001年8月
师守祥等著：《小流域可持续发展论》，北京：科学出版社，2002年 阎晋民著：《世界银行黄土高原水土保持项目管理机制调查报告》，2000
阎晋民著：《黄土高原水土保持世界银行贷款项目十年管理实践与探索》，年8月
山西水利》，2000《
附件1.
黄土高原项目效益指标④
一、产出/影响指标
项目内容1
年耕作面积 (28%) 多年生植物(37%) 森林覆盖 (14%) 荒地 (28%) 年减少排沙量
项目规划
实际完成
21% 21% 54% 48% 38% 41% 17% 15% 60 mm3
57 mm3
粮食年产量 (427,000 吨) 660,000 吨 698,600 吨 水果年产量 (80,000 吨) 人均粮食年产量 (357 吨)
320,000 吨 345,000 吨 507 公斤 532 公斤
人均年净收入(360元) 900元 1,263元
1
括弧内的数字为项目评估时的实际数字
二、产出指标
项目内容
a) 坡改梯/灌溉/土地 (公顷) − −
梯田 灌溉地
项目规划
实际完成
83,200 90,446 5,500 7,098 3,400 公顷 4,010 公顷
-- 坝地2
④
ICR 报告, 世界银行, 2002年12月
-- 坝/沟控制工程造地2 2,000 公顷 2,214 公顷 b) 造林 (公顷) − − −
乔木林 灌木林 经济林
106,600 90,951 163,400 136,041 27,000 57,687 155,000 100,411
c) 草地和畜牧养殖 (公顷) d) 拦淤工程 − − −
2
骨干坝 淤地坝 谷坊
236 149 2,208 1,140 3,417 1,956
坝地面积及坝沟工程造地面积将在排沙过程结束后获得
经济收益率对比（ERR）
无拦淤
坡改梯 坝地 灌溉 造林 果林 经济林 畜牧 总项目
a)
项目规划
有拦淤和碳回收
效益
实际完成（ICR）
无拦淤 有拦淤效有拦淤和碳回全球效益
益
收效益
全球效益 有拦淤效益
17 18 不适用 4 17 不适用 17 28 不适用 18 19 不适用 26 26 不适用 不适用 不适用
不适用 不适用
不适用 不适用
23 26 26 5 26 26 32 32 32 10 13 17 25 26 26 22 22 22 33 36 36
a)
19 22
17 19 不适用
29
a)
包括未计入单个子项中、禁牧产生的效益
Scaling Up Poverty Reduction
附件2：
黄土高原项目机构图
Analytical Case Study
Scaling Up Poverty Reduction Analytical Case Study
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