立法出“重拳”净化旅游市场秩序
——《海南经济特区旅行社管理规定》解读
海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，旅游业作为现代服务业的龙头位置尤显突出，但我省旅游市场中长期存在的恶性低价竞争、“旺丁不旺财”、旅游经营行为不规范等问题，扰乱旅游市场秩序，影响了旅游业健康发展。为解决这些问题，省人大常委会于2011年1月审议通过了《海南经济特区旅行社管理规定》（以下简称《管理规定》）。现行管理规定的贯彻实施对整治我省旅游市场秩序，保障旅游者和旅行社的合法权益，促进旅游业健康发展发挥了重要作用。但随着海南国际旅游岛建设的持续推进和发展，现行管理规定中的部分内容已不适应我省旅游业改革发展新形势的需要。国家于2013年颁布实施了《旅游法》，对旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理等方面提出了新要求。2014年1月，省委六届五次全会提出了完善旅游管理体制的改革任务。省人大常委会也于2014年对《海南省旅游条例》进行了修订，现行管理规定的部分内容与国家《旅游法》和我省旅游条例不尽一致。为了适应海南旅游业新形势发展需要，贯彻落实国家《旅游法》和省委深化旅游业改革发展的要求，2015年9月25日，海南省第五届人大常委会第十七次会议修订了《管理规定》，自2015年10月1日起实施。作为海南旅游法规体系中的重要组成部分，新管
理规定的实施，必将为规范旅行社行为、维护我省旅游市场秩序、促进海南旅游业持续健康发展进一步提供有力的法制支撑和保障。
加强对旅行社分社及服务网点的统一管理，为改革扫清障碍
旅行社设立分社及服务网点是经营、拓展业务的需要。《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发„2014‟31号）在深化旅游改革中提出：“各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。” 此项改革对旅行社开拓旅游产品营销渠道、做大做强旅游市场、实行集团化经营具有重要意义。但目前，我省旅行社行业中存在的旅行社将其分社或服务网点承包给他人或允许他人挂靠经营的现象仍然突出，这一方面导致一些没有取得旅行社业务经营资质的企业或者个人非法从事旅行社业务，损害合法取得旅行社经营许可的旅行社的权益，扰乱旅游市场秩序，另一方面也不利于品质优良、规范经营的旅行社做大做强，影响改革效果。为进一步整治旅行社的“承包挂靠”行为，针对执法实践中存在的取证难、查处难等问题，新《管理规定》细化了对旅行社分社和服务网点的统一管理，要求旅行社对分社及服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一服务规范。同时，考虑到国家旅游局正在研究对旅行社设立分社及服务网点的管理体制进行改革，为适应深
化旅游体制改革的需要，保证我省旅行社管理规定与国家有关规定相衔接，新《管理规定》不再对旅行社设立分社和服务网点的具体程序作出规定，明确旅行社设立分社及服务网点的，依照国家有关规定办理。
规范网络经营旅行社业务，维护网络旅游经营秩序
随着互联网的发展和普及，网络旅游经营模式发展迅速，为旅游者提供了更便捷的服务，但同时网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也与日俱增。对此，为促进网络旅游经济持续健康发展，维护旅游者和经营者的合法权益，新《管理规定》根据国家《旅游法》，对通过网络经营旅行社业务的行为增设了具体的规范：一是规定通过网络经营旅行社业务的，应当依法办理工商登记和取得旅行社业务经营许可证，并在其网站主页的显著位置标明营业执照和业务经营许可证载明的全部信息或清晰图像文件以及主管部门的投诉电话。二是规定通过网络经营旅行社业务的，应当为旅游者提供真实、准确的旅游服务信息，选择具有合法经营资质的旅游经营者、旅游从业人员为服务提供方，并采取安全保障措施确保交易安全可靠。三是规定网络交易平台经营者为旅行社提供交易服务的，应当核实旅行社的资质，并对旅行社及其发布的旅游产品和服务信息建立检查监控制度。四是规定网络交易平台经营者应当协助旅游、工商行政管理等主管部门查处网上违法经营行为，提供在
其平台内涉嫌违法经营的旅行社的登记信息、交易数据等资料，不得隐瞒真实情况。
严格限制旅游购物和另行付费项目，打击零负团费经营 旅行社“零负团费”经营是旅游市场中广为社会诟病的顽疾。旅行社以不合理的低价招徕旅游者，在行程中利用旅游者对消费信息不了解、身处陌生环境、对旅行社信任和依赖等因素，诱骗或强迫旅游者购物、参加另行付费项目从中获取不正当利益，以弥补成本，获取利润，这种“低报价、高回扣”的经营严重侵害了旅游者的合法权益，严重扭曲了旅行社的正常经营模式和导游等从业人员获取报酬的正常机制，破坏了公平竞争的市场秩序，以致形成“劣币驱逐良币”的局面，给旅行社行业的健康发展造成极大损害。对此，国家《旅游法》明确禁止这种经营行为。为加大治理“零负团费”力度，新《管理规定》根据国家《旅游法》的规定，对旅行社安排购物场所和另行付费项目的行为进行严格限制和规范，同时，针对旅游者合法权益受到侵害索赔无门等问题，明确了旅行社的先行赔偿责任，切实维护旅游者的合法权益。一是规定旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益。二是规定经组团社与旅游者协商一致或者旅游者要求安排购物场所、另行付费项目的，组团社应当与旅游者订立书面
补充合同，载明购物场所的名称、另行付费项目的内容和价格以及购物、另行付费项目的时长等内容。旅行社安排购物场所、另行付费项目，还必须遵守以下规定：（一）不影响其他旅游者行程安排，并且对不参加购物、另行付费旅游项目活动的其他旅游者做出合理安排；（二）不得通过指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；（三）具体购物场所、另行付费旅游项目经营场所应当具有合法经营资质，面向社会公众开放；（四）事先向旅游者告知具体购物场所、另行付费旅游项目真实的基本信息及可能存在的风险。三是明确旅行社的先行赔偿责任。规定旅游者在与旅行社书面补充合同约定的购物场所内购买到假冒伪劣商品或者失效、变质商品要求退换的，旅行社有义务协助旅游者退换；给旅游者造成人身财产损害的，旅游者有权要求旅行社先行赔偿；旅行社赔偿后，可以向商品的销售者追偿。
规范旅行社经营服务行为，提升旅游服务质量
旅行社是旅游活动的组织者和实施者，其服务质量的高低，直接影响到旅游产业的健康有序发展。为提高旅行社的服务质量，营造良好的旅游经营环境和消费环境，新《管理规定》从以下几个方面进一步规范了旅行社的经营服务行为：一是对旅行社执行的旅游服务质量标准提出要求。规定旅行社应当执行国家、行业或者本省制定的旅游服务质量标准，并依据有关
旅游服务质量标准建立旅游服务质量保证体系。鼓励旅行社制定和实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准。二是规范旅行社对旅游服务质量评议表的管理。规定旅行社应当收集由旅游者填写的旅游服务质量评议表，对旅游者进行回访，主动征求旅游者意见和建议。三是禁止擅自转并团。规定旅行社转团或者并团的，应当经旅游者同意，并且其服务内容和标准不得低于原合同约定的内容和标准。未经旅游者书面同意，旅行社不得将不同游览行程、不同服务标准、不同接待价格的旅游者合并同一团队接待。
落实旅行社文明旅游主体责任，倡导文明旅游
旅游中的不文明行为是目前群众关注度较高的问题。针对旅游中的不文明行为，新《管理规定》根据中央文明委《关于进一步加强文明旅游工作的意见》，规定了旅行社在文明旅游中的主体责任：一是要求旅行社及其从业人员提供的旅游产品不得违反法律、法规的规定以及社会公德的要求，向旅游者说明文明旅游行为规范和旅游目的地的法律法规、宗教信仰、风俗禁忌、礼仪规范等，引导旅游者文明旅游，及时劝阻旅游者的不文明行为。二是规定旅行社及其从业人员应当拒绝旅游者提出的违法、违反公共秩序和社会公德的要求，有权向相关主管部门报告旅游者在旅游活动中的违法行为。对旅游者有严重不文明旅游情形的，旅行社可以解除旅游合同。
利用“互联网+”创新监管模式，完善监管制度
为进一步加强对旅行社经营服务活动的监督管理，新《管理规定》在总结我省多年来综合整治旅游市场经验的基础上，利用“互联网+”，创新政府监管模式，从以下几个方面完善了监管制度：一是规定省人民政府旅游主管部门应当建立和完善全省统一的旅游市场互联网监管平台，通过旅游团队电子化合同监管以及其他措施，加强对旅游市场的动态监管，实现信息共享。要求旅行社及时将有关信息录入互联网监管平台，自觉接受监督管理。二是规定旅游、工商、价格等主管部门应当建立巡查和抽查制度，加强对旅行社的资质和旅行社及其从业人员订立与履行旅游合同、执行旅游行程单等经营服务活动的监督管理，依法查处违法行为。三是规定旅游主管部门应当做好旅行社信用信息的采集、披露和分类评定工作，建立旅行社信用档案，实施对旅行社的奖励、惩戒等信用管理。旅行社信用档案应当记载旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为及旅游者投诉处理信息等内容，向公众提供查询服务，并依法在本省主要媒体和政府网站向社会公布。
从严从重查处违法行为，净化旅游市场
为进一步净化我省旅游市场，适应全面推进国际旅游岛建
设的需要，新《管理规定》在与国家《旅游法》和《海南省旅游条例》相衔接的同时，运用经济特区立法权，按照从严从重处罚的原则，对法律责任部分进行了梳理，加大对违法行为的打击力度。一是对未取得旅行社业务经营许可证从事旅行社业务，旅行社以不合理的低价组织旅游活动，违反本规定指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目等行为，按照国家《旅游法》的相关规定予以重罚。二是对旅行社拒不履行旅游合同约定的义务，安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务等行为，保留原《管理规定》设定的比国家《旅游法》重的处罚。三是按照国家《旅游法》的规定，增加对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚。
立法出“重拳”净化旅游市场秩序
——《海南经济特区旅行社管理规定》解读
海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，旅游业作为现代服务业的龙头位置尤显突出，但我省旅游市场中长期存在的恶性低价竞争、“旺丁不旺财”、旅游经营行为不规范等问题，扰乱旅游市场秩序，影响了旅游业健康发展。为解决这些问题，省人大常委会于2011年1月审议通过了《海南经济特区旅行社管理规定》（以下简称《管理规定》）。现行管理规定的贯彻实施对整治我省旅游市场秩序，保障旅游者和旅行社的合法权益，促进旅游业健康发展发挥了重要作用。但随着海南国际旅游岛建设的持续推进和发展，现行管理规定中的部分内容已不适应我省旅游业改革发展新形势的需要。国家于2013年颁布实施了《旅游法》，对旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理等方面提出了新要求。2014年1月，省委六届五次全会提出了完善旅游管理体制的改革任务。省人大常委会也于2014年对《海南省旅游条例》进行了修订，现行管理规定的部分内容与国家《旅游法》和我省旅游条例不尽一致。为了适应海南旅游业新形势发展需要，贯彻落实国家《旅游法》和省委深化旅游业改革发展的要求，2015年9月25日，海南省第五届人大常委会第十七次会议修订了《管理规定》，自2015年10月1日起实施。作为海南旅游法规体系中的重要组成部分，新管
理规定的实施，必将为规范旅行社行为、维护我省旅游市场秩序、促进海南旅游业持续健康发展进一步提供有力的法制支撑和保障。
加强对旅行社分社及服务网点的统一管理，为改革扫清障碍
旅行社设立分社及服务网点是经营、拓展业务的需要。《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发„2014‟31号）在深化旅游改革中提出：“各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。” 此项改革对旅行社开拓旅游产品营销渠道、做大做强旅游市场、实行集团化经营具有重要意义。但目前，我省旅行社行业中存在的旅行社将其分社或服务网点承包给他人或允许他人挂靠经营的现象仍然突出，这一方面导致一些没有取得旅行社业务经营资质的企业或者个人非法从事旅行社业务，损害合法取得旅行社经营许可的旅行社的权益，扰乱旅游市场秩序，另一方面也不利于品质优良、规范经营的旅行社做大做强，影响改革效果。为进一步整治旅行社的“承包挂靠”行为，针对执法实践中存在的取证难、查处难等问题，新《管理规定》细化了对旅行社分社和服务网点的统一管理，要求旅行社对分社及服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一服务规范。同时，考虑到国家旅游局正在研究对旅行社设立分社及服务网点的管理体制进行改革，为适应深
化旅游体制改革的需要，保证我省旅行社管理规定与国家有关规定相衔接，新《管理规定》不再对旅行社设立分社和服务网点的具体程序作出规定，明确旅行社设立分社及服务网点的，依照国家有关规定办理。
规范网络经营旅行社业务，维护网络旅游经营秩序
随着互联网的发展和普及，网络旅游经营模式发展迅速，为旅游者提供了更便捷的服务，但同时网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也与日俱增。对此，为促进网络旅游经济持续健康发展，维护旅游者和经营者的合法权益，新《管理规定》根据国家《旅游法》，对通过网络经营旅行社业务的行为增设了具体的规范：一是规定通过网络经营旅行社业务的，应当依法办理工商登记和取得旅行社业务经营许可证，并在其网站主页的显著位置标明营业执照和业务经营许可证载明的全部信息或清晰图像文件以及主管部门的投诉电话。二是规定通过网络经营旅行社业务的，应当为旅游者提供真实、准确的旅游服务信息，选择具有合法经营资质的旅游经营者、旅游从业人员为服务提供方，并采取安全保障措施确保交易安全可靠。三是规定网络交易平台经营者为旅行社提供交易服务的，应当核实旅行社的资质，并对旅行社及其发布的旅游产品和服务信息建立检查监控制度。四是规定网络交易平台经营者应当协助旅游、工商行政管理等主管部门查处网上违法经营行为，提供在
其平台内涉嫌违法经营的旅行社的登记信息、交易数据等资料，不得隐瞒真实情况。
严格限制旅游购物和另行付费项目，打击零负团费经营 旅行社“零负团费”经营是旅游市场中广为社会诟病的顽疾。旅行社以不合理的低价招徕旅游者，在行程中利用旅游者对消费信息不了解、身处陌生环境、对旅行社信任和依赖等因素，诱骗或强迫旅游者购物、参加另行付费项目从中获取不正当利益，以弥补成本，获取利润，这种“低报价、高回扣”的经营严重侵害了旅游者的合法权益，严重扭曲了旅行社的正常经营模式和导游等从业人员获取报酬的正常机制，破坏了公平竞争的市场秩序，以致形成“劣币驱逐良币”的局面，给旅行社行业的健康发展造成极大损害。对此，国家《旅游法》明确禁止这种经营行为。为加大治理“零负团费”力度，新《管理规定》根据国家《旅游法》的规定，对旅行社安排购物场所和另行付费项目的行为进行严格限制和规范，同时，针对旅游者合法权益受到侵害索赔无门等问题，明确了旅行社的先行赔偿责任，切实维护旅游者的合法权益。一是规定旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益。二是规定经组团社与旅游者协商一致或者旅游者要求安排购物场所、另行付费项目的，组团社应当与旅游者订立书面
补充合同，载明购物场所的名称、另行付费项目的内容和价格以及购物、另行付费项目的时长等内容。旅行社安排购物场所、另行付费项目，还必须遵守以下规定：（一）不影响其他旅游者行程安排，并且对不参加购物、另行付费旅游项目活动的其他旅游者做出合理安排；（二）不得通过指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；（三）具体购物场所、另行付费旅游项目经营场所应当具有合法经营资质，面向社会公众开放；（四）事先向旅游者告知具体购物场所、另行付费旅游项目真实的基本信息及可能存在的风险。三是明确旅行社的先行赔偿责任。规定旅游者在与旅行社书面补充合同约定的购物场所内购买到假冒伪劣商品或者失效、变质商品要求退换的，旅行社有义务协助旅游者退换；给旅游者造成人身财产损害的，旅游者有权要求旅行社先行赔偿；旅行社赔偿后，可以向商品的销售者追偿。
规范旅行社经营服务行为，提升旅游服务质量
旅行社是旅游活动的组织者和实施者，其服务质量的高低，直接影响到旅游产业的健康有序发展。为提高旅行社的服务质量，营造良好的旅游经营环境和消费环境，新《管理规定》从以下几个方面进一步规范了旅行社的经营服务行为：一是对旅行社执行的旅游服务质量标准提出要求。规定旅行社应当执行国家、行业或者本省制定的旅游服务质量标准，并依据有关
旅游服务质量标准建立旅游服务质量保证体系。鼓励旅行社制定和实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准。二是规范旅行社对旅游服务质量评议表的管理。规定旅行社应当收集由旅游者填写的旅游服务质量评议表，对旅游者进行回访，主动征求旅游者意见和建议。三是禁止擅自转并团。规定旅行社转团或者并团的，应当经旅游者同意，并且其服务内容和标准不得低于原合同约定的内容和标准。未经旅游者书面同意，旅行社不得将不同游览行程、不同服务标准、不同接待价格的旅游者合并同一团队接待。
落实旅行社文明旅游主体责任，倡导文明旅游
旅游中的不文明行为是目前群众关注度较高的问题。针对旅游中的不文明行为，新《管理规定》根据中央文明委《关于进一步加强文明旅游工作的意见》，规定了旅行社在文明旅游中的主体责任：一是要求旅行社及其从业人员提供的旅游产品不得违反法律、法规的规定以及社会公德的要求，向旅游者说明文明旅游行为规范和旅游目的地的法律法规、宗教信仰、风俗禁忌、礼仪规范等，引导旅游者文明旅游，及时劝阻旅游者的不文明行为。二是规定旅行社及其从业人员应当拒绝旅游者提出的违法、违反公共秩序和社会公德的要求，有权向相关主管部门报告旅游者在旅游活动中的违法行为。对旅游者有严重不文明旅游情形的，旅行社可以解除旅游合同。
利用“互联网+”创新监管模式，完善监管制度
为进一步加强对旅行社经营服务活动的监督管理，新《管理规定》在总结我省多年来综合整治旅游市场经验的基础上，利用“互联网+”，创新政府监管模式，从以下几个方面完善了监管制度：一是规定省人民政府旅游主管部门应当建立和完善全省统一的旅游市场互联网监管平台，通过旅游团队电子化合同监管以及其他措施，加强对旅游市场的动态监管，实现信息共享。要求旅行社及时将有关信息录入互联网监管平台，自觉接受监督管理。二是规定旅游、工商、价格等主管部门应当建立巡查和抽查制度，加强对旅行社的资质和旅行社及其从业人员订立与履行旅游合同、执行旅游行程单等经营服务活动的监督管理，依法查处违法行为。三是规定旅游主管部门应当做好旅行社信用信息的采集、披露和分类评定工作，建立旅行社信用档案，实施对旅行社的奖励、惩戒等信用管理。旅行社信用档案应当记载旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为及旅游者投诉处理信息等内容，向公众提供查询服务，并依法在本省主要媒体和政府网站向社会公布。
从严从重查处违法行为，净化旅游市场
为进一步净化我省旅游市场，适应全面推进国际旅游岛建
设的需要，新《管理规定》在与国家《旅游法》和《海南省旅游条例》相衔接的同时，运用经济特区立法权，按照从严从重处罚的原则，对法律责任部分进行了梳理，加大对违法行为的打击力度。一是对未取得旅行社业务经营许可证从事旅行社业务，旅行社以不合理的低价组织旅游活动，违反本规定指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目等行为，按照国家《旅游法》的相关规定予以重罚。二是对旅行社拒不履行旅游合同约定的义务，安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务等行为，保留原《管理规定》设定的比国家《旅游法》重的处罚。三是按照国家《旅游法》的规定，增加对违法旅行社的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处罚。