传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向
中国媒介规制的发展、问题与未来方向
■ 喻国明 苏林森
【内容摘要】 媒介规制是指针对媒介的各种限制、禁止、鼓励和促进的政策。伴随着改革开放, 中国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程, 但这个过程中媒介规制也出现了媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端。为促进媒介产业的进一步发展壮大, 需要对我国现行的媒介规制进行全面深刻的改革。【关键词】 媒介规制; 演变路径; 传媒体制
“规制”是外来词, 由日本经济学家对英文“regulation ”的翻译引入, 在上个世纪90年代引入中国。也有学者将其译为“管制”, 但是“管制使人联想到统制和命令经济形式, 近英文原来的词义, , 故译作“规制”, 一般在论及计划经济体制时, 使用“管制”; 在论及市场经济体制时, 使用“规制”。正是从这个意义上, 本文用“规制”来表示针对媒介的各种限制、禁止、鼓励和促进的政策。
①
“。无论哪, , 中国媒介处于资本化改革开放以来国家主管部门, 表1列出了具有标志意义的几个重要的文件。
从改革开放后中国媒介规制变迁可以看出, 伴随着中国媒介从上世纪90年代末市场化提速, 与之相对应的媒介规制也相应增多, 特别是从2001年11月中国加入W T O 以及中共十六大提出深化文化体制改革以后, 各种媒介规制的文件、条文频繁出现。政府逐渐从主导媒介的所有活动到放松对媒介的直接干预, 将媒介分成公益性事业和经营性产业两块, 政府的规制主要体现在前者, 即保证传媒的社会效益。
陈怀林和陈韬文(1998) 总结中国媒介政策变迁三大趋势:一是媒介管理体制从由党委宣传部包揽一切转向由宣传部和政府行政部门分工管理。1987年成立国家新闻出版署(1949年中国曾经设立过国家新闻总署, 但1952年撤销) , 近几年来, 各级党委宣传部仍集中掌握重大宣传政策的制定和传媒主要领导的任免, 而技术层面的职责已经逐步由新闻出版总署
(局) 和广播电视电影(总) 局接手; 第二是法规和
③
一、中国媒介规制的演变路径和特点与西方发达国家的媒介规制的构建逻辑不同, 中国的媒介规制是在政府绝对控制的背景下起步的, 因此, 伴随着改革开放, 我国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程。改革开放三十年来, 中国媒介产业从无到有、从小到大取得了辉煌的成就, 伴随着中国媒介业的不断发展, 中国的媒介规制变迁大致分成三个阶段, 第一阶段是事业单位调整时期
(1978-2000年) ; 第二阶段是以规制市场主体的经
济活动为主(2001-2002) ; 第三阶段以媒资融合和
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资本化整合为主的阶段(2003年至今) 。也有学者
制度相继建立, 行政与市场调节并用; 第三是传媒管理部门对“违规”的媒介和个人惩戒措施有相对放松和逐渐软化的趋势。总的看来是由党务部门的人治转向政府部门的法制。另外, 从中国媒介规制变迁中还可以看出, 媒介资源整合是一个趋势, 如2003年执行《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行, 减轻基层和农民负担的通知》, 报刊治散治乱收效明显, 2003年全国共出版报纸2119种, 到了
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从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察, 将中国媒介制度的演进分成四个阶段:始于1978年的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁、始于上世纪80年代末的“经济效益推动型”市场化制度变迁、始于上世纪90年代中后期的“行政力量控制型”的产业化制度变迁以及始于2003年
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2004年数量基本稳定在1900多种。在各类媒介的规
先“试水”的经验可以移植、借鉴到广电经营中去。由于报纸是更古老的媒介, 报业市场化步伐快于广电、报业在跨媒介集团中多占主导也是世界媒介市场的一个普遍现象。
制变迁中, 纸质媒介走在了广电媒介的前面, 上世纪
90年代以后, 中国媒介集团化始于报纸、渐次于广
播电视、最后是电影与出版, 报业在市场化大潮中
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表1 1979-2008年中国政府有关媒介规制的标志性文件
时间
1983
发文部门
广播电视部
文件名称
《关于广播电视工作的汇报提纲》
(中共中央37号文件)
主要内容
确定了“四级办台”的事业建设体制
按照“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则, 治理散滥, 促进新闻出版和广播电视业从扩大规模数量为主向提高质量效益为主转变。
提出了“四级变两级”, 同时提出组1996112114
中共中央办公厅、国务院办公厅
《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》(37号文)
199919117
信息产业部、国家广播电视总局
《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(国办82号文)
, 以结构调整为主线,
中共中央宣传部、国家
200118
, 着重在宏观管理体制、微
《(17号文件) 》
广播电视电影总局观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局5个方面积极进行探索创新, 以进一步壮大实力, 增强活力, 提高竞争力。第一次明确要求积极推进集团化建设, 实行跨媒体、跨地区经营, 把集团做大做强。
中共中央宣传部、文化
200317110
部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署
《关于文化体制改革试点的意见》将媒介业按资源、属性的不同分为公益性事业和经营性产
(中办21号文件)
业两类
《中共中央、国务院关于深化文化
2005112123
中共中央、国务院体制改革的若干意见》〔2005〕14号文)
(中发
强调区别对待、分类指导。公益性文化事业要增加投入、改善服务, 经营性文化产业要创新体制、壮大实力。强调传统媒体与数字媒体的交替、文化产业跨区跨行并且
200919126国务院常务会议《文化产业振兴规划》做大加强、吸引社会资本以及建立中国文化产业投资基金。
二、现阶段中国媒介规制存在的问题长期以来, 中国媒介属于行政机构的一个组成部分, 媒介机构的领导由各级党委政府直接任命, 媒介多强调其宣传喉舌功能而忽视了经济功能, 媒介产业化进程只是在上世纪90年代中期以后才从规制许可的意义上正式启动并逐渐深化的。因此中国媒介深深地打上了政府垄断的痕迹, 当长期定位为党和政府喉舌的中国媒介与市场化遭遇时, 便导致了媒介业在其市场化的发展进程中的政企不分、效率低下、权力意志盛行等种种问题, 表现在媒介规制上就是媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端, 几乎所有的政府领导都可以制定媒介方面的规制, 对媒介指手画脚。
这样使媒介规制缺乏一个透明化、常规化、程序化的规范, 具体说来, 现阶段中国的媒介规制与管理存在下列主要问题:
11条块分割、划地为牢的媒介管理模式造成媒
介跨地区、跨媒介和上下游产业资源整合的困难, 同时也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因
我国媒介形成了比较明显的纵横交错的“井状”结构, 横向看, 1983年就确定的“四级办电视”确定了中国电视的基础结构, 依次是中央、省(直辖市或自治区) 、市和县, 不同级别的媒介受当地党委和政府的领导和管理, 自上而下形成大而全、小而全的媒介网络结构, 在不同层级的行政区域, 中国媒介具
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向有不同的级别; 纵向看, 不同类别的媒介受不同的媒介管理部门垂直领导, 报纸、杂志、图书出版等平面媒体和音像等的领导机关是国家新闻出版总署(局) , 广播、电视和电影等的领导机关是国家广播电视电影
(总) 局, 管理文化艺术事业的部门是文化部(局)
星广播电视、报纸、杂志、出版、电影、唱片、互联网、娱乐和体育等等。这种条块分割、划地为牢的媒介管理模式造成媒介跨地区、跨媒介和上下游的产业资源整合困难, 这也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因。
国家广电总局作为全国广播电视电影事业的最高业务主管部门, 应该从国家大文化产业发展的大局出发, 为跨媒介组建传媒集团提供尽可能的政策支持, 但在对2009年1—6月间天涯、凯迪社区的网络民意分析显示, 在全国十个窗口行业主管部门的网络信任评价得分中, 国家广电总局名列倒数第二, 与其他部门相比, 广电总局的相关议题能够引起网友关注, , 到, , 评价、质疑和质问广, 占到了总体的近1/
2。在广电部门网民议题涉及的行政级别中, 广电总
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再加上互联网的管理部门又是国家工业与信息化部
(前国家信息产业部) 。从政治上这些媒介均受各级党
委宣传部的领导, 而从经济上看, 媒体的广告业务主要由各级工商行政管理部门进行管理。这种错综复杂的管理结构造成中国新闻媒介政策制定和执行的困难, 在很多时候由于不同利益主体的出发点不同, 造成了管理上的不一致甚至相互矛盾、划地为牢:报业不得进入广电, 广电也难以进入报业, 致使跨媒体融合这一国际性的传媒产业发展大趋势在中国迄今为止鲜有作为。从横向上, 各地区的党委和政府竭力保护自己所辖地媒介的利益, 同时, 因为所辖地媒介更便
) , 于管理(各地媒介“不得批评同级党委”
保护主义, , 如2002“借壳上星”, 想通过用宁夏卫视白天承载上海电视台财经频道, 晚上承载上海电视台体育频道, 由于宁夏电视台的上级主管单位坚决反对, 致使双方的协议最后成为纸上谈兵。宁夏电视台当时的负责人顶住压力, 坚持签下合作协议, 但一回宁夏就遭免职。从纵向看, 由于不同类别的媒介归属不同主管部门管理, 各主管部门均从各自部门的利益出发进行管理, 对同一市场的媒介规制往往要涉及到不同部门, 如卫星广播电视的规制就有广电总局、原信息产业部、公安部和工商行政管理总局等, 导致部门利益难以协调, 规制效率低下。部门保护主义和地方保护主义的双重影响为跨媒介融合、跨地区发展和跨行业经营制造了难以逾越的障碍, 严重阻碍了中国媒介产业做大做强的步伐。
2006年11月28日成都传媒集团成立, 在跨媒体的融
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局是主要涉及部门, 针对广电总局的论坛占到了总体的60%, 博客占到了总体的90%, 并且随着广电部门行政级别的提高, 负面信息的比例不断上升。网友的理性情绪占大多数, 其次是质疑和愤怒的情绪类别。最受质疑的是任意封杀禁令的危机议题; 网民最为愤怒的是数字机顶盒的推广议题; 网民最戏谑是的禁用“大锅盖”的议题。广电总局应对此评价结果高度重视, 更多倾听群众声音, 改变自己的外在形象。
21中国媒介既是事业单位又按企业经营的双重
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角色规定, 造成了实践中原本的社会正义和公益在逐渐被抽离, 而市场化中的恶行却未能得到有效的制止, 我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬
从原本的意义上说, 事业是为了保障全社会的公益而无偿占用公共资源、从而获得经济循环的一种方式; 而企业化经营则意味着政府应在产业和市场领域尽可能退位, 尽量淡化政府的干预, 让企业主体通过自己的努力和市场的规则来占有资源和获得经济回报的一种方式。但是, 中国媒介所施行的“事业单位、企业化管理”的基本规制导致了媒介单位的角色错位, 造成了媒介业的显规则和潜规则的两套办法并行, 进而导致宏观管理的某种失控状态:显规则是写在文件上、说给上级机关听的并不真心去做的行为规范; 而潜规则则是为自己谋取市场利益、心照不宣、
合方面进行了卓有成效的探索和尝试, 但仅仅因为申报程序方面的某些瑕疵, 便遭遇了国家广电主管部门的严厉打压, 声称“这种做法违反了中央关于文化体制改革的政策和总局的相关规定, 是错误的。”(“广发〔2007〕87号”文件) , 甚至拒绝按照广播电视管理条例给予合法登记。地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒就像“三座大山”压着中国传媒产业的改革。而反观西方媒介发达国家的现实, 美国最大的
25家媒介集团都是包括广播、电视、有线电视、卫
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闷声去做的行为规范。它在相当程度上造成了媒介的具体操控者对于实际部门管理中的阳奉阴违, 说一套、做一套, 致使相当多的宏观管理决策在下达中大打折扣。
更进一步说, 它给我国媒介业的发展带来了很多特殊问题。一方面, 一些媒介单位以“事业属性”为旗号, 通过政府规制来谋取非市场的特殊利益, 造成市场发展上的不公平竞争; 另一方面, 在几乎所有的作为上都以一己的利益最大化为取舍而罔顾社会公益, 挣钱挣得一副“大义凛然”的样子。
在实践中, 某些媒体主管部门表面上在执行中央的政策, 实际上是为本部门的利益而战, 中国的媒介规制就像一块橡皮泥, 需要什么样子就可以捏成什么形状, 需要怎么解释就可作出相应解释。当报纸和电视进行跨媒介合并的时候, 对自己有利了, 就说融合在经济上促进媒介产业做大做强, 在政治上可以实现高效的舆论引导, 时, 它又可以说, 容易形成垄断……扮的小姑娘”利益的时候, 尚方宝剑:诸如信息安全、舆论导向之类。明眼人都看得出这里指出的是一种打着“红旗”的伪社会效益。
于是, 在这双重属性的规定中, 原本的社会正义和公益在逐渐被抽离, 而市场化中的恶行却未能得到有效的制止, 我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬。
31中国媒介规制对于掌权者的限制性规定几乎
介规制具有极大的随意性, 缺乏规范性、权威性和连续性。这样也造就了媒介规制执行起来效率低下, 往往需要通过行政上的三令五申、反复强调才能起到些许效果, 而一些“胆大”的下级则出于种种原因而可能屡屡“犯禁”。
目前我国的媒介规制对媒介业的产权制度的规定是极为模糊的。从经济学的角度看, 只有产权明晰且具有排他性, 才能带来责权利的统一, 从而激励产权所有者寻求产权带来的最优价值。但实际情况是, 正是由于中国媒介产权的非排他性, 导致政治权力无法与经济利益分离, 从而引发媒介寻租和腐败现象。
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从规制的内容来看, 媒介规制更多的是限制性的“义务”, 而非保障性的“权利”, 如目前涉及广播电视、, 。另外, 很多媒介规, 譬如, 如何清晰界定中国媒介领域; 媒介事业部分与产业部分剥离后, 其经营主体如何真正落实; 报纸“管”与“办”分离后, “管”的职能如何到位, 哪些该由政府管, 哪些由市场解决等都缺乏明确的规定……其执行起来的成本也是很高的。从而极易滋生暗箱操作
由于中国媒介规制缺乏规范性和连续性, 在正式制度供应不足的情况下, 给各种“潜规则”提供了盛行的土壤, 寻租现象四处存在, 消蚀传媒产业的整体利益。1982年度诺贝尔经济奖得主、规制经济学的创始人施蒂格勒曾经分析过“管制俘获理论(cap ture
theory ) ”, 他指出, 政府规制是为满足产业对规制的
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41现阶段我国的媒介规制缺乏规范性和透明度,
为空白, 导致权力者对于传媒规管的随意性极强, 在实践上致使政治权力无法与经济利益分离, 从而引发媒介寻租和腐败现象
按照现代法理, 任何法律的规范首先是对于权力者行为的规范。但是, 现阶段我国媒介规制的构建中, 这一内容几乎为空白。从所出台的这些媒介规制发布程序来看, 中国的媒介规制多是行政性命令而少有法律条文, 甚至有些规制就是一个会议上一位领导的讲话或者一个电话的招呼。2004年12月21-22日博鳌会议上宣布停止审批事业性质的广电集团, 始于1999年的广电集团化政策鼓吹了5年后“突然死亡”。有时候一个党政部门或是相关部门的领导一张批条或一个电话就可以对某一传媒横加指责, 甚至给予没有制度与法规依据的处罚。于是便导致中国的媒
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需要而产生的, 即立法者被产业所俘虏; 而规制机构最终会被产业所控制, 即执法者被产业所俘虏, 从而导致管理者本身变成了管制的既得利益者, 于是他们就会寻找到各种各样的借口, 通过建立更多的规则。在这种情形下, 媒介规制往往并不是提升最大的市场占有和资源利用, 而是追求权力的最大化和职位的最多化, 利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制, 导致规制无效率。
三、中国传媒规制的改革方向
针对前述的中国媒介规制中存在的诸多问题, 为促进媒介产业的进一步发展壮大, 需要对我国现行的媒介规制进行全面深刻的改革。
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首先, 从中国传媒的制度设计上进行规管制度的改革, 建立传媒业统一的国家规制与管理部门
条块分割的“井”字传媒布局以及由此带来的不同媒介间的平行结构(各类媒介平行发展, 媒介之间融合度很低) 和不同地区媒介的倾斜发展(媒介产业的空间布局极不平衡, 包括东中西不平衡、城市与农村不平衡、中心大城市与大中小城市不平衡) 给我国媒介业的总体管理、规划及按照媒介产业化潮流的发展带来了极大的困难, 耗费了很大的人力、物力但成效甚微、效率极低。
为提高规制效率, 我国急需设立专门的媒介业综合管理部门, 尽可能避免政府部门之间画地为牢及衍生出的寻租行为。从中国传媒业目前的现状来看, 横向的不同行政级别媒介属地管理现状在政治体制基本不变的格局下难以打破, 可以突破的是打破条块分割中的“条”, 即取消各级广播电视电影、新闻出版、文化管理和信产部门的多头管理, 出版、门。, , 更在这方面, 我们是有诸多国际上的先行经验可以借鉴的。譬如, 美国政府根据1934年国会通过的《通信法》(Communicati ons Act ) 设立的联邦通信委员会(Federal Communications Comm ission, 简称FCC ) 负责常规的州际、国际通信、电视机、电线、卫星、电缆等方面的工作, 涉及美国50多个州、哥伦比亚以及美国所属地区, 为确保与生命财产有关的无线电和电线通信产品的安全性, FCC 是一家独立的政府机构, 直接对美国国会负责; 2003年12月29日, 英国通讯办公室(the Office of Communicati ons, 简称Of 2
com ) 作为新的国家电信及广电行业管制机构成立, Ofcom 正式接替了电信办公室、无线电通信管理局、
的管理机构传媒发展局(Media Development Authority,
MDA ) , 合并之后的MDA 则能更好地协调媒介融合所
带来的不同媒体之间的发展和管理。
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在建立超越单一部门的媒介规制管理部门的时候, 管理部门的规制制定者应该有超越小部门利益的眼光和思维, 从文化产业发展的大局、从为国家和人民谋福祉的高度来考虑规制问题、制定对应的规制。不同媒介之间的融合和交叉是未来媒介发展的大局所趋, 因此从规制上打破行业分割, 促进相互渗透和融合符合社会的最大利益及媒介业发展的内在逻辑。
媒介融合发展并非仅需遵循技术和市场的逻辑, 媒介融合的进程已经深受政府规制的影响。传统的传媒规制按照单一的基础平台垂直管理, 已不再适应于斯(Petros I osifidis,
”(regulat ory convergence )
, 建立一个能够适应所有融合领域的共通的规制框架。在建立统一、精简、高效的媒介产业管理机构上中国已经做了一些有益的探索, 2009年8月14日召开的全国文化体制改革经验交流会透露, 近年来全国开始试点“建立大部门体制、推动大文化发展”, 包括北京、上海、杭州、南京等数十个城市被列为了文化体制改革综合试点城市, 在这样的背景下, 在部分地区, 文化、广电和新闻出版局等部门都已实行“三局合一”, 实行了“大部制”, 但是三局合一在中央层面还没有改革的具体安排, 要真正做到三局合一, 理顺管理, 中央层面的文化、广电和新闻出版机构合并要尽快提上日程。
其次, 要建立科学有效的媒介规制效果的评价体系
到底媒介规制的效果如何? 这不应该凭主管感觉, 不能赶潮流, 更不能凭领导机关甚至是某个领导的一句话、一个电话就决定的, 在制定媒介规制之前, 要做充分的科学可靠的可行性论证, 这里要从经济效益和社会效益两方面来衡量。
在评价规制媒介的效果时, 说到底就是社会效益和经济效益的双发展, 社会效益就是媒介的社会影响力, 社会影响力是指媒介对其受众在认知、倾向、意见、态度、信仰和行为等方面所起的一定程度的影响和控制作用, 决定媒介社会影响力的关键因素是媒介的公信力(credibility ) , 即媒介所具有的赢得社会公众信任的职业品质和能力。只有这样, 媒介才能满足
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无线电管理局、广播标准委员会以及独立电视委员会等五家机构的职能, 成为电信及广电行业唯一的管制机构, 英国政府希望这一简化机构的举措能带来更高效的监管。
这两个机构在英美两国的媒介规制方面发挥了重要的作用, 促进了本国媒介产业的发展。这些国家的媒介产业发展比较成熟, 其政府媒介规制的经验可供我们借鉴。2003年伊始, 新加坡政府把原来的广播管理局(Singapore B r oadcasting Authority ) 、影片和刊物局(Fil m s and Publications Depart ment ) 和电影委员会
(Singapore Fil m Comm issi on ) 合并起来, 成立了统一
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受众需要、引导社会舆论、整合社会和提升国家形象等一系列的社会效益。如果再进一步细化, 其社会效益的评价指标就是公信力和影响力。
社会效益的指标评价目前很大程度上还停留在主观、定性的判断上, 而经济效益指标相对更容易量化, 即媒介生产过程中的投入产出比, 反映一定时期媒介所生产的最终产品的消费水平, 可简单地用公式表示为:经济效益的概率=产出量/投入量。
另外一类重要的评价标准就是规制本身的效率如何, 即比较规制的成本和所带来的收益, 如果规制的成本大于收益, 这种规制无效率, 反之则规制有效率。不过即使是规制带来的收益大于规制成本, 还需要考虑的一个问题就是, 在确定的规制收益下, 有没有更小的规制成本或者在确定的规制成本下有没有更大的产业发展的收益, 用公式来表示就是:规制效率=规制成本/规制带来的收益。而在过去, 为一个常数, 那么, 的决定因素, , 制度创新。
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血的能力; (6) 盈利的动力; (7) 企业保值增值的
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动力; (8) 企业长期的稳定程度。其中(2) 和(3)
是负向的, 其余指标是正向的。当然, 有必要的是, 我们可以根据国际经验, 尝试构建一整套既符合中国特点又科学有效的传媒制度绩效评价体系来用于我们的政策绩效评估。
第三, 以健全的法治体系替代政策或临时性的规管, 以增强媒介规制的透明度、权威性和规范性
前面已经论及, 我国当前媒介规制中存在着大量的缺乏规范性、媒介规制不够透明、缺乏连续性和常规化的现象, 由此滋生了暗箱操作的情形。要改变这种现状, 除了前述要从规制和管理机制上建立统一、有效的综合协调管理部门外, 还必须做到“有法可依”, 就是说不能“”, 要让新的综合规, 法律更具严谨性和权, 只有从机构设置和法治建设两方面来健全, 规范、持续的媒介规制才能建立起来。
当前, 我国媒介技术、媒介管理手段日新月异, 包括媒介在内的文化体制改革还处于不断深化, 媒介规制还处于探索阶段, 技术融合导致不同媒介间的界限日益模糊, 制定非常详细完备的媒介法律体系的条件还不够成熟, 于是尽快制定一部横跨不同媒介的媒介规制的“根本大法”已成必要, 在根本大法的框架下, 可以逐步完善各媒介规制的子法律, 最终形成一个比较完备的媒介规制法律体系。这方面欧美国家同样给我们提供了可资借鉴的经验, 早在1934年美国就通过了联邦《通讯法》, 据此成立了联邦通讯委员会; 英国则在2003年通过了《通讯法》, 成立了新的通讯办公室(Ofcom ) 。
第四, 由于长期形成的东西部、城乡差别, 加上文化差异, 不同地区媒介发展水平差别很大, 另外不同类别媒介性质迥异, 因此对不同地区、不同媒介要区别管理
中国地域广阔, 和改革开放后中国的经济发展类似, 中国的媒介产业化起步更晚, 也就十多年的时间, 导致不同地区的媒介发展差异更大, 中国媒介产业呈明显的倾斜式发展, 东西部、内地和沿海、大城市和中小城市之间发展存在显著的差异, 北京、上海和广东三地的广告业长期占据了中国广告业的半壁江山; 再如以联合国科教文组织所规定的衡量传媒发展水平的常用指标千人日报拥有量计, 2006年上海地区
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在评价媒介规制的建构效果上, 国外已有一套相对成熟和科学的方法, 美国从保护竞争和公众利益的角度出发, 对于集中的限制、对于意见多样性的保护是否成功成为衡量1996年电信法是否达到立法意旨的主要依据。美国采用的多是集中率, 比如简单的集中率(concentrationrati o, 简称CR 、CR4或CR8) 测量, 如果CR4≥50%, 或者, CR8≥75%, 那么, 这个市场就被认为是高度集中的; 更常用的是赫芬达尔-赫尔希曼指数(Herfindahl 2H irschman Index, 缩写为
HH I ) , 自1982年以来, 美国司法部和联邦通讯委员
会采用此指标作为反托拉斯的依据:HH I =0为完全竞争状态; HH I
>1800, 即为高度集中市场; HH I =10000, 说明一家
企业完全垄断了市场, 拥有了100%的市场份额。英国在社会效益的测量和评估方面所作的多种尝试中, 权变评估方法(Contingent Valuation, CV ) 获得越来越多的应用。根据经济学和管理学的理论, 在考虑企业控制权和所有权的时候需要考虑到的因素包括:
(1) 企业所有权和控制权的分离程度;
(2) 企业决
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策的机构成本; (3) 企业所有者和经营者的信息不对称的程度;
(4) 进行融资的能力;
(5) 企业自我造
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向的千人日报拥有量为204113份, 北京的千人日报拥有量为184186份, 但西部贵州的千人日报拥有量仅为21185份, 青海为19179份, 媒介发展的地区差异可见一斑, 所以, 针对不同地区的媒介规制不可一概而论。为保护舆论的多样性, 同时要培养媒介集团的竞争力, 在受众规模大、媒介集中度低的城市可以加强合并, 媒介规制相应放松, 反之则相反。
从不同媒介看, 广播和电视因为其通过电波传播, 传播范围广、速度快, 媒介传播的无线电波、卫星和有线网络都是相对匮乏的公共资源, 其影响也相对较大, 这种特性使其与电信、互联网有相似之处, 因此西方国家的媒介管制多集中于对广电媒体和电信业的管制, 如美国、法国、墨西哥等国家的媒介规制主要是针对广播和电视, 而对报纸和杂志的媒介规制相对较少, 在美国报纸和网络主要是受宪法第一修正案的保护享受高度的自由, FCC 主要管理广播和电视, 在中国, 情况也类似, 和行政区域的条块分割, 该体现出差别。, , 两者具有不同的功能, 相应的管理方式也应当体现出差异, 前者是保导向, 需加强规制, 后者是保市场, 需要给予更多的自由空间。
四、展望:中国媒介规制的渐进式改革经济和政治两股力量在中国的媒介发展中相互作用、相互争夺, 形成“拔河”态势, 其结果依次经历政治主导形态、政治主导但市场增势形态、势均力敌形态、市场主导但政治增势形态和市场主导形态, 经济因素逐渐占上风。从前述中国媒介规制的发展脉络也可以看出, 随着经济因素的逐渐增强, 媒介规制趋于放松, 这也是世界媒介规制发展的大势所趋。
中国媒介主管部门对媒介既希望“马儿好”(提供宣传) , 又要“马儿不吃草”(财经自立) , 就不得不容忍甚至鼓励媒体另辟生财之道。上级部门对媒体的“犯规”举动往往最初不直接表态, 以便自己进退有据。而当其他媒体改革力度过大, 新制度的扩展可能“失控”时, 上级部门就会以比较正式的形式对新制度作出规定。再经过新一轮的观察和考虑(视其是否危害自身的根本利益) , 一种更正式的制度形式又会产生。媒体单位的创新和党政部门的规限不断互动发展, 新制度逐步形成, 中国媒介规制的改革是在媒介和政府之间不断的互动中“摸着石头
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过河”的。中国媒介规制的改革常常是进两步、退一步, 由于受到政治经济(特别是政治) 形势的影响, 中国的媒介规制呈不断的加强规制—放松规制—强化规制的螺旋式发展。改革开放以来我国媒介改革的基本特点是:微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革; 边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革; 增量传媒
(即新增媒介) 的改革远远超前于存量传媒(历史上
已经存在的媒介) 的改革, 边缘调整成为制度创新的最佳选择, 先以边缘突破、再带动中心变革, 对涉及媒介内容和其他核心管理制度的核心改革举步维艰。又由于中国的媒介市场化历史比较短, 我们的特殊国情导致西方国家媒介市场化的经验又不能照搬过来, “实践先行—理论跟进—, 、渐进的过程。当然, 这。这种增量改革、微观变化和边缘突破的媒介变革模式还将在较长的一段时间内存在, 也符合中国经济的整体渐进式改革的路线。
目前我国媒介规制还有诸多不完善之处, 在正式媒介制度之外的灰色地带是媒介成长的良好空间。要尽可能地利用制度的灰色地带, 国家明文禁止的活动就不能违背, 但是如果国家没有明令禁止, 实际上媒介单位是可以尝试的。鉴于中国媒介制度的完善是一个渐进的过程, 这是当前乃至今后较长一段时间我国媒介发展的一个逻辑。中国媒介市场化过程的一些成功尝试, 尤其是报业的经验正说明了这一点, 如《天津日报》1979年1月4日刊登“文革”后大陆第一则广告、《洛阳日报》在1985年的自办发行、2000年《成都商报》的借壳上市、2006年成都传媒集团成立组建成为国内第一家中心城市跨媒介集团等都是采取这种方式来尝试的, 这些宝贵的尝试也是中国媒介在走向规范的市场化过程中不可缺少的环节。当然媒介单位的种种尝试都要在我国现存法律允许范围内进行, 要牢牢坚持党管媒体不能变, 坚持四项基本原则。
政府及其主管部门宜多从规制中退位, 开辟更多的媒介规制改革的“试验田”。在放松媒介管制成为大势所趋的情况下, 政府起的作用更多的是把握全局发展方向, 而不能管得过死, 如果管得太多, 反而让媒介产业在改革的大潮中缩手缩脚, 贻误了发展的良好时机。遗憾的是, 2009年8月14日, 国家广电总局下发《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听
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传媒观察 :
节目服务管理有关问题的通知》, 要求通过互联网连接电视机或机顶盒等电子产品, 向电视机终端用户提供视听节目服务, 必须取得《信息网络传播视听节目许可证》, 互联网电视一时遭到封杀。政府主管部门应该突破本地区、本部门的狭隘思维, 从发展振兴民族文化产业的高度, 尝试放宽外资、私营媒介的进入, 尝试跨媒介融合、跨地区和跨行业经营, 为传媒产业乃至文化产业的做大做强创造更好的制度空间。
2009年9月26日, 国务院常务会议通过的《文
注释:
① 陈富良:《放松规制与强化规制》, 上海三联书店2001年版, 第2页。
② 胡正荣、李继东:《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》, 《新闻大学》, 2005年第1期。③ 周劲:《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析———以报业改革为案例》, 《现代传播》, 20051期。
④ 陈怀林、陈韬文:《鸟笼里的中国新闻自由》, 见何舟、陈怀林编著, 《, 1998年
版, 第50—53页。
⑤ 冯建三:《中国大陆传媒变迁的经济分析1979—2002》, p://ww w 1j our 1nccu 1edu 1t w /wp-content/
pdf/research /912412H0040011pdf 1
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化产业振兴规划》中, 多次提到文化企业跨行业经营, 如文中指出“以资本为纽带推进文化企业兼并重组取得重要进展, 力争形成一批跨地区跨行业经营、有较强市场竞争力、产值超百亿的骨干文化企业和企业集团”, 为贯彻落实《文化产业振兴规划》, 文化部已经出台《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》, 希望国家广电总局也以此为契机, 联合文化部、新闻出版总署等制定相关措施, 共同为文化产业的大发展奠定政策基础。
⑥ 邵奇、张健:《——2003年跨地域经营的三大攻略》, 《新闻传播》, 2004年第12期。⑦ 谢春林:《—政府规制的视角》, 复旦大学博士学位论文, 2006年。
⑧ 部、⑨ 中国人民大学舆论研究所:《广电总局网络舆情分析报告》, 2009年9月。⑩ 孙正一、柳婷婷:《2004:中国新闻出版业回望》, 《新闻记者》, 2004年第12期。
ωϖλ λ 张君浩、刘寒娥、贺利艳:《媒介产业政府规制应注意的几个问题》, 《北方经济》, 2007年第5期。ξλ 戴元初:《中国传媒产业规制的解构与重构》, 《新闻与传播》, 2006年第5期。
ψλ 蔡雯、黄金:《规制变革:媒介融合发展的必要前提———对世界多国媒介管理现状的比较与思考》, 《国际新闻界》, 2007年第3期。ζλ Losifidis, P 1(2002) , D igital Convergence:Challenges for European Regulation, The Public, 2002(2) 1
{λ 蒋芳、刘巍巍:《全国文化体制改革经验交流会8月14日在南京召开》, 引自:htt p://www1gov 1cn /ldhd /2009-08/15/content
_13930791ht m 1
|λ 陈怀林:《试析中国媒体制度的渐进改革———以报业为案例》, 《新闻学研究》(台湾) 第62期。}λ 喻国明、戴元初:《如何评估媒介规制的建构效果》, 《新闻与写作》, 2008年第11、12期。
∼λ Picard, R 1G 1, &W eezel, A 1(2008) 1Capital and Control:Consequences of D ifferent For m s of N e w spaper Ow nership , The I nternati onal
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υµ 喻国明主编:《中国媒介发展指数报告2008》, 社会科学文献出版社2008年3月。
ϖµ McKenzie, R 1(2005) 1Co m paring M edia R egulation B et w een F rance, the USA, M exico and Ghana, Comparative Media La w Journal, 引自:
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ωµ 何舟:《从喉舌到党营舆论公司:中共党报的演化》, 载何舟、陈怀林编著:《中国传媒新论》, 太平洋世纪出版社1998版。ξµ 陈怀林:《试析中国媒体制度的渐进改革———以报业为案例》, 《新闻学研究》(台湾) , 第62期。ψµ 喻国明:《当前中国传媒业发展客观趋势解读》, 《现代传播》, 2004年第2期。ζµ 崔珍珍:《制度经济学视角的传媒变革》, 《中国集体经济》, 2007年第7期。
{µ 张颖:《广电总局严管互联网电视彩电厂家担心遭封杀》, 引自网易科技频道:htt p://tech 11631co m /09/0814/22/5GN9NQDP000915BF 1ht m l 1
(作者喻国明系中国人民大学新闻学院副院长、教授、博士生导师; 苏林森系中国劳动关系学院文化传播学院讲师、博士)
【责任编辑:张国涛】
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向
中国媒介规制的发展、问题与未来方向
■ 喻国明 苏林森
【内容摘要】 媒介规制是指针对媒介的各种限制、禁止、鼓励和促进的政策。伴随着改革开放, 中国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程, 但这个过程中媒介规制也出现了媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端。为促进媒介产业的进一步发展壮大, 需要对我国现行的媒介规制进行全面深刻的改革。【关键词】 媒介规制; 演变路径; 传媒体制
“规制”是外来词, 由日本经济学家对英文“regulation ”的翻译引入, 在上个世纪90年代引入中国。也有学者将其译为“管制”, 但是“管制使人联想到统制和命令经济形式, 近英文原来的词义, , 故译作“规制”, 一般在论及计划经济体制时, 使用“管制”; 在论及市场经济体制时, 使用“规制”。正是从这个意义上, 本文用“规制”来表示针对媒介的各种限制、禁止、鼓励和促进的政策。
①
“。无论哪, , 中国媒介处于资本化改革开放以来国家主管部门, 表1列出了具有标志意义的几个重要的文件。
从改革开放后中国媒介规制变迁可以看出, 伴随着中国媒介从上世纪90年代末市场化提速, 与之相对应的媒介规制也相应增多, 特别是从2001年11月中国加入W T O 以及中共十六大提出深化文化体制改革以后, 各种媒介规制的文件、条文频繁出现。政府逐渐从主导媒介的所有活动到放松对媒介的直接干预, 将媒介分成公益性事业和经营性产业两块, 政府的规制主要体现在前者, 即保证传媒的社会效益。
陈怀林和陈韬文(1998) 总结中国媒介政策变迁三大趋势:一是媒介管理体制从由党委宣传部包揽一切转向由宣传部和政府行政部门分工管理。1987年成立国家新闻出版署(1949年中国曾经设立过国家新闻总署, 但1952年撤销) , 近几年来, 各级党委宣传部仍集中掌握重大宣传政策的制定和传媒主要领导的任免, 而技术层面的职责已经逐步由新闻出版总署
(局) 和广播电视电影(总) 局接手; 第二是法规和
③
一、中国媒介规制的演变路径和特点与西方发达国家的媒介规制的构建逻辑不同, 中国的媒介规制是在政府绝对控制的背景下起步的, 因此, 伴随着改革开放, 我国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程。改革开放三十年来, 中国媒介产业从无到有、从小到大取得了辉煌的成就, 伴随着中国媒介业的不断发展, 中国的媒介规制变迁大致分成三个阶段, 第一阶段是事业单位调整时期
(1978-2000年) ; 第二阶段是以规制市场主体的经
济活动为主(2001-2002) ; 第三阶段以媒资融合和
②
资本化整合为主的阶段(2003年至今) 。也有学者
制度相继建立, 行政与市场调节并用; 第三是传媒管理部门对“违规”的媒介和个人惩戒措施有相对放松和逐渐软化的趋势。总的看来是由党务部门的人治转向政府部门的法制。另外, 从中国媒介规制变迁中还可以看出, 媒介资源整合是一个趋势, 如2003年执行《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行, 减轻基层和农民负担的通知》, 报刊治散治乱收效明显, 2003年全国共出版报纸2119种, 到了
④
从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察, 将中国媒介制度的演进分成四个阶段:始于1978年的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁、始于上世纪80年代末的“经济效益推动型”市场化制度变迁、始于上世纪90年代中后期的“行政力量控制型”的产业化制度变迁以及始于2003年
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2004年数量基本稳定在1900多种。在各类媒介的规
先“试水”的经验可以移植、借鉴到广电经营中去。由于报纸是更古老的媒介, 报业市场化步伐快于广电、报业在跨媒介集团中多占主导也是世界媒介市场的一个普遍现象。
制变迁中, 纸质媒介走在了广电媒介的前面, 上世纪
90年代以后, 中国媒介集团化始于报纸、渐次于广
播电视、最后是电影与出版, 报业在市场化大潮中
⑤
表1 1979-2008年中国政府有关媒介规制的标志性文件
时间
1983
发文部门
广播电视部
文件名称
《关于广播电视工作的汇报提纲》
(中共中央37号文件)
主要内容
确定了“四级办台”的事业建设体制
按照“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则, 治理散滥, 促进新闻出版和广播电视业从扩大规模数量为主向提高质量效益为主转变。
提出了“四级变两级”, 同时提出组1996112114
中共中央办公厅、国务院办公厅
《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》(37号文)
199919117
信息产业部、国家广播电视总局
《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(国办82号文)
, 以结构调整为主线,
中共中央宣传部、国家
200118
, 着重在宏观管理体制、微
《(17号文件) 》
广播电视电影总局观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局5个方面积极进行探索创新, 以进一步壮大实力, 增强活力, 提高竞争力。第一次明确要求积极推进集团化建设, 实行跨媒体、跨地区经营, 把集团做大做强。
中共中央宣传部、文化
200317110
部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署
《关于文化体制改革试点的意见》将媒介业按资源、属性的不同分为公益性事业和经营性产
(中办21号文件)
业两类
《中共中央、国务院关于深化文化
2005112123
中共中央、国务院体制改革的若干意见》〔2005〕14号文)
(中发
强调区别对待、分类指导。公益性文化事业要增加投入、改善服务, 经营性文化产业要创新体制、壮大实力。强调传统媒体与数字媒体的交替、文化产业跨区跨行并且
200919126国务院常务会议《文化产业振兴规划》做大加强、吸引社会资本以及建立中国文化产业投资基金。
二、现阶段中国媒介规制存在的问题长期以来, 中国媒介属于行政机构的一个组成部分, 媒介机构的领导由各级党委政府直接任命, 媒介多强调其宣传喉舌功能而忽视了经济功能, 媒介产业化进程只是在上世纪90年代中期以后才从规制许可的意义上正式启动并逐渐深化的。因此中国媒介深深地打上了政府垄断的痕迹, 当长期定位为党和政府喉舌的中国媒介与市场化遭遇时, 便导致了媒介业在其市场化的发展进程中的政企不分、效率低下、权力意志盛行等种种问题, 表现在媒介规制上就是媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端, 几乎所有的政府领导都可以制定媒介方面的规制, 对媒介指手画脚。
这样使媒介规制缺乏一个透明化、常规化、程序化的规范, 具体说来, 现阶段中国的媒介规制与管理存在下列主要问题:
11条块分割、划地为牢的媒介管理模式造成媒
介跨地区、跨媒介和上下游产业资源整合的困难, 同时也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因
我国媒介形成了比较明显的纵横交错的“井状”结构, 横向看, 1983年就确定的“四级办电视”确定了中国电视的基础结构, 依次是中央、省(直辖市或自治区) 、市和县, 不同级别的媒介受当地党委和政府的领导和管理, 自上而下形成大而全、小而全的媒介网络结构, 在不同层级的行政区域, 中国媒介具
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向有不同的级别; 纵向看, 不同类别的媒介受不同的媒介管理部门垂直领导, 报纸、杂志、图书出版等平面媒体和音像等的领导机关是国家新闻出版总署(局) , 广播、电视和电影等的领导机关是国家广播电视电影
(总) 局, 管理文化艺术事业的部门是文化部(局)
星广播电视、报纸、杂志、出版、电影、唱片、互联网、娱乐和体育等等。这种条块分割、划地为牢的媒介管理模式造成媒介跨地区、跨媒介和上下游的产业资源整合困难, 这也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因。
国家广电总局作为全国广播电视电影事业的最高业务主管部门, 应该从国家大文化产业发展的大局出发, 为跨媒介组建传媒集团提供尽可能的政策支持, 但在对2009年1—6月间天涯、凯迪社区的网络民意分析显示, 在全国十个窗口行业主管部门的网络信任评价得分中, 国家广电总局名列倒数第二, 与其他部门相比, 广电总局的相关议题能够引起网友关注, , 到, , 评价、质疑和质问广, 占到了总体的近1/
2。在广电部门网民议题涉及的行政级别中, 广电总
⑧
⑦
再加上互联网的管理部门又是国家工业与信息化部
(前国家信息产业部) 。从政治上这些媒介均受各级党
委宣传部的领导, 而从经济上看, 媒体的广告业务主要由各级工商行政管理部门进行管理。这种错综复杂的管理结构造成中国新闻媒介政策制定和执行的困难, 在很多时候由于不同利益主体的出发点不同, 造成了管理上的不一致甚至相互矛盾、划地为牢:报业不得进入广电, 广电也难以进入报业, 致使跨媒体融合这一国际性的传媒产业发展大趋势在中国迄今为止鲜有作为。从横向上, 各地区的党委和政府竭力保护自己所辖地媒介的利益, 同时, 因为所辖地媒介更便
) , 于管理(各地媒介“不得批评同级党委”
保护主义, , 如2002“借壳上星”, 想通过用宁夏卫视白天承载上海电视台财经频道, 晚上承载上海电视台体育频道, 由于宁夏电视台的上级主管单位坚决反对, 致使双方的协议最后成为纸上谈兵。宁夏电视台当时的负责人顶住压力, 坚持签下合作协议, 但一回宁夏就遭免职。从纵向看, 由于不同类别的媒介归属不同主管部门管理, 各主管部门均从各自部门的利益出发进行管理, 对同一市场的媒介规制往往要涉及到不同部门, 如卫星广播电视的规制就有广电总局、原信息产业部、公安部和工商行政管理总局等, 导致部门利益难以协调, 规制效率低下。部门保护主义和地方保护主义的双重影响为跨媒介融合、跨地区发展和跨行业经营制造了难以逾越的障碍, 严重阻碍了中国媒介产业做大做强的步伐。
2006年11月28日成都传媒集团成立, 在跨媒体的融
⑥
局是主要涉及部门, 针对广电总局的论坛占到了总体的60%, 博客占到了总体的90%, 并且随着广电部门行政级别的提高, 负面信息的比例不断上升。网友的理性情绪占大多数, 其次是质疑和愤怒的情绪类别。最受质疑的是任意封杀禁令的危机议题; 网民最为愤怒的是数字机顶盒的推广议题; 网民最戏谑是的禁用“大锅盖”的议题。广电总局应对此评价结果高度重视, 更多倾听群众声音, 改变自己的外在形象。
21中国媒介既是事业单位又按企业经营的双重
⑨
角色规定, 造成了实践中原本的社会正义和公益在逐渐被抽离, 而市场化中的恶行却未能得到有效的制止, 我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬
从原本的意义上说, 事业是为了保障全社会的公益而无偿占用公共资源、从而获得经济循环的一种方式; 而企业化经营则意味着政府应在产业和市场领域尽可能退位, 尽量淡化政府的干预, 让企业主体通过自己的努力和市场的规则来占有资源和获得经济回报的一种方式。但是, 中国媒介所施行的“事业单位、企业化管理”的基本规制导致了媒介单位的角色错位, 造成了媒介业的显规则和潜规则的两套办法并行, 进而导致宏观管理的某种失控状态:显规则是写在文件上、说给上级机关听的并不真心去做的行为规范; 而潜规则则是为自己谋取市场利益、心照不宣、
合方面进行了卓有成效的探索和尝试, 但仅仅因为申报程序方面的某些瑕疵, 便遭遇了国家广电主管部门的严厉打压, 声称“这种做法违反了中央关于文化体制改革的政策和总局的相关规定, 是错误的。”(“广发〔2007〕87号”文件) , 甚至拒绝按照广播电视管理条例给予合法登记。地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒就像“三座大山”压着中国传媒产业的改革。而反观西方媒介发达国家的现实, 美国最大的
25家媒介集团都是包括广播、电视、有线电视、卫
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闷声去做的行为规范。它在相当程度上造成了媒介的具体操控者对于实际部门管理中的阳奉阴违, 说一套、做一套, 致使相当多的宏观管理决策在下达中大打折扣。
更进一步说, 它给我国媒介业的发展带来了很多特殊问题。一方面, 一些媒介单位以“事业属性”为旗号, 通过政府规制来谋取非市场的特殊利益, 造成市场发展上的不公平竞争; 另一方面, 在几乎所有的作为上都以一己的利益最大化为取舍而罔顾社会公益, 挣钱挣得一副“大义凛然”的样子。
在实践中, 某些媒体主管部门表面上在执行中央的政策, 实际上是为本部门的利益而战, 中国的媒介规制就像一块橡皮泥, 需要什么样子就可以捏成什么形状, 需要怎么解释就可作出相应解释。当报纸和电视进行跨媒介合并的时候, 对自己有利了, 就说融合在经济上促进媒介产业做大做强, 在政治上可以实现高效的舆论引导, 时, 它又可以说, 容易形成垄断……扮的小姑娘”利益的时候, 尚方宝剑:诸如信息安全、舆论导向之类。明眼人都看得出这里指出的是一种打着“红旗”的伪社会效益。
于是, 在这双重属性的规定中, 原本的社会正义和公益在逐渐被抽离, 而市场化中的恶行却未能得到有效的制止, 我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬。
31中国媒介规制对于掌权者的限制性规定几乎
介规制具有极大的随意性, 缺乏规范性、权威性和连续性。这样也造就了媒介规制执行起来效率低下, 往往需要通过行政上的三令五申、反复强调才能起到些许效果, 而一些“胆大”的下级则出于种种原因而可能屡屡“犯禁”。
目前我国的媒介规制对媒介业的产权制度的规定是极为模糊的。从经济学的角度看, 只有产权明晰且具有排他性, 才能带来责权利的统一, 从而激励产权所有者寻求产权带来的最优价值。但实际情况是, 正是由于中国媒介产权的非排他性, 导致政治权力无法与经济利益分离, 从而引发媒介寻租和腐败现象。
ϖλ
从规制的内容来看, 媒介规制更多的是限制性的“义务”, 而非保障性的“权利”, 如目前涉及广播电视、, 。另外, 很多媒介规, 譬如, 如何清晰界定中国媒介领域; 媒介事业部分与产业部分剥离后, 其经营主体如何真正落实; 报纸“管”与“办”分离后, “管”的职能如何到位, 哪些该由政府管, 哪些由市场解决等都缺乏明确的规定……其执行起来的成本也是很高的。从而极易滋生暗箱操作
由于中国媒介规制缺乏规范性和连续性, 在正式制度供应不足的情况下, 给各种“潜规则”提供了盛行的土壤, 寻租现象四处存在, 消蚀传媒产业的整体利益。1982年度诺贝尔经济奖得主、规制经济学的创始人施蒂格勒曾经分析过“管制俘获理论(cap ture
theory ) ”, 他指出, 政府规制是为满足产业对规制的
ξλ
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41现阶段我国的媒介规制缺乏规范性和透明度,
为空白, 导致权力者对于传媒规管的随意性极强, 在实践上致使政治权力无法与经济利益分离, 从而引发媒介寻租和腐败现象
按照现代法理, 任何法律的规范首先是对于权力者行为的规范。但是, 现阶段我国媒介规制的构建中, 这一内容几乎为空白。从所出台的这些媒介规制发布程序来看, 中国的媒介规制多是行政性命令而少有法律条文, 甚至有些规制就是一个会议上一位领导的讲话或者一个电话的招呼。2004年12月21-22日博鳌会议上宣布停止审批事业性质的广电集团, 始于1999年的广电集团化政策鼓吹了5年后“突然死亡”。有时候一个党政部门或是相关部门的领导一张批条或一个电话就可以对某一传媒横加指责, 甚至给予没有制度与法规依据的处罚。于是便导致中国的媒
⑩
需要而产生的, 即立法者被产业所俘虏; 而规制机构最终会被产业所控制, 即执法者被产业所俘虏, 从而导致管理者本身变成了管制的既得利益者, 于是他们就会寻找到各种各样的借口, 通过建立更多的规则。在这种情形下, 媒介规制往往并不是提升最大的市场占有和资源利用, 而是追求权力的最大化和职位的最多化, 利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制, 导致规制无效率。
三、中国传媒规制的改革方向
针对前述的中国媒介规制中存在的诸多问题, 为促进媒介产业的进一步发展壮大, 需要对我国现行的媒介规制进行全面深刻的改革。
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向
首先, 从中国传媒的制度设计上进行规管制度的改革, 建立传媒业统一的国家规制与管理部门
条块分割的“井”字传媒布局以及由此带来的不同媒介间的平行结构(各类媒介平行发展, 媒介之间融合度很低) 和不同地区媒介的倾斜发展(媒介产业的空间布局极不平衡, 包括东中西不平衡、城市与农村不平衡、中心大城市与大中小城市不平衡) 给我国媒介业的总体管理、规划及按照媒介产业化潮流的发展带来了极大的困难, 耗费了很大的人力、物力但成效甚微、效率极低。
为提高规制效率, 我国急需设立专门的媒介业综合管理部门, 尽可能避免政府部门之间画地为牢及衍生出的寻租行为。从中国传媒业目前的现状来看, 横向的不同行政级别媒介属地管理现状在政治体制基本不变的格局下难以打破, 可以突破的是打破条块分割中的“条”, 即取消各级广播电视电影、新闻出版、文化管理和信产部门的多头管理, 出版、门。, , 更在这方面, 我们是有诸多国际上的先行经验可以借鉴的。譬如, 美国政府根据1934年国会通过的《通信法》(Communicati ons Act ) 设立的联邦通信委员会(Federal Communications Comm ission, 简称FCC ) 负责常规的州际、国际通信、电视机、电线、卫星、电缆等方面的工作, 涉及美国50多个州、哥伦比亚以及美国所属地区, 为确保与生命财产有关的无线电和电线通信产品的安全性, FCC 是一家独立的政府机构, 直接对美国国会负责; 2003年12月29日, 英国通讯办公室(the Office of Communicati ons, 简称Of 2
com ) 作为新的国家电信及广电行业管制机构成立, Ofcom 正式接替了电信办公室、无线电通信管理局、
的管理机构传媒发展局(Media Development Authority,
MDA ) , 合并之后的MDA 则能更好地协调媒介融合所
带来的不同媒体之间的发展和管理。
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在建立超越单一部门的媒介规制管理部门的时候, 管理部门的规制制定者应该有超越小部门利益的眼光和思维, 从文化产业发展的大局、从为国家和人民谋福祉的高度来考虑规制问题、制定对应的规制。不同媒介之间的融合和交叉是未来媒介发展的大局所趋, 因此从规制上打破行业分割, 促进相互渗透和融合符合社会的最大利益及媒介业发展的内在逻辑。
媒介融合发展并非仅需遵循技术和市场的逻辑, 媒介融合的进程已经深受政府规制的影响。传统的传媒规制按照单一的基础平台垂直管理, 已不再适应于斯(Petros I osifidis,
”(regulat ory convergence )
, 建立一个能够适应所有融合领域的共通的规制框架。在建立统一、精简、高效的媒介产业管理机构上中国已经做了一些有益的探索, 2009年8月14日召开的全国文化体制改革经验交流会透露, 近年来全国开始试点“建立大部门体制、推动大文化发展”, 包括北京、上海、杭州、南京等数十个城市被列为了文化体制改革综合试点城市, 在这样的背景下, 在部分地区, 文化、广电和新闻出版局等部门都已实行“三局合一”, 实行了“大部制”, 但是三局合一在中央层面还没有改革的具体安排, 要真正做到三局合一, 理顺管理, 中央层面的文化、广电和新闻出版机构合并要尽快提上日程。
其次, 要建立科学有效的媒介规制效果的评价体系
到底媒介规制的效果如何? 这不应该凭主管感觉, 不能赶潮流, 更不能凭领导机关甚至是某个领导的一句话、一个电话就决定的, 在制定媒介规制之前, 要做充分的科学可靠的可行性论证, 这里要从经济效益和社会效益两方面来衡量。
在评价规制媒介的效果时, 说到底就是社会效益和经济效益的双发展, 社会效益就是媒介的社会影响力, 社会影响力是指媒介对其受众在认知、倾向、意见、态度、信仰和行为等方面所起的一定程度的影响和控制作用, 决定媒介社会影响力的关键因素是媒介的公信力(credibility ) , 即媒介所具有的赢得社会公众信任的职业品质和能力。只有这样, 媒介才能满足
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无线电管理局、广播标准委员会以及独立电视委员会等五家机构的职能, 成为电信及广电行业唯一的管制机构, 英国政府希望这一简化机构的举措能带来更高效的监管。
这两个机构在英美两国的媒介规制方面发挥了重要的作用, 促进了本国媒介产业的发展。这些国家的媒介产业发展比较成熟, 其政府媒介规制的经验可供我们借鉴。2003年伊始, 新加坡政府把原来的广播管理局(Singapore B r oadcasting Authority ) 、影片和刊物局(Fil m s and Publications Depart ment ) 和电影委员会
(Singapore Fil m Comm issi on ) 合并起来, 成立了统一
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传媒观察 :
受众需要、引导社会舆论、整合社会和提升国家形象等一系列的社会效益。如果再进一步细化, 其社会效益的评价指标就是公信力和影响力。
社会效益的指标评价目前很大程度上还停留在主观、定性的判断上, 而经济效益指标相对更容易量化, 即媒介生产过程中的投入产出比, 反映一定时期媒介所生产的最终产品的消费水平, 可简单地用公式表示为:经济效益的概率=产出量/投入量。
另外一类重要的评价标准就是规制本身的效率如何, 即比较规制的成本和所带来的收益, 如果规制的成本大于收益, 这种规制无效率, 反之则规制有效率。不过即使是规制带来的收益大于规制成本, 还需要考虑的一个问题就是, 在确定的规制收益下, 有没有更小的规制成本或者在确定的规制成本下有没有更大的产业发展的收益, 用公式来表示就是:规制效率=规制成本/规制带来的收益。而在过去, 为一个常数, 那么, 的决定因素, , 制度创新。
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血的能力; (6) 盈利的动力; (7) 企业保值增值的
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动力; (8) 企业长期的稳定程度。其中(2) 和(3)
是负向的, 其余指标是正向的。当然, 有必要的是, 我们可以根据国际经验, 尝试构建一整套既符合中国特点又科学有效的传媒制度绩效评价体系来用于我们的政策绩效评估。
第三, 以健全的法治体系替代政策或临时性的规管, 以增强媒介规制的透明度、权威性和规范性
前面已经论及, 我国当前媒介规制中存在着大量的缺乏规范性、媒介规制不够透明、缺乏连续性和常规化的现象, 由此滋生了暗箱操作的情形。要改变这种现状, 除了前述要从规制和管理机制上建立统一、有效的综合协调管理部门外, 还必须做到“有法可依”, 就是说不能“”, 要让新的综合规, 法律更具严谨性和权, 只有从机构设置和法治建设两方面来健全, 规范、持续的媒介规制才能建立起来。
当前, 我国媒介技术、媒介管理手段日新月异, 包括媒介在内的文化体制改革还处于不断深化, 媒介规制还处于探索阶段, 技术融合导致不同媒介间的界限日益模糊, 制定非常详细完备的媒介法律体系的条件还不够成熟, 于是尽快制定一部横跨不同媒介的媒介规制的“根本大法”已成必要, 在根本大法的框架下, 可以逐步完善各媒介规制的子法律, 最终形成一个比较完备的媒介规制法律体系。这方面欧美国家同样给我们提供了可资借鉴的经验, 早在1934年美国就通过了联邦《通讯法》, 据此成立了联邦通讯委员会; 英国则在2003年通过了《通讯法》, 成立了新的通讯办公室(Ofcom ) 。
第四, 由于长期形成的东西部、城乡差别, 加上文化差异, 不同地区媒介发展水平差别很大, 另外不同类别媒介性质迥异, 因此对不同地区、不同媒介要区别管理
中国地域广阔, 和改革开放后中国的经济发展类似, 中国的媒介产业化起步更晚, 也就十多年的时间, 导致不同地区的媒介发展差异更大, 中国媒介产业呈明显的倾斜式发展, 东西部、内地和沿海、大城市和中小城市之间发展存在显著的差异, 北京、上海和广东三地的广告业长期占据了中国广告业的半壁江山; 再如以联合国科教文组织所规定的衡量传媒发展水平的常用指标千人日报拥有量计, 2006年上海地区
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在评价媒介规制的建构效果上, 国外已有一套相对成熟和科学的方法, 美国从保护竞争和公众利益的角度出发, 对于集中的限制、对于意见多样性的保护是否成功成为衡量1996年电信法是否达到立法意旨的主要依据。美国采用的多是集中率, 比如简单的集中率(concentrationrati o, 简称CR 、CR4或CR8) 测量, 如果CR4≥50%, 或者, CR8≥75%, 那么, 这个市场就被认为是高度集中的; 更常用的是赫芬达尔-赫尔希曼指数(Herfindahl 2H irschman Index, 缩写为
HH I ) , 自1982年以来, 美国司法部和联邦通讯委员
会采用此指标作为反托拉斯的依据:HH I =0为完全竞争状态; HH I
>1800, 即为高度集中市场; HH I =10000, 说明一家
企业完全垄断了市场, 拥有了100%的市场份额。英国在社会效益的测量和评估方面所作的多种尝试中, 权变评估方法(Contingent Valuation, CV ) 获得越来越多的应用。根据经济学和管理学的理论, 在考虑企业控制权和所有权的时候需要考虑到的因素包括:
(1) 企业所有权和控制权的分离程度;
(2) 企业决
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策的机构成本; (3) 企业所有者和经营者的信息不对称的程度;
(4) 进行融资的能力;
(5) 企业自我造
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传媒观察 喻国明 苏林森:中国媒介规制的发展、问题与未来方向的千人日报拥有量为204113份, 北京的千人日报拥有量为184186份, 但西部贵州的千人日报拥有量仅为21185份, 青海为19179份, 媒介发展的地区差异可见一斑, 所以, 针对不同地区的媒介规制不可一概而论。为保护舆论的多样性, 同时要培养媒介集团的竞争力, 在受众规模大、媒介集中度低的城市可以加强合并, 媒介规制相应放松, 反之则相反。
从不同媒介看, 广播和电视因为其通过电波传播, 传播范围广、速度快, 媒介传播的无线电波、卫星和有线网络都是相对匮乏的公共资源, 其影响也相对较大, 这种特性使其与电信、互联网有相似之处, 因此西方国家的媒介管制多集中于对广电媒体和电信业的管制, 如美国、法国、墨西哥等国家的媒介规制主要是针对广播和电视, 而对报纸和杂志的媒介规制相对较少, 在美国报纸和网络主要是受宪法第一修正案的保护享受高度的自由, FCC 主要管理广播和电视, 在中国, 情况也类似, 和行政区域的条块分割, 该体现出差别。, , 两者具有不同的功能, 相应的管理方式也应当体现出差异, 前者是保导向, 需加强规制, 后者是保市场, 需要给予更多的自由空间。
四、展望:中国媒介规制的渐进式改革经济和政治两股力量在中国的媒介发展中相互作用、相互争夺, 形成“拔河”态势, 其结果依次经历政治主导形态、政治主导但市场增势形态、势均力敌形态、市场主导但政治增势形态和市场主导形态, 经济因素逐渐占上风。从前述中国媒介规制的发展脉络也可以看出, 随着经济因素的逐渐增强, 媒介规制趋于放松, 这也是世界媒介规制发展的大势所趋。
中国媒介主管部门对媒介既希望“马儿好”(提供宣传) , 又要“马儿不吃草”(财经自立) , 就不得不容忍甚至鼓励媒体另辟生财之道。上级部门对媒体的“犯规”举动往往最初不直接表态, 以便自己进退有据。而当其他媒体改革力度过大, 新制度的扩展可能“失控”时, 上级部门就会以比较正式的形式对新制度作出规定。再经过新一轮的观察和考虑(视其是否危害自身的根本利益) , 一种更正式的制度形式又会产生。媒体单位的创新和党政部门的规限不断互动发展, 新制度逐步形成, 中国媒介规制的改革是在媒介和政府之间不断的互动中“摸着石头
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过河”的。中国媒介规制的改革常常是进两步、退一步, 由于受到政治经济(特别是政治) 形势的影响, 中国的媒介规制呈不断的加强规制—放松规制—强化规制的螺旋式发展。改革开放以来我国媒介改革的基本特点是:微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革; 边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革; 增量传媒
(即新增媒介) 的改革远远超前于存量传媒(历史上
已经存在的媒介) 的改革, 边缘调整成为制度创新的最佳选择, 先以边缘突破、再带动中心变革, 对涉及媒介内容和其他核心管理制度的核心改革举步维艰。又由于中国的媒介市场化历史比较短, 我们的特殊国情导致西方国家媒介市场化的经验又不能照搬过来, “实践先行—理论跟进—, 、渐进的过程。当然, 这。这种增量改革、微观变化和边缘突破的媒介变革模式还将在较长的一段时间内存在, 也符合中国经济的整体渐进式改革的路线。
目前我国媒介规制还有诸多不完善之处, 在正式媒介制度之外的灰色地带是媒介成长的良好空间。要尽可能地利用制度的灰色地带, 国家明文禁止的活动就不能违背, 但是如果国家没有明令禁止, 实际上媒介单位是可以尝试的。鉴于中国媒介制度的完善是一个渐进的过程, 这是当前乃至今后较长一段时间我国媒介发展的一个逻辑。中国媒介市场化过程的一些成功尝试, 尤其是报业的经验正说明了这一点, 如《天津日报》1979年1月4日刊登“文革”后大陆第一则广告、《洛阳日报》在1985年的自办发行、2000年《成都商报》的借壳上市、2006年成都传媒集团成立组建成为国内第一家中心城市跨媒介集团等都是采取这种方式来尝试的, 这些宝贵的尝试也是中国媒介在走向规范的市场化过程中不可缺少的环节。当然媒介单位的种种尝试都要在我国现存法律允许范围内进行, 要牢牢坚持党管媒体不能变, 坚持四项基本原则。
政府及其主管部门宜多从规制中退位, 开辟更多的媒介规制改革的“试验田”。在放松媒介管制成为大势所趋的情况下, 政府起的作用更多的是把握全局发展方向, 而不能管得过死, 如果管得太多, 反而让媒介产业在改革的大潮中缩手缩脚, 贻误了发展的良好时机。遗憾的是, 2009年8月14日, 国家广电总局下发《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听
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节目服务管理有关问题的通知》, 要求通过互联网连接电视机或机顶盒等电子产品, 向电视机终端用户提供视听节目服务, 必须取得《信息网络传播视听节目许可证》, 互联网电视一时遭到封杀。政府主管部门应该突破本地区、本部门的狭隘思维, 从发展振兴民族文化产业的高度, 尝试放宽外资、私营媒介的进入, 尝试跨媒介融合、跨地区和跨行业经营, 为传媒产业乃至文化产业的做大做强创造更好的制度空间。
2009年9月26日, 国务院常务会议通过的《文
注释:
① 陈富良:《放松规制与强化规制》, 上海三联书店2001年版, 第2页。
② 胡正荣、李继东:《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》, 《新闻大学》, 2005年第1期。③ 周劲:《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析———以报业改革为案例》, 《现代传播》, 20051期。
④ 陈怀林、陈韬文:《鸟笼里的中国新闻自由》, 见何舟、陈怀林编著, 《, 1998年
版, 第50—53页。
⑤ 冯建三:《中国大陆传媒变迁的经济分析1979—2002》, p://ww w 1j our 1nccu 1edu 1t w /wp-content/
pdf/research /912412H0040011pdf 1
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化产业振兴规划》中, 多次提到文化企业跨行业经营, 如文中指出“以资本为纽带推进文化企业兼并重组取得重要进展, 力争形成一批跨地区跨行业经营、有较强市场竞争力、产值超百亿的骨干文化企业和企业集团”, 为贯彻落实《文化产业振兴规划》, 文化部已经出台《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》, 希望国家广电总局也以此为契机, 联合文化部、新闻出版总署等制定相关措施, 共同为文化产业的大发展奠定政策基础。
⑥ 邵奇、张健:《——2003年跨地域经营的三大攻略》, 《新闻传播》, 2004年第12期。⑦ 谢春林:《—政府规制的视角》, 复旦大学博士学位论文, 2006年。
⑧ 部、⑨ 中国人民大学舆论研究所:《广电总局网络舆情分析报告》, 2009年9月。⑩ 孙正一、柳婷婷:《2004:中国新闻出版业回望》, 《新闻记者》, 2004年第12期。
ωϖλ λ 张君浩、刘寒娥、贺利艳:《媒介产业政府规制应注意的几个问题》, 《北方经济》, 2007年第5期。ξλ 戴元初:《中国传媒产业规制的解构与重构》, 《新闻与传播》, 2006年第5期。
ψλ 蔡雯、黄金:《规制变革:媒介融合发展的必要前提———对世界多国媒介管理现状的比较与思考》, 《国际新闻界》, 2007年第3期。ζλ Losifidis, P 1(2002) , D igital Convergence:Challenges for European Regulation, The Public, 2002(2) 1
{λ 蒋芳、刘巍巍:《全国文化体制改革经验交流会8月14日在南京召开》, 引自:htt p://www1gov 1cn /ldhd /2009-08/15/content
_13930791ht m 1
|λ 陈怀林:《试析中国媒体制度的渐进改革———以报业为案例》, 《新闻学研究》(台湾) 第62期。}λ 喻国明、戴元初:《如何评估媒介规制的建构效果》, 《新闻与写作》, 2008年第11、12期。
∼λ Picard, R 1G 1, &W eezel, A 1(2008) 1Capital and Control:Consequences of D ifferent For m s of N e w spaper Ow nership , The I nternati onal
Journal on Media Management, 10:22-311
υµ 喻国明主编:《中国媒介发展指数报告2008》, 社会科学文献出版社2008年3月。
ϖµ McKenzie, R 1(2005) 1Co m paring M edia R egulation B et w een F rance, the USA, M exico and Ghana, Comparative Media La w Journal, 引自:
htt p://www1juridicas 1una m 1mx/publica/rev/comla wj/cont/6/arc/arc51ht m 1
ωµ 何舟:《从喉舌到党营舆论公司:中共党报的演化》, 载何舟、陈怀林编著:《中国传媒新论》, 太平洋世纪出版社1998版。ξµ 陈怀林:《试析中国媒体制度的渐进改革———以报业为案例》, 《新闻学研究》(台湾) , 第62期。ψµ 喻国明:《当前中国传媒业发展客观趋势解读》, 《现代传播》, 2004年第2期。ζµ 崔珍珍:《制度经济学视角的传媒变革》, 《中国集体经济》, 2007年第7期。
{µ 张颖:《广电总局严管互联网电视彩电厂家担心遭封杀》, 引自网易科技频道:htt p://tech 11631co m /09/0814/22/5GN9NQDP000915BF 1ht m l 1
(作者喻国明系中国人民大学新闻学院副院长、教授、博士生导师; 苏林森系中国劳动关系学院文化传播学院讲师、博士)
【责任编辑:张国涛】
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