[摘要]户政乃庶政之母，基层行政的推进尤赖于户政之进展。然而，由于抗战的原因，关乎民众生命财产安全甚大的户政工作遇到了较大的阻力。尽管广东国统区政府采取了诸多措施以推进户政工作，但效果不彰，未能为基层行政工作提供更多的便利，也使国民党的乡村工作陷入被动。 [关键词]抗战时期 广东国统区 户政 保甲制度 [申图分类号]K265 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2009)05―0127―06 户籍管理是国家通过各级权力机构对其所辖户口进行调查、登记、呈报，并按一定的原则进行分类、划等和编制的方法。国家以此作为掌握人口信息、征调税役、分配资源和维护秩序的基础，因此它是一项“涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度”。这一制度因抗战爆发引起的紧迫性社会动员的需要而备受当局重视。时人即指出：庶政未举，户政先行，“政府必先察知人民之实际情况，然后据以拟定施政方针，始能适应事实之需要”。目鉴于学术界对民国户政工作论述较少。对其与保甲制度关系的讨论更是未见专论，本文即以抗战时广东国统区户政办理情形为例，来分析政府对此的关注和工作，及其对抗战时保甲行政推进之影响，兼及抗战时国民党基层政权的一些运作情况。 一 自国民政府肇建始，当政者即迭次宣扬“户政乃庶政之母”的口号，并多方经营之。各省颁布的地方自治法规，亦将户籍调查定为各级地方自治人员应有之任务。随着国民政府在全国推行保甲制度，户政工作更为统治者所重视。一方面，户政乃保甲制度推行的必要前提和基础工作：“编组保甲。必须先行清查户口”。另一方面，保甲编组又能确保户籍的精确调查和完善管理：“保甲实施虽由户口清查人手，而一经办成之后，即不啻为清查之常设机关，其在清查着手之始，编户、胥属、动员，责即各专，劳仍分任，事繁而扰，能不及力聚而功可必成。又其所有户籍即责联保，瞒匿虚报，事所决无。据以为户口、人口统计，由得确当而无讹。”而“户籍、保甲不能一致，亦为户政从来失败最重要之原因”。户口的清查是保甲编查的着手点，而保甲的办理亦有俾于户口的准确清查和管理，二者实为一事之两面。相生为用。 鉴于此，国民政府在推行保甲制度的同时，要求各省市地方行政人员大力加强户籍的查报工作，并规定保甲长在清查户口之确数及掌握其日后之变迁时可行使农村警察职务。1934年4月27日，国民政府公布《户籍法》，要求各省加紧实施该法。这是中国历史上第一部正式公布实施的户籍法。对此，广东省积极响应，并成立了广东省人口调查事务处。该处以民政厅厅长林翼中为处长。全权负责调查全省之人口工作。同时，各县分设人口调查事务处负责调查本县之人口数额。这次人口调查以甲长为巡视员，牌长直接询问、填写报表，不识字也要签名画押。此次调查人口与举办保甲相辅而行。“一面为户籍人口之清查，一面为人事登记之准备。”然而，这次工作并未能提供全省户籍人口的完备数字。人事登记工作亦无从实施。不仅广东，民国前期全国的户籍管理工作都存在明显的缺陷。有论者即谓其间户籍调查因地方多故，“未克奏效”，一直到抗战爆发，中国究竟有多少人口，仍然是一个谜。因此，为了推进基层行政工作，维持基层社会秩序，政府在户政方面仍有诸多工作要做。 二 抗战爆发后，户口调查工作尤为急迫，这不仪是工役粮税征调的需要，更是兵役行政的基础工作：“无健全之户政基础，必无健全之兵役行政，盖兵役最重三平原则――平等原则、平均原则、平允原则。欲实现三平原则，则对全国人口之年龄，各地壮丁之多寡以及壮丁之身家情形，均须详确查知，方能据以作征调配赋之标准，此则有待户口查记之推行也。”国民政府认识到户政的重要性而要求各地加紧办理，以适应非常时期的特殊需求。 1937年底，广东省依据《修正广东省编办保甲章程实施办法》而拟定了《广东省各县户口异动查报暂行办法》。它规定：“凡本省各县户口之异动，足以影响户口数目之增减时”，悉予查报。并以户长及其家属暨同居者之姓名、性别、年龄、出生年月日、籍贯、职业、教育程度、婚姻状况等项为查报异动之依据。“户口异动由户长报由甲长保长，递报乡镇长办理。乡镇长保甲长并应随时指导督促各户长，报告户口异动事宜。”户口异动包括：出生、死亡、迁入、徙出等四种。同时，该办法也规定。如户长对户口异动应行报告事项延不报告，或报告不实，经查觉警告而犹不补报更正者，除勒令仍照规定报告登记外，并应依据保甲法令做相应的处罚。抗战时保甲制度的实施更为严密，而作为保甲行政推行的基础工作。户政的办理受到加倍重视也在情理之中。广东这时虽未直接处于战争的漩涡，但为了应付非常时期的基层战争动员，拟定了前揭如此详细的户口异动查报办法，要求全民动员，层层查报每时每刻每地的户口确数及异动情形，这是可以理解的。随着抗战的扩大和广东直接处于日军的兵锋之下。其户政工作仍有许多方面亟待完善。因此，在新县制实施后，广东省也根据自身的情况和保甲行政的实际进展需要，对户政进行了多方面的建设和补充。 首先，制定了多种户籍统计表册，并加强对户政工作的宣传，以使户政的基本工作落到实处。户政工作的实施以统计为手段，以宣传为引导，以抽查来促进落实。因此。广东省从抗战开始就制定了多种户籍统计表，并大力加以宣传，力图使民众明了各种户籍统计的内容，在思想上重视战时户政工作。到抗战后期，广东省要求各地办理户政的统计表大致有：《出生死亡结婚离婚人数》、《户口数》、《户政工作进度》、《户政业务经费》、《户政干部训练及讲习人数》、《各级户政人员之奖惩》、《各级户政人员动态》、《现任各级户政人员服务年期》、《现任各级户政人员学历》、《各级户政人员人数》等。另外，崖县、琼山、琼东、乐东、乐会、定安、陵水、澄迈、文昌、儋县等县市局，还向省政府上报了其户政业务统计报告表等。由此可见，抗战时户政统计工作的周密细致程度已经发展到非常成熟的地步。 在宣传方面，省政府要求各县市根据实际情况，将各种统计表册公之于众，并详为解释，以使民众明白理解。1942年，为进一步加大宣传力度，广东省政府还专门制定并通过了《推行户政宣传计划大纲》，要求各县市广泛施行，努力推进。同时，亦要求地方户政人员将“查”与“报”责任划分清楚，并谕民知晓。“户口异动查报在人民方面固应负有申报义务，但保甲长应同时负查报责任，不能以人民不报为推诿之藉口。”因此，各甲长对于甲内之户口，“每月至少清查两次，保长对于保内户口，每月至少查抄一次。乡镇公所对于本乡镇户口，每两月至少抽查一次”，如有不符册籍者，应即更正；在民众方面，以后凡有不明户籍之乡民或隐匿不报之户口，均应一律施行处罚，以加深人民认识。 其次，通过多种形式视导、抽查户政工作，严密户口异动登记。办法之一，是将视导保甲与登记户口异动相结合，重视轮回抽查的作用。1940年12月，蒋介石手令各县，谓施行新县制各县，对其工作多有奉行不实者，尤其是县长与其保甲长清查户口不力、不确。要求各县严格派员巡回抽查户政工作，
“凡有阳奉阴违者，应即撤职严惩。”其后，内政部又两次电令各省，要求“迅速调整保甲、清查户口，并将户口异动统计数目，每三月一期，汇报查核”。对此，广东省民政厅制定了《广东省各县区总动员视导保甲暂行办法》及《广东省复查户口暂行办法》，将视导保甲与登记户口异动结合起来，对国统区各县的保甲户口实施严格的复查及视导，冀望以此非常时期的非常办法来“健全保甲组织。确实户口人数，以利施政”，并“遏灭乱萌”。旧同时，省政府进一步提出实施轮回抽查户口之原则，要求各县市局按一定时限，反复抽查同一地区办理户籍的情形。省府认为，此项抽查户口办法，“倘能切实施行，则户口登记必较为确实”。 办法之二，是行政与警察系统相结合，双管齐下，严密户籍的管理。户籍管理最初是编户齐民、征赋派役的财政、民政制度。但自晚清湖南保卫局规定户籍的登记、调查为警察勤务的“第一要义”后，“就正式把户政作为治安业务交由警察机关管理，使其脱离财政、民政而相对独立。”此时，广东省即利用各级警察系统，协助乡镇保甲长尽力推行保甲户籍事项：“警察所、警察分驻所、警察派出所。应督率警员随时协助乡镇保甲长尽力推行保甲户籍事项。”而在行政系统一面，广东省除通过传统的政治层级，即县－区－乡(镇)－保－甲系统严密户籍管理外，还通过县指导员、县政府办理户籍人员、县政府民政科长(员)、区署指导员等的垂直系统来抽查与督导户政工作，严防下级虚报与延迟。行政与警察系统相联系的户籍管理办法，从上而下严密了户籍的管理和异动之查报。 办法之三，是将“督”与“导”相结合，确实推动户政工作的进展与落实。鉴于当时“各级复查户口，举办户口异动登记，多未臻确实”之情况，广东省政府再次强调“督”与“导”应不断施行的问题，并指出：“乡镇公所暨所属保甲事务繁多，对于奉行功令，其督责较严者，则工作亦较紧张。否则因循敷衍，无所成就。”而户籍事务乃经常反复之工作，更不容有片刻之疏忽，此“督”乃不容懈怠。户政推行未久，民众认识未深，户籍人员未经训练，致其工作未臻完善，但如何扩大宣传。以使民众明了如何始能令工作日趋改善，又非赖有上级不断指导不可。“倘各级督导人员，巡视所至，见有错误之处立时指导更正，户政工作必能日趋完善，实无可疑义。”此后，广东又拟具出各级负责抽查户籍办法五项，将1940年实施新县制之曲江等29县分为7个督导区，每区由民政厅派视察员一名负巡回督导之责。制定严密的户籍调查表格，大力宣传户政工作的紧要性等都是户政工作的前提工作，而要明了户政工作的进展和落实情况，则需要对之进行严密的调查和考核，上级政府对督导工作的重视是理所当然的。 办法之四，是定时开展自下而上层层报告户口异动之工作。为随时掌控全省人口异动情形，广东省政府还要求各县局逐层定期查报户籍及进行人事登记：甲长应常备空白之户籍及人事登记申请书。于“每月三日前，挨户查验所属各户在上月内如有户籍人事要登记事件”，及有异动情事。立即转送保办公处；保长应切实督促甲长办理此事项，并于“每月五日前召集所属甲长到保办公处详细指导查报”，而各甲如有未将上月户籍及人事登记声请书缴送保办公处者，应即收取核明，转交乡(镇)公所；乡(镇)长应按期督促所属保长切实办理钱款规定事项，并派户籍干事于“每月十日前赴各保办公处详细指导各保，如有未将上月户籍即人事登记声请书缴送乡(镇)公所者，应即收取核明，带返乡(镇)公所依法登记，并即分别转交发还”；县政府民众科长(管理局第一科长)、区长，应“按月督促所属各乡(镇)长，办理前款规定事项，并派户籍指导员、县区指导员，轮回前赴各乡(镇)公所，详细指导”。自下而上层层上报户籍异动，自上而下层层督促指导，上下贯通一气严密户籍的管理工作，是广东省府此期间户政工作的基本思路。 再次，通过健全户政机关，来严密户籍管理工作的进行和上传下达。行政工作的推进端赖机构的健全和有力。抗战时户政工作的实施机关实为乡镇保各级行政机关，其健全有力与否，则关系户政工作的成效。广东省政府对此也有较为深刻的认识：“查各县市局户籍行政事务繁复，乡镇保为推动并执行户政机关，关系尤为巨大，非仗机构健全、人员充实难办理完善。”然而，战前广东省的各级户籍工作多系指定基层行政人员兼办，以至于户政工作进展缓慢。抗战爆发后，广东省当局认识到，“固有关各项户籍事务，当倍形繁重，自应从速健全机构，充实干部，以资适应。”于是它在各县局户口多已复查完竣，修正户籍有关章则及办法亦经内政部先行公布的基础上，加紧了户政工作的办理。同时，民政厅设置了户政科，各县局亦设置户籍室，作为户政工作的领导机关。到1943年，广东省办理户政工作从上到下的机构设置为：省政府于民政厅下设第五科办理户政；各县市局设户籍室。裁去并修正原民政科内设置的户籍主任及户籍员；乡镇公所设户籍干事，保甲长亦兼办户政工作。机构的顺畅和对位。有利于户政工作的上传下达和层层控制。 复次，加强对户籍人员的训练和管理运用，力图提高其办理户政工作的效率。广东省在办理户政工作时，也注意到对户政人员训练和管理的重要性，并指出户政人员“工作”与“训练”应紧密联系：“无论任何工作，均有陆续改善之必要，同时又无论何种训练，亦不能离开现实，徒尚空谈。户政工作繁琐，更难例外。”除户政人员应普遍施行集训之外，还应一面工作、一面训练，以增进工作人员之技术。省府因此提出：“今后凡有经常集会，均应举出户籍法规及办理手续，附带施行考询测验。以促保甲长之注意，即保民大会与户长会议等，亦应以户籍申报手续与罚则等为附带说明，每次必备之题目，以增进民众之认识，务求户籍意义，无论老少男女皆明�，则户政推行即可顺利。”然而，尽管政府有这样的认识，但针对户政人员的专门训练工作并不突出。如省训练团到1943年受训的户政人员仅110人，而“各县市局已拟定训练办法，业已训练者计有曲江三十七人，南雄二十三人，仁化九人，其余仍在办理中。”这显然只训练了极少一部分的户政人员。究其原因，当时的户政机关刚刚确立。专门的户政人员刚确认不久，地方户政工作仍然集中于各级自治人员之手。这些人员的训练虽有户籍科管理，但多数县份仍没有户籍人员专训班之设置。 在户政人员的管理方面，省政府也非常重视。拟定了《广东省各县(局)督导保甲办理户口应注意事项》。该办法要求，“县指导员、区长对于乡镇长呈报户口异动，应随时抽查是否实在，切实考核”；“乡镇长对保长呈报户口异动表，应先查明所报是否属实，分别准驳”；“保长对于甲长呈报户口异动表，应切实考核，属实始行转报”。县政府办理户籍人员，“应随时分赴各区抽查户口异动，遇有错误，力争纠正，并向办理户籍登记人员切实讲解登记意义及方法，暨将抽查情形呈报县政府核办。”各县政府民政科长(员)应随时下乡督导保甲抽查户口，“每年最少四次，每次任务完毕，速即做成报告书呈报。县政府则要汇填各县局办事月报表，呈缴民政厅核转省政府备查。”“县指导员，各区署指导员，每月至少应有五日在区署各乡镇询查督导保甲户籍事项，询查完毕，迅即作成报告书。”
对于各级户政人员工作中的失误，广东省政府亦有相应的惩罚规定：“各级人员不能依照各该款规定办理者，应按级查明严惩，嗣后户籍及人事登记，如仍有不确实之处，县政府(管理局)各办理户籍之人员及该管乡(镇)长，户籍干事及保甲长均应负责；乡(镇)公所每月应缴户口统计报告表，如仍不能依期造缴，或不尽确实者，乡(镇)长及户籍干事均应负责；县政府(管理局)每月应缴之户口统计报告表。如仍不能依期造缴或不尽确实者，各办理户籍及统计事务之人员均应负责；一律按级查明严惩。”保甲长在办理户口异动中如有捏报或迟延情事，从重惩罚，而“任听各区随意填报，不尽不实又不加纠正者。应受连带处分”。这些规定要求对县政府办理户籍人员、乡镇长、户籍干事、保甲长等和户政有关之人员，进行层层严查，所有人员对户籍不确均负有连带责任，这是与保甲制度的连带责任同时施行的，政府对办理好户政工作的决心不待烦言而明。 最后，重点推进与普通实施相结合，以带动全省户政工作的开展。抗战时的行政工作有先后缓急之分，政府在办理户政工作时，首先着力于重要城市的户籍管理工作。1940年8月，行政院制定了《非常时期重要城市户口查报登记暂行办法》(1944年2月废止)，其第十条规定：“保甲长对于该管区内户口应负查报责任，当地固定户口对流动户口亦有协助该管警察机关查询及侦察之责。”第十一条规定：“当地警察机关及保甲长应注意该管区固定户口与流动户口之往来联络，必要时得加以监视。”关于何为重要城市，它解释为“户口密集、交通便利，及工商业发达之区域，或其临近市镇”。据此，广东确定以临时省会所在地县份、政治上有特殊重要性、且系1940年度实施新县制县份为重要城市，即有曲江、连县、高要、丰顺、惠阳、兴宁、茂名、合浦、定安等县。旧这一对所谓重要城市要重点办理户政的政策。使“不重要”的城市和乡村之户口办理显受影响。这种有选择的户政政策，将会影响保甲工作整体之进度。因此，广东省在重点地区推进户籍行政的基础上，也要求全省各县市局普遍加强户政工作。1943年广东省政府就再一次强调：“户籍为施政之本，举凡控制物价、调节粮食、征兵征实等项工作。无一不以户籍登记为精密设计之根据”。它要求各县市局，“以后必须认定户籍为本年度中心工作，对于计划法令务须准确执行，以免影响效率”。省政府并一再指出：“惟兹事体大，决非侥幸可以成功，而奉行法令决不容有所忽视。嗣后各该县市局长，推行户政，必先贯彻命令，然后有所考成，各宜体会此意，深自检讨，凡有未照计划法令执行者，应即行改正，职责所关，且勿再误。”由此可见，广东省政府已经意识到户政工作不能仅重视点而忽视面，对流动人口的管理，尤其需要各地密切联系。协力推进。 三 抗战时期广东国统区为了健全保甲行政，并进而使基层有力以服务于抗战事业而大力推进户政工作，并从法制法规的制定颁布、统计表册的颁行宣传、各式督导办法的实施推广、各级户政机关的严密健全、户籍行政人员的训练管理、实施地区的重点推进与普遍实施相结合等多个方面来促进抗战时户政工作的开展，这为抗战时保甲制度的推进做了很好的基础工作，使保甲制度的编组和运作有所凭藉。在1943年内政部对全国实施新县制的17省进行的考核中，以总成绩优劣排名，广西居首，江西、安徽次之。四川、广东又次之；而在单项的排名方面，广东户籍办理最佳。1948年国民政府内政部的总结亦称：“贵省(按指广东)推行户政，向具热忱，即希仍照原定户政计划，督饬所属加紧推进，以期查记工作如期完成。”可见，中央政府对抗战时广东户政工作给予了积极的评价。另外，广东役政工作进展得相对顺利也证明了其户政工作的成效。广东户政工作在一定程度上保证了政府对基层社会的控制，并为抗战的胜利进行做出了一定的贡献。 然而，户政工作又异常繁杂，而且由于战乱频仍，地方不靖，整个抗战时期广东国统区的户政工作仍存在诸多弊端：在户口异动登记方面，“除接近乡镇公所附近各保比较认真外，距离较远者仍多不报”；工作人员对户政工作欠缺严密的训练，未能注意办理，县(局)区乡(镇)保各级未能厉行督导，致使户口查报未尽确实，“户口统计报告亦多未能依期造缴”；户政推广未久，又复缺乏宣传，“民众认识未深，遂未能悉照定章申报”；“由于户籍法规及办理手续均甚繁琐”，“以致一切工作未臻完善”。更因户政以民生为依归，民生无依，则户政不固。连带之后果则是广东精壮劳动力大量出洋。“共逃国难”。有学者将中国历史上曾经存在的户籍制度分为四类，即：征赋派役户籍制度、人口统计户籍制度、世袭身份户籍制度、保甲治安户籍制度；并认为“保甲户籍制度的基本功能是控制民户、防止人口外流”。抗战时的保甲户口清查和异动查报，是一切庶政推行的基础，尤其是办理保甲行政的基点，其办理的良窳与否，直接关系到保甲行政的效果。而由上所述可知，抗战时广东户政工作虽有一定的成绩，但仍无法达到控制民户、防止人口外流的目的。这对保甲行政等基层行政工作产生了较大的负面影响。 [参考文献] [1]易农，历史中的户籍制度[J]，21世纪，1999，(5)。 [2]张良珍，如何办理户政[Z]，粤穗户政，广东省档案馆藏档，案卷号：资(三)。 [3]李泺。广东省人口调查须知(1934年7月)[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：3-2-194。 [4]吴顾毓，县保甲户口编查办法诠释[M]，重庆：商务印书馆，1943。 [5]广东省档案馆藏档，案卷号：2-2-167之一。 [6]国民政府行政院草拟统一整理户政法令综合拟定户籍保甲法提案(1943年)[A]，中国第二历史档案馆编，中华民国史档案资料汇编[Z]，5(2)，政治(1)，南京：江苏古籍出版社，1998。 [7]张俊显，新县制之研究[M]，台北：正中书局，1988。 [8]罗天石，户政施行年之感想[N]，中央日报，1943-04-28。 [9]广东省各县户口异动查报暂行办法[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：3-1-46。 [10]新县制工作检讨队报告书[Z]，中国第二历史档案馆藏档，案卷号：十二(6)-9078。 [11]令饬迅速完成调整保甲及整理户籍工作报核由[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：2-2-74。 [12]广东省档案馆藏，广东省人口调查临时办法及县局督导保甲办理户籍应注意事项[Z]，案卷号：3-2-135。 [13]王太元，户政与人口管理理论研究综述[M]，北京：群众出版社，1997。 [14]各省市户政实施概括(1943年8月)[Z]，中国第二历史档案馆藏档，案卷号：十二(1)-352。 [15]广东省档案馆藏档，案卷号：3-1-44。 [16]广东省档案馆藏档，案卷号：3-2-69。 [17]陆新准，论我国古今户籍制度社会职能及其作用的异同[J]，中州学刊，2005，(6)。 责任编辑：杨向艳
[摘要]户政乃庶政之母，基层行政的推进尤赖于户政之进展。然而，由于抗战的原因，关乎民众生命财产安全甚大的户政工作遇到了较大的阻力。尽管广东国统区政府采取了诸多措施以推进户政工作，但效果不彰，未能为基层行政工作提供更多的便利，也使国民党的乡村工作陷入被动。 [关键词]抗战时期 广东国统区 户政 保甲制度 [申图分类号]K265 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2009)05―0127―06 户籍管理是国家通过各级权力机构对其所辖户口进行调查、登记、呈报，并按一定的原则进行分类、划等和编制的方法。国家以此作为掌握人口信息、征调税役、分配资源和维护秩序的基础，因此它是一项“涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度”。这一制度因抗战爆发引起的紧迫性社会动员的需要而备受当局重视。时人即指出：庶政未举，户政先行，“政府必先察知人民之实际情况，然后据以拟定施政方针，始能适应事实之需要”。目鉴于学术界对民国户政工作论述较少。对其与保甲制度关系的讨论更是未见专论，本文即以抗战时广东国统区户政办理情形为例，来分析政府对此的关注和工作，及其对抗战时保甲行政推进之影响，兼及抗战时国民党基层政权的一些运作情况。 一 自国民政府肇建始，当政者即迭次宣扬“户政乃庶政之母”的口号，并多方经营之。各省颁布的地方自治法规，亦将户籍调查定为各级地方自治人员应有之任务。随着国民政府在全国推行保甲制度，户政工作更为统治者所重视。一方面，户政乃保甲制度推行的必要前提和基础工作：“编组保甲。必须先行清查户口”。另一方面，保甲编组又能确保户籍的精确调查和完善管理：“保甲实施虽由户口清查人手，而一经办成之后，即不啻为清查之常设机关，其在清查着手之始，编户、胥属、动员，责即各专，劳仍分任，事繁而扰，能不及力聚而功可必成。又其所有户籍即责联保，瞒匿虚报，事所决无。据以为户口、人口统计，由得确当而无讹。”而“户籍、保甲不能一致，亦为户政从来失败最重要之原因”。户口的清查是保甲编查的着手点，而保甲的办理亦有俾于户口的准确清查和管理，二者实为一事之两面。相生为用。 鉴于此，国民政府在推行保甲制度的同时，要求各省市地方行政人员大力加强户籍的查报工作，并规定保甲长在清查户口之确数及掌握其日后之变迁时可行使农村警察职务。1934年4月27日，国民政府公布《户籍法》，要求各省加紧实施该法。这是中国历史上第一部正式公布实施的户籍法。对此，广东省积极响应，并成立了广东省人口调查事务处。该处以民政厅厅长林翼中为处长。全权负责调查全省之人口工作。同时，各县分设人口调查事务处负责调查本县之人口数额。这次人口调查以甲长为巡视员，牌长直接询问、填写报表，不识字也要签名画押。此次调查人口与举办保甲相辅而行。“一面为户籍人口之清查，一面为人事登记之准备。”然而，这次工作并未能提供全省户籍人口的完备数字。人事登记工作亦无从实施。不仅广东，民国前期全国的户籍管理工作都存在明显的缺陷。有论者即谓其间户籍调查因地方多故，“未克奏效”，一直到抗战爆发，中国究竟有多少人口，仍然是一个谜。因此，为了推进基层行政工作，维持基层社会秩序，政府在户政方面仍有诸多工作要做。 二 抗战爆发后，户口调查工作尤为急迫，这不仪是工役粮税征调的需要，更是兵役行政的基础工作：“无健全之户政基础，必无健全之兵役行政，盖兵役最重三平原则――平等原则、平均原则、平允原则。欲实现三平原则，则对全国人口之年龄，各地壮丁之多寡以及壮丁之身家情形，均须详确查知，方能据以作征调配赋之标准，此则有待户口查记之推行也。”国民政府认识到户政的重要性而要求各地加紧办理，以适应非常时期的特殊需求。 1937年底，广东省依据《修正广东省编办保甲章程实施办法》而拟定了《广东省各县户口异动查报暂行办法》。它规定：“凡本省各县户口之异动，足以影响户口数目之增减时”，悉予查报。并以户长及其家属暨同居者之姓名、性别、年龄、出生年月日、籍贯、职业、教育程度、婚姻状况等项为查报异动之依据。“户口异动由户长报由甲长保长，递报乡镇长办理。乡镇长保甲长并应随时指导督促各户长，报告户口异动事宜。”户口异动包括：出生、死亡、迁入、徙出等四种。同时，该办法也规定。如户长对户口异动应行报告事项延不报告，或报告不实，经查觉警告而犹不补报更正者，除勒令仍照规定报告登记外，并应依据保甲法令做相应的处罚。抗战时保甲制度的实施更为严密，而作为保甲行政推行的基础工作。户政的办理受到加倍重视也在情理之中。广东这时虽未直接处于战争的漩涡，但为了应付非常时期的基层战争动员，拟定了前揭如此详细的户口异动查报办法，要求全民动员，层层查报每时每刻每地的户口确数及异动情形，这是可以理解的。随着抗战的扩大和广东直接处于日军的兵锋之下。其户政工作仍有许多方面亟待完善。因此，在新县制实施后，广东省也根据自身的情况和保甲行政的实际进展需要，对户政进行了多方面的建设和补充。 首先，制定了多种户籍统计表册，并加强对户政工作的宣传，以使户政的基本工作落到实处。户政工作的实施以统计为手段，以宣传为引导，以抽查来促进落实。因此。广东省从抗战开始就制定了多种户籍统计表，并大力加以宣传，力图使民众明了各种户籍统计的内容，在思想上重视战时户政工作。到抗战后期，广东省要求各地办理户政的统计表大致有：《出生死亡结婚离婚人数》、《户口数》、《户政工作进度》、《户政业务经费》、《户政干部训练及讲习人数》、《各级户政人员之奖惩》、《各级户政人员动态》、《现任各级户政人员服务年期》、《现任各级户政人员学历》、《各级户政人员人数》等。另外，崖县、琼山、琼东、乐东、乐会、定安、陵水、澄迈、文昌、儋县等县市局，还向省政府上报了其户政业务统计报告表等。由此可见，抗战时户政统计工作的周密细致程度已经发展到非常成熟的地步。 在宣传方面，省政府要求各县市根据实际情况，将各种统计表册公之于众，并详为解释，以使民众明白理解。1942年，为进一步加大宣传力度，广东省政府还专门制定并通过了《推行户政宣传计划大纲》，要求各县市广泛施行，努力推进。同时，亦要求地方户政人员将“查”与“报”责任划分清楚，并谕民知晓。“户口异动查报在人民方面固应负有申报义务，但保甲长应同时负查报责任，不能以人民不报为推诿之藉口。”因此，各甲长对于甲内之户口，“每月至少清查两次，保长对于保内户口，每月至少查抄一次。乡镇公所对于本乡镇户口，每两月至少抽查一次”，如有不符册籍者，应即更正；在民众方面，以后凡有不明户籍之乡民或隐匿不报之户口，均应一律施行处罚，以加深人民认识。 其次，通过多种形式视导、抽查户政工作，严密户口异动登记。办法之一，是将视导保甲与登记户口异动相结合，重视轮回抽查的作用。1940年12月，蒋介石手令各县，谓施行新县制各县，对其工作多有奉行不实者，尤其是县长与其保甲长清查户口不力、不确。要求各县严格派员巡回抽查户政工作，
“凡有阳奉阴违者，应即撤职严惩。”其后，内政部又两次电令各省，要求“迅速调整保甲、清查户口，并将户口异动统计数目，每三月一期，汇报查核”。对此，广东省民政厅制定了《广东省各县区总动员视导保甲暂行办法》及《广东省复查户口暂行办法》，将视导保甲与登记户口异动结合起来，对国统区各县的保甲户口实施严格的复查及视导，冀望以此非常时期的非常办法来“健全保甲组织。确实户口人数，以利施政”，并“遏灭乱萌”。旧同时，省政府进一步提出实施轮回抽查户口之原则，要求各县市局按一定时限，反复抽查同一地区办理户籍的情形。省府认为，此项抽查户口办法，“倘能切实施行，则户口登记必较为确实”。 办法之二，是行政与警察系统相结合，双管齐下，严密户籍的管理。户籍管理最初是编户齐民、征赋派役的财政、民政制度。但自晚清湖南保卫局规定户籍的登记、调查为警察勤务的“第一要义”后，“就正式把户政作为治安业务交由警察机关管理，使其脱离财政、民政而相对独立。”此时，广东省即利用各级警察系统，协助乡镇保甲长尽力推行保甲户籍事项：“警察所、警察分驻所、警察派出所。应督率警员随时协助乡镇保甲长尽力推行保甲户籍事项。”而在行政系统一面，广东省除通过传统的政治层级，即县－区－乡(镇)－保－甲系统严密户籍管理外，还通过县指导员、县政府办理户籍人员、县政府民政科长(员)、区署指导员等的垂直系统来抽查与督导户政工作，严防下级虚报与延迟。行政与警察系统相联系的户籍管理办法，从上而下严密了户籍的管理和异动之查报。 办法之三，是将“督”与“导”相结合，确实推动户政工作的进展与落实。鉴于当时“各级复查户口，举办户口异动登记，多未臻确实”之情况，广东省政府再次强调“督”与“导”应不断施行的问题，并指出：“乡镇公所暨所属保甲事务繁多，对于奉行功令，其督责较严者，则工作亦较紧张。否则因循敷衍，无所成就。”而户籍事务乃经常反复之工作，更不容有片刻之疏忽，此“督”乃不容懈怠。户政推行未久，民众认识未深，户籍人员未经训练，致其工作未臻完善，但如何扩大宣传。以使民众明了如何始能令工作日趋改善，又非赖有上级不断指导不可。“倘各级督导人员，巡视所至，见有错误之处立时指导更正，户政工作必能日趋完善，实无可疑义。”此后，广东又拟具出各级负责抽查户籍办法五项，将1940年实施新县制之曲江等29县分为7个督导区，每区由民政厅派视察员一名负巡回督导之责。制定严密的户籍调查表格，大力宣传户政工作的紧要性等都是户政工作的前提工作，而要明了户政工作的进展和落实情况，则需要对之进行严密的调查和考核，上级政府对督导工作的重视是理所当然的。 办法之四，是定时开展自下而上层层报告户口异动之工作。为随时掌控全省人口异动情形，广东省政府还要求各县局逐层定期查报户籍及进行人事登记：甲长应常备空白之户籍及人事登记申请书。于“每月三日前，挨户查验所属各户在上月内如有户籍人事要登记事件”，及有异动情事。立即转送保办公处；保长应切实督促甲长办理此事项，并于“每月五日前召集所属甲长到保办公处详细指导查报”，而各甲如有未将上月户籍及人事登记声请书缴送保办公处者，应即收取核明，转交乡(镇)公所；乡(镇)长应按期督促所属保长切实办理钱款规定事项，并派户籍干事于“每月十日前赴各保办公处详细指导各保，如有未将上月户籍即人事登记声请书缴送乡(镇)公所者，应即收取核明，带返乡(镇)公所依法登记，并即分别转交发还”；县政府民众科长(管理局第一科长)、区长，应“按月督促所属各乡(镇)长，办理前款规定事项，并派户籍指导员、县区指导员，轮回前赴各乡(镇)公所，详细指导”。自下而上层层上报户籍异动，自上而下层层督促指导，上下贯通一气严密户籍的管理工作，是广东省府此期间户政工作的基本思路。 再次，通过健全户政机关，来严密户籍管理工作的进行和上传下达。行政工作的推进端赖机构的健全和有力。抗战时户政工作的实施机关实为乡镇保各级行政机关，其健全有力与否，则关系户政工作的成效。广东省政府对此也有较为深刻的认识：“查各县市局户籍行政事务繁复，乡镇保为推动并执行户政机关，关系尤为巨大，非仗机构健全、人员充实难办理完善。”然而，战前广东省的各级户籍工作多系指定基层行政人员兼办，以至于户政工作进展缓慢。抗战爆发后，广东省当局认识到，“固有关各项户籍事务，当倍形繁重，自应从速健全机构，充实干部，以资适应。”于是它在各县局户口多已复查完竣，修正户籍有关章则及办法亦经内政部先行公布的基础上，加紧了户政工作的办理。同时，民政厅设置了户政科，各县局亦设置户籍室，作为户政工作的领导机关。到1943年，广东省办理户政工作从上到下的机构设置为：省政府于民政厅下设第五科办理户政；各县市局设户籍室。裁去并修正原民政科内设置的户籍主任及户籍员；乡镇公所设户籍干事，保甲长亦兼办户政工作。机构的顺畅和对位。有利于户政工作的上传下达和层层控制。 复次，加强对户籍人员的训练和管理运用，力图提高其办理户政工作的效率。广东省在办理户政工作时，也注意到对户政人员训练和管理的重要性，并指出户政人员“工作”与“训练”应紧密联系：“无论任何工作，均有陆续改善之必要，同时又无论何种训练，亦不能离开现实，徒尚空谈。户政工作繁琐，更难例外。”除户政人员应普遍施行集训之外，还应一面工作、一面训练，以增进工作人员之技术。省府因此提出：“今后凡有经常集会，均应举出户籍法规及办理手续，附带施行考询测验。以促保甲长之注意，即保民大会与户长会议等，亦应以户籍申报手续与罚则等为附带说明，每次必备之题目，以增进民众之认识，务求户籍意义，无论老少男女皆明�，则户政推行即可顺利。”然而，尽管政府有这样的认识，但针对户政人员的专门训练工作并不突出。如省训练团到1943年受训的户政人员仅110人，而“各县市局已拟定训练办法，业已训练者计有曲江三十七人，南雄二十三人，仁化九人，其余仍在办理中。”这显然只训练了极少一部分的户政人员。究其原因，当时的户政机关刚刚确立。专门的户政人员刚确认不久，地方户政工作仍然集中于各级自治人员之手。这些人员的训练虽有户籍科管理，但多数县份仍没有户籍人员专训班之设置。 在户政人员的管理方面，省政府也非常重视。拟定了《广东省各县(局)督导保甲办理户口应注意事项》。该办法要求，“县指导员、区长对于乡镇长呈报户口异动，应随时抽查是否实在，切实考核”；“乡镇长对保长呈报户口异动表，应先查明所报是否属实，分别准驳”；“保长对于甲长呈报户口异动表，应切实考核，属实始行转报”。县政府办理户籍人员，“应随时分赴各区抽查户口异动，遇有错误，力争纠正，并向办理户籍登记人员切实讲解登记意义及方法，暨将抽查情形呈报县政府核办。”各县政府民政科长(员)应随时下乡督导保甲抽查户口，“每年最少四次，每次任务完毕，速即做成报告书呈报。县政府则要汇填各县局办事月报表，呈缴民政厅核转省政府备查。”“县指导员，各区署指导员，每月至少应有五日在区署各乡镇询查督导保甲户籍事项，询查完毕，迅即作成报告书。”
对于各级户政人员工作中的失误，广东省政府亦有相应的惩罚规定：“各级人员不能依照各该款规定办理者，应按级查明严惩，嗣后户籍及人事登记，如仍有不确实之处，县政府(管理局)各办理户籍之人员及该管乡(镇)长，户籍干事及保甲长均应负责；乡(镇)公所每月应缴户口统计报告表，如仍不能依期造缴，或不尽确实者，乡(镇)长及户籍干事均应负责；县政府(管理局)每月应缴之户口统计报告表。如仍不能依期造缴或不尽确实者，各办理户籍及统计事务之人员均应负责；一律按级查明严惩。”保甲长在办理户口异动中如有捏报或迟延情事，从重惩罚，而“任听各区随意填报，不尽不实又不加纠正者。应受连带处分”。这些规定要求对县政府办理户籍人员、乡镇长、户籍干事、保甲长等和户政有关之人员，进行层层严查，所有人员对户籍不确均负有连带责任，这是与保甲制度的连带责任同时施行的，政府对办理好户政工作的决心不待烦言而明。 最后，重点推进与普通实施相结合，以带动全省户政工作的开展。抗战时的行政工作有先后缓急之分，政府在办理户政工作时，首先着力于重要城市的户籍管理工作。1940年8月，行政院制定了《非常时期重要城市户口查报登记暂行办法》(1944年2月废止)，其第十条规定：“保甲长对于该管区内户口应负查报责任，当地固定户口对流动户口亦有协助该管警察机关查询及侦察之责。”第十一条规定：“当地警察机关及保甲长应注意该管区固定户口与流动户口之往来联络，必要时得加以监视。”关于何为重要城市，它解释为“户口密集、交通便利，及工商业发达之区域，或其临近市镇”。据此，广东确定以临时省会所在地县份、政治上有特殊重要性、且系1940年度实施新县制县份为重要城市，即有曲江、连县、高要、丰顺、惠阳、兴宁、茂名、合浦、定安等县。旧这一对所谓重要城市要重点办理户政的政策。使“不重要”的城市和乡村之户口办理显受影响。这种有选择的户政政策，将会影响保甲工作整体之进度。因此，广东省在重点地区推进户籍行政的基础上，也要求全省各县市局普遍加强户政工作。1943年广东省政府就再一次强调：“户籍为施政之本，举凡控制物价、调节粮食、征兵征实等项工作。无一不以户籍登记为精密设计之根据”。它要求各县市局，“以后必须认定户籍为本年度中心工作，对于计划法令务须准确执行，以免影响效率”。省政府并一再指出：“惟兹事体大，决非侥幸可以成功，而奉行法令决不容有所忽视。嗣后各该县市局长，推行户政，必先贯彻命令，然后有所考成，各宜体会此意，深自检讨，凡有未照计划法令执行者，应即行改正，职责所关，且勿再误。”由此可见，广东省政府已经意识到户政工作不能仅重视点而忽视面，对流动人口的管理，尤其需要各地密切联系。协力推进。 三 抗战时期广东国统区为了健全保甲行政，并进而使基层有力以服务于抗战事业而大力推进户政工作，并从法制法规的制定颁布、统计表册的颁行宣传、各式督导办法的实施推广、各级户政机关的严密健全、户籍行政人员的训练管理、实施地区的重点推进与普遍实施相结合等多个方面来促进抗战时户政工作的开展，这为抗战时保甲制度的推进做了很好的基础工作，使保甲制度的编组和运作有所凭藉。在1943年内政部对全国实施新县制的17省进行的考核中，以总成绩优劣排名，广西居首，江西、安徽次之。四川、广东又次之；而在单项的排名方面，广东户籍办理最佳。1948年国民政府内政部的总结亦称：“贵省(按指广东)推行户政，向具热忱，即希仍照原定户政计划，督饬所属加紧推进，以期查记工作如期完成。”可见，中央政府对抗战时广东户政工作给予了积极的评价。另外，广东役政工作进展得相对顺利也证明了其户政工作的成效。广东户政工作在一定程度上保证了政府对基层社会的控制，并为抗战的胜利进行做出了一定的贡献。 然而，户政工作又异常繁杂，而且由于战乱频仍，地方不靖，整个抗战时期广东国统区的户政工作仍存在诸多弊端：在户口异动登记方面，“除接近乡镇公所附近各保比较认真外，距离较远者仍多不报”；工作人员对户政工作欠缺严密的训练，未能注意办理，县(局)区乡(镇)保各级未能厉行督导，致使户口查报未尽确实，“户口统计报告亦多未能依期造缴”；户政推广未久，又复缺乏宣传，“民众认识未深，遂未能悉照定章申报”；“由于户籍法规及办理手续均甚繁琐”，“以致一切工作未臻完善”。更因户政以民生为依归，民生无依，则户政不固。连带之后果则是广东精壮劳动力大量出洋。“共逃国难”。有学者将中国历史上曾经存在的户籍制度分为四类，即：征赋派役户籍制度、人口统计户籍制度、世袭身份户籍制度、保甲治安户籍制度；并认为“保甲户籍制度的基本功能是控制民户、防止人口外流”。抗战时的保甲户口清查和异动查报，是一切庶政推行的基础，尤其是办理保甲行政的基点，其办理的良窳与否，直接关系到保甲行政的效果。而由上所述可知，抗战时广东户政工作虽有一定的成绩，但仍无法达到控制民户、防止人口外流的目的。这对保甲行政等基层行政工作产生了较大的负面影响。 [参考文献] [1]易农，历史中的户籍制度[J]，21世纪，1999，(5)。 [2]张良珍，如何办理户政[Z]，粤穗户政，广东省档案馆藏档，案卷号：资(三)。 [3]李泺。广东省人口调查须知(1934年7月)[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：3-2-194。 [4]吴顾毓，县保甲户口编查办法诠释[M]，重庆：商务印书馆，1943。 [5]广东省档案馆藏档，案卷号：2-2-167之一。 [6]国民政府行政院草拟统一整理户政法令综合拟定户籍保甲法提案(1943年)[A]，中国第二历史档案馆编，中华民国史档案资料汇编[Z]，5(2)，政治(1)，南京：江苏古籍出版社，1998。 [7]张俊显，新县制之研究[M]，台北：正中书局，1988。 [8]罗天石，户政施行年之感想[N]，中央日报，1943-04-28。 [9]广东省各县户口异动查报暂行办法[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：3-1-46。 [10]新县制工作检讨队报告书[Z]，中国第二历史档案馆藏档，案卷号：十二(6)-9078。 [11]令饬迅速完成调整保甲及整理户籍工作报核由[Z]，广东省档案馆藏档，案卷号：2-2-74。 [12]广东省档案馆藏，广东省人口调查临时办法及县局督导保甲办理户籍应注意事项[Z]，案卷号：3-2-135。 [13]王太元，户政与人口管理理论研究综述[M]，北京：群众出版社，1997。 [14]各省市户政实施概括(1943年8月)[Z]，中国第二历史档案馆藏档，案卷号：十二(1)-352。 [15]广东省档案馆藏档，案卷号：3-1-44。 [16]广东省档案馆藏档，案卷号：3-2-69。 [17]陆新准，论我国古今户籍制度社会职能及其作用的异同[J]，中州学刊，2005，(6)。 责任编辑：杨向艳