对于行政执法人员来讲，清晰的重点在执，执，不仅表示拿着，而且表示贯彻下去，当然还要知道你拿的法是什么性质，有没有问题。
因此对于执法人员，应当学会学习、学会说话、学会思维、学会适应。
理解行政许可法，之前要理解一些大道理和一些小道理
大道理————理念的颠覆【法治政府、有限政府、服务政府、诚信政府、阳光政府、责任政府】
法律上的“许可”从广义说，就是指权利主体行使权利时，事先必须得到权力主体对其作出的准许的决定。行政许可站在广义的角度是国家实现其公共管理职能的一种重要手段，包括行政许可的设定、实施和管理等诸多环节。因此，行政许可首先具体地体现于立法设定许可，即规定公民或法人在行使其法定的权利时，哪些事项或行为是要经过有关政府机关的审核、批准，才能允许其作为或是不作为的，亦即规定公民和法人行使某项法定的权利，必须具备的法定的资格和条件。
这样就引申出权利的界定问题，即哪些权利和自由国家需要给予立法的限制？其设定的标准和依据又是什么？这一个具体层面上的问题，再深入挖掘下去，国家为什么会、能有这样的权力限制公民或法人的权利。权力之间、权利之间、权力与权利之间的制衡究竟在哪里？或者换一个角度去思考，法律的传统思维模式是否和中国的行政许可有着不可忽视的必然的联系？中国人权和政府的平衡点在哪里？
社会人行使权利时，不可能是完全的自由，原则上有权利就必然存有义务，义务是内部的制衡，相对也就存在一个外部约束机制。公民或法人在行使权利时产生的行政许可就是这一层面上的意义，但是约束也有限度，行政许可不可能什么事情都可
以一次，允许一下。社会中哪种权利的行使需要政府管理？哪种是凭自由意志就可以完成？是认定一个评价标准，划分权利界线的问题。值得问一句：政府可以干什么？
笔者认为在个人生活中，应当有一个任何权威和任何他人都不可侵犯的范围。如果这个范围被逾越，个人将发觉他的生活变得难以忍受、嫌恶、恐惧、不安，他会感到个人尊严受到侮辱。【夫妻在家能干什么－黄碟案】在这个范围，国家权力绝对没有干预的必要性，更不用说是许可的存在。个人在私生活领域具有不被权力机关干涉的充分的民主和自由。
那么私生活的正当范围究竟在何处呢？中国社会中，个人的私生活、公众的利益、政府的权力这三者之间的界限，应如何划分呢？
所谓的私生活的领域应该就是私法的领域。私法调整的是人与人之间利益的平衡，私生活的纠纷私法和法律习惯足以调整。用公法强加干预，势必使得纠纷扩大化，甚至国家会被误认为侵害当事人的人权，选择放弃民主和自由，转向专制。看来，在这一私生活即私法调整领域，权利主体行使权利的行为无需任一权力机关的许可，即使是存在限制也是平等主体间的限制，而不是能由高于个人的政府动得了的，也就无行政许可的干涉可能。线划在这里应该是明确的。
中国传统中，由于自然空间的广阔和熟人社会（人文空间）的特点，国家权力的控制相对较强，可以被称为国家权力的中心化即中央集权。如此，国家对个人的干预被无限之扩大。中国人一贯的将法治看作是实现国家秩序或社会治安的手段。【法治与法制】
行政许可不是赋权，其性质首先是法定权利，如果不为法律所认可的只能是一种主观要求，没有客观的法律效力。行政机关所赋予的权利并非因批准而产生的新权利，而事实已为法律规定的权利；其次法定权利虽已被法律确认并保护，但在现实社会中运用该权利为一定行为尚须符合一定条件遵从一些程序，且只有具备各种要求的才能成为所期待的“实在权利”。
法律制度的有关内容体现在这三个方面：价值理念层面，制度设计层面和制度操作层面。从哲学的术语来看便是应然，欲然与实然。我们的问题就出在价值理念的层面。
小道理——————某个法是什么
一、什么叫行政许可，为什么要制定《行政许可法》
（一）什么叫行政许可
根据《行政许可法》规定，行政许可是行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它有以下基本特征：
第一个特征，行政许可是依照行政相对人申请的一种行政行为。行政相对人不申请，行政机关不能够主动地作出决定，它的前提是公民、法人或者其他组织要向行政机关提出申请。行政许可跟行政处罚、行政处分是不一样的，行政处罚是行政机关不需要通过行政许可人提出申请、报告等等可以主动地作出决定，行政许可必须要相对人提出申请。
第二个特征，行政许可是行政机关依法进行审查的行政行为。依法审查什么？就审查相对人提出申请以后，所从事的特定活动是否具备法定的条件和标志，结果无非两个，一个是准予，一个是不准予，依法审查是行政机关所要干的活，所要做的事。
第三个特征，行政许可是一种对静止事项的鉴定，它是一种收益性行政行为。这一点对理解行政许可非常关键。这个事行政机关不定，就不能做这个活动；如果行政机关不批准，相对人就不能去做。从公民相对人角度来说，你对他许可了，实际上是赋予他一定的权力，他能够从事这项活动，比如，对工程建设项目来说，要按照基本程序进行审批，审批之后，他就能做。对公民相对人来说，他是一种社会替代。但是从整个社会来说，只有按建设程序批了，你才能做；不批，你就不能做。这是行政许可最基本的、最重要的内涵和特征。
第四个特征，行政许可是行政机关外部的具体行政行为。行政机关所有的行为，从法律上讲叫行政行为，行政行为有两种：一种是对公民、法人和其他组织的相对人发生特定的法律效应，对特定的人和事发生法律效应的是具体的行政行为。省政府发一个文件，发一个通知，不是针对某一个人、某一件事，这种行为是普遍适用的，对普遍的人发生的法律效应叫抽象性行为，行政许可是具体的行政行为。我们行政机关对进一个人要批，必须要经过我批准同意才能进，这种行为也是要批，不批不能进，算
不算行政许可呢？不算行政许可，因为它不是外部行政行为。行政许可是对行政相对人发生法律效应，是对我们被管理的对象发生法律效应的，行政许可必须通过法定的形式做出。
关于行政许可问题，表现是各式各样、五花八门，据有关同志统计，现有文件中表现行政许可的种类和形式大约有78种。具体到我们现实生活中，到底哪些是行政许可呢？举个例子，在《行政许可法》讨论过程中，我们提出，结婚登记是不是行政许可，等等；再比如，国有资产管理问题，我们国家授权某一个主管部门以国有资产所有人的身份、使用者的身份来对国有资产进行审批算不算行政许可；再比如企业发行债券，对债券的审批算不算行政许可。在现实生活当中，有些问题还不好界定。根据《行政许可法》，结合实际，我们梳理了一下，下列事项不属于《行政许可法》所讲的行政许可：
1、有关行政机关对其他行政机关或直属事业单位所进行的人事、财务、外事等事项的审批。这有两个要点：第一个要点，一个行政机关对另一个行政机关及对本行政机关所管理的事业单位，比如，省经贸委所管理的招标中心，也是我们计委所管理的事业单位，这是一个前提；第二个要点，现有人事、财务、外事等事项的审批是等前还是等后，没有把计划、规划归进去，这一点主要讲的是进一个人要人事审批，出国、出境要外事审批，还有财务到财政部门要财政预算，这些方面不是《行政许可法》讲到的行政许可。
2、排除上级行政机关给予行政隶属关系，对下级行政机关有关报告事项的审批。上下级之间的关系，本质上是属于行政机关内部的行政审批行为，所以它不属于《行政许可法》讲的行政许可范围。我们要注意的是如果说你这个请示报告的对象超出了内部的请示报告范围，比如说公民相对人到扬州发改委打报告，批一个立项，但我们把握不准，在这个情况下，我就要请示省发改委，那么这个请示报告虽然是内部的报告，但是你直接和相对人发生联系，对特定的人、特定的事发生了法律效应，直接决
定相对人能否从事该项活动，扬州发改委的请示报告行为，省发改委批示行为就是一种行政许可。
3、行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项审批。行政机关受政府委托以国有资产所有人的身份来对国有资产的处置进行审批，它本质上不是对行政相对人的行政审批，这种对国有资产的处置审批不属于行政许可，国资委对国有资产处置不具备《行政许可法》的许可范围。国有资产这一块比较复杂，发改委实际上一直行使有关国有资产受理的职责，比如说，为了搞好宏观调控，对固定资产投资，包括民间的资产、民间的资本等，对外商项目的审批和对民间资本审批是不是适应行政许可呢？属于行政许可，但它不是对国有资产项目的审批。
4、行政机关对民事财产权利和民事法律关系的确认。比如我们买房子时，拿房产证，房产证就是房管局发的，发房产许可证是不是行政许可，这个不属于行政许可。对特定的民事权利和民事法律关系的确立，这一种情况不属于行政许可。对于这种权利行政机关确认也好，不确认也好，它是一种客观存在，我买了房子就应该对房子有占有权和使用权，行政机关发这个证主要是保护这个权利，主要是对抗第三人，主要是便于我从事某种活动，便于权利的保护。再比如收养一个孩子，不需要行政许可。前面提到的结婚登记算不算行政许可，不算行政许可。在实际操作过程当中，有些情况还需要具体情况具体对待，到底是不是行政许可，要根据具体情况分析。现在我们许多文件包括备案、备案登记、定期检验，等等，这个算不算行政许可？本质上这一类活动不属于行政许可，属于行政机关对行政相对人活动进行监督检查的手段。在日常生活中，仅仅看他是不是确定备案两个字、合格两个字等等还不能断然下结论，因为很多机关在不备案、不年检等就不予其从事某种活动，如果说文件当中，规定的不备案、不年检就不能从事某种活动，实际上变成了一种事先许可，这种备案、检验、年检实质上就变成了一种许可，就应当要纳入许可法。
5、登记、审批、计划和规划。现在有不少登记，包括工商登记、税务登记、结婚登记、抵押登记。很多登记要根据具体的情况来界定，它到底算不算行政许可？如果登记是为了获得某种市场主体资格，这种情况就是行政许可；如果是对民事权利和民事财产关系的确认，这不算行政许可。我们的计划和规划算不算行政许可，比如说，开人代会，向人代会汇报计划执行情况和计划安排，这是一种向人代会报告的计划；还有一个部门、一个行业、一个专业性的计划，这里面还有规划，还有行业布局，那么这种情况算不算行政许可？本质上讲，包括计划、规划、行业的布局、产业的政策等等，这些属于国家宏观调控的经济政策，作为国家、政府的一个部门的宏观决策行为，不属于行政许可？但是，在有些计划、规划当中，如果这个计划、规划中有特定的项目，而这个项目和相对人有联系，如果这个计划你不批，这个相对人就拿不到这个项目，特定的人、特定的事往往和资金分配联系在一起，那么这个计划的批准实质上对这个相对人来说是一种行政许可。评估、评审、界定算不算行政许可？应当说评估、评审、界定是中介干的活，如果是由行政机关直接来做，那么这种评估、评审、界定就变成了一种许可，如果是中介机构干的就不属于行政许可，本质上应当由中介机构去做。关于行政许可在实际过程中还会出现新的其它情况，比如竣工验收算不算行政许可，第一，《国务院工程建设质量管理条例》规定，验收是建设单位的事，行政机关不应当做的事，《国务院工程建设质量管理条例》中规定，如果行政机关代表国家这是一种例外，但是，现在要求我们成立特定的项目法人。第二，如果你这个竣工验收在你的文件当中、规定当中实质上变成一种行政许可，还有一种情况竣工验收是对特定情况的确认，它本身享有这种权利，所以这种情况非常繁杂。
（二）为什么要制定《行政许可法》
行政许可通常来说，就叫行政审批，这是任何一个国家的行政机关对公共事务进行管理的一种非常有效的手段。我们为什么要制定《行政许可法》呢？我国《行政许可法》是世界上第一部行政许可法，对行政许可集中制定一部法律，美国没有行政许可
法，其他国家也没有，只有我们国家是制定行政许可法的国家，对全世界来说，是一个创新机制的国家。在我国制定这部法律非常必要，非常及时。因为长期以来，在我们国家行政许可领域，存在着“三乱”和“三无”现象。“三乱”是针对行政许可的设定来说：一乱是设定的主体乱。谁都可以发文件，谁都可以设立行政许可，这是我们国家目前的现状，红头文件也好，黑头文件也好，谁都可以发。二乱是设定的形式乱。有文件，有法规，有通知，有会议纪要，有的是领导一句话。三乱是设立的标准乱。哪些事项该列入行政许可，有没有标准？到底我们政府行政许可包括哪些，有没有标准？长期以来我们政府的职能确实转了，但是目前我们行政机关管的事项较乱。在行政许可实施问题上，存在着“三无”现象。一是无程序概念。领导人说了算，说来就来，说不干就不干了，没有一个程序观。二是无统一的规定。前面我们提到的78种行政许可形式，现在我们法律上有一百多部法律提及行政许可，行政法规中有六百多种提及行政许可，一般性文件提及行政许可的也多，各按照各的程序办，没有统一规定。三是无职能管理机制。批了人家的文件，有没有管理，没有这种观念。简单归纳一下，行政许可从开始到实施，存在着的“三乱”和“三无”现象，造成了两种恶果：一种是我们的政府及有关部门管理的事项太多。管了许多不该管也管不了的事项，而该管应该管的事项没有管好。另一种是老百姓的权益得不到保护。办事程序太多、机构繁多导致交叉互相矛盾和利益之争。最终老百姓利益得不到保障，合法权益得不到保护。所以《行政许可法》在我们国家颁布是非常必要，它的必要是现实的召唤。它的重大意义归纳起来有四点：一是有利于促进政府职能的转变，建设法制政府，明确规定了行政机关到底该管哪些事项，不管哪些事项。二是有利于维护当事人的合法权利。三是有利于履行对外承诺，进一步扩大开放，与国际规则接轨。四是有利于防止权力臃肿，从制度上消除腐败现象。
二、行政许可的法律制度
《行政许可法》自始至终有两根主线：第一是减少行政审批，约束行政行为；第二是立法为民，方便老百姓，简化程序。实际上是两个宗旨，根据这两个宗旨设置了行政许可，对行政许可的设定或者实施，是围绕这两条主线来进行的。有关法律制度归纳起来有以下几个原则：
第一个原则是法定原则。设定行政许可也好，实施行政许可也好，必须要按照法定的权限、法定的程序来设定和实施，这是行政许可的首要原则，是最基本的原则，核心原则，也就是说，一切都要纳入法的范畴。第二个原则是公开、公平、公正的原则。行政许可首先要公开，主要的要求是依据需要公开，你到底依据什么样的文件，哪一级的文件，哪一个地方的文件要公开；数量要公开，你到底要批多少呀；结果要公开，结果到底给谁呢；还有条件要公开，标准要公开，等等，全部要公开。公平、公正讲的是行政许可的设定问题，在行政许可设定问题上要法律面前人人平等，法律面前人人平等往往讲的是实用法律，这次《行政许可法》要求在设定问题上、制定过程中要体现公平、公正，公平对待每一个人，每一当事人，办实事。第三个原则是保护当事人合法权益的原则。老百姓对你这个作出行政许可当事人、建设单位立项也好、可行性研究报告也好，要审批，对你不许可可以向法院提起诉讼，如果法院要求必须听证，要保护合法人利益，充分听取当事人的意见和想法是什么？方便老百姓，要便民，要提高行政效率，要方便老百姓办事，这些都体现了保护当事人合法权益的原则。第四个原则是信赖保护原则。信赖保护原则是第一次这么明确规定，信赖保护是一个特定的法律术语，首创是德国，德国首创了行政法上的信赖保护原则。什么是信赖保护？行政机关作出决定，就不能随意改变，如果随意改变对当事人造成损害了，就要给予相对人相应的补偿，这就叫信赖保护。也就是说，当事人出于对你国家的信赖，给予从事某一种形式的活动，考虑我的利益，你批准了以后，我就可以完全放心地去做，你横加拦一下，国家对当事人失去一种信赖，就要给予当事人相应的补偿。还有一个词叫赔偿，补偿和赔偿不一样，赔偿是行政机关违法行使职权，对当事人的财产权、
人身权造成一定损害的，要给予赔偿，国家有一部法律叫《国家补偿法》。《行政许可法》规定，业经许可决定，如果法律、法规变化或者说客观情况发生变化，为了公共利益，这个时候要收回行政许可，怎么办？给对方造成损失的要给予补偿，这个叫信赖保护原则。
三、行政许可的设定
《行政许可法》为了解决行政许可设立中的种种五花八门的问题，也是从根本上、从制度上解决我们行政机关职能到底在哪里？为了解决我们政府该管哪些事项，第一次通过法律制度作了规定，行政许可的设定就直接解决了政府该管哪些事情，因为行政机关管理社会、管理公共事物，最主要的是通过行政许可、行政审批形式来表现。行政许可、行政审批是我们行政机关对经济社会事务管理的最主要手段，也是最根本的手段。所以解决了行政许可的范围实质上就解决了政府职能的问题、定位问题。也正因为如此，《行政许可法》的制定对我们行政机关来说影响最大。温家宝同志说，这次贯彻《行政许可法》是我们行政机关的自我改革，是自我革命的攻坚战。以前政府管的很多，什么都可以管，现在指定管，你要管，就必须按照一定的手续、法律来规范。
（一）关于创制性的行政许可。《行政许可法》是这样规定的，不是所有事项都可以创设行政许可，只有六类事项可以设立行政许可，这个设定就是创制的意思。第一类是与安全有关的事项。⑴与国家安全有关的事项。比如说，测绘问题，测绘是二级局，是国土局管的，测绘问题实际上事关国家安全问题，美国国家测绘局隶属于行政机关，属军事部门。⑵公共安全方面的事项。比如说，危险物品的生产、销售、运输和管理，牵涉到公共安全。⑶经济宏观调控方面的事项。经济宏观调控涉及到国家经济的安全、国家经济的发展、国家经济的命脉，这个事项，主要表现在宏观调控政策的制定和执行上，比如说计划、规划、财政、金融、税收、海关、外贸、投资等，这些经济与宏观调控方面的事项主要表现为投资立项、产业布局、税收、财政、进出口
管制方面。⑷生产环境保护的事项。包括各种污染的排放和防治。⑸直接关系人身健康、生命、财产安全的事项。比如说对药品、食品卫生等管理，这一类事项跟安全有关系，特点是只要符合法定条件或标准，就准予他从事某种活动。第二类是赋予特定权利的事项。这一类事项的特点目的是合理配置使用、利用现有的公共资源，往往申请人就是行政相对人，要支付一定的代价，主要有这么几个方面：第一方面是自然资源的开发和利用，包括土地、矿产、水资源、森林、草原等自然资源的开发利用；第二方面是公共资源的配置，包括无线电、航空线路、电力，市政公用设施的出租等。第三方面是特定行业的准入，包括银行、金融、煤炭、邮政、自来水等特定行业。第三类是资格、资质方面的事项。这一类事项的特点是需要考试，客观上还要具备一定的标准，比如说律师，考试合格了，司法部发给律师资格证，这个叫资格。建筑行业，施工单位一级企业能干什么、二级企业能干什么、三级企业能干什么，这个一级、二级、三级叫资质。资格、资质事项分为两个方面：第一方面是与人、与自然人、与我们每一个人相关的资格、资质；第二方面是与特定的有关企业和组织的资质、资格。第四类是与物相关的行政许可。这一类许可一个特点是这些物紧密地跟公共安全和人身的健康，跟生命财产安全直接相关。另一个特点是这些物往往要依据相应的技术、规范和标准，作为行政许可的依据，客观性比较强，主要包括两类：第一类直接涉及安全和人身健康的重要设备的设置、建造、安装和使用，比如飞机、电梯等；第二类直接关系人身健康和生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，比如生猪屠宰、家禽的检疫等。第五类是确定市场主体资格的事项。成立一个组织、成立一个机构、成立一个企业，需确立市场主体资格。主要包括两类：一类是企业法人登记；另一类是社会组织登记。第六类是法律、行政法规规定的其它事项。《行政许可法》实质上对我们地方来说就是前五类。法律是全国人大常委会制定的，行政法规是国务院制定的，地方无权决定；地方人大只能制定地方性法规，省政府只能制定较大的规章。创制性行政许可里面，还有一条就是出现以下情况可以不设行政许可。第一种情况是行
政相对人就是公民、法人和组织能够自主决定的事项。比如对保姆可不设立资格、资质。第二种情况是市场竞争机制可以能够有效调节解决的。比如说一般商品的价格，市场主体能够解决的，为什么要给他定价呢？第三种情况是行业组织或中介机构能够自己管理的。比如说厨师、电工、经纪人的资格、资质的设立，完全可以由行业协会来认定。第四种情况是行政机关采取监督的手段能够解决问题的，能够有效维护社会秩序的。比如说假冒的一般工艺品，完全可以通过监督检查，发现情况纠正它，为什么还要设立行政许可呢？（二）对行政许可可以设立的行政许可事项，是不是所有的规范性文件都可以设呢？回答不可以，只能是特定形式的法律规范才能设立行政许可，才能在上述可以设立行政许可事项的范围内设立行政许可，不是所有的文件都可以设。哪些文件能设呢？第一，全国人大及其常委会制定的法律可以在上述事项范围内设定行政许可。它也有限制，但在那六类事项之中，才可以设立行政许可，法律可以设，行政法规可以设，前提是在尚未制定法律的时候，行政法规可以针对上述事项进行设。国务院的部门规章不可以设行政许可，但国务院可以通过决定的形式设定行政许可。第二，地方性法规哪些能设立行政许可？⑴地方性法规在没有制定法律、行政法规前提之下，可以在上述行政许可事项范围内设立行政许可。省人大可以设立地方性法规，比方说《江苏省招标投标管理条例》，可以设立行政许可，还有南京、苏州、无锡、徐州四个市的人大常委会可以制定地方性法规，但必须上报省人大常委会批准。省政府的规章可以设立行政许可，市级政府无权设立行政许可。总而言之，地方上只有地方性法规和省政府规章可以设立行政许可。《行政许可法》还进一步说明，地方性法规和省政府规章设立行政许可是有限制条件的，第一个限制条件是地方性法规和省政府规章不能设定由国家统一制定的，有资格、资质方面的事项，目前从操作层面上来说，凡是资格、资质方面的事项的行政许可只能是国家的法律、行政法规和国务院的决定。第二个限制条件是有关市场主体资格的设立及其前置审批的事项不能设。比如说，企业法人登记不能设。能设立的只能是法律、行政法规设。（2）地方性法规和省
政府规章不得搞地区封锁，搞地方保护。比如说《建设工程质量管理条例》，省叫《建设工程管理条例》，原来规定外省市的工程建设队伍到我们省来必须到我们建设部门来批、来核准，这个不行，要拿掉。（3）省政府规章制定行政许可指的是临时设定一年，并且是情况要非常特殊，确实是维护重大的公共利益。比如说，“SARS”突发，政府设立规章来设定一下，只能是临时一年，固定一年怎么办，必须要上升为地方性法规。除此之外，其它的任何文件都不可设立行政许可。所以说只能是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省政府规章并且按照法定权限设立行政许可。《行政许可法》还进一步规定，即使有权设定的机关，在设立行政许可的时候，必须还要充分论证，充分衡量，就是充分必要原则。确实有必要，并且涉及行政事项特别重大，通过召开听证会的形式来设立行政许可。许可的设立，法律出台了，还要定期评价，确实看看有没有必要，紧紧地把我们政府职能界定在一个特定的范围之中。反过来说，如不能设定，以后只能由这些法律文件来设立，其它文件一律不能设立，其它文件设立一律无效，不能作为行政管理的依据，如果作为行政管理的依据，当事人可申请行政复议向法院起诉，追究相应的法律责任，所以说对我们的影响是非常重大。《行政许可法》7月1日起实施，没有依据怎么办？在地方这个层面上来说，只有通过制定地方性法规和省政府规章来解决。就拿固定资产投资来说吧，包括立项审批在内，如果来不及搞地方性法规，先搞个政府规章临时一年再上升为地方性法规，只有这个办法没有其它办法。
关于实施性的行政许可就是说已经有法规定的，在具体实施的时候能不能规定的问题，《行政许可法》也规定一个标准，下位法可以对上位法设立的行政许可事项进行细化，但是细化的前提是已经有法律、规范设立许可事项，这个叫实施性的行政许可。细化过程之中不能增设行政许可，比如说我们招投标条例中，国家招投标法和省招投标条例有一个到底哪些需要招的，哪些需要公开招的，经过批准可以公开招标，批准权在发改委系统。在实施过程中，扬州计委发一个文件，在原有的基础上再增加一个
许可，这叫增设行政许可，那是不行的。上位法制定的行政许可规定了那几个条件，就是那几个条件，不能增设。如果增设了一定要拿掉，所以要求是非常严格。《行政许可法》在这个问题上是一个重大突破，要求你在设立行政许可的时候，必须要把行政许可实施的机关，实施行政的条件、行政程序、行政许可的期限要一一明确。
四、行政许可的实施机关
行政许可需要什么样的行政机关来实施？实施机关具备哪些条件？有哪些要求呢？《行政许可法》解决了这个问题，行政许可的实施机关简单说有三类。
第一类是依法享有行政许可权的行政机关。具有法定行政许可权的行政机关，不是所有的行政机关都能够实施行政许可，不是所有的机关都具备行政许可实施机关的法定资格。我们打官司，到法院起诉，首先一条就是要审查你这个机关有没有权来办这个事，有没有这个资格来办这个事。那么作为行政机关来说，你如果要有许可权，你必须有法定规范的明确赋予你有这个权力，这个法律规范指的是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省政府规章，只有这些法律条文给你这个权了你才有这个权，没有这个权就不能行使，其它文件一律不能算数。
第二类是除行政机关外，一些授权组织可以设立行政许可。比如说，省农机局、江苏省农业资源开发局是事业单位，不是行政机关，能不能设立行政许可。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这些组织如果要实施行政许可，前提必须是法律、法规授权。省政府规章、国务院决定都能授权，这是一个基本的前提。并且该组织必须具有管理公共事务的职能，这一类组织国家法律、法规授权了，它的主体地位是和行政机关是一样的，它能以自己的名义独立行使行政许可，作出行政决定，不需要行政机关批，他能够独立实施，以自己的名义实施行政许可。
第三类是法律、法规、规章规定的行政机关可以委托的其它行政机关。这一类，首先是行政机关，受委托的行政机关，是受行政机关的委托。你比如说发改委，委托谁，
只能委托一个行政机关，不能委托一个事业单位。其次，行政机关要委托，必须要依据法律、法规、规章的规定，也就是说只有法律、法规、规章明确规定可以委托，行政机关才可以委托。再次，受委托的行政机关只能以委托行政机关的名义实施行政许可。许可法规定，你要委托，只能委托其它行政机关，不能委托事业单位和行政机关之外的组织，并且这种委托必须有法律、法规、规章的依据，法律、法规、规章明确可以委托，你才能委托。《行政许可法》关于这个行政许可实施机关的设定，必将对我们现行的执法体制产生重大的影响。尤其对那些目前委托事业单位来实施行政许可的那些单位、部门影响更加重大，这是执法上的一个重大改变。
根据各地在对行政许可进行清理经验的基础之上，《行政许可法》又明确规定了两个重要的法律制度。第一个法律制度是国务院决定，省级人民政府可以决定一个行政机关可以行使另外一个行政机关的行政许可权。通俗地讲就叫相对集中许可权的法律制度。这是许可法为我们创造了一个或者说为我们奠定了一个法律基础。第二个法律制度是统一受理、统一办理的法律制度。现在我们各地在搞对外行政审批窗口，很多地方行政审批中心一个窗口非常好，这次《行政许可法》把这个各地好的做法充分肯定下来，它规定就一个部门来说，内部要一个窗口对外。只要有条件，都可以实行行政指导，这两个制度为我们的地方立法、许可实施、政府机构改革等，奠定了一个法律基础。
五、行政许可的实施程序
《行政许可法》体现了“简化程序、提高效率、优质服务”的精神，就我们行政机关来说，确立了八大“法定义务”和一个“特别规定”。
第一个是公示义务。公示义务要求行政许可实施的机关应当将行政许可的依据、事项、条件、数量、程序、期限需要提交的全部材料的目录以及申请书的示范文本等，要在办公场所醒目的位置向社会公示，不得遗漏，不得保密。
第二个是告知义务。主要体现在受理阶段，首先在受理阶段如果行政相对人申请事项不属于行政许可，不需要办行政许可，就要告诉他这个事项不需要办，在受理的时候，当事人受理行政许可可以通过当事人自己来，也可以通过电子邮件，都可以。其次，如果不属于自己办的，其它行政机关办的，应当告知申请人向有关行政机关进行申请许可。再次，如果当事人申请的材料不齐全，或者不符合法定的形式，要当场或者在五日内一次性告知；如果当场能够补充改正的，要允许当事人当场改正；如果当场不能改正的，必须在五日之内，一次性告知，把材料送过来；如果不一次性告知，那就视为受理，要按照期限受理。在审查阶段，还有告知义务。当事人申请以后，来审查了，如果审查了这个行政许可与其它人有重大利害关系，那么你就要告知有关的利害当事人，要听取有关利害关系人的意见。
第三个是当场决定义务。受理之后，行政机关就要对申请人的材料审查，这个审查分为形式审查和实质审查。就形式审查而言，如果说申请人提交的材料比较齐全，符合法定形式，行政机关可以当场作出决定的，发给许可证，这个叫当场决定的义务。这是《行政许可法》借鉴了WTO规则里面的许可证协议，WTO规则里面有许可证协议，许可证协议里面很重要的一条，叫今天做完的事就今天做完，不能拖到明天，这个也是我们国家一个重要承诺，所以这一次《行政许可法》就把它体现进去了。
第四个是准予许可义务。准予许可体现在两个方面，第一个方面只要申请人提供的材料齐备，符合法定形式，就应当受理，不应当不受理。受理之后，只要符合法定条件和标准，经过审查，也符合实质性的要求，就必须给予许可，就应当作出准予许可的书面决定，只要符合法定条件和标准，当然法律、法规有特殊规定的，按数量限制的，按先来后到的原则，有特殊规定的除外，这个叫准予许可的义务。反过来说应当准予许可却不给许可，人家告你，你就要败诉，并且还要承担相应的法律责任。
第五个是期限义务。不能久推不决，除了当场决定之外，审查之后必须在法定期限内作出许可决定。法定期限是指自受理行政许可之日起，20日之内作出行政许可决定，
特殊情况经行政机关部门批准可以延长10日，但要把延长时间告知申请人。比如说根据《江苏省招标投标管理条例》，批准不批准是公开招还是公开邀请招，期限是20天。当然法律、法规另有规定的除外，单项的法律、法规规定不是20天，可以重新规定。比如说招标投标条例规定30天做完，因为招标投标条例是地方性法规，可以例外，可以按30天执行。如果没有法律、法规的，一律是按20天执行。可能有些是文件规定，那个文件是半个月不是两个月、三个月的，是不行的，只有法律、法规规定可以除外，这是期限由单个部门批的。如果行政许可涉及几个部门，这种情况之下，不得超过45天，比如工程建设涉及很多部门，发改委、水利、交通、电力等，许可期限不能超过45天。如果要超过45天，必须要通过本届人民政府负责人审批，经过市长、县长批，才能延长15日。并且还要把延长的理由告诉申请人。所以期限要求非常严格，有法律、法规规定的除外。另外，许可法规定，如果某一行政审批首先要有下一级行政机关审查的，下一级行政机关只能在20日之内必须审查完毕；许可法还规定，行政机关作出准予行政许可的决定，必须自作出决定之日起10日之内，向申请人颁发、送达行政许可证件，这个期限规定得非常明确。
第六个是说明理由义务。在受理阶段不受理，要说明理由。在审查作出决定之前，审查了以后，不给予许可，要说明理由。如要延长行政许可的时间，要说明理由。总之，凡是说“不”的时候，都要对当事人说明理由；凡是要求当事人做什么的时候，都要说明理由。不按程序办事，要承担相应的法律责任。
第七个是听证义务。许可法规定，凡是法律、法规、规章规定要听证的，在设立行政许可的时候，必须要组织听证，许可事项关系到重大公众利益，行政机关认为要听证的必须听证，并告知当时人。《行政许可法》规定了听证的一系列程序和步骤，比如说，事先要书面告知有关申请人和有关利害关系人，听证要公开举行，要有不是代理许可证的第三人来听证；再比如说，许可证是投资处办的，听证就由法制处来办，要脱离，如果和当事人有利害关系，要听证回避。听证的时候，首先是申请人陈述，
然后行政机关陈述，利害关系人可以辩论，最后听证要制成笔录，笔录还要给当时人盖章、签字，有着系列程序。还有一点，听证不能收费，听证最大的问题是如何发挥它的效率，如何发挥它的作用。《价格法》是我国第一部法律规定的价格要听证的，这次《行政许可法》规定必须依据行政许可的听证笔录，作出许可决定，除了笔录之外，其它材料不能作为许可决定的依据，这是一个重大的进步。
第八个是公开义务。除国家秘密、商业秘密、个人隐私之外，凡是行政机关实施行政许可的时候，一定要公开进行。行政许可的决定，结果给谁，为什么给谁，要全部公布。许可法规定，允许有关当事人去查有关材料，这个要求是非常严格的。
一个特别规定是行政许可的特别程序。前面讲的是一般程序，八个义务体现在一般程序当中，特别规定讲的是行政许可的特别方面，比如说，第一，关于特定行业、特定资源的准入问题。《行政许可法》规定必须要通过招标、拍卖等公平竞争的方式来作出许可决定，要在阳光下操作，要通过公开、公平竞争的方式来操作，《江苏省招标投标条例》首当其冲的是发改委，如何抓好招标投标领域，尤其是建设领域的招标投标制度的管理，主要责任在发改委，除了我们应该审批的职责以外，很重要的一点如何来监督工程项目建设，首先是不是按招标投标法来进行的，是不是按公平竞争的方式来进行的，《行政许可法》出台了，发改委要按《行政许可法》的规定来抓监督，这是一个特别规定。第二，关于资格、资质的发放问题。他是依据客观的依据和标准的，比如说律师，要把卷子做出来，资格、资质怎么发呢？必须要依据考试，或者说检验他具备客观标准的时候，才能够发放。第三，关于特定的、重要的物品实施许可问题。许可证怎么发，必须要依据相应的技术标准和技术规范，要根据检疫、检验的结果来发放，再比如说有数量限制的行政许可，像出租车，要进来，是不是要全部放开，放开肯定太多了，对有数量限制的行政许可怎么办？要按先来后到的原则审批，只要大家条件标准是一样的，只要符合法定条件和标准，要按照先来后到，不是按照
关系好，不是按照哪一个来头大，哪一个领导打招呼，当然前提是大家都符合条件和标准，这些特别规定都特别具有针对性，就是针对我们手中的特别权利来。
六、行政许可的收费和监督检查
《行政许可法》第一次明确行政许可不得收取费用，不得收取费用包括两个方面：一是实施行政许可不得收取费用，二是对行政许可的事项进行监督、检查也不得收取费用。规定非常明确，长期以来为什么我们行政机关热衷于行政许可，立法过程当中，部门争的是许可权、收费权和罚款权，“国家利益部门化，部门利益法制化”，还有搞权钱交易，搞腐败。许可法斩断权力和利益的关系，但法律、行政法规规定可以收费的才能收费，这里的法律、行政法规指的是全国人大通过的法律和国务院通过的决定，所收费用如实上交国库，不能以任何方式、任何形式返还给收取的部门。在许可法中还规定，办理行政许可当中，不得向当事人索取任何财物，谋取任何利益。
长期以来我们行政机关重权利轻管理，许可证发了，但不去监管，管他怎么样。这一次许可法以法律的形式明确下来，你发的许可证，你必须要履行检查监督职能，那么监督检查归纳起来有三个要求：第一个要求是行政机关应当履行法定的监督义务。比如说上级行政机关对下级行政机关实施的行政许可，就应当实施监督检查，行政机关自己发的行政许可，要健全监管制度，要对当事人从事许可事项的活动进行核查，对监督检查的情况和处理结果要予以记录。第二个要求是及时纠正查处违法行为。发现违法行为，要及时纠正，告诉他违法了，然后根据法律，规范处理，不能说发了证就完事，这里面重要的一点就是要及时告知，哪些问题违法，要及时纠正，要限期纠正，要告诉他采取有效措施来解决违法行为，并采取有效措施来督促他，履行他应当履行的义务。如果许可的条件发生变化了，不具备这个条件了，就要告诉他，要他自我改正。第三个要求是对符合法定条件、法定情形，可以撤销行政许可的，应当及时撤销行政许可，许可法中第六十九条说得非常清楚。总之有一点不是你发了证就不管了，在监督检查这个问题，年检是不允许的。
七、行政许可的法律责任
《行政许可法》明确具体规定行政机关不依法实施行政许可，必须承担相应的法律责任。应当在公共场所公示却不履行公示义务，应当受理却不受理，应当告知却不告知，应当作出决定却不决定，应当在法定期限内作出决定却拖而不决，不应当收费却收了费，应当招标投标却不招标投标，等等，都必须承担相应的法律责任和要给予相应的行政处分。再比方说，非法行使职权，通过行政许可谋取私利，对不符合标准的人发了证，对符合标准的人不予发证，要承担相应的法律责任，给予相应的行政处分，情节严重的还要追究刑事责任。不履行监督职责，致使公共利益、生命财产安全受到损失，要承担相应的法律责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。所以这一系列的法律都很明确，《行政许可法》主要的内容体现在以上这些方面。
赵景辉：《行政许可法》讲座提纲
2007-10-26 12:57:23| 分类：
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《行政许可法》讲座提纲
赵景辉
(2005年11月9日)
《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过,这部法律是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律,已于2004年7月1日起施行。
一、立法背景
据不完全统计，在行政许可法发布前，中国现行法律、法规中有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可，还有大量的地方性法规和部委规章和政府规章也对行政许可作了设定。全国性行政许可最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政许可一般也在2000项以上。
过多过滥的行政审批带来的弊端：行政审批项目设置多如牛毛；程序烦琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续；审批条件不公开，程序不透明，审批文件语
焉不详，搞得申请人往返奔波。
行政审批的随意设置，实质是将国家权力部门化，部门权力个人化。行政许可存在的问题，相当一部分是利益驱动的结果。多一项许可就多一项收费，有的规定已成为“权力寻租”和腐败现象滋生的温床。
行政许可在实践中存在不少问题，主要是：
第一，设定权不明确。现行不少行政许可是由部门文件或者内设机构文件设定的，有的甚至没有任何依据，不符合依法行政的基本要求，如对交通行业能源利用监测的行政审批、对建设项目环境影响评价大纲的行政审批、对展览展销活动的行政审批等。有的地方政府通过设定行政许可，对外地商品进入本地区严格限制，强化地方保护。 第二，设定不合理。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于应当通过转变政府职能、强化事后监督方式解决的事，主要有三种情况：一是，对市场主体登记的前置性行政审批太多，往往是重审批、轻监管，市场进入很难，一旦进入又无人监管。二是，对产品质量和安全性能的行政审批范围太泛。实践证明，这些产品靠事前行政审批，并不能解决质量问题，应当通过监督检查确保企业执行国家强制性标准。三是，对资质、资格的行政审批太滥。对从事一些技术性要求较低或者根据约定从事不损害第三人利益或者公共利益的职业，完全不需要也不必对从业人员的资质、资格进行行政审批。
第三，多数行政审批，审批机关往往只享有权力，而不承担相应的责任。适用行政审批的条件不明确，手续繁琐，缺乏公开、有效的监督制约制度。不少行政审批都要收取一定的费用。不少企业、个人为了通过行政审批，还要给好处、托关系，助长了腐败，在某种意义上说，成了腐败之源。
由于缺乏统一、明确的法律规定，我国行政许可程序繁琐，不同部门相互扯皮之事也时有发生，有些已经成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些还成为滋生腐败的温床。
像上面这样让百姓叫苦不迭而又无可奈何的现象，应当成为尘封的历史。中国最高立法机关必须通过行政许可的法律，对行政许可的设定范围、种类、程序以及行政许可的检查监督、收费等作出明确规定。因此，行政许可制度改革势在必行。
进入新的世纪，中国政府对行政审批制度改革作出全面部署。从2002年10月到2003年2月，国务院先后两次宣布共取消和调整1277项审批项目，涉及经济管理、社会管理、行政管理等多个领域，引起海内外舆论广泛关注。
与此同时，31个省、自治区、直辖市的行政审批改革也取得新进展。绝大多数省一级政府对审批项目进行了全面清理和处理，一些地方已着手第二、第三轮改革，将改革延伸到地、县一级。
从中央到地方都在进行的这场大规模行政审批制度改革，效果明显，积累了一些经验。但是改革的成果如果不尽快用法律形式确定下来，很快就可能付之东流。 有专家指出，国务院两次取消1200多项行政审批项目，可谓成效显著，但在少数部门、地方，改革却“走了样”。“由于这是一场自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，结果是有的审批项目砍了，又通过另一种方式重新回来，有的只是砍了一些细枝末节。要使这项改革深入下去，必须从法律制度上予以规范。
早在1996年，全国人大常委会法工委即着手立法调研、起草工作，并形成行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划。国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2002年初开始行政许可法的起草、调研、论证，并形成行政许可法草案。
伴随行政审批制度改革的推进，行政许可立法也进入快车道。2002年6月国务院第60次常务会议讨论通过草案，同年8月和12月，九届全国人大常委会两次审议法律草案。十届全国人大常委会第三、第四次会议连续对这部法律草案进行审议，并最终通过这部法律。
二、重要意义
要从实践“三个代表”重要思想、全面推进依法行政的高度来认识重大意义。
行政许可法》具有很强的针对性和深远的影响力，《行政许可法》集中体现了执政为民的宗旨，适应了依法约束政府行为、限制公权力的依法行政的本质要求，以法律形式妥善处理了政府与市场、公权力与私权利的关系，蕴含了法治政府是有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、责任政府的理念，反映了设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿等权力运行的一般规律。《行政许可法》的颁布实施，是执政党以“三个代表”重要思想为指导，实践依法治国方略的具体体现，也是坚持立党为公、执政为民的必然要求；是全面推进依法行政工作的重要组成部分；是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措；是从源头上预防和治理腐败的有效手段。 这部法律的贯彻实施,对政府工作产生的重大影响主要有四个方面:
一是将加快政府职能的根本性转变。《行政许可法》对行政许可的设定权进行了严格限制,在政府管理与公民、法人或者其他组织自己决定的关系上,确定了公民、法人或者其他组织自己决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上,确定了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确定了社会自律优先的原则。
二是将有力推进依法行政。依法行政是政府运作的基本原则,有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿是依法行政的基本要求。《行政许可法》对行政机关违法设定行政许可,对行政许可申请该受理的不受理,该予以行政许可的不予许可,不该予以行政许可的乱予行政许可,只许可不监督的行为,都规定了严格的法律责任。这对确保权力与
责任的统一,提高政府的责任意识,具有重要作用。这部法律保障了公民对行政管理事务的知情权、参与权和监管权,有利于促进政府严格依法行政。
三是将促进行政管理方式的改革和行政管理体制的创新。《行政许可法》按照高效、便民的原则规定的一系列方便申请人申请行政许可的制度和程序,简便、快捷的行政许可审查程序,相对集中行政许可权和办理行政许可一个窗口对外,统一办理、联合办理或者集中办理制度,体现了行政管理方式的改革和管理体制的创新。
四是将有利于从源头上预防和治理腐败。《行政许可法》通过规定设定和实施行政许可的公开原则,对行政许可事项相应采取招标、拍卖、统一考试的方式作决定,减少了行政机关工作人员与申请人之间的私下接触,有利于防止暗箱操作、滥用权力,建设
三、基本原则
什么是行政许可？
在《行政许可法》中所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政许可是依申请的行政行为，行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。
行政许可是一种经依法审查的行为，行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。
行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同，后者是基于法律对行政相对人权
益的一种剥夺和限制，而前者是赋予行政相对人某种权利和当事人从事某种活动的行为。
从制度建设考虑，对什么事项应当设定行政许可，对什么事项不应当设定行政许可，这是认识、理解、运用行政许可必须认真对待的问题。这个问题的实质是：什么事应该由政府去管，对该管的事政府又应当如何去管。
设定行政许可的基本原则：合法原则、合理原则、责任原则、监督原则、便民原则。
（一）合法原则。行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。因此，设定行政许可，应当符合我国的立法体制和依法行政的一般要求，符合法定权限和法定程序。从权限讲，原则上，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，国务院部委和省级人民政府及较大市人民政府在一定条件下可以设定部分行政许可；其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式看，设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的。总起来说，只有法律、法规和符合法定条件的规章可以设定行政许可，其他文件一律不得设定行政许可。
（二）合理原则。从行政许可的功能和自身要求看，有些事项需要实行行政许可，主要是：直接关系公民人身健康和生命财产安全的事项；有关土地、矿产、水、森林、海洋等国家重要资源的开发利用事项；有关金融、保险、证券等需要高度社会信用的事项；利用财政资金和外国政府或者国际经济组织贷款的项目；根据对外开放要求，需要实行市场准入的事项；有关新闻出版、广播电影电视等意识形态方面的事项；关系国家安全的事项等。有些事项，尤其是经济活动中多数事项，主要应该通过加强事后监督来管，靠行政许可是管不住的，而且还会增加当事人的负担，并容易滋生腐败。因此，设定行政许可应当体现政企分开、政事分开的原则，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，符合行政许可自身的规律和要求。对经济事务，凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通
过中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了，需要政府加以管理的，也要首先考虑通过事后监督来解决；只有在这些手段都解决不了时，才能考虑通过行政许可去解决。
（三）责任原则。行政许可是一项重要的行政权力，应当与责任挂钩、与利益脱钩。行使行政许可权，应当承担相应的责任。行政机关实施行政许可，应当履行对许可对象实施有效监督的责任。由于许可机关不履行监督责任或者监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，许可机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，都必须承担相应的法律责任。
（四）监督原则。赋予行政机关行政许可权，要按照公开、公平、效率的原则，明确许可机关行使行政许可权的条件、程序和便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政许可的内容、对象、条件、程序、时限必须公布；行政许可的手续应当简化，部门办理行政许可事项应当实行一个窗口对外；对需要多个部门行政许可的，应当由主办部门统一受理，征求相关部门意见，并负责答复。
(五)便民原则。
行政许可法充满了“亲民”色彩。法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当明确一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
法律还规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
浏览法律条文，处处体现着以人为本的精神和公平、公正的原则：申请材料不齐全的，应当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；有数量限制的行政许可，符合条件、标准的，应根据受理先后顺序作出决定；受理行政许可应在20日内
作出行政许可决定；行政许可不得收取任何费用……这些便民的法律规定，既有利于政府依法行政，同时也有利于更好地服务百姓。
四、主要内容
《行政许可法》把制度创新摆在突出位置，按照便民、高效的原则，规定了一系列行政许可实施制度，如《行政许可法》确立的许可设定制度、说明理由制度、“窗口式”办公制度、一次告知制度、期限制度、听证制度、行政许可信息共享制度、行政许可决定中的招标、拍卖制度等等，是对现行行政许可制度的重大改革和创新，对进一步转变政府职能，改革行政管理方式，推进依法行政进程，保障行政许可的公正与公平，防止主观臆断，具有积极作用，将产生深远的影响。
行政许可法是一部程序法，共有8章83条，其内容概括起来有四大块，即立法宗旨和基本原则、行政许可的设定程序、行政许可的实施程序、行政许可的监督检查、费用和法律责任。
1、设定范围
下列事项可以设定行政许可：
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物
品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（2）市场竞争机制能够有效调节的；
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2、设定权限
法律可以设定行政许可。
尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可.
尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省级政府规章可以设定行政许可，但省级政府规章设定的行政许可是临时性的。如果这种临时性的行政许可实施满一年需要继续实施，则应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规
国务院部门规章不得设定行政许可。
其他规范性文件一律不得设定行政许可。
《行政许可法》规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施程序和结果应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得予以歧视。
3、实施机关
行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
4、许可程序
行政许可程序的主要内容：
（1）个人、法人或者其他组织在法定工作日依法提出申请，行政机关应当受理；
（2）行政许可涉及到行政机关内多个机构的，行政机关必须确定一个机构统一办理，做到一个窗口对外；
（3）行政机关办理行政许可，应当按照申请的先后顺序依法办理；
（4）有一定数额限制的行政许可，行政机关应当事先公布条件与标准，按照招标等择优原则作出决定；
（5）行政机关必须依照法定期限办理(20日)，超过期限延期办理的，必须经上级机关批准并向申请人说明理由；超过法定期限既不作出决定又不说明理由的，申请人可以依法申请复议或者向法院提起诉讼；
（6）由几个行政部门审批的行政许可，有关行政机关已审查的事项，其他行政机关不得重复审查；
（7）在办理行政许可期间，行政机关工作人员不得在公务场所外与申请人进行单方面私下接触，接受申请人的宴请及其他不正当利益。
5、法律责任
（1）对行政机关
违法设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。
行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
行政机关工作人员办理或实施行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(2)对管理相对人
申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，
行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、贯彻措施
实施《行政许可法》的有关工作任务十分繁重，要高度重视《行政许可法》实施的各项工作，切实提高对《行政许可法》重要意义的认识，扎实开展工作，确保《行政许可法》全面、正确实施。
一要加强学习培训。深刻理解《行政许可法》的立法精神和新的要求，切实转变滞后的立法和管理理念，要将《行政许可法》的学习纳入实施交通“四五”普法规划的范畴，要抓好三方面重点人员的学习：一是领导干部，二是具体从事行政许可工作的人员，三是法制工作干部。通过学习，准确理解和正确把握《行政许可法》确定的原则、基本制度和程序，深刻领会《行政许可法》提出的新要求。在今后的行政管理工作中，要改变过分依赖审批、忽视监管的做法，要依法设定和实施行政许可，不断提高依法行政的能力。
二要切实做好清理工作。对与《行政许可法》规定不一致的行政许可事项，行政许可条件、程序、期限的规定，及时予以修改和废止。抓紧清理各类行政许可机构和组织。切实保证行政许可的主体符合法律规定，防止越权实施行政许可行为。清理结果要及时向社会公布。
三要完善配套制度建设。建立健全重大具体行政行为备案、行政执法举报、行政执法统计等相关制度，加强对具体行政行为的监督检查，保障行政许可法顺利实施。行政机关要适应新形势的要求，改革现行审批方式，提高工作效率。深入研究政府履行行政许可职能的新方式，积极运用信息网络技术，发展电子政务，推行网上审批。
对于行政执法人员来讲，清晰的重点在执，执，不仅表示拿着，而且表示贯彻下去，当然还要知道你拿的法是什么性质，有没有问题。
因此对于执法人员，应当学会学习、学会说话、学会思维、学会适应。
理解行政许可法，之前要理解一些大道理和一些小道理
大道理————理念的颠覆【法治政府、有限政府、服务政府、诚信政府、阳光政府、责任政府】
法律上的“许可”从广义说，就是指权利主体行使权利时，事先必须得到权力主体对其作出的准许的决定。行政许可站在广义的角度是国家实现其公共管理职能的一种重要手段，包括行政许可的设定、实施和管理等诸多环节。因此，行政许可首先具体地体现于立法设定许可，即规定公民或法人在行使其法定的权利时，哪些事项或行为是要经过有关政府机关的审核、批准，才能允许其作为或是不作为的，亦即规定公民和法人行使某项法定的权利，必须具备的法定的资格和条件。
这样就引申出权利的界定问题，即哪些权利和自由国家需要给予立法的限制？其设定的标准和依据又是什么？这一个具体层面上的问题，再深入挖掘下去，国家为什么会、能有这样的权力限制公民或法人的权利。权力之间、权利之间、权力与权利之间的制衡究竟在哪里？或者换一个角度去思考，法律的传统思维模式是否和中国的行政许可有着不可忽视的必然的联系？中国人权和政府的平衡点在哪里？
社会人行使权利时，不可能是完全的自由，原则上有权利就必然存有义务，义务是内部的制衡，相对也就存在一个外部约束机制。公民或法人在行使权利时产生的行政许可就是这一层面上的意义，但是约束也有限度，行政许可不可能什么事情都可
以一次，允许一下。社会中哪种权利的行使需要政府管理？哪种是凭自由意志就可以完成？是认定一个评价标准，划分权利界线的问题。值得问一句：政府可以干什么？
笔者认为在个人生活中，应当有一个任何权威和任何他人都不可侵犯的范围。如果这个范围被逾越，个人将发觉他的生活变得难以忍受、嫌恶、恐惧、不安，他会感到个人尊严受到侮辱。【夫妻在家能干什么－黄碟案】在这个范围，国家权力绝对没有干预的必要性，更不用说是许可的存在。个人在私生活领域具有不被权力机关干涉的充分的民主和自由。
那么私生活的正当范围究竟在何处呢？中国社会中，个人的私生活、公众的利益、政府的权力这三者之间的界限，应如何划分呢？
所谓的私生活的领域应该就是私法的领域。私法调整的是人与人之间利益的平衡，私生活的纠纷私法和法律习惯足以调整。用公法强加干预，势必使得纠纷扩大化，甚至国家会被误认为侵害当事人的人权，选择放弃民主和自由，转向专制。看来，在这一私生活即私法调整领域，权利主体行使权利的行为无需任一权力机关的许可，即使是存在限制也是平等主体间的限制，而不是能由高于个人的政府动得了的，也就无行政许可的干涉可能。线划在这里应该是明确的。
中国传统中，由于自然空间的广阔和熟人社会（人文空间）的特点，国家权力的控制相对较强，可以被称为国家权力的中心化即中央集权。如此，国家对个人的干预被无限之扩大。中国人一贯的将法治看作是实现国家秩序或社会治安的手段。【法治与法制】
行政许可不是赋权，其性质首先是法定权利，如果不为法律所认可的只能是一种主观要求，没有客观的法律效力。行政机关所赋予的权利并非因批准而产生的新权利，而事实已为法律规定的权利；其次法定权利虽已被法律确认并保护，但在现实社会中运用该权利为一定行为尚须符合一定条件遵从一些程序，且只有具备各种要求的才能成为所期待的“实在权利”。
法律制度的有关内容体现在这三个方面：价值理念层面，制度设计层面和制度操作层面。从哲学的术语来看便是应然，欲然与实然。我们的问题就出在价值理念的层面。
小道理——————某个法是什么
一、什么叫行政许可，为什么要制定《行政许可法》
（一）什么叫行政许可
根据《行政许可法》规定，行政许可是行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它有以下基本特征：
第一个特征，行政许可是依照行政相对人申请的一种行政行为。行政相对人不申请，行政机关不能够主动地作出决定，它的前提是公民、法人或者其他组织要向行政机关提出申请。行政许可跟行政处罚、行政处分是不一样的，行政处罚是行政机关不需要通过行政许可人提出申请、报告等等可以主动地作出决定，行政许可必须要相对人提出申请。
第二个特征，行政许可是行政机关依法进行审查的行政行为。依法审查什么？就审查相对人提出申请以后，所从事的特定活动是否具备法定的条件和标志，结果无非两个，一个是准予，一个是不准予，依法审查是行政机关所要干的活，所要做的事。
第三个特征，行政许可是一种对静止事项的鉴定，它是一种收益性行政行为。这一点对理解行政许可非常关键。这个事行政机关不定，就不能做这个活动；如果行政机关不批准，相对人就不能去做。从公民相对人角度来说，你对他许可了，实际上是赋予他一定的权力，他能够从事这项活动，比如，对工程建设项目来说，要按照基本程序进行审批，审批之后，他就能做。对公民相对人来说，他是一种社会替代。但是从整个社会来说，只有按建设程序批了，你才能做；不批，你就不能做。这是行政许可最基本的、最重要的内涵和特征。
第四个特征，行政许可是行政机关外部的具体行政行为。行政机关所有的行为，从法律上讲叫行政行为，行政行为有两种：一种是对公民、法人和其他组织的相对人发生特定的法律效应，对特定的人和事发生法律效应的是具体的行政行为。省政府发一个文件，发一个通知，不是针对某一个人、某一件事，这种行为是普遍适用的，对普遍的人发生的法律效应叫抽象性行为，行政许可是具体的行政行为。我们行政机关对进一个人要批，必须要经过我批准同意才能进，这种行为也是要批，不批不能进，算
不算行政许可呢？不算行政许可，因为它不是外部行政行为。行政许可是对行政相对人发生法律效应，是对我们被管理的对象发生法律效应的，行政许可必须通过法定的形式做出。
关于行政许可问题，表现是各式各样、五花八门，据有关同志统计，现有文件中表现行政许可的种类和形式大约有78种。具体到我们现实生活中，到底哪些是行政许可呢？举个例子，在《行政许可法》讨论过程中，我们提出，结婚登记是不是行政许可，等等；再比如，国有资产管理问题，我们国家授权某一个主管部门以国有资产所有人的身份、使用者的身份来对国有资产进行审批算不算行政许可；再比如企业发行债券，对债券的审批算不算行政许可。在现实生活当中，有些问题还不好界定。根据《行政许可法》，结合实际，我们梳理了一下，下列事项不属于《行政许可法》所讲的行政许可：
1、有关行政机关对其他行政机关或直属事业单位所进行的人事、财务、外事等事项的审批。这有两个要点：第一个要点，一个行政机关对另一个行政机关及对本行政机关所管理的事业单位，比如，省经贸委所管理的招标中心，也是我们计委所管理的事业单位，这是一个前提；第二个要点，现有人事、财务、外事等事项的审批是等前还是等后，没有把计划、规划归进去，这一点主要讲的是进一个人要人事审批，出国、出境要外事审批，还有财务到财政部门要财政预算，这些方面不是《行政许可法》讲到的行政许可。
2、排除上级行政机关给予行政隶属关系，对下级行政机关有关报告事项的审批。上下级之间的关系，本质上是属于行政机关内部的行政审批行为，所以它不属于《行政许可法》讲的行政许可范围。我们要注意的是如果说你这个请示报告的对象超出了内部的请示报告范围，比如说公民相对人到扬州发改委打报告，批一个立项，但我们把握不准，在这个情况下，我就要请示省发改委，那么这个请示报告虽然是内部的报告，但是你直接和相对人发生联系，对特定的人、特定的事发生了法律效应，直接决
定相对人能否从事该项活动，扬州发改委的请示报告行为，省发改委批示行为就是一种行政许可。
3、行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项审批。行政机关受政府委托以国有资产所有人的身份来对国有资产的处置进行审批，它本质上不是对行政相对人的行政审批，这种对国有资产的处置审批不属于行政许可，国资委对国有资产处置不具备《行政许可法》的许可范围。国有资产这一块比较复杂，发改委实际上一直行使有关国有资产受理的职责，比如说，为了搞好宏观调控，对固定资产投资，包括民间的资产、民间的资本等，对外商项目的审批和对民间资本审批是不是适应行政许可呢？属于行政许可，但它不是对国有资产项目的审批。
4、行政机关对民事财产权利和民事法律关系的确认。比如我们买房子时，拿房产证，房产证就是房管局发的，发房产许可证是不是行政许可，这个不属于行政许可。对特定的民事权利和民事法律关系的确立，这一种情况不属于行政许可。对于这种权利行政机关确认也好，不确认也好，它是一种客观存在，我买了房子就应该对房子有占有权和使用权，行政机关发这个证主要是保护这个权利，主要是对抗第三人，主要是便于我从事某种活动，便于权利的保护。再比如收养一个孩子，不需要行政许可。前面提到的结婚登记算不算行政许可，不算行政许可。在实际操作过程当中，有些情况还需要具体情况具体对待，到底是不是行政许可，要根据具体情况分析。现在我们许多文件包括备案、备案登记、定期检验，等等，这个算不算行政许可？本质上这一类活动不属于行政许可，属于行政机关对行政相对人活动进行监督检查的手段。在日常生活中，仅仅看他是不是确定备案两个字、合格两个字等等还不能断然下结论，因为很多机关在不备案、不年检等就不予其从事某种活动，如果说文件当中，规定的不备案、不年检就不能从事某种活动，实际上变成了一种事先许可，这种备案、检验、年检实质上就变成了一种许可，就应当要纳入许可法。
5、登记、审批、计划和规划。现在有不少登记，包括工商登记、税务登记、结婚登记、抵押登记。很多登记要根据具体的情况来界定，它到底算不算行政许可？如果登记是为了获得某种市场主体资格，这种情况就是行政许可；如果是对民事权利和民事财产关系的确认，这不算行政许可。我们的计划和规划算不算行政许可，比如说，开人代会，向人代会汇报计划执行情况和计划安排，这是一种向人代会报告的计划；还有一个部门、一个行业、一个专业性的计划，这里面还有规划，还有行业布局，那么这种情况算不算行政许可？本质上讲，包括计划、规划、行业的布局、产业的政策等等，这些属于国家宏观调控的经济政策，作为国家、政府的一个部门的宏观决策行为，不属于行政许可？但是，在有些计划、规划当中，如果这个计划、规划中有特定的项目，而这个项目和相对人有联系，如果这个计划你不批，这个相对人就拿不到这个项目，特定的人、特定的事往往和资金分配联系在一起，那么这个计划的批准实质上对这个相对人来说是一种行政许可。评估、评审、界定算不算行政许可？应当说评估、评审、界定是中介干的活，如果是由行政机关直接来做，那么这种评估、评审、界定就变成了一种许可，如果是中介机构干的就不属于行政许可，本质上应当由中介机构去做。关于行政许可在实际过程中还会出现新的其它情况，比如竣工验收算不算行政许可，第一，《国务院工程建设质量管理条例》规定，验收是建设单位的事，行政机关不应当做的事，《国务院工程建设质量管理条例》中规定，如果行政机关代表国家这是一种例外，但是，现在要求我们成立特定的项目法人。第二，如果你这个竣工验收在你的文件当中、规定当中实质上变成一种行政许可，还有一种情况竣工验收是对特定情况的确认，它本身享有这种权利，所以这种情况非常繁杂。
（二）为什么要制定《行政许可法》
行政许可通常来说，就叫行政审批，这是任何一个国家的行政机关对公共事务进行管理的一种非常有效的手段。我们为什么要制定《行政许可法》呢？我国《行政许可法》是世界上第一部行政许可法，对行政许可集中制定一部法律，美国没有行政许可
法，其他国家也没有，只有我们国家是制定行政许可法的国家，对全世界来说，是一个创新机制的国家。在我国制定这部法律非常必要，非常及时。因为长期以来，在我们国家行政许可领域，存在着“三乱”和“三无”现象。“三乱”是针对行政许可的设定来说：一乱是设定的主体乱。谁都可以发文件，谁都可以设立行政许可，这是我们国家目前的现状，红头文件也好，黑头文件也好，谁都可以发。二乱是设定的形式乱。有文件，有法规，有通知，有会议纪要，有的是领导一句话。三乱是设立的标准乱。哪些事项该列入行政许可，有没有标准？到底我们政府行政许可包括哪些，有没有标准？长期以来我们政府的职能确实转了，但是目前我们行政机关管的事项较乱。在行政许可实施问题上，存在着“三无”现象。一是无程序概念。领导人说了算，说来就来，说不干就不干了，没有一个程序观。二是无统一的规定。前面我们提到的78种行政许可形式，现在我们法律上有一百多部法律提及行政许可，行政法规中有六百多种提及行政许可，一般性文件提及行政许可的也多，各按照各的程序办，没有统一规定。三是无职能管理机制。批了人家的文件，有没有管理，没有这种观念。简单归纳一下，行政许可从开始到实施，存在着的“三乱”和“三无”现象，造成了两种恶果：一种是我们的政府及有关部门管理的事项太多。管了许多不该管也管不了的事项，而该管应该管的事项没有管好。另一种是老百姓的权益得不到保护。办事程序太多、机构繁多导致交叉互相矛盾和利益之争。最终老百姓利益得不到保障，合法权益得不到保护。所以《行政许可法》在我们国家颁布是非常必要，它的必要是现实的召唤。它的重大意义归纳起来有四点：一是有利于促进政府职能的转变，建设法制政府，明确规定了行政机关到底该管哪些事项，不管哪些事项。二是有利于维护当事人的合法权利。三是有利于履行对外承诺，进一步扩大开放，与国际规则接轨。四是有利于防止权力臃肿，从制度上消除腐败现象。
二、行政许可的法律制度
《行政许可法》自始至终有两根主线：第一是减少行政审批，约束行政行为；第二是立法为民，方便老百姓，简化程序。实际上是两个宗旨，根据这两个宗旨设置了行政许可，对行政许可的设定或者实施，是围绕这两条主线来进行的。有关法律制度归纳起来有以下几个原则：
第一个原则是法定原则。设定行政许可也好，实施行政许可也好，必须要按照法定的权限、法定的程序来设定和实施，这是行政许可的首要原则，是最基本的原则，核心原则，也就是说，一切都要纳入法的范畴。第二个原则是公开、公平、公正的原则。行政许可首先要公开，主要的要求是依据需要公开，你到底依据什么样的文件，哪一级的文件，哪一个地方的文件要公开；数量要公开，你到底要批多少呀；结果要公开，结果到底给谁呢；还有条件要公开，标准要公开，等等，全部要公开。公平、公正讲的是行政许可的设定问题，在行政许可设定问题上要法律面前人人平等，法律面前人人平等往往讲的是实用法律，这次《行政许可法》要求在设定问题上、制定过程中要体现公平、公正，公平对待每一个人，每一当事人，办实事。第三个原则是保护当事人合法权益的原则。老百姓对你这个作出行政许可当事人、建设单位立项也好、可行性研究报告也好，要审批，对你不许可可以向法院提起诉讼，如果法院要求必须听证，要保护合法人利益，充分听取当事人的意见和想法是什么？方便老百姓，要便民，要提高行政效率，要方便老百姓办事，这些都体现了保护当事人合法权益的原则。第四个原则是信赖保护原则。信赖保护原则是第一次这么明确规定，信赖保护是一个特定的法律术语，首创是德国，德国首创了行政法上的信赖保护原则。什么是信赖保护？行政机关作出决定，就不能随意改变，如果随意改变对当事人造成损害了，就要给予相对人相应的补偿，这就叫信赖保护。也就是说，当事人出于对你国家的信赖，给予从事某一种形式的活动，考虑我的利益，你批准了以后，我就可以完全放心地去做，你横加拦一下，国家对当事人失去一种信赖，就要给予当事人相应的补偿。还有一个词叫赔偿，补偿和赔偿不一样，赔偿是行政机关违法行使职权，对当事人的财产权、
人身权造成一定损害的，要给予赔偿，国家有一部法律叫《国家补偿法》。《行政许可法》规定，业经许可决定，如果法律、法规变化或者说客观情况发生变化，为了公共利益，这个时候要收回行政许可，怎么办？给对方造成损失的要给予补偿，这个叫信赖保护原则。
三、行政许可的设定
《行政许可法》为了解决行政许可设立中的种种五花八门的问题，也是从根本上、从制度上解决我们行政机关职能到底在哪里？为了解决我们政府该管哪些事项，第一次通过法律制度作了规定，行政许可的设定就直接解决了政府该管哪些事情，因为行政机关管理社会、管理公共事物，最主要的是通过行政许可、行政审批形式来表现。行政许可、行政审批是我们行政机关对经济社会事务管理的最主要手段，也是最根本的手段。所以解决了行政许可的范围实质上就解决了政府职能的问题、定位问题。也正因为如此，《行政许可法》的制定对我们行政机关来说影响最大。温家宝同志说，这次贯彻《行政许可法》是我们行政机关的自我改革，是自我革命的攻坚战。以前政府管的很多，什么都可以管，现在指定管，你要管，就必须按照一定的手续、法律来规范。
（一）关于创制性的行政许可。《行政许可法》是这样规定的，不是所有事项都可以创设行政许可，只有六类事项可以设立行政许可，这个设定就是创制的意思。第一类是与安全有关的事项。⑴与国家安全有关的事项。比如说，测绘问题，测绘是二级局，是国土局管的，测绘问题实际上事关国家安全问题，美国国家测绘局隶属于行政机关，属军事部门。⑵公共安全方面的事项。比如说，危险物品的生产、销售、运输和管理，牵涉到公共安全。⑶经济宏观调控方面的事项。经济宏观调控涉及到国家经济的安全、国家经济的发展、国家经济的命脉，这个事项，主要表现在宏观调控政策的制定和执行上，比如说计划、规划、财政、金融、税收、海关、外贸、投资等，这些经济与宏观调控方面的事项主要表现为投资立项、产业布局、税收、财政、进出口
管制方面。⑷生产环境保护的事项。包括各种污染的排放和防治。⑸直接关系人身健康、生命、财产安全的事项。比如说对药品、食品卫生等管理，这一类事项跟安全有关系，特点是只要符合法定条件或标准，就准予他从事某种活动。第二类是赋予特定权利的事项。这一类事项的特点目的是合理配置使用、利用现有的公共资源，往往申请人就是行政相对人，要支付一定的代价，主要有这么几个方面：第一方面是自然资源的开发和利用，包括土地、矿产、水资源、森林、草原等自然资源的开发利用；第二方面是公共资源的配置，包括无线电、航空线路、电力，市政公用设施的出租等。第三方面是特定行业的准入，包括银行、金融、煤炭、邮政、自来水等特定行业。第三类是资格、资质方面的事项。这一类事项的特点是需要考试，客观上还要具备一定的标准，比如说律师，考试合格了，司法部发给律师资格证，这个叫资格。建筑行业，施工单位一级企业能干什么、二级企业能干什么、三级企业能干什么，这个一级、二级、三级叫资质。资格、资质事项分为两个方面：第一方面是与人、与自然人、与我们每一个人相关的资格、资质；第二方面是与特定的有关企业和组织的资质、资格。第四类是与物相关的行政许可。这一类许可一个特点是这些物紧密地跟公共安全和人身的健康，跟生命财产安全直接相关。另一个特点是这些物往往要依据相应的技术、规范和标准，作为行政许可的依据，客观性比较强，主要包括两类：第一类直接涉及安全和人身健康的重要设备的设置、建造、安装和使用，比如飞机、电梯等；第二类直接关系人身健康和生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，比如生猪屠宰、家禽的检疫等。第五类是确定市场主体资格的事项。成立一个组织、成立一个机构、成立一个企业，需确立市场主体资格。主要包括两类：一类是企业法人登记；另一类是社会组织登记。第六类是法律、行政法规规定的其它事项。《行政许可法》实质上对我们地方来说就是前五类。法律是全国人大常委会制定的，行政法规是国务院制定的，地方无权决定；地方人大只能制定地方性法规，省政府只能制定较大的规章。创制性行政许可里面，还有一条就是出现以下情况可以不设行政许可。第一种情况是行
政相对人就是公民、法人和组织能够自主决定的事项。比如对保姆可不设立资格、资质。第二种情况是市场竞争机制可以能够有效调节解决的。比如说一般商品的价格，市场主体能够解决的，为什么要给他定价呢？第三种情况是行业组织或中介机构能够自己管理的。比如说厨师、电工、经纪人的资格、资质的设立，完全可以由行业协会来认定。第四种情况是行政机关采取监督的手段能够解决问题的，能够有效维护社会秩序的。比如说假冒的一般工艺品，完全可以通过监督检查，发现情况纠正它，为什么还要设立行政许可呢？（二）对行政许可可以设立的行政许可事项，是不是所有的规范性文件都可以设呢？回答不可以，只能是特定形式的法律规范才能设立行政许可，才能在上述可以设立行政许可事项的范围内设立行政许可，不是所有的文件都可以设。哪些文件能设呢？第一，全国人大及其常委会制定的法律可以在上述事项范围内设定行政许可。它也有限制，但在那六类事项之中，才可以设立行政许可，法律可以设，行政法规可以设，前提是在尚未制定法律的时候，行政法规可以针对上述事项进行设。国务院的部门规章不可以设行政许可，但国务院可以通过决定的形式设定行政许可。第二，地方性法规哪些能设立行政许可？⑴地方性法规在没有制定法律、行政法规前提之下，可以在上述行政许可事项范围内设立行政许可。省人大可以设立地方性法规，比方说《江苏省招标投标管理条例》，可以设立行政许可，还有南京、苏州、无锡、徐州四个市的人大常委会可以制定地方性法规，但必须上报省人大常委会批准。省政府的规章可以设立行政许可，市级政府无权设立行政许可。总而言之，地方上只有地方性法规和省政府规章可以设立行政许可。《行政许可法》还进一步说明，地方性法规和省政府规章设立行政许可是有限制条件的，第一个限制条件是地方性法规和省政府规章不能设定由国家统一制定的，有资格、资质方面的事项，目前从操作层面上来说，凡是资格、资质方面的事项的行政许可只能是国家的法律、行政法规和国务院的决定。第二个限制条件是有关市场主体资格的设立及其前置审批的事项不能设。比如说，企业法人登记不能设。能设立的只能是法律、行政法规设。（2）地方性法规和省
政府规章不得搞地区封锁，搞地方保护。比如说《建设工程质量管理条例》，省叫《建设工程管理条例》，原来规定外省市的工程建设队伍到我们省来必须到我们建设部门来批、来核准，这个不行，要拿掉。（3）省政府规章制定行政许可指的是临时设定一年，并且是情况要非常特殊，确实是维护重大的公共利益。比如说，“SARS”突发，政府设立规章来设定一下，只能是临时一年，固定一年怎么办，必须要上升为地方性法规。除此之外，其它的任何文件都不可设立行政许可。所以说只能是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省政府规章并且按照法定权限设立行政许可。《行政许可法》还进一步规定，即使有权设定的机关，在设立行政许可的时候，必须还要充分论证，充分衡量，就是充分必要原则。确实有必要，并且涉及行政事项特别重大，通过召开听证会的形式来设立行政许可。许可的设立，法律出台了，还要定期评价，确实看看有没有必要，紧紧地把我们政府职能界定在一个特定的范围之中。反过来说，如不能设定，以后只能由这些法律文件来设立，其它文件一律不能设立，其它文件设立一律无效，不能作为行政管理的依据，如果作为行政管理的依据，当事人可申请行政复议向法院起诉，追究相应的法律责任，所以说对我们的影响是非常重大。《行政许可法》7月1日起实施，没有依据怎么办？在地方这个层面上来说，只有通过制定地方性法规和省政府规章来解决。就拿固定资产投资来说吧，包括立项审批在内，如果来不及搞地方性法规，先搞个政府规章临时一年再上升为地方性法规，只有这个办法没有其它办法。
关于实施性的行政许可就是说已经有法规定的，在具体实施的时候能不能规定的问题，《行政许可法》也规定一个标准，下位法可以对上位法设立的行政许可事项进行细化，但是细化的前提是已经有法律、规范设立许可事项，这个叫实施性的行政许可。细化过程之中不能增设行政许可，比如说我们招投标条例中，国家招投标法和省招投标条例有一个到底哪些需要招的，哪些需要公开招的，经过批准可以公开招标，批准权在发改委系统。在实施过程中，扬州计委发一个文件，在原有的基础上再增加一个
许可，这叫增设行政许可，那是不行的。上位法制定的行政许可规定了那几个条件，就是那几个条件，不能增设。如果增设了一定要拿掉，所以要求是非常严格。《行政许可法》在这个问题上是一个重大突破，要求你在设立行政许可的时候，必须要把行政许可实施的机关，实施行政的条件、行政程序、行政许可的期限要一一明确。
四、行政许可的实施机关
行政许可需要什么样的行政机关来实施？实施机关具备哪些条件？有哪些要求呢？《行政许可法》解决了这个问题，行政许可的实施机关简单说有三类。
第一类是依法享有行政许可权的行政机关。具有法定行政许可权的行政机关，不是所有的行政机关都能够实施行政许可，不是所有的机关都具备行政许可实施机关的法定资格。我们打官司，到法院起诉，首先一条就是要审查你这个机关有没有权来办这个事，有没有这个资格来办这个事。那么作为行政机关来说，你如果要有许可权，你必须有法定规范的明确赋予你有这个权力，这个法律规范指的是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省政府规章，只有这些法律条文给你这个权了你才有这个权，没有这个权就不能行使，其它文件一律不能算数。
第二类是除行政机关外，一些授权组织可以设立行政许可。比如说，省农机局、江苏省农业资源开发局是事业单位，不是行政机关，能不能设立行政许可。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这些组织如果要实施行政许可，前提必须是法律、法规授权。省政府规章、国务院决定都能授权，这是一个基本的前提。并且该组织必须具有管理公共事务的职能，这一类组织国家法律、法规授权了，它的主体地位是和行政机关是一样的，它能以自己的名义独立行使行政许可，作出行政决定，不需要行政机关批，他能够独立实施，以自己的名义实施行政许可。
第三类是法律、法规、规章规定的行政机关可以委托的其它行政机关。这一类，首先是行政机关，受委托的行政机关，是受行政机关的委托。你比如说发改委，委托谁，
只能委托一个行政机关，不能委托一个事业单位。其次，行政机关要委托，必须要依据法律、法规、规章的规定，也就是说只有法律、法规、规章明确规定可以委托，行政机关才可以委托。再次，受委托的行政机关只能以委托行政机关的名义实施行政许可。许可法规定，你要委托，只能委托其它行政机关，不能委托事业单位和行政机关之外的组织，并且这种委托必须有法律、法规、规章的依据，法律、法规、规章明确可以委托，你才能委托。《行政许可法》关于这个行政许可实施机关的设定，必将对我们现行的执法体制产生重大的影响。尤其对那些目前委托事业单位来实施行政许可的那些单位、部门影响更加重大，这是执法上的一个重大改变。
根据各地在对行政许可进行清理经验的基础之上，《行政许可法》又明确规定了两个重要的法律制度。第一个法律制度是国务院决定，省级人民政府可以决定一个行政机关可以行使另外一个行政机关的行政许可权。通俗地讲就叫相对集中许可权的法律制度。这是许可法为我们创造了一个或者说为我们奠定了一个法律基础。第二个法律制度是统一受理、统一办理的法律制度。现在我们各地在搞对外行政审批窗口，很多地方行政审批中心一个窗口非常好，这次《行政许可法》把这个各地好的做法充分肯定下来，它规定就一个部门来说，内部要一个窗口对外。只要有条件，都可以实行行政指导，这两个制度为我们的地方立法、许可实施、政府机构改革等，奠定了一个法律基础。
五、行政许可的实施程序
《行政许可法》体现了“简化程序、提高效率、优质服务”的精神，就我们行政机关来说，确立了八大“法定义务”和一个“特别规定”。
第一个是公示义务。公示义务要求行政许可实施的机关应当将行政许可的依据、事项、条件、数量、程序、期限需要提交的全部材料的目录以及申请书的示范文本等，要在办公场所醒目的位置向社会公示，不得遗漏，不得保密。
第二个是告知义务。主要体现在受理阶段，首先在受理阶段如果行政相对人申请事项不属于行政许可，不需要办行政许可，就要告诉他这个事项不需要办，在受理的时候，当事人受理行政许可可以通过当事人自己来，也可以通过电子邮件，都可以。其次，如果不属于自己办的，其它行政机关办的，应当告知申请人向有关行政机关进行申请许可。再次，如果当事人申请的材料不齐全，或者不符合法定的形式，要当场或者在五日内一次性告知；如果当场能够补充改正的，要允许当事人当场改正；如果当场不能改正的，必须在五日之内，一次性告知，把材料送过来；如果不一次性告知，那就视为受理，要按照期限受理。在审查阶段，还有告知义务。当事人申请以后，来审查了，如果审查了这个行政许可与其它人有重大利害关系，那么你就要告知有关的利害当事人，要听取有关利害关系人的意见。
第三个是当场决定义务。受理之后，行政机关就要对申请人的材料审查，这个审查分为形式审查和实质审查。就形式审查而言，如果说申请人提交的材料比较齐全，符合法定形式，行政机关可以当场作出决定的，发给许可证，这个叫当场决定的义务。这是《行政许可法》借鉴了WTO规则里面的许可证协议，WTO规则里面有许可证协议，许可证协议里面很重要的一条，叫今天做完的事就今天做完，不能拖到明天，这个也是我们国家一个重要承诺，所以这一次《行政许可法》就把它体现进去了。
第四个是准予许可义务。准予许可体现在两个方面，第一个方面只要申请人提供的材料齐备，符合法定形式，就应当受理，不应当不受理。受理之后，只要符合法定条件和标准，经过审查，也符合实质性的要求，就必须给予许可，就应当作出准予许可的书面决定，只要符合法定条件和标准，当然法律、法规有特殊规定的，按数量限制的，按先来后到的原则，有特殊规定的除外，这个叫准予许可的义务。反过来说应当准予许可却不给许可，人家告你，你就要败诉，并且还要承担相应的法律责任。
第五个是期限义务。不能久推不决，除了当场决定之外，审查之后必须在法定期限内作出许可决定。法定期限是指自受理行政许可之日起，20日之内作出行政许可决定，
特殊情况经行政机关部门批准可以延长10日，但要把延长时间告知申请人。比如说根据《江苏省招标投标管理条例》，批准不批准是公开招还是公开邀请招，期限是20天。当然法律、法规另有规定的除外，单项的法律、法规规定不是20天，可以重新规定。比如说招标投标条例规定30天做完，因为招标投标条例是地方性法规，可以例外，可以按30天执行。如果没有法律、法规的，一律是按20天执行。可能有些是文件规定，那个文件是半个月不是两个月、三个月的，是不行的，只有法律、法规规定可以除外，这是期限由单个部门批的。如果行政许可涉及几个部门，这种情况之下，不得超过45天，比如工程建设涉及很多部门，发改委、水利、交通、电力等，许可期限不能超过45天。如果要超过45天，必须要通过本届人民政府负责人审批，经过市长、县长批，才能延长15日。并且还要把延长的理由告诉申请人。所以期限要求非常严格，有法律、法规规定的除外。另外，许可法规定，如果某一行政审批首先要有下一级行政机关审查的，下一级行政机关只能在20日之内必须审查完毕；许可法还规定，行政机关作出准予行政许可的决定，必须自作出决定之日起10日之内，向申请人颁发、送达行政许可证件，这个期限规定得非常明确。
第六个是说明理由义务。在受理阶段不受理，要说明理由。在审查作出决定之前，审查了以后，不给予许可，要说明理由。如要延长行政许可的时间，要说明理由。总之，凡是说“不”的时候，都要对当事人说明理由；凡是要求当事人做什么的时候，都要说明理由。不按程序办事，要承担相应的法律责任。
第七个是听证义务。许可法规定，凡是法律、法规、规章规定要听证的，在设立行政许可的时候，必须要组织听证，许可事项关系到重大公众利益，行政机关认为要听证的必须听证，并告知当时人。《行政许可法》规定了听证的一系列程序和步骤，比如说，事先要书面告知有关申请人和有关利害关系人，听证要公开举行，要有不是代理许可证的第三人来听证；再比如说，许可证是投资处办的，听证就由法制处来办，要脱离，如果和当事人有利害关系，要听证回避。听证的时候，首先是申请人陈述，
然后行政机关陈述，利害关系人可以辩论，最后听证要制成笔录，笔录还要给当时人盖章、签字，有着系列程序。还有一点，听证不能收费，听证最大的问题是如何发挥它的效率，如何发挥它的作用。《价格法》是我国第一部法律规定的价格要听证的，这次《行政许可法》规定必须依据行政许可的听证笔录，作出许可决定，除了笔录之外，其它材料不能作为许可决定的依据，这是一个重大的进步。
第八个是公开义务。除国家秘密、商业秘密、个人隐私之外，凡是行政机关实施行政许可的时候，一定要公开进行。行政许可的决定，结果给谁，为什么给谁，要全部公布。许可法规定，允许有关当事人去查有关材料，这个要求是非常严格的。
一个特别规定是行政许可的特别程序。前面讲的是一般程序，八个义务体现在一般程序当中，特别规定讲的是行政许可的特别方面，比如说，第一，关于特定行业、特定资源的准入问题。《行政许可法》规定必须要通过招标、拍卖等公平竞争的方式来作出许可决定，要在阳光下操作，要通过公开、公平竞争的方式来操作，《江苏省招标投标条例》首当其冲的是发改委，如何抓好招标投标领域，尤其是建设领域的招标投标制度的管理，主要责任在发改委，除了我们应该审批的职责以外，很重要的一点如何来监督工程项目建设，首先是不是按招标投标法来进行的，是不是按公平竞争的方式来进行的，《行政许可法》出台了，发改委要按《行政许可法》的规定来抓监督，这是一个特别规定。第二，关于资格、资质的发放问题。他是依据客观的依据和标准的，比如说律师，要把卷子做出来，资格、资质怎么发呢？必须要依据考试，或者说检验他具备客观标准的时候，才能够发放。第三，关于特定的、重要的物品实施许可问题。许可证怎么发，必须要依据相应的技术标准和技术规范，要根据检疫、检验的结果来发放，再比如说有数量限制的行政许可，像出租车，要进来，是不是要全部放开，放开肯定太多了，对有数量限制的行政许可怎么办？要按先来后到的原则审批，只要大家条件标准是一样的，只要符合法定条件和标准，要按照先来后到，不是按照
关系好，不是按照哪一个来头大，哪一个领导打招呼，当然前提是大家都符合条件和标准，这些特别规定都特别具有针对性，就是针对我们手中的特别权利来。
六、行政许可的收费和监督检查
《行政许可法》第一次明确行政许可不得收取费用，不得收取费用包括两个方面：一是实施行政许可不得收取费用，二是对行政许可的事项进行监督、检查也不得收取费用。规定非常明确，长期以来为什么我们行政机关热衷于行政许可，立法过程当中，部门争的是许可权、收费权和罚款权，“国家利益部门化，部门利益法制化”，还有搞权钱交易，搞腐败。许可法斩断权力和利益的关系，但法律、行政法规规定可以收费的才能收费，这里的法律、行政法规指的是全国人大通过的法律和国务院通过的决定，所收费用如实上交国库，不能以任何方式、任何形式返还给收取的部门。在许可法中还规定，办理行政许可当中，不得向当事人索取任何财物，谋取任何利益。
长期以来我们行政机关重权利轻管理，许可证发了，但不去监管，管他怎么样。这一次许可法以法律的形式明确下来，你发的许可证，你必须要履行检查监督职能，那么监督检查归纳起来有三个要求：第一个要求是行政机关应当履行法定的监督义务。比如说上级行政机关对下级行政机关实施的行政许可，就应当实施监督检查，行政机关自己发的行政许可，要健全监管制度，要对当事人从事许可事项的活动进行核查，对监督检查的情况和处理结果要予以记录。第二个要求是及时纠正查处违法行为。发现违法行为，要及时纠正，告诉他违法了，然后根据法律，规范处理，不能说发了证就完事，这里面重要的一点就是要及时告知，哪些问题违法，要及时纠正，要限期纠正，要告诉他采取有效措施来解决违法行为，并采取有效措施来督促他，履行他应当履行的义务。如果许可的条件发生变化了，不具备这个条件了，就要告诉他，要他自我改正。第三个要求是对符合法定条件、法定情形，可以撤销行政许可的，应当及时撤销行政许可，许可法中第六十九条说得非常清楚。总之有一点不是你发了证就不管了，在监督检查这个问题，年检是不允许的。
七、行政许可的法律责任
《行政许可法》明确具体规定行政机关不依法实施行政许可，必须承担相应的法律责任。应当在公共场所公示却不履行公示义务，应当受理却不受理，应当告知却不告知，应当作出决定却不决定，应当在法定期限内作出决定却拖而不决，不应当收费却收了费，应当招标投标却不招标投标，等等，都必须承担相应的法律责任和要给予相应的行政处分。再比方说，非法行使职权，通过行政许可谋取私利，对不符合标准的人发了证，对符合标准的人不予发证，要承担相应的法律责任，给予相应的行政处分，情节严重的还要追究刑事责任。不履行监督职责，致使公共利益、生命财产安全受到损失，要承担相应的法律责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。所以这一系列的法律都很明确，《行政许可法》主要的内容体现在以上这些方面。
赵景辉：《行政许可法》讲座提纲
2007-10-26 12:57:23| 分类：
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《行政许可法》讲座提纲
赵景辉
(2005年11月9日)
《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过,这部法律是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律,已于2004年7月1日起施行。
一、立法背景
据不完全统计，在行政许可法发布前，中国现行法律、法规中有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可，还有大量的地方性法规和部委规章和政府规章也对行政许可作了设定。全国性行政许可最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政许可一般也在2000项以上。
过多过滥的行政审批带来的弊端：行政审批项目设置多如牛毛；程序烦琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续；审批条件不公开，程序不透明，审批文件语
焉不详，搞得申请人往返奔波。
行政审批的随意设置，实质是将国家权力部门化，部门权力个人化。行政许可存在的问题，相当一部分是利益驱动的结果。多一项许可就多一项收费，有的规定已成为“权力寻租”和腐败现象滋生的温床。
行政许可在实践中存在不少问题，主要是：
第一，设定权不明确。现行不少行政许可是由部门文件或者内设机构文件设定的，有的甚至没有任何依据，不符合依法行政的基本要求，如对交通行业能源利用监测的行政审批、对建设项目环境影响评价大纲的行政审批、对展览展销活动的行政审批等。有的地方政府通过设定行政许可，对外地商品进入本地区严格限制，强化地方保护。 第二，设定不合理。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于应当通过转变政府职能、强化事后监督方式解决的事，主要有三种情况：一是，对市场主体登记的前置性行政审批太多，往往是重审批、轻监管，市场进入很难，一旦进入又无人监管。二是，对产品质量和安全性能的行政审批范围太泛。实践证明，这些产品靠事前行政审批，并不能解决质量问题，应当通过监督检查确保企业执行国家强制性标准。三是，对资质、资格的行政审批太滥。对从事一些技术性要求较低或者根据约定从事不损害第三人利益或者公共利益的职业，完全不需要也不必对从业人员的资质、资格进行行政审批。
第三，多数行政审批，审批机关往往只享有权力，而不承担相应的责任。适用行政审批的条件不明确，手续繁琐，缺乏公开、有效的监督制约制度。不少行政审批都要收取一定的费用。不少企业、个人为了通过行政审批，还要给好处、托关系，助长了腐败，在某种意义上说，成了腐败之源。
由于缺乏统一、明确的法律规定，我国行政许可程序繁琐，不同部门相互扯皮之事也时有发生，有些已经成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些还成为滋生腐败的温床。
像上面这样让百姓叫苦不迭而又无可奈何的现象，应当成为尘封的历史。中国最高立法机关必须通过行政许可的法律，对行政许可的设定范围、种类、程序以及行政许可的检查监督、收费等作出明确规定。因此，行政许可制度改革势在必行。
进入新的世纪，中国政府对行政审批制度改革作出全面部署。从2002年10月到2003年2月，国务院先后两次宣布共取消和调整1277项审批项目，涉及经济管理、社会管理、行政管理等多个领域，引起海内外舆论广泛关注。
与此同时，31个省、自治区、直辖市的行政审批改革也取得新进展。绝大多数省一级政府对审批项目进行了全面清理和处理，一些地方已着手第二、第三轮改革，将改革延伸到地、县一级。
从中央到地方都在进行的这场大规模行政审批制度改革，效果明显，积累了一些经验。但是改革的成果如果不尽快用法律形式确定下来，很快就可能付之东流。 有专家指出，国务院两次取消1200多项行政审批项目，可谓成效显著，但在少数部门、地方，改革却“走了样”。“由于这是一场自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，结果是有的审批项目砍了，又通过另一种方式重新回来，有的只是砍了一些细枝末节。要使这项改革深入下去，必须从法律制度上予以规范。
早在1996年，全国人大常委会法工委即着手立法调研、起草工作，并形成行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划。国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2002年初开始行政许可法的起草、调研、论证，并形成行政许可法草案。
伴随行政审批制度改革的推进，行政许可立法也进入快车道。2002年6月国务院第60次常务会议讨论通过草案，同年8月和12月，九届全国人大常委会两次审议法律草案。十届全国人大常委会第三、第四次会议连续对这部法律草案进行审议，并最终通过这部法律。
二、重要意义
要从实践“三个代表”重要思想、全面推进依法行政的高度来认识重大意义。
行政许可法》具有很强的针对性和深远的影响力，《行政许可法》集中体现了执政为民的宗旨，适应了依法约束政府行为、限制公权力的依法行政的本质要求，以法律形式妥善处理了政府与市场、公权力与私权利的关系，蕴含了法治政府是有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、责任政府的理念，反映了设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿等权力运行的一般规律。《行政许可法》的颁布实施，是执政党以“三个代表”重要思想为指导，实践依法治国方略的具体体现，也是坚持立党为公、执政为民的必然要求；是全面推进依法行政工作的重要组成部分；是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措；是从源头上预防和治理腐败的有效手段。 这部法律的贯彻实施,对政府工作产生的重大影响主要有四个方面:
一是将加快政府职能的根本性转变。《行政许可法》对行政许可的设定权进行了严格限制,在政府管理与公民、法人或者其他组织自己决定的关系上,确定了公民、法人或者其他组织自己决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上,确定了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确定了社会自律优先的原则。
二是将有力推进依法行政。依法行政是政府运作的基本原则,有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿是依法行政的基本要求。《行政许可法》对行政机关违法设定行政许可,对行政许可申请该受理的不受理,该予以行政许可的不予许可,不该予以行政许可的乱予行政许可,只许可不监督的行为,都规定了严格的法律责任。这对确保权力与
责任的统一,提高政府的责任意识,具有重要作用。这部法律保障了公民对行政管理事务的知情权、参与权和监管权,有利于促进政府严格依法行政。
三是将促进行政管理方式的改革和行政管理体制的创新。《行政许可法》按照高效、便民的原则规定的一系列方便申请人申请行政许可的制度和程序,简便、快捷的行政许可审查程序,相对集中行政许可权和办理行政许可一个窗口对外,统一办理、联合办理或者集中办理制度,体现了行政管理方式的改革和管理体制的创新。
四是将有利于从源头上预防和治理腐败。《行政许可法》通过规定设定和实施行政许可的公开原则,对行政许可事项相应采取招标、拍卖、统一考试的方式作决定,减少了行政机关工作人员与申请人之间的私下接触,有利于防止暗箱操作、滥用权力,建设
三、基本原则
什么是行政许可？
在《行政许可法》中所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政许可是依申请的行政行为，行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。
行政许可是一种经依法审查的行为，行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。
行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同，后者是基于法律对行政相对人权
益的一种剥夺和限制，而前者是赋予行政相对人某种权利和当事人从事某种活动的行为。
从制度建设考虑，对什么事项应当设定行政许可，对什么事项不应当设定行政许可，这是认识、理解、运用行政许可必须认真对待的问题。这个问题的实质是：什么事应该由政府去管，对该管的事政府又应当如何去管。
设定行政许可的基本原则：合法原则、合理原则、责任原则、监督原则、便民原则。
（一）合法原则。行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。因此，设定行政许可，应当符合我国的立法体制和依法行政的一般要求，符合法定权限和法定程序。从权限讲，原则上，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，国务院部委和省级人民政府及较大市人民政府在一定条件下可以设定部分行政许可；其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式看，设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的。总起来说，只有法律、法规和符合法定条件的规章可以设定行政许可，其他文件一律不得设定行政许可。
（二）合理原则。从行政许可的功能和自身要求看，有些事项需要实行行政许可，主要是：直接关系公民人身健康和生命财产安全的事项；有关土地、矿产、水、森林、海洋等国家重要资源的开发利用事项；有关金融、保险、证券等需要高度社会信用的事项；利用财政资金和外国政府或者国际经济组织贷款的项目；根据对外开放要求，需要实行市场准入的事项；有关新闻出版、广播电影电视等意识形态方面的事项；关系国家安全的事项等。有些事项，尤其是经济活动中多数事项，主要应该通过加强事后监督来管，靠行政许可是管不住的，而且还会增加当事人的负担，并容易滋生腐败。因此，设定行政许可应当体现政企分开、政事分开的原则，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，符合行政许可自身的规律和要求。对经济事务，凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通
过中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了，需要政府加以管理的，也要首先考虑通过事后监督来解决；只有在这些手段都解决不了时，才能考虑通过行政许可去解决。
（三）责任原则。行政许可是一项重要的行政权力，应当与责任挂钩、与利益脱钩。行使行政许可权，应当承担相应的责任。行政机关实施行政许可，应当履行对许可对象实施有效监督的责任。由于许可机关不履行监督责任或者监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，许可机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，都必须承担相应的法律责任。
（四）监督原则。赋予行政机关行政许可权，要按照公开、公平、效率的原则，明确许可机关行使行政许可权的条件、程序和便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政许可的内容、对象、条件、程序、时限必须公布；行政许可的手续应当简化，部门办理行政许可事项应当实行一个窗口对外；对需要多个部门行政许可的，应当由主办部门统一受理，征求相关部门意见，并负责答复。
(五)便民原则。
行政许可法充满了“亲民”色彩。法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当明确一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
法律还规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
浏览法律条文，处处体现着以人为本的精神和公平、公正的原则：申请材料不齐全的，应当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；有数量限制的行政许可，符合条件、标准的，应根据受理先后顺序作出决定；受理行政许可应在20日内
作出行政许可决定；行政许可不得收取任何费用……这些便民的法律规定，既有利于政府依法行政，同时也有利于更好地服务百姓。
四、主要内容
《行政许可法》把制度创新摆在突出位置，按照便民、高效的原则，规定了一系列行政许可实施制度，如《行政许可法》确立的许可设定制度、说明理由制度、“窗口式”办公制度、一次告知制度、期限制度、听证制度、行政许可信息共享制度、行政许可决定中的招标、拍卖制度等等，是对现行行政许可制度的重大改革和创新，对进一步转变政府职能，改革行政管理方式，推进依法行政进程，保障行政许可的公正与公平，防止主观臆断，具有积极作用，将产生深远的影响。
行政许可法是一部程序法，共有8章83条，其内容概括起来有四大块，即立法宗旨和基本原则、行政许可的设定程序、行政许可的实施程序、行政许可的监督检查、费用和法律责任。
1、设定范围
下列事项可以设定行政许可：
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物
品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（2）市场竞争机制能够有效调节的；
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2、设定权限
法律可以设定行政许可。
尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可.
尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省级政府规章可以设定行政许可，但省级政府规章设定的行政许可是临时性的。如果这种临时性的行政许可实施满一年需要继续实施，则应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规
国务院部门规章不得设定行政许可。
其他规范性文件一律不得设定行政许可。
《行政许可法》规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施程序和结果应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得予以歧视。
3、实施机关
行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
4、许可程序
行政许可程序的主要内容：
（1）个人、法人或者其他组织在法定工作日依法提出申请，行政机关应当受理；
（2）行政许可涉及到行政机关内多个机构的，行政机关必须确定一个机构统一办理，做到一个窗口对外；
（3）行政机关办理行政许可，应当按照申请的先后顺序依法办理；
（4）有一定数额限制的行政许可，行政机关应当事先公布条件与标准，按照招标等择优原则作出决定；
（5）行政机关必须依照法定期限办理(20日)，超过期限延期办理的，必须经上级机关批准并向申请人说明理由；超过法定期限既不作出决定又不说明理由的，申请人可以依法申请复议或者向法院提起诉讼；
（6）由几个行政部门审批的行政许可，有关行政机关已审查的事项，其他行政机关不得重复审查；
（7）在办理行政许可期间，行政机关工作人员不得在公务场所外与申请人进行单方面私下接触，接受申请人的宴请及其他不正当利益。
5、法律责任
（1）对行政机关
违法设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。
行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
行政机关工作人员办理或实施行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(2)对管理相对人
申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，
行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、贯彻措施
实施《行政许可法》的有关工作任务十分繁重，要高度重视《行政许可法》实施的各项工作，切实提高对《行政许可法》重要意义的认识，扎实开展工作，确保《行政许可法》全面、正确实施。
一要加强学习培训。深刻理解《行政许可法》的立法精神和新的要求，切实转变滞后的立法和管理理念，要将《行政许可法》的学习纳入实施交通“四五”普法规划的范畴，要抓好三方面重点人员的学习：一是领导干部，二是具体从事行政许可工作的人员，三是法制工作干部。通过学习，准确理解和正确把握《行政许可法》确定的原则、基本制度和程序，深刻领会《行政许可法》提出的新要求。在今后的行政管理工作中，要改变过分依赖审批、忽视监管的做法，要依法设定和实施行政许可，不断提高依法行政的能力。
二要切实做好清理工作。对与《行政许可法》规定不一致的行政许可事项，行政许可条件、程序、期限的规定，及时予以修改和废止。抓紧清理各类行政许可机构和组织。切实保证行政许可的主体符合法律规定，防止越权实施行政许可行为。清理结果要及时向社会公布。
三要完善配套制度建设。建立健全重大具体行政行为备案、行政执法举报、行政执法统计等相关制度，加强对具体行政行为的监督检查，保障行政许可法顺利实施。行政机关要适应新形势的要求，改革现行审批方式，提高工作效率。深入研究政府履行行政许可职能的新方式，积极运用信息网络技术，发展电子政务，推行网上审批。