中国特色的新型城镇化问题研究
邹一南
中央党校经济学部博士
大家好，今天我们这一讲来讨论一下中国特色的新型城镇化问题。
一、中国的城镇化发展的背景和历程
（一）第一阶段：波动的、停滞的城镇化（1953-1980）
第一，我们先来介绍一下中国城镇化发展所处在的一个背景和它所经历的一个主要历程。首先，城镇化的本质是城乡二元结构问题，而城乡二元结构是属于生产关系的范畴，作为生产关系的发展演变一定是要适应生产力的发展，而工业化是中国在发展历程中一个最重要的生产力问题。那作为生产关系的城镇化，它的发展在每一个阶段的过程一定是要适应这个阶段工业化发展的特征的。那我们回到中国城镇化发展的一个历史的起点，在1953年，在这一年我们开始了国家工业化的资本原始积累。在1953年第一个“五年计划”刚刚开始制定的时候，我们的三次产业，分别是农业，超过50%的产值，而工业和服务业不到50%。那仅有的这点工业基础是在我们民国时期30年代的工业化近来中打下的一点底子，就以这样的一点底子，中国开始了一个工业化和城镇化发展的起点。那时候中国将近90%的人口生活在农村，城镇化率只有可怜的12.5%。
那苏联的经济学家普列奥布拉任斯基曾经写过一本书——《新经济学》，那在这本书里他提出了一个重要的概念是“社会主义原始积累”，那资本原始积累是马克思主义政治经济学所提出的一个概念，那他认为，在资本主义的发展过程中需要有一个将劳动者和生产资料相互分离的过程，而这位苏联作家在他的这本经济学著作中提出来社会主义国家也需要有一个资本原始积累的过程。那他认为，要在一个生产力不发达，小农占优势的国家实现工业化，必须有一个类似资本主义原始积累的社会主义原始积累时期，而这个时期资本原始积累的实现是要靠剥夺农民经济为社会主义建设来积累资金。
经济学的研究强调经济学的一个基本范式，那这个范式概括来说是三个主要因素。第一，有一定的目标；第二，在一个既定的约束下来做出一个正确的选择。在对于宏观经济的分析，我们也可以基于这样一个经济学的基本分析范式，那在新中国刚刚建立第一个“五年计划”起步的1953年，中国所面临的一个主要目标是要建立一个主权大国都必须的完整的工业体系，那这个目标要实现它所面临的约束条件主要是有以下三个方面。首先，资本极度稀缺，
而劳动相对丰裕。作为生产要素的资本和劳动，它的相对丰裕程度决定了一个国家最根本发展战略，同时从结构上来讲，作为劳动力主要组成部分的农民是高度分散且缺乏组织化的。第二个方面，中国处于一个相对封闭的国际环境，缺少外部原材料市场来源地和产品市场的销售地，因此，我们不能够像发达国家在历史上一样通过靠对外殖民和掠夺来完成资本的原始积累。第三，我们有一个非常严峻的外交和国际军事环境，处在一个区域热战和全球冷战的国际环境当中，新中国刚刚成立一周年的时候就爆发了朝鲜战争，并且长期处在一个东西方冷战的国际环境格局下。
那在这样的目标约束下，我们当时的中国领导人做出了怎样的选择？首先，因为要进行区域热战和全球冷战，我们必须要选择一个重工业，尤其是军重工业优先发展的一个国家发展战略，那根据林毅夫在1994年出版的《中国的奇迹》这本书，在一个资本相对稀缺，而劳动相对丰裕的这样一个基本的要素禀赋条件下搞重工业优先发展，那必然需要扭曲这个劳动相对丰裕，或劳动要素相对便宜的这样一个资源禀赋条件来发展资本密集型的重工业。那这样的发展必然是一个会产生很多没有自生能力的企业，同时还要建立一个高度集中的计划经济模式和相应的微观经营机制。
第二，我们由于缺少外部的原材料市场和产品销售市场，我们无法进行对外的资本原始积累，那要完成这样的积累，那只能通过对内剥夺，那对内主要是对农业，那我们采用的是一个工农业“剪刀差”的方式，通过从农村提取剩余，并且来通过一个低价购买农产品，高价销售工业产品的“剪刀差”的方式来进行积累。同时我们采取了“一边倒”的国际竞争战略，倒向社会主义阵营，尤其是倒向苏联。那不仅是政治上和军事上对于苏联进行一个依附，更重要的是在经济上进行一个依附。中国的第一个“五年计划”是在苏联的帮助下完成的。
那在1953年在1957年这一时期，我们从苏联引进了大量的外资。从这张表可以看出，我们的重化工业基本是在苏联的帮助下来建立的。如黑色金属冶炼、机械制造，100%的项目都是由苏联援建的。在第一个“五年计划”期间，我们一共接受了苏联54亿美元的援助，共计156个重大项目。如果引入一个国家，从国外引入外资，那建立一套由外资来援建的一个经济基础，那必然需要有一个和这样的经济基础相适应的上层建筑得到建立。
那我们看苏联是一种什么样的上层建筑，苏联的社会主义发展是和马克思对未来共产主义社会的设想是一脉相承的，那马克思对于未来共产主义社会的设想是一个自由人的联合体，那在这样的自由人的联合体的背景下进行一个社会化的大生产，而苏联在列宁时期，由于进行了一个战时共产主义的建设，这样一个自由联合体变成了一个国家的“大工厂”，那
社会大工变成了一个国家大公司，国家中的每一个劳动者成为了一个国家的“辛迪加”中的一个成员，那“辛迪加”是一个垄断的概念，这个国家成为了一个公司的代表，公司作为一个微观的组织，它的边界扩展到了整个国家的层面，那就把整个国家的劳动力、土地和资金全部都纳入了这样一个企业化的、组织化的生产，那就在一个国家的范围内消灭了商品货币关系，消灭了私营经济和小农经济，建立了一套国家所有制的的基本经济制度。虽然后来在列宁时期对这样的一种高度集中的计划经济模式进行了改革，引入了商品货币关系，并且恢复了多种所有制经营共同发展的这样一套机制，但在斯大林时期，又重新把这一套国家辛迪加的模式恢复起来，并且将它理论化，作为苏联的政治经济学教科书进行出版，那中国是照搬了苏联的这一套上层建筑，建立起来了一个公司化的政府。那在这样的一种模式下，所有的生产要素作为政府公司化的一个投入品，那产出就是这个公司的一个主要的产品。
那在中国，政府公司化的运转的一个最基本的模式是城乡二元结构，那从这张表我们可以看出城乡二元结构的主要的四个方面的要素。
首先，人民公社。人民公社化运动的本质是把高度分散的小农集中起来，变成一个高度组织化的农村集体，那这样做的好处是可以克服国家面对分散小农时进行交易有一个过高的交易成本，那它可以方便城市工业部门生产的工业品能够下乡。城市工业部分生产出了很多工业品，其中包括大型的农机器具，而在分散的小农经营的这样一种人均一亩三分，户均不过十亩的这样一种农户经济模式下，这样的大型农机器具是没有销售市场的，而只有进行人民公社化、集体化、组织化的这样由初级社向高级社过渡，进而实现一个以乡为代表的人民公社化的体制才能够承接城市工业部门生产的大型农机器具，才能够完成这样一个工农业剪刀差的这样一个市场实现的问题，这是人民公社化。
那粮食的统购统销是用国家规定的低价来收购农民手中的粮食，来卖到城市，这样的话，城市的职工通过一个较低的生产成本可以满足一个较低的工资，使得这样一种重工业优先发展的高积累的一个格局能够形成。那人民公社化和粮食的统购统销就实现了在工农业产品上的一个剪刀差，积累了大量的农业剩余，这是第二个方面。
第三个方面，户籍制度的建立，1958年出台了一个《户口登记条例》，其本质是两个方面。第一，严格的人口城乡迁移限制；第二，在城市实现所有城市职工福利的非歧视性分配。在城市的所有职工都是有户口的，他都可以享受高就业、高保障，同时有很多巨大的城市的隐性高福利的环境，同时农村人口被严格地限制进入城市，这是实现一种在劳动力要素方面的一种积累。
第四个方面，财政的统收统支体制，这样一种财政的统收统支制度是适应一种政府公
司化的经营模式。一个企业或一个组织，它的财物肯定是统收统支的，如果一个国家层面实现了国家层面的统收统支，那也就意味着这个国家是一个真正意义上的公司化的政府。
那在这样一种模式下，我们进行国家资本的原始积累，那必然要面临着一个资本积累的经济周期的问题。虽然意识形态的探讨，中国社会主义建设的这样一个发展历程，我们不承认经济危机或经济周期的出现，但从GDP的增长率的变化情况还是可以清晰地发现，在改革开放之前或研究我们这样一个城镇化、工业化的发展阶段的划分的第一个阶段是出现了几波经济周期，主要是三波。第一个经济危机是在50年代末60年代初，是我们非常熟悉的1959年到1961年的经济危机。那这个时期出现了两个事情，一个是中苏的交恶，一个是搞了“大跃进”，对这两者之间的关系理论上存在着争议。
有些人认为，主流的观点认为是中国搞“大跃进”和人民公社化运动，让赫鲁晓夫十分不满，赫鲁晓夫不认同中国的这样一种国家发展模式，所以撤走了援华的外资和专家，导致中国面临一个外资重挫的窘境，而为了延续工业化的原始积累，那中国的领导人开始发动地方搞工业化，把大量的企业管理权、财政权和投资权向地方进行体制性下放，因此产生了“大跃进”，而在没有一个社会主义建设经验的情况下出现了一系列的乱象，导致的经济危机。还有一种观点认为，是先有苏联的这种外资的撤走，再有中国的这样一种相应的地方工业化和大跃进。不管这两者的关系如何，大跃进造成的后果是非常严重的，那它导致这样一个短期内的高度的投资，由于我们当时面临这样一种资本极度稀缺的环境，高度投资之后，尤其是又投在一些重工业不产生经济效益的重化工业的投资，那必然会面临着一个后续投资不足的问题，那后续投资不足必然会造成一个以相对过剩人口的出现为标志的一种经济危机。
那这样的经济危机在中国这个阶段，不仅出现了在“大跃进”时期，那在后来的60年代中后期、70年代的大小“三线”建设时期，也都出现了相应的经济危机。那在70年代和西方恢复外交关系之后引入西方的外资进行大规模的投资和购买外国的成套设备，这样的一种投资也都产生了相应的财政危机，并且演化成经济危机。
在公司化的政府，这样一种经济发展模式下，政府的财政状况决定了这样一个公司化政府的运行状况。如果一个公司出现了财务方面的赤字，那必然需要裁员，那公司化的政府，如果出现了财政赤字，也必然要将体制内的员工向体制外驱逐。那伴随着三次重大的经济危机，无疑不是伴随着相应的一种就业危机，城市或体制内的职工无法获得后续投资相对应的这样一种产生的工资分配，因此城市政府不得不出现一种财政甩包袱的这样一种模式，把大量的相对过剩人口或失业人口向体制外驱逐，那在城乡二元结构的大背景下，体制外是农村，要将这些体制内的职工向体制外驱逐，本质是将过剩的劳动力向农村驱逐，伴随着“大跃进”
和“三线”建设以及后来的从美日引入外资，或“洋跃进”引发的经济危机，大量的经济危机是通过清退农民工和知识青年上山下乡这样一种模式向过剩劳动力向农村转嫁。
从这张图可以看出，在“大跃进”之后的一个时期，城市人口，左上角这个图，城市人口出现了一个大幅度的下降，但伴随着之前是一个大幅度的上升，在50年代末搞大跃进的时期，从农村招之即来的2000多万农村人口在这一时期呼之即去，退回到了农村，将城市的经济危机转嫁到了农村，那得以使得城市的这样一个经济得以能够软着陆。
那在60年代末和70年代中期，大小“三线”建设所导致的后续不足的经济危机，那通过两次比较大规模的上山下乡运动向农村转嫁，这一时期的一个城乡关系或二元结构关系，它是一个农业剩余向城市高度集中，而经济危机向农村转嫁的一个过程。
那从这张表我们可以看出，农村农业是一个高度素质化的，它是为了方便进行工农业“剪刀差”，提取低价的粮食和承接高价的工业品，从而积累农业剩余。那封闭的工业城市禁止农民从高度组织化的农业退出进入城市，同时也通过一系列的户籍制度等制度，将城市的过剩劳动力向农业转移，同时将经济危机向农村转嫁。那每一次经济危机或经济周期都有一个复苏的过程，那在国家资本原始积累这个阶段，经济复苏的表现主要是农民从高度组织化的农业和农村退出。
那每一次农民的退出就伴随着经济的复苏，比如“大跃进”之后的这样一个60年代初期，1963年、1964年有一波经济高涨，这时候是农民自发搞了“三自一包”运动，自主经营、自由市场、自负盈亏、自留地和包产到户，和80年代的这样一种包产到户没有一种本质区别。那再通过农民退出的模式，恢复基层的农业生产，使得经济走出这样一个危机的环境。
这一时期适应工业化原始积累，特别是工业化原始积累不断出现经济危机的这样一个环境，那中国的城镇化表现为一种波动的和停滞的城镇化。大跃进时期，以及大跃进后面的经济危机，导致了城市人口的大幅的增减和波动，那在后来“三线”建设和“洋跃进”时期导致的经济危机，通过不断持续地上山下乡，使得城市的人口并没有一个明显的增长。所以，整个工业化或城镇化的第一个阶段表现为一个波动而停滞的城镇化，使它适应这一时期工业化发展的一个基本特征。
（二）第二阶段：就地的、平稳的城镇化（1980-1994）
经过将近30年的基本原始积累，中国建立了一套比较完整的工业体系，无论是从重工业，还是后来从美国、日本引入的轻工业的一种设备，建立了一套相对完整的工业体系。那
样我们的工业化水平基本达到了一个苏联第一个“五年计划”时期，还有日本在1937年全面侵华战争发动之前的一个工业化水平。那在改革开放之后，一个新的城镇化的阶段开始的时候，1980年，我们认为这个时期是开始了一个新的阶段。那这个时期三次产业的格局发生了重大的变化，那第一产业的产值从超过50%下降到了30%，而完成了国家基本原始积累的工业化过程的第二产业上升到了48.2%，那这个比例在后来也都没有被超过。相应的，城镇化率在不断地承接城市退出的劳动力的过程中并没有很好地发展，还是保持在20%以下。
那这一阶段的城镇化相应的工业化的特征是一个地方工业化，那之所以会搞地方工业化，那它的一个大背景也是在70年代末和80年代初的一个经济危机，在70年代末我们引入了大量的西方的成套设备和服务，那这些昂贵的设备和服务导致了又一次的国家财政赤字，同时由于刚刚结束“文化大革命”，国家层面对于居民进行了很大的福利上的补贴，那消费的比例也是很好的。那在任何一个国家，任何一个发展阶段，那它的宏观经济格局不可能既是高积累也是高消费的，那在这样一种发展环境下，又高积累又高消费，必然导致更严重的财政危机，那伴随着财政危机，也就产生了很严重的经济危机。
我们从这张图可以看出，从1978年到1981年，GDP增长率同11.7%，下降到了5.2%，为了缓解这样一次经济危机，我们采用的方法和50年代末采用的适应那一次经济危机采用的方法基本是一致的，进行体制性下放，只不过这一次体制性下放进一步扩展到了经济性分权。发动地方政府来进行工业化的积累。
在国家工业化阶段实现的是一种中央政府的公司化，那在地方工业化阶段，由于把很多权力下放到了地方政府，那地方政府就实现了一种公司化的转变。那地方政府一头连着中共中央，一头连着基层组织，那它有一个特殊的优势是它能够克服来自中共中央供给主导型的制度变迁所面临着宪法秩序和意识形态方面的束缚，也能够克服基层组织进行需求诱致型制度变迁所面临着的一个重大的经济成本和政治成本。因此，有些学者把这种由地方政府公司化主导的这样一种制度变迁称为“中间扩散性制度变迁”，其意为，地方政府通过一种只做不说，先做不说，做了再说的这样一种打擦边球的方式，使得来自于基层的制度创新得以实现。那在农村基层组织就使得小农退出高度组织化的农村集体，实行包产到户，实现农业生产的恢复，那同时把这种对企业的发展变成一种乡镇企业的发展，把资本原始积累的外部性进行内部化，实现乡镇企业的发展，乡镇企业和农村经济是改革开放之后，来自上层中央政府的两个意想不到的发展。
在这样的一个地方主导的工业化的发展模式下，传统的二元结构发生了一个局部的改
变，那首先是高度集中的人民公社开始解体，变成了以农户为基本的经营单位的这样一种经济体制，后来我们称为以集体所有为基础，农户经营为基础的这样一个统分结合的双重经营模式，从那时候建立起来。同时粮食的统购统销政策也发生了一定的改变，开始引入了市场，并且提高了粮食收购价格，那同时，户籍制度也发生了一定的改变，农民可以自理口粮进城，相应的，粮食统购统销制度也就得到了取消，那相对应的是开始采用了财政包干制，相应的地方政府进行鼓励生产、鼓励制度创新的积极性，扩大财政税收收入的积极性被激发出来。
那这一时期发展的一个重大的特点是乡镇企业的发展。乡镇企业进行资本原始积累，那它的本质是把农村生产要素资源资本化的收益进行内部自我留存。
有哪些生产要素的资源、资本化的收益被留在了农村？第一，资金要素。资金要素在地方工业化主导时期，农村乡镇企业的发展并不是通过一般的企业进行获取资金，从银行来进行贷款得到的。那这一时期乡镇企业的资金主要是通过社区内部化的积累来实现的，并且实现了一种“组织租”的概念，所谓“组织租”是由于大规模的协作生产所产生的一种额外的收益。那大规模的协作生产所产生的一个收益是不同于经典的经济学理论的一个概念的界定。根据经典的经济学理论，经济发展的本质是用资本代替劳动的过程，用资本代替了劳动，劳动生产率就提高了提高，而在中国经济发展的过程中，一个很重要的经验是用成规模的劳动来代替稀缺的资本进行生产。前一段我们去红旗渠干部学院参观，看了一个红旗渠的工程，这是一个非常经典的用成规模的劳动代替稀缺资本进行生产的一个经典案例，在那样一个缺乏资本、缺乏生产工具的环境下，通过将农民集体组织起来进行生产、建设，造成出了一个人造天河，在现在看来是非常难以实现的。那这种用成规模的劳动加以组织进行投入生产，那代替稀缺资本，实现了这样一种资金要素的积累。这是第一个方面。
第二个方面，劳动力资源的一个内部化的积累。发展经济学家刘易斯曾经提出，经济发展的过程中是劳动力不断地从非资本主义部门向资本主义部门转移的过程，那这一转移的过程有一个资本的条件是资本主义部门给出一个持续高于非资本主义部门工资，并且能够使劳动力得以生存的一个制度工资来吸纳剩余劳动力从非资本主义部门不断地转移出来。而在中国的乡镇企业的发展过程中，那农民在农村进行工业化生产，那农民所可以接受的工资是远远低于刘易斯意义上的制度工资的。那这样一种低工资的模式使得劳动力产生的剩余价值得以在社区内部实现和留存。那同时和低工资相并存的还有一些应支未支的福利，主要是依赖于土地对风险的承载能力。应支未支的福利也是一种剩余价值。那同时还有生产可以先积累或先生产后付报酬，产生了这样一种类似于利息的积累。它相当于从银行获得了一种免费的无息贷款。
第三个方面，农村土地要素的积累。社区土地资源的自我资本化，那在80年代的时候，我们的土地制度还远远没有完善，那利用这种政策的灰色空间，农村、乡镇企业把一些农业用地自主改变用途，进行工业化生产，从而获得了大量的土地增值收益，那这样一种土地资源资本化的收益，也同样留在了农村。
那同时还被留在农村的资源资本化的收益还有一种风险收益。由于我们刚才看到的这种资本原始积累的过程中，它会出现很多的风险，那这种风险会存在外部性，由于是乡镇企业，村社可以承担企业进行资本积累的表现，表现为乡镇企业在发展过程中是一种不断地开开关关，生产是一个间断性的。市场好的时候，那就开动进行生产，而市场不好的时候，就干脆关门大吉，用当地农民的一句话是“卖不动了就回家种地”，继续用土地承载了资本积累的一种风险，从而实现巨额的风险收益在农村进行留存。那从这几个方面可以看到，乡镇企业的发展是将村社内部自我剥夺完成的一种原始积累，将各种生产要素资源基本化的收益留在了农村。那在这样一种生产模式下，也就使得农民开始增收，因为农民是中国最大的一块人口，他们的增收，他们的收入提高使得中国开始真正意义上地实现了一种内需拉动的经济增长。
那在这一时期与乡镇企业的发展相适应的是一种小城镇化的快速发展。那除了在这种城乡二元结构之外，由于小城镇和乡镇企业的发展，使得中国出现了一种第三元的经济，农村工业的这样的一元。从这张表可以看出，绿色这根线是代表着在农村从事非农就业的人数，它是一个持续上升的过程。那在90年代初期，它已经超过了1亿人。那在这一时期的城镇化率的提升，主要是这样一种农村工业化的发展和小城镇对人口的吸纳所带来的。这是城镇化发展的第二个阶段，是一种平稳的城镇化。
（三）第三阶段：高速的城镇化（1994-2008）
第三个阶段，一种高速的城镇化，还是从三次产业的一种结构来分析。那经过一定的结构调整，第二产业的比例有了一定的下降，同时城镇化率有了一定的上升。时间来到1994年，1994年是一个改革年，财政、金融、外汇都进行的重大的体制改革。
那这样的一种改革，那其背景又是两次比较严重的经济危机，分别发生在80年代末和90年代中前期。80年代末和这个时期分别出现了比较严重的通货膨胀，那这一定程度上是由乡镇企业的野蛮生长所带来的，那它对原材料市场的强占是非常严重的。
那这个时期，国家的政策的调整就要求乡镇企业两头在外，把原材料和市场向国有企业让出来，那本质上是一种遏制乡镇企业的发展，这是一方面政策因素导致的，一方面是乡镇
企业自身的发展出现了问题，由于乡镇企业的生产在农村，难以形成集聚经济，规模经济效益，它的生产对环境的破坏是比较严重的。
同时在90年代中前期，由于长期搞地方工业化，使得地方的财政收入持续地超过中央的财政收入，到了90年代前期，中央财政的比例已经下降到了一个非常低的水平，而一些地方，尤其像广东这样一些经济大省的财政已经富可敌国，当时出现了一种诸侯经济的模式，甚至国家都面临着分裂的危险，那在这样一种模式下建立一种财政联邦制的分权分税制的改革就呼之欲出，1994年的分税制改革的实现在最终的结果上是实现了财权的上收和事权的下放。中央的财政收入占比非常地高，而地方的财政收入占比相对较低，从表中可以看1994年中央财政收入的比例有一个很大的上升，而地方财政收入的比例有很大的下降，而地方随着财权的上收，事权并没有相应地上收，使得地方政府的财政相应地就难以为继。
那为了获得财源，地方政府的行为也发生了微妙的变化。在这种80年代地方工业化的时期，地方政府对乡镇企业的态度是一种鼓励发展的态度，因为地方政府跟乡镇企业之间本身并没有一个非常严格的边界，乡镇企业的发展能够为地方政府提供重要的财源。
那在这样这种财政改革之后，地方政府的财政收入只能维持一种“吃饭财政”，而真正要进行基础设施投资和发展，那它的收入只能通过搞土地财政，将土地作为一种商品进行出让所获得土地出让金来进行生产，而乡镇企业是将土地财富增值的收益留在企业内部，那就无法满足地方政府这种获得土地作为一种商品化出让的收益。
那这时候，这种将土地资源资本化的收益让给城市的工商企业，是一种对地方政府合意的选择。在乡镇企业发展时期，地方政府对土地的态度是以地兴企，让乡镇企业能够自主改变土地的用途来进行资源资本化。那在这一时期主要是通过将土地进行出让获得土地出让金，以地生财，过去是以地兴企，以地生财，一方面使得政府一方面获得土地出让金的收入，一方面也没有涉及外部的工商业资本从中提起税收，这是这一时期地方政府进行经济发展的一种基本模式。
那与之相应，随着乡镇企业的衰落，我们可以从这张表看出，在90年代中后期出现了一个比较大的经济回落，同时物价指数也长期由正转负，随着这一轮的经济周期，宏观经济格局发生了一个根本的变化。过去我们是供不应求的一个卖方市场，现在变成了一个供过于求的买方市场，经济开始由过去的依靠内需拉动的增长模式，变成了一个依靠内需拉动的增长模式。这是中国宏观经济的一个比较大的变化。
那与之相应，由于乡镇企业的衰落，那在乡镇企业就业的农民开始寻求新的生路。那农民工在那个时期开始出现，从90年代中前期开始兴起了一个民工潮，从乡镇企业或从农村
进行工业化生产的农民开始离开农村来到城市进行打工，那过去的资源资本化的收益也就相应地从农村乡镇企业开始转到了城市的工商企业。那伴随着民工潮的出现，国家的这种制度安排也发生的相应的改变，首先是1993年取消了粮票制度，为农民进城消除了一个根本性的制度障碍。另外，收容遣送制度的取消也进一步地保证的农民来到城市的这种权利。与此同时，2003年还出台了新的《土地承包法》，规定了增人不增地，减人不减地的基本制度安排，使得新出生的农民没有土地，进一步地将农民与土地的关系进行切断，相当于是逼迫农民离开土地进入城市。
那这一时期的城镇化率相应地就出现了一个比较高速的增长，从这一时期初，1994年不到30%增长到了将近50%。
那来到城市的农民工，那他来到城市只能是从事一些城市人不愿意干的脏、累、险的工作，那这样的一种模式是有其相应的理论支撑的。
在70年代美国经济学家皮埃尔提出了“二元劳动力市场”的理论，他认为城市经济存在一种二元的劳动力市场，首先一级劳动力市场是一种高工资、高福利、就业较稳定的就业，它主要是以资本密集型的企业为主导，那在这一部分市场上就业的劳动者的人力资本就有比较高的回报，他的工资收入是由体制内或内部劳动力市场的这样一种职级所决定的，而不受外部的劳动市场的供求关系的影响。在这样一种比较好的劳动力市场上，尤其是城市本地人垄断他们的就业岗位。那在一级劳动力市场之外是二级劳动力市场（非正规就业市场），那这样的就业市场上，工资相对是比较低的，并且是受劳动力市场的供求所影响，相当地不稳定，并且没有社会保障，就业非常地灵活或不稳定，那这样一种生产的企业主要是劳动密集型的企业。那在这样的一个市场上，劳动者的人力资本是没有回报的。那它主要吸纳的是外来劳动力，那这样一种二元劳动力市场理论很好地解释了农民工进城问题。
农民工在城市就业，主要是在二级劳动力市场（非正规就业市场）上从事非正规的就业，那它这样一种就业模式的形成，在事实上将原本的城乡二元结构搬到了城市，在城市形成的一种新的二元结构。这样一种新的二元结构主要是体现在三个方面的二元分割。第一，最基本的是户籍分割，它以是否具有城市户籍将城市的居民分为城市本地居民和农民工，那城市本地居民由于具有城市户籍，可以享受就业、社保、教育、医疗、卫生等一系列的户籍福利，而没有城市户籍的农民工被排除在城市福利的覆盖范围之外。
那除此之外还有居住分割。城市居民可以享受比较好的住房保证，并且他的收入比较高，可以有能力购买城市的商品住房，居住的条件比较好，而农民工普遍是依附性的居住，或居住在条件比较差的城中村和城乡接合部。第三，劳动力市场的分割，主要是城市居民从事的
是正规就业，而农民工从事的是非正规就业。那这样一种城乡二元分割被搬到城市内部所形成的城市内部的新二元分割，那其本质是将劳动力的剩余价值由过去的在乡镇企业发展时期，在农村内部留存，变成了重新被城市的这个阶层所获取。那大量的农业剩余又重新开始向城市流动。
（四）第四阶段：新型城镇化（2008年-至今）
这个发展阶段一直持续到2008年，2008年出现了经济危机，它是由输入型的，国际金融危机所导致的经济危机。那它对中国的一个直接的影响是过去由依靠和外需拉动的经济增长开始难以为继，那经济增长的持续的动力的获得变成了要依靠内需拉动，而最大的内需是农民工了。从这张表可以看出，在2008年之后，蓝色这根线代表的是消费对GDP的贡献比率开始上升。虽然在90年代中后期的消费比例是最高的，但那并不是一种自发的消费需求的增长，因为在90年代中期，为了应对前期投资过度所带来的经济危机，我们政府进行了一个财政甩包袱，进行教育、医疗、住房的市场化，强制性地将城市居民的消费水平拉高，那这一时期的消费需求的增长是一种不真实的，那真正的消费需求拉动是在2008年之后，我们未来的这样一种新型城镇化的建设的本质，主要是依靠将农民工的内需、福利进行归还所带来的一种内生的需求拉动型的经济增长。
那根据国务院发展研究中心的研究表明，我们在2010年的时候，城乡居民的消费倾向，农民工是明显地低于城镇居民的，无论是高收入组还是低收入组，农民工的消费倾向都是低于城市居民。那这也就表明农民工的消费具有很大的潜力。那制约农民工消费提高的一个重要的因素是户籍的分割，他们的研究表明，每年市民化或给予城市的户籍福利，一千万农民工将会使得我国的经济增长速度平均加快1个百分点左右。
那在近年的发展中，城镇化率虽然是继续保持一种高速的增长，但这种增长是一种常住人口比例的增长，而真正的户籍人口并没有一个很大的增长，基本上是维持在一个自然增长率的水平，中间的差额也是在不断地扩大的。截止到2013年，城市非户籍人口已经达到了18个百分点，占全部人口的18个百分点，那这个18%的人口是两点几亿农民工的数量，所以这部分在城市生活常住，但没有城市户口的人，他们的消费需求是未来依靠内需拉动经济增长的一个最大的潜力，那新型城镇化的建设是把这部分人的消费需求激发出来的一种城镇化，是以人为本的城镇化。
那我们从这张表可以看出，近期国家和中央出台了一系列的关于户籍制度改革的相关政策。如国务院办公厅在2011年出台的户籍制度改革的通知，在今年6、7月份出台《关于进
一步推进户籍制度改革的意见》，都对户籍制度改革进行的相应的安排，其目的都是为了实现农民工的市民化，体现在城镇化的发展阶段上是要实现一种依靠农民工市民化所带来的内需增长所产生的一种对经济增长的拉动效应。那我们通过刚才的分析，将城镇化进程分解成四个部分，那这四个部分相应的是由它所处的各个阶段，工业化发展的客观要求所决定的，那理解这一点，城镇化的发展一定要适应工业化的发展要求，是对我们理解中国的城镇化的一个发展的根本逻辑，是有很重要的作用和帮助的。
二、当前城镇化发展面临的问题
那探讨了城镇化的发展背景和阶段的划分，我们现在就来看一下中国的城镇化发展所面临的一个主要问题。首先，当前21世纪是一个城市化的世纪，那世界上的主要国家都在进行或已经完成了一个城市化的发展，那城市化或城镇化是跨越中等收入陷阱的一个最关键的一步，中等收入陷阱这个概念是2007年由世界银行在一份报告中所提出的一个概念。不光是中等收入陷阱，人类在其发展历史上有很多的发展陷阱，我们首先是由一个采集渔猎的原始社会向农业文明社会过渡，这是人类发展的第一个陷阱。那人类当然是经历了漫长的历史的演变过程，最后跨越了过来，进入的文明社会。那其次是在17、18世纪，由农业文明社会向工业文明社会跨越，那这是一个发展的陷阱。至今还有一些国家，仍然停留在农业社会，并没有进入到工业化，那中国在农业文明时代是发展得非常好的，而从农业文明向工业化跨越的这样一个过程是落在了后面，最后是在外部的冲击的一个模式下进行被动地回应，被拉着进行了这样一个跨越。
那进入工业化之后，第三个发展意义上的陷阱是城市化陷阱，或中等收入陷阱。现在的发展中国家真正跨越了这样一个城市化陷阱（中等收入陷阱）的国家只有少数的几个东亚国家和地区，如日本、韩国、中国台湾、中国香港、新加坡，这几个东亚国家和地区，它成功跨越了中等收入陷阱，实现了一种可融入的城镇化。而失败的例子主要是拉美国家，如阿根廷、巴西、墨西哥，还有亚洲的一些印度、菲律宾等国，它最终是收入的中等收入陷阱，它主要的一个失败的教训是没有实现一个好的城镇化。那好的城镇化和坏的城镇化一个最大的区别是什么？是两点。第一点，城市土地开发权的问题。在农业文明的时代，土地主要的权力是所有权，因为农业的收益，土地的收益，主要是来源于农业生产，那谁拥有土地，谁就拥有农业的收益。而在城市化时代，土地的主要收益是来自于将土地城市化或土地非农使用所获得的土地增值收益，而这个增值收益，它是来源于土地所有权和土地开发权的分离，那决定这个收益的是，土地开发权的归属。那成功的几个国家，它之所以能够跨越中等收入陷
阱，它是使得这种城市化过程中，城市化的主体（农民）获得了这种土地开发权所带来了土地增值收益，那他能够体面地、顺利地进入城市，并融入城市，实现一种可融入的市民化。而失败的国家，如拉美国家和一些亚洲国家，它失败的最大问题就在于它没有将土地开发权的收益交给城市化的主体（农民），那农民等于是没有土地的，赤手空拳地来到城市，在城市不能提供这么多的就业岗位的情况下，聚居在贫民窟之中，那失败的这些国家，无一例外不是有一个数量非常可观的贫民窟，这是一种发展陷阱表现。同时还有一点，这些失败的国家的城市体系往往是非常畸形的。它的首位城市的首位度非常高，大量的人口都集中在首都或最大的城市里，而一些中小城市的发展相对落后，因此，除了土地开发权之外，还有一点重要的是城市体系的建设，怎样建立一个合理的城市体系来引导大量的进城的农民在城市进行一个合理的分配，使得大、中、小城市能够协调发展，实现一种均衡的城镇化，这是城镇化发展的第二个关键的问题。
“三农”问题的本质是一个土地问题，那在过去我们新中国在共产党的领导下建立，那它的一个基础是将土地均分，实现耕者有其田，并且随着新的土地承包法的颁布，土地实现了增人不增地，减人不减地的这样一种永久获取的权利，实现了土地永久的使用的，即永佃权，在传统的小农社会，土地均分和永佃权的实现是传统小农社会所能够企及的最高理想。
那在这样一种模式下，真正的“老三农”问题的三个根本问题是一个赋税问题，在90年代的时候，我们提出“三农”问题是农村真穷、农民真苦、农业真危险，是这种高税负对农业影响的本质表现。那在这样一种高税负的压力下，很多农村社会的不稳定因素也就开始出现，好在我们在2006年取消的农业税，农业税的取消使得以赋税问题为最本质特征的“老三农”问题得到了基本的解决，那现在我们一提到“三农”问题或土地问题，指的都是土地问题的非农开发使用问题。是“新三农”问题的核心，“新三农”问题是以下三个方面。第一是农地的流转和农地的规模性经营。第二，农地的非农开发使用。第三，农民工的离乡进城务工。那“新三农”问题的核心是第二点，是农地的非农开发使用。因为首先农地的非农开发使用，决定了农民工离乡进城的形式，另外也渐渐地决定了农地的流转和农地的规模化经营，因此“新三农”问题的核心是要解决一个农地的非农开发使用问题。
中国特色的新型城镇化问题研究
邹一南
中央党校经济学部博士
大家好，今天我们这一讲来讨论一下中国特色的新型城镇化问题。
一、中国的城镇化发展的背景和历程
（一）第一阶段：波动的、停滞的城镇化（1953-1980）
第一，我们先来介绍一下中国城镇化发展所处在的一个背景和它所经历的一个主要历程。首先，城镇化的本质是城乡二元结构问题，而城乡二元结构是属于生产关系的范畴，作为生产关系的发展演变一定是要适应生产力的发展，而工业化是中国在发展历程中一个最重要的生产力问题。那作为生产关系的城镇化，它的发展在每一个阶段的过程一定是要适应这个阶段工业化发展的特征的。那我们回到中国城镇化发展的一个历史的起点，在1953年，在这一年我们开始了国家工业化的资本原始积累。在1953年第一个“五年计划”刚刚开始制定的时候，我们的三次产业，分别是农业，超过50%的产值，而工业和服务业不到50%。那仅有的这点工业基础是在我们民国时期30年代的工业化近来中打下的一点底子，就以这样的一点底子，中国开始了一个工业化和城镇化发展的起点。那时候中国将近90%的人口生活在农村，城镇化率只有可怜的12.5%。
那苏联的经济学家普列奥布拉任斯基曾经写过一本书——《新经济学》，那在这本书里他提出了一个重要的概念是“社会主义原始积累”，那资本原始积累是马克思主义政治经济学所提出的一个概念，那他认为，在资本主义的发展过程中需要有一个将劳动者和生产资料相互分离的过程，而这位苏联作家在他的这本经济学著作中提出来社会主义国家也需要有一个资本原始积累的过程。那他认为，要在一个生产力不发达，小农占优势的国家实现工业化，必须有一个类似资本主义原始积累的社会主义原始积累时期，而这个时期资本原始积累的实现是要靠剥夺农民经济为社会主义建设来积累资金。
经济学的研究强调经济学的一个基本范式，那这个范式概括来说是三个主要因素。第一，有一定的目标；第二，在一个既定的约束下来做出一个正确的选择。在对于宏观经济的分析，我们也可以基于这样一个经济学的基本分析范式，那在新中国刚刚建立第一个“五年计划”起步的1953年，中国所面临的一个主要目标是要建立一个主权大国都必须的完整的工业体系，那这个目标要实现它所面临的约束条件主要是有以下三个方面。首先，资本极度稀缺，
而劳动相对丰裕。作为生产要素的资本和劳动，它的相对丰裕程度决定了一个国家最根本发展战略，同时从结构上来讲，作为劳动力主要组成部分的农民是高度分散且缺乏组织化的。第二个方面，中国处于一个相对封闭的国际环境，缺少外部原材料市场来源地和产品市场的销售地，因此，我们不能够像发达国家在历史上一样通过靠对外殖民和掠夺来完成资本的原始积累。第三，我们有一个非常严峻的外交和国际军事环境，处在一个区域热战和全球冷战的国际环境当中，新中国刚刚成立一周年的时候就爆发了朝鲜战争，并且长期处在一个东西方冷战的国际环境格局下。
那在这样的目标约束下，我们当时的中国领导人做出了怎样的选择？首先，因为要进行区域热战和全球冷战，我们必须要选择一个重工业，尤其是军重工业优先发展的一个国家发展战略，那根据林毅夫在1994年出版的《中国的奇迹》这本书，在一个资本相对稀缺，而劳动相对丰裕的这样一个基本的要素禀赋条件下搞重工业优先发展，那必然需要扭曲这个劳动相对丰裕，或劳动要素相对便宜的这样一个资源禀赋条件来发展资本密集型的重工业。那这样的发展必然是一个会产生很多没有自生能力的企业，同时还要建立一个高度集中的计划经济模式和相应的微观经营机制。
第二，我们由于缺少外部的原材料市场和产品销售市场，我们无法进行对外的资本原始积累，那要完成这样的积累，那只能通过对内剥夺，那对内主要是对农业，那我们采用的是一个工农业“剪刀差”的方式，通过从农村提取剩余，并且来通过一个低价购买农产品，高价销售工业产品的“剪刀差”的方式来进行积累。同时我们采取了“一边倒”的国际竞争战略，倒向社会主义阵营，尤其是倒向苏联。那不仅是政治上和军事上对于苏联进行一个依附，更重要的是在经济上进行一个依附。中国的第一个“五年计划”是在苏联的帮助下完成的。
那在1953年在1957年这一时期，我们从苏联引进了大量的外资。从这张表可以看出，我们的重化工业基本是在苏联的帮助下来建立的。如黑色金属冶炼、机械制造，100%的项目都是由苏联援建的。在第一个“五年计划”期间，我们一共接受了苏联54亿美元的援助，共计156个重大项目。如果引入一个国家，从国外引入外资，那建立一套由外资来援建的一个经济基础，那必然需要有一个和这样的经济基础相适应的上层建筑得到建立。
那我们看苏联是一种什么样的上层建筑，苏联的社会主义发展是和马克思对未来共产主义社会的设想是一脉相承的，那马克思对于未来共产主义社会的设想是一个自由人的联合体，那在这样的自由人的联合体的背景下进行一个社会化的大生产，而苏联在列宁时期，由于进行了一个战时共产主义的建设，这样一个自由联合体变成了一个国家的“大工厂”，那
社会大工变成了一个国家大公司，国家中的每一个劳动者成为了一个国家的“辛迪加”中的一个成员，那“辛迪加”是一个垄断的概念，这个国家成为了一个公司的代表，公司作为一个微观的组织，它的边界扩展到了整个国家的层面，那就把整个国家的劳动力、土地和资金全部都纳入了这样一个企业化的、组织化的生产，那就在一个国家的范围内消灭了商品货币关系，消灭了私营经济和小农经济，建立了一套国家所有制的的基本经济制度。虽然后来在列宁时期对这样的一种高度集中的计划经济模式进行了改革，引入了商品货币关系，并且恢复了多种所有制经营共同发展的这样一套机制，但在斯大林时期，又重新把这一套国家辛迪加的模式恢复起来，并且将它理论化，作为苏联的政治经济学教科书进行出版，那中国是照搬了苏联的这一套上层建筑，建立起来了一个公司化的政府。那在这样的一种模式下，所有的生产要素作为政府公司化的一个投入品，那产出就是这个公司的一个主要的产品。
那在中国，政府公司化的运转的一个最基本的模式是城乡二元结构，那从这张表我们可以看出城乡二元结构的主要的四个方面的要素。
首先，人民公社。人民公社化运动的本质是把高度分散的小农集中起来，变成一个高度组织化的农村集体，那这样做的好处是可以克服国家面对分散小农时进行交易有一个过高的交易成本，那它可以方便城市工业部门生产的工业品能够下乡。城市工业部分生产出了很多工业品，其中包括大型的农机器具，而在分散的小农经营的这样一种人均一亩三分，户均不过十亩的这样一种农户经济模式下，这样的大型农机器具是没有销售市场的，而只有进行人民公社化、集体化、组织化的这样由初级社向高级社过渡，进而实现一个以乡为代表的人民公社化的体制才能够承接城市工业部门生产的大型农机器具，才能够完成这样一个工农业剪刀差的这样一个市场实现的问题，这是人民公社化。
那粮食的统购统销是用国家规定的低价来收购农民手中的粮食，来卖到城市，这样的话，城市的职工通过一个较低的生产成本可以满足一个较低的工资，使得这样一种重工业优先发展的高积累的一个格局能够形成。那人民公社化和粮食的统购统销就实现了在工农业产品上的一个剪刀差，积累了大量的农业剩余，这是第二个方面。
第三个方面，户籍制度的建立，1958年出台了一个《户口登记条例》，其本质是两个方面。第一，严格的人口城乡迁移限制；第二，在城市实现所有城市职工福利的非歧视性分配。在城市的所有职工都是有户口的，他都可以享受高就业、高保障，同时有很多巨大的城市的隐性高福利的环境，同时农村人口被严格地限制进入城市，这是实现一种在劳动力要素方面的一种积累。
第四个方面，财政的统收统支体制，这样一种财政的统收统支制度是适应一种政府公
司化的经营模式。一个企业或一个组织，它的财物肯定是统收统支的，如果一个国家层面实现了国家层面的统收统支，那也就意味着这个国家是一个真正意义上的公司化的政府。
那在这样一种模式下，我们进行国家资本的原始积累，那必然要面临着一个资本积累的经济周期的问题。虽然意识形态的探讨，中国社会主义建设的这样一个发展历程，我们不承认经济危机或经济周期的出现，但从GDP的增长率的变化情况还是可以清晰地发现，在改革开放之前或研究我们这样一个城镇化、工业化的发展阶段的划分的第一个阶段是出现了几波经济周期，主要是三波。第一个经济危机是在50年代末60年代初，是我们非常熟悉的1959年到1961年的经济危机。那这个时期出现了两个事情，一个是中苏的交恶，一个是搞了“大跃进”，对这两者之间的关系理论上存在着争议。
有些人认为，主流的观点认为是中国搞“大跃进”和人民公社化运动，让赫鲁晓夫十分不满，赫鲁晓夫不认同中国的这样一种国家发展模式，所以撤走了援华的外资和专家，导致中国面临一个外资重挫的窘境，而为了延续工业化的原始积累，那中国的领导人开始发动地方搞工业化，把大量的企业管理权、财政权和投资权向地方进行体制性下放，因此产生了“大跃进”，而在没有一个社会主义建设经验的情况下出现了一系列的乱象，导致的经济危机。还有一种观点认为，是先有苏联的这种外资的撤走，再有中国的这样一种相应的地方工业化和大跃进。不管这两者的关系如何，大跃进造成的后果是非常严重的，那它导致这样一个短期内的高度的投资，由于我们当时面临这样一种资本极度稀缺的环境，高度投资之后，尤其是又投在一些重工业不产生经济效益的重化工业的投资，那必然会面临着一个后续投资不足的问题，那后续投资不足必然会造成一个以相对过剩人口的出现为标志的一种经济危机。
那这样的经济危机在中国这个阶段，不仅出现了在“大跃进”时期，那在后来的60年代中后期、70年代的大小“三线”建设时期，也都出现了相应的经济危机。那在70年代和西方恢复外交关系之后引入西方的外资进行大规模的投资和购买外国的成套设备，这样的一种投资也都产生了相应的财政危机，并且演化成经济危机。
在公司化的政府，这样一种经济发展模式下，政府的财政状况决定了这样一个公司化政府的运行状况。如果一个公司出现了财务方面的赤字，那必然需要裁员，那公司化的政府，如果出现了财政赤字，也必然要将体制内的员工向体制外驱逐。那伴随着三次重大的经济危机，无疑不是伴随着相应的一种就业危机，城市或体制内的职工无法获得后续投资相对应的这样一种产生的工资分配，因此城市政府不得不出现一种财政甩包袱的这样一种模式，把大量的相对过剩人口或失业人口向体制外驱逐，那在城乡二元结构的大背景下，体制外是农村，要将这些体制内的职工向体制外驱逐，本质是将过剩的劳动力向农村驱逐，伴随着“大跃进”
和“三线”建设以及后来的从美日引入外资，或“洋跃进”引发的经济危机，大量的经济危机是通过清退农民工和知识青年上山下乡这样一种模式向过剩劳动力向农村转嫁。
从这张图可以看出，在“大跃进”之后的一个时期，城市人口，左上角这个图，城市人口出现了一个大幅度的下降，但伴随着之前是一个大幅度的上升，在50年代末搞大跃进的时期，从农村招之即来的2000多万农村人口在这一时期呼之即去，退回到了农村，将城市的经济危机转嫁到了农村，那得以使得城市的这样一个经济得以能够软着陆。
那在60年代末和70年代中期，大小“三线”建设所导致的后续不足的经济危机，那通过两次比较大规模的上山下乡运动向农村转嫁，这一时期的一个城乡关系或二元结构关系，它是一个农业剩余向城市高度集中，而经济危机向农村转嫁的一个过程。
那从这张表我们可以看出，农村农业是一个高度素质化的，它是为了方便进行工农业“剪刀差”，提取低价的粮食和承接高价的工业品，从而积累农业剩余。那封闭的工业城市禁止农民从高度组织化的农业退出进入城市，同时也通过一系列的户籍制度等制度，将城市的过剩劳动力向农业转移，同时将经济危机向农村转嫁。那每一次经济危机或经济周期都有一个复苏的过程，那在国家资本原始积累这个阶段，经济复苏的表现主要是农民从高度组织化的农业和农村退出。
那每一次农民的退出就伴随着经济的复苏，比如“大跃进”之后的这样一个60年代初期，1963年、1964年有一波经济高涨，这时候是农民自发搞了“三自一包”运动，自主经营、自由市场、自负盈亏、自留地和包产到户，和80年代的这样一种包产到户没有一种本质区别。那再通过农民退出的模式，恢复基层的农业生产，使得经济走出这样一个危机的环境。
这一时期适应工业化原始积累，特别是工业化原始积累不断出现经济危机的这样一个环境，那中国的城镇化表现为一种波动的和停滞的城镇化。大跃进时期，以及大跃进后面的经济危机，导致了城市人口的大幅的增减和波动，那在后来“三线”建设和“洋跃进”时期导致的经济危机，通过不断持续地上山下乡，使得城市的人口并没有一个明显的增长。所以，整个工业化或城镇化的第一个阶段表现为一个波动而停滞的城镇化，使它适应这一时期工业化发展的一个基本特征。
（二）第二阶段：就地的、平稳的城镇化（1980-1994）
经过将近30年的基本原始积累，中国建立了一套比较完整的工业体系，无论是从重工业，还是后来从美国、日本引入的轻工业的一种设备，建立了一套相对完整的工业体系。那
样我们的工业化水平基本达到了一个苏联第一个“五年计划”时期，还有日本在1937年全面侵华战争发动之前的一个工业化水平。那在改革开放之后，一个新的城镇化的阶段开始的时候，1980年，我们认为这个时期是开始了一个新的阶段。那这个时期三次产业的格局发生了重大的变化，那第一产业的产值从超过50%下降到了30%，而完成了国家基本原始积累的工业化过程的第二产业上升到了48.2%，那这个比例在后来也都没有被超过。相应的，城镇化率在不断地承接城市退出的劳动力的过程中并没有很好地发展，还是保持在20%以下。
那这一阶段的城镇化相应的工业化的特征是一个地方工业化，那之所以会搞地方工业化，那它的一个大背景也是在70年代末和80年代初的一个经济危机，在70年代末我们引入了大量的西方的成套设备和服务，那这些昂贵的设备和服务导致了又一次的国家财政赤字，同时由于刚刚结束“文化大革命”，国家层面对于居民进行了很大的福利上的补贴，那消费的比例也是很好的。那在任何一个国家，任何一个发展阶段，那它的宏观经济格局不可能既是高积累也是高消费的，那在这样一种发展环境下，又高积累又高消费，必然导致更严重的财政危机，那伴随着财政危机，也就产生了很严重的经济危机。
我们从这张图可以看出，从1978年到1981年，GDP增长率同11.7%，下降到了5.2%，为了缓解这样一次经济危机，我们采用的方法和50年代末采用的适应那一次经济危机采用的方法基本是一致的，进行体制性下放，只不过这一次体制性下放进一步扩展到了经济性分权。发动地方政府来进行工业化的积累。
在国家工业化阶段实现的是一种中央政府的公司化，那在地方工业化阶段，由于把很多权力下放到了地方政府，那地方政府就实现了一种公司化的转变。那地方政府一头连着中共中央，一头连着基层组织，那它有一个特殊的优势是它能够克服来自中共中央供给主导型的制度变迁所面临着宪法秩序和意识形态方面的束缚，也能够克服基层组织进行需求诱致型制度变迁所面临着的一个重大的经济成本和政治成本。因此，有些学者把这种由地方政府公司化主导的这样一种制度变迁称为“中间扩散性制度变迁”，其意为，地方政府通过一种只做不说，先做不说，做了再说的这样一种打擦边球的方式，使得来自于基层的制度创新得以实现。那在农村基层组织就使得小农退出高度组织化的农村集体，实行包产到户，实现农业生产的恢复，那同时把这种对企业的发展变成一种乡镇企业的发展，把资本原始积累的外部性进行内部化，实现乡镇企业的发展，乡镇企业和农村经济是改革开放之后，来自上层中央政府的两个意想不到的发展。
在这样的一个地方主导的工业化的发展模式下，传统的二元结构发生了一个局部的改
变，那首先是高度集中的人民公社开始解体，变成了以农户为基本的经营单位的这样一种经济体制，后来我们称为以集体所有为基础，农户经营为基础的这样一个统分结合的双重经营模式，从那时候建立起来。同时粮食的统购统销政策也发生了一定的改变，开始引入了市场，并且提高了粮食收购价格，那同时，户籍制度也发生了一定的改变，农民可以自理口粮进城，相应的，粮食统购统销制度也就得到了取消，那相对应的是开始采用了财政包干制，相应的地方政府进行鼓励生产、鼓励制度创新的积极性，扩大财政税收收入的积极性被激发出来。
那这一时期发展的一个重大的特点是乡镇企业的发展。乡镇企业进行资本原始积累，那它的本质是把农村生产要素资源资本化的收益进行内部自我留存。
有哪些生产要素的资源、资本化的收益被留在了农村？第一，资金要素。资金要素在地方工业化主导时期，农村乡镇企业的发展并不是通过一般的企业进行获取资金，从银行来进行贷款得到的。那这一时期乡镇企业的资金主要是通过社区内部化的积累来实现的，并且实现了一种“组织租”的概念，所谓“组织租”是由于大规模的协作生产所产生的一种额外的收益。那大规模的协作生产所产生的一个收益是不同于经典的经济学理论的一个概念的界定。根据经典的经济学理论，经济发展的本质是用资本代替劳动的过程，用资本代替了劳动，劳动生产率就提高了提高，而在中国经济发展的过程中，一个很重要的经验是用成规模的劳动来代替稀缺的资本进行生产。前一段我们去红旗渠干部学院参观，看了一个红旗渠的工程，这是一个非常经典的用成规模的劳动代替稀缺资本进行生产的一个经典案例，在那样一个缺乏资本、缺乏生产工具的环境下，通过将农民集体组织起来进行生产、建设，造成出了一个人造天河，在现在看来是非常难以实现的。那这种用成规模的劳动加以组织进行投入生产，那代替稀缺资本，实现了这样一种资金要素的积累。这是第一个方面。
第二个方面，劳动力资源的一个内部化的积累。发展经济学家刘易斯曾经提出，经济发展的过程中是劳动力不断地从非资本主义部门向资本主义部门转移的过程，那这一转移的过程有一个资本的条件是资本主义部门给出一个持续高于非资本主义部门工资，并且能够使劳动力得以生存的一个制度工资来吸纳剩余劳动力从非资本主义部门不断地转移出来。而在中国的乡镇企业的发展过程中，那农民在农村进行工业化生产，那农民所可以接受的工资是远远低于刘易斯意义上的制度工资的。那这样一种低工资的模式使得劳动力产生的剩余价值得以在社区内部实现和留存。那同时和低工资相并存的还有一些应支未支的福利，主要是依赖于土地对风险的承载能力。应支未支的福利也是一种剩余价值。那同时还有生产可以先积累或先生产后付报酬，产生了这样一种类似于利息的积累。它相当于从银行获得了一种免费的无息贷款。
第三个方面，农村土地要素的积累。社区土地资源的自我资本化，那在80年代的时候，我们的土地制度还远远没有完善，那利用这种政策的灰色空间，农村、乡镇企业把一些农业用地自主改变用途，进行工业化生产，从而获得了大量的土地增值收益，那这样一种土地资源资本化的收益，也同样留在了农村。
那同时还被留在农村的资源资本化的收益还有一种风险收益。由于我们刚才看到的这种资本原始积累的过程中，它会出现很多的风险，那这种风险会存在外部性，由于是乡镇企业，村社可以承担企业进行资本积累的表现，表现为乡镇企业在发展过程中是一种不断地开开关关，生产是一个间断性的。市场好的时候，那就开动进行生产，而市场不好的时候，就干脆关门大吉，用当地农民的一句话是“卖不动了就回家种地”，继续用土地承载了资本积累的一种风险，从而实现巨额的风险收益在农村进行留存。那从这几个方面可以看到，乡镇企业的发展是将村社内部自我剥夺完成的一种原始积累，将各种生产要素资源基本化的收益留在了农村。那在这样一种生产模式下，也就使得农民开始增收，因为农民是中国最大的一块人口，他们的增收，他们的收入提高使得中国开始真正意义上地实现了一种内需拉动的经济增长。
那在这一时期与乡镇企业的发展相适应的是一种小城镇化的快速发展。那除了在这种城乡二元结构之外，由于小城镇和乡镇企业的发展，使得中国出现了一种第三元的经济，农村工业的这样的一元。从这张表可以看出，绿色这根线是代表着在农村从事非农就业的人数，它是一个持续上升的过程。那在90年代初期，它已经超过了1亿人。那在这一时期的城镇化率的提升，主要是这样一种农村工业化的发展和小城镇对人口的吸纳所带来的。这是城镇化发展的第二个阶段，是一种平稳的城镇化。
（三）第三阶段：高速的城镇化（1994-2008）
第三个阶段，一种高速的城镇化，还是从三次产业的一种结构来分析。那经过一定的结构调整，第二产业的比例有了一定的下降，同时城镇化率有了一定的上升。时间来到1994年，1994年是一个改革年，财政、金融、外汇都进行的重大的体制改革。
那这样的一种改革，那其背景又是两次比较严重的经济危机，分别发生在80年代末和90年代中前期。80年代末和这个时期分别出现了比较严重的通货膨胀，那这一定程度上是由乡镇企业的野蛮生长所带来的，那它对原材料市场的强占是非常严重的。
那这个时期，国家的政策的调整就要求乡镇企业两头在外，把原材料和市场向国有企业让出来，那本质上是一种遏制乡镇企业的发展，这是一方面政策因素导致的，一方面是乡镇
企业自身的发展出现了问题，由于乡镇企业的生产在农村，难以形成集聚经济，规模经济效益，它的生产对环境的破坏是比较严重的。
同时在90年代中前期，由于长期搞地方工业化，使得地方的财政收入持续地超过中央的财政收入，到了90年代前期，中央财政的比例已经下降到了一个非常低的水平，而一些地方，尤其像广东这样一些经济大省的财政已经富可敌国，当时出现了一种诸侯经济的模式，甚至国家都面临着分裂的危险，那在这样一种模式下建立一种财政联邦制的分权分税制的改革就呼之欲出，1994年的分税制改革的实现在最终的结果上是实现了财权的上收和事权的下放。中央的财政收入占比非常地高，而地方的财政收入占比相对较低，从表中可以看1994年中央财政收入的比例有一个很大的上升，而地方财政收入的比例有很大的下降，而地方随着财权的上收，事权并没有相应地上收，使得地方政府的财政相应地就难以为继。
那为了获得财源，地方政府的行为也发生了微妙的变化。在这种80年代地方工业化的时期，地方政府对乡镇企业的态度是一种鼓励发展的态度，因为地方政府跟乡镇企业之间本身并没有一个非常严格的边界，乡镇企业的发展能够为地方政府提供重要的财源。
那在这样这种财政改革之后，地方政府的财政收入只能维持一种“吃饭财政”，而真正要进行基础设施投资和发展，那它的收入只能通过搞土地财政，将土地作为一种商品进行出让所获得土地出让金来进行生产，而乡镇企业是将土地财富增值的收益留在企业内部，那就无法满足地方政府这种获得土地作为一种商品化出让的收益。
那这时候，这种将土地资源资本化的收益让给城市的工商企业，是一种对地方政府合意的选择。在乡镇企业发展时期，地方政府对土地的态度是以地兴企，让乡镇企业能够自主改变土地的用途来进行资源资本化。那在这一时期主要是通过将土地进行出让获得土地出让金，以地生财，过去是以地兴企，以地生财，一方面使得政府一方面获得土地出让金的收入，一方面也没有涉及外部的工商业资本从中提起税收，这是这一时期地方政府进行经济发展的一种基本模式。
那与之相应，随着乡镇企业的衰落，我们可以从这张表看出，在90年代中后期出现了一个比较大的经济回落，同时物价指数也长期由正转负，随着这一轮的经济周期，宏观经济格局发生了一个根本的变化。过去我们是供不应求的一个卖方市场，现在变成了一个供过于求的买方市场，经济开始由过去的依靠内需拉动的增长模式，变成了一个依靠内需拉动的增长模式。这是中国宏观经济的一个比较大的变化。
那与之相应，由于乡镇企业的衰落，那在乡镇企业就业的农民开始寻求新的生路。那农民工在那个时期开始出现，从90年代中前期开始兴起了一个民工潮，从乡镇企业或从农村
进行工业化生产的农民开始离开农村来到城市进行打工，那过去的资源资本化的收益也就相应地从农村乡镇企业开始转到了城市的工商企业。那伴随着民工潮的出现，国家的这种制度安排也发生的相应的改变，首先是1993年取消了粮票制度，为农民进城消除了一个根本性的制度障碍。另外，收容遣送制度的取消也进一步地保证的农民来到城市的这种权利。与此同时，2003年还出台了新的《土地承包法》，规定了增人不增地，减人不减地的基本制度安排，使得新出生的农民没有土地，进一步地将农民与土地的关系进行切断，相当于是逼迫农民离开土地进入城市。
那这一时期的城镇化率相应地就出现了一个比较高速的增长，从这一时期初，1994年不到30%增长到了将近50%。
那来到城市的农民工，那他来到城市只能是从事一些城市人不愿意干的脏、累、险的工作，那这样的一种模式是有其相应的理论支撑的。
在70年代美国经济学家皮埃尔提出了“二元劳动力市场”的理论，他认为城市经济存在一种二元的劳动力市场，首先一级劳动力市场是一种高工资、高福利、就业较稳定的就业，它主要是以资本密集型的企业为主导，那在这一部分市场上就业的劳动者的人力资本就有比较高的回报，他的工资收入是由体制内或内部劳动力市场的这样一种职级所决定的，而不受外部的劳动市场的供求关系的影响。在这样一种比较好的劳动力市场上，尤其是城市本地人垄断他们的就业岗位。那在一级劳动力市场之外是二级劳动力市场（非正规就业市场），那这样的就业市场上，工资相对是比较低的，并且是受劳动力市场的供求所影响，相当地不稳定，并且没有社会保障，就业非常地灵活或不稳定，那这样一种生产的企业主要是劳动密集型的企业。那在这样的一个市场上，劳动者的人力资本是没有回报的。那它主要吸纳的是外来劳动力，那这样一种二元劳动力市场理论很好地解释了农民工进城问题。
农民工在城市就业，主要是在二级劳动力市场（非正规就业市场）上从事非正规的就业，那它这样一种就业模式的形成，在事实上将原本的城乡二元结构搬到了城市，在城市形成的一种新的二元结构。这样一种新的二元结构主要是体现在三个方面的二元分割。第一，最基本的是户籍分割，它以是否具有城市户籍将城市的居民分为城市本地居民和农民工，那城市本地居民由于具有城市户籍，可以享受就业、社保、教育、医疗、卫生等一系列的户籍福利，而没有城市户籍的农民工被排除在城市福利的覆盖范围之外。
那除此之外还有居住分割。城市居民可以享受比较好的住房保证，并且他的收入比较高，可以有能力购买城市的商品住房，居住的条件比较好，而农民工普遍是依附性的居住，或居住在条件比较差的城中村和城乡接合部。第三，劳动力市场的分割，主要是城市居民从事的
是正规就业，而农民工从事的是非正规就业。那这样一种城乡二元分割被搬到城市内部所形成的城市内部的新二元分割，那其本质是将劳动力的剩余价值由过去的在乡镇企业发展时期，在农村内部留存，变成了重新被城市的这个阶层所获取。那大量的农业剩余又重新开始向城市流动。
（四）第四阶段：新型城镇化（2008年-至今）
这个发展阶段一直持续到2008年，2008年出现了经济危机，它是由输入型的，国际金融危机所导致的经济危机。那它对中国的一个直接的影响是过去由依靠和外需拉动的经济增长开始难以为继，那经济增长的持续的动力的获得变成了要依靠内需拉动，而最大的内需是农民工了。从这张表可以看出，在2008年之后，蓝色这根线代表的是消费对GDP的贡献比率开始上升。虽然在90年代中后期的消费比例是最高的，但那并不是一种自发的消费需求的增长，因为在90年代中期，为了应对前期投资过度所带来的经济危机，我们政府进行了一个财政甩包袱，进行教育、医疗、住房的市场化，强制性地将城市居民的消费水平拉高，那这一时期的消费需求的增长是一种不真实的，那真正的消费需求拉动是在2008年之后，我们未来的这样一种新型城镇化的建设的本质，主要是依靠将农民工的内需、福利进行归还所带来的一种内生的需求拉动型的经济增长。
那根据国务院发展研究中心的研究表明，我们在2010年的时候，城乡居民的消费倾向，农民工是明显地低于城镇居民的，无论是高收入组还是低收入组，农民工的消费倾向都是低于城市居民。那这也就表明农民工的消费具有很大的潜力。那制约农民工消费提高的一个重要的因素是户籍的分割，他们的研究表明，每年市民化或给予城市的户籍福利，一千万农民工将会使得我国的经济增长速度平均加快1个百分点左右。
那在近年的发展中，城镇化率虽然是继续保持一种高速的增长，但这种增长是一种常住人口比例的增长，而真正的户籍人口并没有一个很大的增长，基本上是维持在一个自然增长率的水平，中间的差额也是在不断地扩大的。截止到2013年，城市非户籍人口已经达到了18个百分点，占全部人口的18个百分点，那这个18%的人口是两点几亿农民工的数量，所以这部分在城市生活常住，但没有城市户口的人，他们的消费需求是未来依靠内需拉动经济增长的一个最大的潜力，那新型城镇化的建设是把这部分人的消费需求激发出来的一种城镇化，是以人为本的城镇化。
那我们从这张表可以看出，近期国家和中央出台了一系列的关于户籍制度改革的相关政策。如国务院办公厅在2011年出台的户籍制度改革的通知，在今年6、7月份出台《关于进
一步推进户籍制度改革的意见》，都对户籍制度改革进行的相应的安排，其目的都是为了实现农民工的市民化，体现在城镇化的发展阶段上是要实现一种依靠农民工市民化所带来的内需增长所产生的一种对经济增长的拉动效应。那我们通过刚才的分析，将城镇化进程分解成四个部分，那这四个部分相应的是由它所处的各个阶段，工业化发展的客观要求所决定的，那理解这一点，城镇化的发展一定要适应工业化的发展要求，是对我们理解中国的城镇化的一个发展的根本逻辑，是有很重要的作用和帮助的。
二、当前城镇化发展面临的问题
那探讨了城镇化的发展背景和阶段的划分，我们现在就来看一下中国的城镇化发展所面临的一个主要问题。首先，当前21世纪是一个城市化的世纪，那世界上的主要国家都在进行或已经完成了一个城市化的发展，那城市化或城镇化是跨越中等收入陷阱的一个最关键的一步，中等收入陷阱这个概念是2007年由世界银行在一份报告中所提出的一个概念。不光是中等收入陷阱，人类在其发展历史上有很多的发展陷阱，我们首先是由一个采集渔猎的原始社会向农业文明社会过渡，这是人类发展的第一个陷阱。那人类当然是经历了漫长的历史的演变过程，最后跨越了过来，进入的文明社会。那其次是在17、18世纪，由农业文明社会向工业文明社会跨越，那这是一个发展的陷阱。至今还有一些国家，仍然停留在农业社会，并没有进入到工业化，那中国在农业文明时代是发展得非常好的，而从农业文明向工业化跨越的这样一个过程是落在了后面，最后是在外部的冲击的一个模式下进行被动地回应，被拉着进行了这样一个跨越。
那进入工业化之后，第三个发展意义上的陷阱是城市化陷阱，或中等收入陷阱。现在的发展中国家真正跨越了这样一个城市化陷阱（中等收入陷阱）的国家只有少数的几个东亚国家和地区，如日本、韩国、中国台湾、中国香港、新加坡，这几个东亚国家和地区，它成功跨越了中等收入陷阱，实现了一种可融入的城镇化。而失败的例子主要是拉美国家，如阿根廷、巴西、墨西哥，还有亚洲的一些印度、菲律宾等国，它最终是收入的中等收入陷阱，它主要的一个失败的教训是没有实现一个好的城镇化。那好的城镇化和坏的城镇化一个最大的区别是什么？是两点。第一点，城市土地开发权的问题。在农业文明的时代，土地主要的权力是所有权，因为农业的收益，土地的收益，主要是来源于农业生产，那谁拥有土地，谁就拥有农业的收益。而在城市化时代，土地的主要收益是来自于将土地城市化或土地非农使用所获得的土地增值收益，而这个增值收益，它是来源于土地所有权和土地开发权的分离，那决定这个收益的是，土地开发权的归属。那成功的几个国家，它之所以能够跨越中等收入陷
阱，它是使得这种城市化过程中，城市化的主体（农民）获得了这种土地开发权所带来了土地增值收益，那他能够体面地、顺利地进入城市，并融入城市，实现一种可融入的市民化。而失败的国家，如拉美国家和一些亚洲国家，它失败的最大问题就在于它没有将土地开发权的收益交给城市化的主体（农民），那农民等于是没有土地的，赤手空拳地来到城市，在城市不能提供这么多的就业岗位的情况下，聚居在贫民窟之中，那失败的这些国家，无一例外不是有一个数量非常可观的贫民窟，这是一种发展陷阱表现。同时还有一点，这些失败的国家的城市体系往往是非常畸形的。它的首位城市的首位度非常高，大量的人口都集中在首都或最大的城市里，而一些中小城市的发展相对落后，因此，除了土地开发权之外，还有一点重要的是城市体系的建设，怎样建立一个合理的城市体系来引导大量的进城的农民在城市进行一个合理的分配，使得大、中、小城市能够协调发展，实现一种均衡的城镇化，这是城镇化发展的第二个关键的问题。
“三农”问题的本质是一个土地问题，那在过去我们新中国在共产党的领导下建立，那它的一个基础是将土地均分，实现耕者有其田，并且随着新的土地承包法的颁布，土地实现了增人不增地，减人不减地的这样一种永久获取的权利，实现了土地永久的使用的，即永佃权，在传统的小农社会，土地均分和永佃权的实现是传统小农社会所能够企及的最高理想。
那在这样一种模式下，真正的“老三农”问题的三个根本问题是一个赋税问题，在90年代的时候，我们提出“三农”问题是农村真穷、农民真苦、农业真危险，是这种高税负对农业影响的本质表现。那在这样一种高税负的压力下，很多农村社会的不稳定因素也就开始出现，好在我们在2006年取消的农业税，农业税的取消使得以赋税问题为最本质特征的“老三农”问题得到了基本的解决，那现在我们一提到“三农”问题或土地问题，指的都是土地问题的非农开发使用问题。是“新三农”问题的核心，“新三农”问题是以下三个方面。第一是农地的流转和农地的规模性经营。第二，农地的非农开发使用。第三，农民工的离乡进城务工。那“新三农”问题的核心是第二点，是农地的非农开发使用。因为首先农地的非农开发使用，决定了农民工离乡进城的形式，另外也渐渐地决定了农地的流转和农地的规模化经营，因此“新三农”问题的核心是要解决一个农地的非农开发使用问题。