【摘要】事业单位是我国政治、经济、文化组织结构的重要组成部分，在国民经济和经济发展中发挥着重要的作用。改革开放以来，我国事业单位改革逐步推进，取得了一定的成效，但也存在着一系列的问题。探析事业单位改革的方向以及采取什么样的政策，成为当前亟待解决的问题。 【关键词】事业单位；改革方向；政策 在我国，事业单位是指以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。事业单位参与社会事务管理，履行管理和服务职能，为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位的上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，事业单位人员工资来源多为财政拔款。事业单位是我国社会的一种重要的组织形式，是我国政治、经济、文化组织结构中的重要组成部分，是各类人才比较集中的地方，在发展经济，繁荣科技、文化、教育、卫生等各项事业方面有着举足轻重的作用。 一、事业单位改革存在的主要问题 改革开放以来，我国事业单位在管理体制、机制、财政供给模式、人事制度、投资政策、财务管理、法制建设等方面进行了广泛的探讨，深入的改革取得了显著成效，同时也存在一些亟待解决的突出问题，离公共事业科学发展的要求和人民的期望还有相当的距离。 第一，在“长达20多年的时间里，我国的事业单位改革基本上是采用盲目追随经济体制改革的方式向前推进的”，[1]事业单位改革本身没有自己明确的方向和目标。这一时间段的改革明显带有“产业化”、“市场化”倾向，其后果就是会出现老百姓上学难、看病难、就业难、安居难等民生问题。这说明，事业单位的改革实质上背离了事业单位的公益性。 第二，我国多年来事业单位改革的主要内容，例如政事分开，放权、搞活，给事业单位的管理者以管理的权限，激发事业单位的活力等，实际上是围绕事业单位的自主性展开的。但是，到目前为止，事业单位的自主性并不尽如人意。一方面，事业单位的行政首长在某些方面权力过大，没有约束。另一方面，事业单位的行政首长在某些方面又缺乏必要的管理权限，权力显得过小，自主性又远远不足。[2] 事业单位改革所存在的这两个主要问题正是今后我国事业单位改革所要努力的方向。 二、事业单位改革的方向 （一）增强事业单位的公共性 “公共性应该是公共组织本身所具有的一种重要品格，之前，我们国家在事业单位改革过程中，把重点放在了政事分开，但是却忽视了事业单位宗旨与使命，忘记了事业单位设立的初衷与目的，而这恰恰是事业单位今后改革的方向。”[3]近几年，我国学者及政府人员才开始以服务性政府为出发点，从政府的公共性、事业单位及其活动的公益性入手，对事业单位改革与发展的理论和实践进行探讨，他们主张以政府为主导，以公立事业单位为主体，同时充分发挥市场和民间力量的积极性发展公共事业，重构中国的公共服务体系。政府举办事业单位的目的是提供公益服务，事业单位改革应强化事业单位的公益属性。因此，公众性应该是今后事业单位改革的一个方向。 （二）增强事业单位的自主性 自主性是指组织的独立性与自治性，具体包括组织的人事权、财权与活动自主权。增强事业单位的自主性是与当代行政改革的一个基本课题——行政运行范式的转换相联系的。现代行政运行范式强调事业单位的自主性，我国的事业单位改革也一直在努力改变“行政事业一体化”体制，但是到目前为止，政府与事业单位之间依然存在着千丝万缕的联系，“政事”仍然没有彻底分开。因此，今后事业单位体制改革的另一个方向就是要继续增强事业单位的自主性。 三、事业单位改革的政策选择 （一）实行分类改革，实现科学管理 分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径。按照公共经济学的理论，可以从以下两方面进行分类：一是按照公共事业单位的公益性程序，即从提供产品或服务的社会功能使用价值属性来分类，我们可以将事业单位分为纯公益性、准公益性、半公益性三大类；二是按照事业单位的社会化程度，即从举办体制来分类，可以分为公立事业单位和民办事业单位两大类。 借助分类管理逐步理清国家与社会，政府与市场的界限，合理分担公共事业管理与发展的责任，充分调动社会力量办公共事业，借助市场力量和机制，达到公共事业的供求平衡。[4]。一般地说，政府要负责统筹发展纯公益性事业，对社会力量参与纯公益事业发展给予鼓励和政策优惠扶持；准公益性事业，要由政府和社会共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支持，但要积极发挥社会力量和公民的个人力量举办公共事业；半公益性事业要发挥社会力量的主渠道作用。 在进行分类的基础上，进行逐步分流。首先，继续这些年来的做法，进一步将部分公共事业单位分流出去，减少官办性质的公共事业单位，改善政府对公共事业的管理。其次，将人员分流，除了将新确定的非公共事业单位人员逐步社会化外，对仍确定为公共事业单位的人员要进行分流。这样，不仅可以有效地收缩国家公共事业管理的职能范围，减轻国家公共财政的负担，从而加大对重要公共事业的投入，提高其发展水平，而且可以确保公共事业单位实现精干高效的目标。 （二）建立法人治理结构，优化治理机制 由于严重依赖行政命令，内部管理权利配置不平衡，加之社会监督机制尚未健全，因而，我国事业单位的管理模式尚处于“内部管理依赖行政，外部监督形同虚设”的状态。因此，应该着力建立现代事业法人治理结构，即“要对事业单位的出资者、捐赠者、决策者、管理者、监督者各个角色的权利加以明确区分，进而建立起清晰而分工明确的权力机构、决策机构、执行机构和监督机构，使各个机构的权力与职责都得以确定而且明确，各司其责，相互配合”。[5]事业单位法人治理结构的建立应循序渐进、分步实施。科学而富有效率的事业单位法人治理结构的建立应遵循治理结构、治理机制、治理规则相结合的原则。 在治理结构上，有两种模式可供选择。一是以理事会为基本构架的治理模式。主要由理事会和行政负责人组成，其中理事会是决策和监督机构，而行政负责人则为执行机构。这种模式适用于投资主体单一的事业单位，即为国家投资举办的，因而无须明确股权结构；二是以董事会为基本构架的治理模式。设立股东会理事会和行政负责人股东会为权力机构，理事会为决策和监督机构，行政负责人为执行机构。这种模式主要适用于由社会力量举办的投资主体多元的事业单位各事业单位可根据其自身情况选择适合的结构模式。
【摘要】事业单位是我国政治、经济、文化组织结构的重要组成部分，在国民经济和经济发展中发挥着重要的作用。改革开放以来，我国事业单位改革逐步推进，取得了一定的成效，但也存在着一系列的问题。探析事业单位改革的方向以及采取什么样的政策，成为当前亟待解决的问题。 【关键词】事业单位；改革方向；政策 在我国，事业单位是指以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。事业单位参与社会事务管理，履行管理和服务职能，为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位的上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，事业单位人员工资来源多为财政拔款。事业单位是我国社会的一种重要的组织形式，是我国政治、经济、文化组织结构中的重要组成部分，是各类人才比较集中的地方，在发展经济，繁荣科技、文化、教育、卫生等各项事业方面有着举足轻重的作用。 一、事业单位改革存在的主要问题 改革开放以来，我国事业单位在管理体制、机制、财政供给模式、人事制度、投资政策、财务管理、法制建设等方面进行了广泛的探讨，深入的改革取得了显著成效，同时也存在一些亟待解决的突出问题，离公共事业科学发展的要求和人民的期望还有相当的距离。 第一，在“长达20多年的时间里，我国的事业单位改革基本上是采用盲目追随经济体制改革的方式向前推进的”，[1]事业单位改革本身没有自己明确的方向和目标。这一时间段的改革明显带有“产业化”、“市场化”倾向，其后果就是会出现老百姓上学难、看病难、就业难、安居难等民生问题。这说明，事业单位的改革实质上背离了事业单位的公益性。 第二，我国多年来事业单位改革的主要内容，例如政事分开，放权、搞活，给事业单位的管理者以管理的权限，激发事业单位的活力等，实际上是围绕事业单位的自主性展开的。但是，到目前为止，事业单位的自主性并不尽如人意。一方面，事业单位的行政首长在某些方面权力过大，没有约束。另一方面，事业单位的行政首长在某些方面又缺乏必要的管理权限，权力显得过小，自主性又远远不足。[2] 事业单位改革所存在的这两个主要问题正是今后我国事业单位改革所要努力的方向。 二、事业单位改革的方向 （一）增强事业单位的公共性 “公共性应该是公共组织本身所具有的一种重要品格，之前，我们国家在事业单位改革过程中，把重点放在了政事分开，但是却忽视了事业单位宗旨与使命，忘记了事业单位设立的初衷与目的，而这恰恰是事业单位今后改革的方向。”[3]近几年，我国学者及政府人员才开始以服务性政府为出发点，从政府的公共性、事业单位及其活动的公益性入手，对事业单位改革与发展的理论和实践进行探讨，他们主张以政府为主导，以公立事业单位为主体，同时充分发挥市场和民间力量的积极性发展公共事业，重构中国的公共服务体系。政府举办事业单位的目的是提供公益服务，事业单位改革应强化事业单位的公益属性。因此，公众性应该是今后事业单位改革的一个方向。 （二）增强事业单位的自主性 自主性是指组织的独立性与自治性，具体包括组织的人事权、财权与活动自主权。增强事业单位的自主性是与当代行政改革的一个基本课题——行政运行范式的转换相联系的。现代行政运行范式强调事业单位的自主性，我国的事业单位改革也一直在努力改变“行政事业一体化”体制，但是到目前为止，政府与事业单位之间依然存在着千丝万缕的联系，“政事”仍然没有彻底分开。因此，今后事业单位体制改革的另一个方向就是要继续增强事业单位的自主性。 三、事业单位改革的政策选择 （一）实行分类改革，实现科学管理 分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径。按照公共经济学的理论，可以从以下两方面进行分类：一是按照公共事业单位的公益性程序，即从提供产品或服务的社会功能使用价值属性来分类，我们可以将事业单位分为纯公益性、准公益性、半公益性三大类；二是按照事业单位的社会化程度，即从举办体制来分类，可以分为公立事业单位和民办事业单位两大类。 借助分类管理逐步理清国家与社会，政府与市场的界限，合理分担公共事业管理与发展的责任，充分调动社会力量办公共事业，借助市场力量和机制，达到公共事业的供求平衡。[4]。一般地说，政府要负责统筹发展纯公益性事业，对社会力量参与纯公益事业发展给予鼓励和政策优惠扶持；准公益性事业，要由政府和社会共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支持，但要积极发挥社会力量和公民的个人力量举办公共事业；半公益性事业要发挥社会力量的主渠道作用。 在进行分类的基础上，进行逐步分流。首先，继续这些年来的做法，进一步将部分公共事业单位分流出去，减少官办性质的公共事业单位，改善政府对公共事业的管理。其次，将人员分流，除了将新确定的非公共事业单位人员逐步社会化外，对仍确定为公共事业单位的人员要进行分流。这样，不仅可以有效地收缩国家公共事业管理的职能范围，减轻国家公共财政的负担，从而加大对重要公共事业的投入，提高其发展水平，而且可以确保公共事业单位实现精干高效的目标。 （二）建立法人治理结构，优化治理机制 由于严重依赖行政命令，内部管理权利配置不平衡，加之社会监督机制尚未健全，因而，我国事业单位的管理模式尚处于“内部管理依赖行政，外部监督形同虚设”的状态。因此，应该着力建立现代事业法人治理结构，即“要对事业单位的出资者、捐赠者、决策者、管理者、监督者各个角色的权利加以明确区分，进而建立起清晰而分工明确的权力机构、决策机构、执行机构和监督机构，使各个机构的权力与职责都得以确定而且明确，各司其责，相互配合”。[5]事业单位法人治理结构的建立应循序渐进、分步实施。科学而富有效率的事业单位法人治理结构的建立应遵循治理结构、治理机制、治理规则相结合的原则。 在治理结构上，有两种模式可供选择。一是以理事会为基本构架的治理模式。主要由理事会和行政负责人组成，其中理事会是决策和监督机构，而行政负责人则为执行机构。这种模式适用于投资主体单一的事业单位，即为国家投资举办的，因而无须明确股权结构；二是以董事会为基本构架的治理模式。设立股东会理事会和行政负责人股东会为权力机构，理事会为决策和监督机构，行政负责人为执行机构。这种模式主要适用于由社会力量举办的投资主体多元的事业单位各事业单位可根据其自身情况选择适合的结构模式。