Theory & Analysis
研究与探讨
推动民营军工企业
发展的制度保障 *
◎解放军南京政治学院 杜人淮 南京电子技术研究所 汪琳
现代意义上的军工，是特指承担武器装备等军用产品科研生产和保障任务的有关厂商，不同于我国传统意义上按行政隶属关系和行业性质划分的并有特定编号的企事业单位。随着我国民营企业参与军品科研生产许可制度的实施和推进，军工行业逐步向民营企业开放，不仅参与军品科
研生产的范围不断拓展、程度不断加深，而且参与军品科研生产的民营企业数量和规模不断增加，正成为我国军品科研生产领域一支不可忽视的力量。促进民营军工企业健康稳定发展，是提高武器装备科研生产效率的必然要求，也是推动中国特色军民融合式发展的题中之意。
*国家社科基金2012年度立项课题《国防科技工业发展的军民融合战略研究》（12BJY077）的阶段性成果
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研究与探讨
Theory & Analysis
自2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确允许非公有资本进入武器装备等军用产品领域以来，虽然传统国有军工企业一统武器装备科研生产天地的格局被打破，民营企业参与武器装备等军品科研生产已有明确的法律依据，但制约民营军工企业健康、稳定发展的体制机制问题尚未完全得到解决，民营企业参与武器装备等军品科研生产和保障仍然面临诸多体制机制性障碍，面临着大量看得见、进不去，往前迈步就碰壁的“玻璃门”现象，其发展仍然缺乏宽松和公平的有利环境，需要在体制机制和政策法规等方面进行必要的调整与创新。
工企业的健康发展，需要相应的体制机制建设作基础。为了向民营企业参与武器装备科研生产提供较为有利的体制机制保障，需要进一步深化和完善相关领域体制机制的改革，建立与社会主义市场经济相适应的军品科研生产体制机制。其中重点是要加快推进和完善武器装备管理体制、军品科研生产体制及运行机制的改革。
1．建立统一的管理职能我国现行军工管理体制基本特征是多头领导和分工负责。其中，工业与信息化部国防科工局是军工行业行政管理机构，主要履行军工行业发展规划、监督管理和有关法规政策等职能，工业与信息化部军民结合推进司主要履行军民结合发展规划和有关政策等职能，国有资产管理委员会作为国有资产出资人代表履行军工企事业单位国有资产管理职能，国家保密局作为国家秘密管理机构履行参军企业保密资格审查认证和保密工作检查监督等职能，解放军总装备部负责装备需求认证、装备订货、装备价格审
核及装备科研生产质量监督管理等职能。因而，参与军品科研生产的民营企业就不得不同时接受多个职能部门的领导和监督，不仅在不同职能部门之
间工作协调难度大，管理效率低，而且不得不进行多方博弈，发展必然受到多方制约，不利于民营军工企业的发展。
笔者认为，可考虑组建国防科技工业与国防采办委员会作为军工和军品科研生产综合管理行政机构，将目前分属政府不同部门的管理职能统一起来。军队可把繁琐的装备采购和装备科研生产监管职能交给国防科技工业与国防采办委员会，专门负责把好装备科研生产“入口”关的需求管理和“出口”关的验收交货管理。这不仅有助于政府部门降低行政成本和提高行政效率，并有助于军队腾出主要资源与精力用于生成和提升军队战斗力，而且有助于民营企业便利进地入军工行业和稳定发展。
2．打破军工系统的纵向行业分工
目前，虽然我国纵向分割的军工管理体制已被打破，但纵向分割的军品科研生产体制却依然存在，集中体现为十大军工集团公司的组建和运行。现行纵向分割的装备科研生产体制下，民营企业进入军工行业参与军品科研生产必然会遇到不少阻力。
笔者认为，可考虑打破现行依照行政手段组建的纵向行业分工的十大军工集团公司制度安排，通过市场纽带组建若干以复杂装备系统主承包商为主体的军工集团公司。这不仅有助于提高军工科研生产获得竞争效率和规模经济效率，而且有利于打破军品科研生产的纵向分割壁垒，便
一、完善体制机制是民营军
工企业发展的基础
民营企业进入军工系统和参与武器装备等科研生产，是军工体制机制和军品科研生产体制机制的重大创新，稳步推进民营军
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研究与探讨
于民营企业参与军品科研生产。
当前，军工企业制度和军工科研院所制度改革远滞后于我国市场经济体制改革步伐，成为民营企业参与军品科研生产的重要障碍。为了推动民营军工企业发展，除关系国家战略安全的少数军工企业外，通过资产重组、上市、相互参股、兼并收购等加快推进军工企业股份制改造，并鼓励民营企业参与。同时，加快军工科研院所的分类改革步伐，推动公益性或基础性军工科研院所建立现代科研院所制度，应用性科研院所进行企业化转制，并合理引导民营企业参与军工科研院所的企业化转制，民营企业或直接进入转制后的军工科研生产型企业，或通过军工科研院所转制为大型民营军工企业的研发中心，以增强民营军工企业的军品研发能力。
3．改革和完善相关运行机制民营军工企业的发展还需要通过相关运行机制的改革和完善，解决其参与军品科研生产“进不去”、“立不住”和“展不开”等问题。为此笔者认为：一是完善准入机制。在确保国防安全的前提下，按照“扩大范围、简化审批”的要求推进军品市场准入制度改革，在进一步便利民营企业进入武器装备科研生产二类许可的同时，鼓励和引导有条件的民营企业有序进入武器装备科研生产一类许可的某些领域，提高民营企业参与军品科研生产的审批效率。
二是完善竞争机制。扩大军
品科研生产的竞争范围，创造公平、公正和透明的市场竞争环境，确保民营企业获得平等机遇参与军品科研生产的竞争。
三是完善评价机制。需建立独立的专业评价机构，并确保评价工作的公平性、科学性和合理性，强化对评价机构的评估和监督，增强评价机构自律行为。
四是完善激励机制。改革军品定价机制，探索和推行激励性定价方式及合同设计，增强民企参军的积极性和提高军品科研生产效率的主动性。另外，还需进一步完善监管机制，按照平等原则依法加强对包括民营军工企业在内的所有军品科研生产企业进行监管。
但目前民营军工企业的发展仍面临不少政策法规上的障碍。
民营军工企业健康发展首先面临的是法规上的制约，包括相关法规的缺失、冲突和不配套等。为了消除制约民营军工企业发展面临的法规障碍问题，笔者认为：一是有必要加紧制定和出台《国防科研生产法》。通过《国防科研生产法》对参与军品科研生产企业的资质条件和认证、进入和退出、权利和责任、审查和监督、奖励和惩处等加以规范，使民营企业进入军工行业有一个合理预期和评估。
二是对现行有关法规进行梳理，既要尽快清理限制民营企业进入军工领域的有关内容规定，
1．通过法律法规保障民营军工企业发展
为了鼓励、引导和规范民营等参军企业的良性发展，国务院、中央军委、国防科工委（国防科工局）、工信部、发改委、国资委、国家保密局和解放军总装备部等单独或联合颁布实施了一系列法律法规，制定和施行了一系列相关配套政策。虽然现行的政策法规明确规定民营企业可进入军工行业，并有一些相应的鼓励措施，
消除民营企业参与军品科研生产可能遇到的阻力，同时还需补充、完善引导和鼓励民营企业参与军品科研生产的有关内容。
三是抓紧制定和完善现行相关法规的实施细则或办法。近年来，国家有关部门先后颁布实施了一系列支持和鼓励民营企业的相关法规，但这些法规大多数只是一些原则性的规定，至于具体的操作还需制定与之相配套的实
施细则和办法。
二、通过健全政策和法规提
供发展支撑
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2．修改不合理的军用标准军品的特定使用价值和军品科研生产的特殊性，决定了军品及其科研生产需要采用特定的标准化体系，即军用标准。目前，我国军用标准整体上还存在适用范围过宽和内容过细等问题，民营企业面临着较高的技术壁垒和风险，为之付出的沉淀成本较高。
为推动民营军工企业发展，笔者认为有必要对现行军用标准进行改革。一是加快制定军民品两用标准，建立军用标准、民用标准、军民品两用标准和行业标准协调互补的标准体系；二是逐步缩小军用标准的适用范围，除重大军用关键或核心系统、部件、技术等外，军品及其科研生产的技术标准尽可能采用民用标
准；三是在不影响装备性能和安全使用的前提下，鼓励直接使用民用技术和产品。从而使民营企业进入军品科研生产领域，能够有效规避或降低不必要的技术壁垒、技术风险和沉淀成本等。
军品是同国家安全密切相关的特殊产品，对军品及其科研生产具有极为严格的保密要求。我国目前采取的是完全保密的做法，所有企业和所有产品均纳入保密范围，从而不同程度上阻碍了民营企业的进入和发展。笔者认为，有必要进一步完善保密制度安排，按照国家保密法的有关规定制定完善军工单位的保密、定密和解密制度及实施细则，明确和规范保密的内容与范围，及时公布解密项目，防止出现保密过度泛化的问题。
3．按照国民待遇原则统一优惠政策
由于军品投入大、风险高、批量少和需求具有不确定性等原因，国家通常在投资、税收、信贷等方面有相应的扶持和鼓励政策。但按照现行政策规定，民营企业一般不能进入武器装备项目计划和经费渠道，使民营企业很难获得武器装备的科研生产项目，也很难获得政府提供给国有军工企业的国防科研经费、基本建设投资和技术改造资金等，一定程度上影响和制约了民营军工企业的发展。为了更好地促进民营军工健康稳定发展，迫切需要按照国民待遇原则对现有的政策规定进行调整，所有政策的规定应当是针对特定的任务和项目，而不应是针对特定企业，从而使民营军工企业能享有同国有军工企业同等的政策待遇。
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推动民营军工企业
发展的制度保障 *
◎解放军南京政治学院 杜人淮 南京电子技术研究所 汪琳
现代意义上的军工，是特指承担武器装备等军用产品科研生产和保障任务的有关厂商，不同于我国传统意义上按行政隶属关系和行业性质划分的并有特定编号的企事业单位。随着我国民营企业参与军品科研生产许可制度的实施和推进，军工行业逐步向民营企业开放，不仅参与军品科
研生产的范围不断拓展、程度不断加深，而且参与军品科研生产的民营企业数量和规模不断增加，正成为我国军品科研生产领域一支不可忽视的力量。促进民营军工企业健康稳定发展，是提高武器装备科研生产效率的必然要求，也是推动中国特色军民融合式发展的题中之意。
*国家社科基金2012年度立项课题《国防科技工业发展的军民融合战略研究》（12BJY077）的阶段性成果
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研究与探讨
Theory & Analysis
自2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确允许非公有资本进入武器装备等军用产品领域以来，虽然传统国有军工企业一统武器装备科研生产天地的格局被打破，民营企业参与武器装备等军品科研生产已有明确的法律依据，但制约民营军工企业健康、稳定发展的体制机制问题尚未完全得到解决，民营企业参与武器装备等军品科研生产和保障仍然面临诸多体制机制性障碍，面临着大量看得见、进不去，往前迈步就碰壁的“玻璃门”现象，其发展仍然缺乏宽松和公平的有利环境，需要在体制机制和政策法规等方面进行必要的调整与创新。
工企业的健康发展，需要相应的体制机制建设作基础。为了向民营企业参与武器装备科研生产提供较为有利的体制机制保障，需要进一步深化和完善相关领域体制机制的改革，建立与社会主义市场经济相适应的军品科研生产体制机制。其中重点是要加快推进和完善武器装备管理体制、军品科研生产体制及运行机制的改革。
1．建立统一的管理职能我国现行军工管理体制基本特征是多头领导和分工负责。其中，工业与信息化部国防科工局是军工行业行政管理机构，主要履行军工行业发展规划、监督管理和有关法规政策等职能，工业与信息化部军民结合推进司主要履行军民结合发展规划和有关政策等职能，国有资产管理委员会作为国有资产出资人代表履行军工企事业单位国有资产管理职能，国家保密局作为国家秘密管理机构履行参军企业保密资格审查认证和保密工作检查监督等职能，解放军总装备部负责装备需求认证、装备订货、装备价格审
核及装备科研生产质量监督管理等职能。因而，参与军品科研生产的民营企业就不得不同时接受多个职能部门的领导和监督，不仅在不同职能部门之
间工作协调难度大，管理效率低，而且不得不进行多方博弈，发展必然受到多方制约，不利于民营军工企业的发展。
笔者认为，可考虑组建国防科技工业与国防采办委员会作为军工和军品科研生产综合管理行政机构，将目前分属政府不同部门的管理职能统一起来。军队可把繁琐的装备采购和装备科研生产监管职能交给国防科技工业与国防采办委员会，专门负责把好装备科研生产“入口”关的需求管理和“出口”关的验收交货管理。这不仅有助于政府部门降低行政成本和提高行政效率，并有助于军队腾出主要资源与精力用于生成和提升军队战斗力，而且有助于民营企业便利进地入军工行业和稳定发展。
2．打破军工系统的纵向行业分工
目前，虽然我国纵向分割的军工管理体制已被打破，但纵向分割的军品科研生产体制却依然存在，集中体现为十大军工集团公司的组建和运行。现行纵向分割的装备科研生产体制下，民营企业进入军工行业参与军品科研生产必然会遇到不少阻力。
笔者认为，可考虑打破现行依照行政手段组建的纵向行业分工的十大军工集团公司制度安排，通过市场纽带组建若干以复杂装备系统主承包商为主体的军工集团公司。这不仅有助于提高军工科研生产获得竞争效率和规模经济效率，而且有利于打破军品科研生产的纵向分割壁垒，便
一、完善体制机制是民营军
工企业发展的基础
民营企业进入军工系统和参与武器装备等科研生产，是军工体制机制和军品科研生产体制机制的重大创新，稳步推进民营军
Theory & Analysis
研究与探讨
于民营企业参与军品科研生产。
当前，军工企业制度和军工科研院所制度改革远滞后于我国市场经济体制改革步伐，成为民营企业参与军品科研生产的重要障碍。为了推动民营军工企业发展，除关系国家战略安全的少数军工企业外，通过资产重组、上市、相互参股、兼并收购等加快推进军工企业股份制改造，并鼓励民营企业参与。同时，加快军工科研院所的分类改革步伐，推动公益性或基础性军工科研院所建立现代科研院所制度，应用性科研院所进行企业化转制，并合理引导民营企业参与军工科研院所的企业化转制，民营企业或直接进入转制后的军工科研生产型企业，或通过军工科研院所转制为大型民营军工企业的研发中心，以增强民营军工企业的军品研发能力。
3．改革和完善相关运行机制民营军工企业的发展还需要通过相关运行机制的改革和完善，解决其参与军品科研生产“进不去”、“立不住”和“展不开”等问题。为此笔者认为：一是完善准入机制。在确保国防安全的前提下，按照“扩大范围、简化审批”的要求推进军品市场准入制度改革，在进一步便利民营企业进入武器装备科研生产二类许可的同时，鼓励和引导有条件的民营企业有序进入武器装备科研生产一类许可的某些领域，提高民营企业参与军品科研生产的审批效率。
二是完善竞争机制。扩大军
品科研生产的竞争范围，创造公平、公正和透明的市场竞争环境，确保民营企业获得平等机遇参与军品科研生产的竞争。
三是完善评价机制。需建立独立的专业评价机构，并确保评价工作的公平性、科学性和合理性，强化对评价机构的评估和监督，增强评价机构自律行为。
四是完善激励机制。改革军品定价机制，探索和推行激励性定价方式及合同设计，增强民企参军的积极性和提高军品科研生产效率的主动性。另外，还需进一步完善监管机制，按照平等原则依法加强对包括民营军工企业在内的所有军品科研生产企业进行监管。
但目前民营军工企业的发展仍面临不少政策法规上的障碍。
民营军工企业健康发展首先面临的是法规上的制约，包括相关法规的缺失、冲突和不配套等。为了消除制约民营军工企业发展面临的法规障碍问题，笔者认为：一是有必要加紧制定和出台《国防科研生产法》。通过《国防科研生产法》对参与军品科研生产企业的资质条件和认证、进入和退出、权利和责任、审查和监督、奖励和惩处等加以规范，使民营企业进入军工行业有一个合理预期和评估。
二是对现行有关法规进行梳理，既要尽快清理限制民营企业进入军工领域的有关内容规定，
1．通过法律法规保障民营军工企业发展
为了鼓励、引导和规范民营等参军企业的良性发展，国务院、中央军委、国防科工委（国防科工局）、工信部、发改委、国资委、国家保密局和解放军总装备部等单独或联合颁布实施了一系列法律法规，制定和施行了一系列相关配套政策。虽然现行的政策法规明确规定民营企业可进入军工行业，并有一些相应的鼓励措施，
消除民营企业参与军品科研生产可能遇到的阻力，同时还需补充、完善引导和鼓励民营企业参与军品科研生产的有关内容。
三是抓紧制定和完善现行相关法规的实施细则或办法。近年来，国家有关部门先后颁布实施了一系列支持和鼓励民营企业的相关法规，但这些法规大多数只是一些原则性的规定，至于具体的操作还需制定与之相配套的实
施细则和办法。
二、通过健全政策和法规提
供发展支撑
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研究与探讨
Theory & Analysis
2．修改不合理的军用标准军品的特定使用价值和军品科研生产的特殊性，决定了军品及其科研生产需要采用特定的标准化体系，即军用标准。目前，我国军用标准整体上还存在适用范围过宽和内容过细等问题，民营企业面临着较高的技术壁垒和风险，为之付出的沉淀成本较高。
为推动民营军工企业发展，笔者认为有必要对现行军用标准进行改革。一是加快制定军民品两用标准，建立军用标准、民用标准、军民品两用标准和行业标准协调互补的标准体系；二是逐步缩小军用标准的适用范围，除重大军用关键或核心系统、部件、技术等外，军品及其科研生产的技术标准尽可能采用民用标
准；三是在不影响装备性能和安全使用的前提下，鼓励直接使用民用技术和产品。从而使民营企业进入军品科研生产领域，能够有效规避或降低不必要的技术壁垒、技术风险和沉淀成本等。
军品是同国家安全密切相关的特殊产品，对军品及其科研生产具有极为严格的保密要求。我国目前采取的是完全保密的做法，所有企业和所有产品均纳入保密范围，从而不同程度上阻碍了民营企业的进入和发展。笔者认为，有必要进一步完善保密制度安排，按照国家保密法的有关规定制定完善军工单位的保密、定密和解密制度及实施细则，明确和规范保密的内容与范围，及时公布解密项目，防止出现保密过度泛化的问题。
3．按照国民待遇原则统一优惠政策
由于军品投入大、风险高、批量少和需求具有不确定性等原因，国家通常在投资、税收、信贷等方面有相应的扶持和鼓励政策。但按照现行政策规定，民营企业一般不能进入武器装备项目计划和经费渠道，使民营企业很难获得武器装备的科研生产项目，也很难获得政府提供给国有军工企业的国防科研经费、基本建设投资和技术改造资金等，一定程度上影响和制约了民营军工企业的发展。为了更好地促进民营军工健康稳定发展，迫切需要按照国民待遇原则对现有的政策规定进行调整，所有政策的规定应当是针对特定的任务和项目，而不应是针对特定企业，从而使民营军工企业能享有同国有军工企业同等的政策待遇。
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