2010年第2期
(总第169期)
经济纵横税务与经济TaxationandEconomyNo.2Mar.15,2010(SerialNo.169)
博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究
郭正涛,刘 涛,付 荣
(广东技术师范学院,广东广州510665)[摘 要]目前,。基于博弈论的分析和当前现状,,系,提高保护耕地补贴,妥善处理好中央、地方、,,建设美好和谐的人类家园。
[关键词]耕地保护;失地农民补偿;[中图分类号]F32111 []A]1004-9339(2010)02-0057-06
一、引 言
。人多地少,耕地资源匮乏,人均耕地占有量远低于世界平均水平;耕地质量差,中低产田占耕地总面积的2/3左右。随着我国经济的发展、工业化的加速和城市化进程不断加快,对土地资源的需求日益迫切,城市用地不断向外蔓延、扩张,周边大量农田被转化为非农用地,失地农民数量急速增加,耕地保护以及失地农民问题逐渐成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。近些年,大量农用地转为非农用地,大量的耕地被征用为国家建设用地、学校用地、工业园等等,虽然为工业和城市发展提供了土地资源,为城市建设筹集了大量资金,加速了一些地方的城市建设,但却是以对农民补偿偏低、牺牲大批良田为代价所换取的。同时,耕地的减少和粮食生产、失地农民、社会稳定、经济安全、社会保障、生态景观之间的矛盾日益显现。
粮食是人类生存和发展的基础,粮食安全是关系国家和地区稳定的重大问题。耕地资源是农业生产最基本的物质条件,它在数量和质量上的变化必将影响到粮食生产的波动,从而影响到粮食有效供给及粮食安全。部分耕地非农化利用的趋势不可逆转,近几年我国每年净减少耕地数十万公顷,
[3][1][2]严重地影响到国家的粮食安全,已引起了国内外的广泛关注。世界著名环境与可持续发展问题研究专家布朗提出“谁能供得起中国所需的粮食”,发出“谁来养活中国”的惊呼。虽然布朗的观点有些偏激,但从另一个角
度为我国耕地保护敲响了警钟。据资料统计,1998～2007年广东省粮食总产量从2008万吨减少到1435万吨,而目前粮食需求接近3780万吨,年缺口近2345万吨,粮食缺口都依赖省外采购或从国外进口。
耕地是农民最为重要的生产生活资料和生活保障。我国目前至少有7亿多农民生活在农村,有大约
1.3亿农民进城务工。在没有其他经济来源的情况下,再加上当前金融危机的影响日益加剧,能给予那些失去在城市打工机会的农民同胞最低的心理底线和最有希望的生活保障就是他们祖辈相依为命的耕地。可以说,耕地是农民的命根子。
[收稿日期]2009-09-21
[基金项目]广东省哲学社会科学“十一五”规划项目(项目编号:07GE03)阶段成果。
[作者简介]郭正涛(1958-),男,吉林长春人,广东技术师范学院学报编辑部教授;刘涛(1982-),男,河南开封人,广东技术师范学院民族学院硕士研究生。
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二、耕地保护存在的问题
1.产权不明晰。法律只是笼统地规定耕地集体所有,而农村集体有乡、村、组三级所有权,对于土地的归属并没有具体规定,所有权内容也没有严格限定。法律虽然规定了耕地所有权的主体和代表,但进一步探究可以发现,耕地所有权主体并没有得到界定和明晰。因为乡(镇)、村、村民小组、村内集体经济组织都可作为耕地所有权主体的代表,同一地区,在既有乡(镇)、村和村民小组,又有村内集体经济组织的情况下,耕地究竟属于谁所有?谁又是真正的所有权主体?这在有关法律法规中缺乏明确的界定。
2.法制不完善。在《土地管理法》中,“耕地保护”一章的法律规范表现为法律后果缺漏或过于简单,尤其是侧重于“治患于已然”的耕地占用补偿制度。耕地补偿制度是对保护耕地、保持耕地总量动态平衡以及维护失地农民权利最具有直接效力的制度。但是,该制度仅仅对占用耕地的单位做了规定,而对于其未履行法定义务具体应当承担怎样的法律责任没有任何相关规定。这种只有假定和行为模式,没有法律后果的法律规范,实质上已失去了强制执行性。法律的生命力在于它的执行,,法律是没有保障性的;而没有执行性、难以真正实行的法律,,无法执行的法,不仅使立法的预期目的难以实现,,。虽然法律规定了土地用途管制制度,行政机关限额审批,的“圈内”[5]查,,不利于耕地保护。
3.,后备资源不足。2009年2月26日,国土资源部公布的2008年[4][4],2008年12月31日,全国耕地面积为18257.4万hm,低于2001年美
[6]国的18666.m。根据国家统计局2009年2月26日统计,2008年末我国总人口高达132802万人,
22人均耕地只有0.137hm,仅为世界平均水平(0.250hm)的54.8%。根据1990年末全国土地资源详查汇
2总数据,在2800多个县级行政单位中,人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053hm警戒线的有666
个,占总数的23.7%;低于0.033hm的有463个,占总数的16.5%。耕地后备资源不足问题也十分严
22[8]重。据调查,全国有荒地资源约6899.46万hm,其中适宜作耕地的只有947.63万hm,且主要分布在
东北沼泽区和西北干旱、半干旱地区,生态环境脆弱,经济落后,交通不便,开发利用难度较大。
4.政府执行耕地保护的力度和监督力度不够。目前,鉴于体制、经济、技术和人力的原因,我国绝大多数地区没有建立一套完整的执行和监督体系,从而影响了政府执行监督保护耕地的力度。往往是在违法用地已成既成事实后才被监察员发现,增加了土地执法的难度。以我国目前的国情来看,对这些违法用地很难做到全部拆除建筑物退耕,因此造成部分农用地、耕地的永久流失。当前土地违法行为的主体多数是地方政府,涉及的面积大、危害严重。由于地方土地管理部门与违法用地单位隶属于同级政府,对其违法行为难以彻底查处;同时由于政府的压力,为其违法用地办手续,向上级土地管理部门隐瞒事实真相,致使一些重大土地违法行为得不到处理。2[7]2
三、失地农民补偿机制存在的问题
1.补偿标准不合理。一是补偿标准太低,农民所得与所失不平衡。现行的补偿标准与一些失地农民的纯收益相比,补偿标准太低,甚至还没有失地农民的纯收益高。土地是农民的生存之本,土地征用的补偿费用是农民未来生活的基本保证,其多少直接关系到被征地农民的生存状态。二是补偿计算方法不科学。现行征地单位在征地过程中,是依据《土地管理法》第47条的相关规定,套用国家标准进行补偿,按传统的粮食或经济作物来测定被征地前三年的平均产值,没有或较少考虑到这样一个事实:现在的农业已不再是传统意义上的农业,土地对于农民的实际意义已经超出耕种的范围。三是补偿标准不统一。同一个城市的农民补偿标准不一样,甚至有的同一个县城、同一个乡镇的补偿标准都不统一,造成了很大的负面影响。四是安置方式过于简单。征地单位对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿,而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。
2.没有建立利益分享体系。失地农民没有参与“土地隐形溢出效应”的利益分享。所谓“土地隐形溢58
出效应”是指由于土地为稀缺资源,在人口数量不断增加的前提下,其数量不断减少,在城市化进程中,随着宏观经济的不断增长,特别是在供应量受到严格限制的前提下,土地使用权变迁前隐含着巨大的升值能
[9]量,使用权变迁后这种升值能量远超出土地使用权变迁前的预测而“溢出”。而失地农民却没有分享到
“土地隐形溢出效应”,于是土地升值部分大多被土地使用者所获得。另外,失地农民也没有分享到“城市化溢出效应”。城市作为区域经济发展的增长极,具有聚集效应、扩散效应和规模效应,城市经济学理论认为这是城市化进程本身具有巨大的“溢出效应”所致。由于聚集效益,资源要素、市场要素均向城市空间聚集,使城市能够获得比较利益,促进城市经济的增长快于农村的增长,从而带动区域经济出现有效率增长,对于增加社会财富、拉动劳动就业、促进社会各项事业发展具有显著的外部正效应,学术界将之称为
[9](外部性经济正效应)。“城市化溢出效应”失地农民应该分享“城市化溢出效应”,但实际情况却是失地
农民和“城市化溢出效应”离得越来越远。
3.城乡二元结构不合理。一是户籍制度不合理。在世界范围内,只有中国实行城乡隔离的二元户籍
[10]制度,严格限制农村人口向城市流动。,下,农民的社会保障权益不是分配多或少的问题,围外。二是资源配置不合理。城乡两种不同资源配置,公共服务和基础设施,如公路、学校、医院、广场、绿化等,。
4.失业保障体系不健全。在计划经济时期谁征地、谁安置”的原则,要求企业自行安置被征地农民。目前,,让被征地农民自谋职业。而自谋。另外,建设征地过多过急,,生活水平急剧下降。失业保障体系不能提供多渠,再加上失地农民的文化水平和非农劳动技能水平不高,,明显处于不利地位。
5.社会保障体系不健全。有些人将城乡二元分割体制视为一种固化的模式,在考虑政策措施进行制度设计时,总是不自觉地偏离城乡统筹的原则,沿袭城乡分割的思路;有些人将社会保障与经济发展对立起来,把发展农村社会保障视为负担。目前我国失地农民的参保管理制度尚未建立,基本养老保险制度尚未定型且没有实现全国统一,基本社会保障制度长期处于试点状态,影响覆盖城乡的社会保障体系的构建。另外,社会保障财政投入明显偏少。近年来,虽然用于社会保障的直接支出有了很大提高,但到2006
[12]年还只占国家财政支出的12%,与其他国家相比仍然偏低。[11]
四、建立博弈论模型及模型分析
11中央政府与地方政府的博弈。
模型的假设:
参与者:中央政府定义为G,地方政府定义为L,I={G,L};
策略空间:中央政府的策略空间SC={现有的耕地保护制度,进行耕地保护制度创新};
地方政府的策略空间SL={保护耕地,不保护耕地};
支付函数:当中央政府进行监督检查,地方政府保护耕地时,地方政府支付耕地保护的成本(CL)包括地方政府执行中央政府的耕地保护政策时,采取耕地保护行动所需的直接成本(Cd);限制耕地非农化所引发的土地出让收益损失(L);非农产业发展受阻所带来的地方财政税收收入的减少(T);(CL=Cd+L+T)。地方政府保护耕地时的收益为:地方政府因执行中央政府的耕地保护政策所带来的政治收益(P)以及中央政府给予地方政府耕地保护的奖励(B)。
中央政府支付的监督检查成本(CG)和给予地方政府耕地保护的奖励(B),其中监督检查成本包括监督检查的总费用。中央政府采取耕地保护行动获得耕地保护的收益(GE),包括粮食产量增加(A);食物安全对国民经济其他部门的作用和社会稳定(S);耕地保护实现可持续发展(D);(CE=A+S+D)。
中央政府进行监督检查,地方政府不保护耕地时,地方政府不保护耕地的成本为地方政府因不执行中央政府耕地保护政策所带来的政治危险(H)和中央政府对地方政府的惩罚(F),获得的收益为CL;中央政府进行监督检查支付的监督检查成本为CG,获得的收益为收取地方政府的罚款(F)。
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中央政府不监督检查,地方政府保护耕地时,地方政府保护耕地的成本为CL,获得的收益为零;中央政府不监督检查支付为零,获得的收益为GE。
中央政府不监督检查,地方政府不保护耕地时,地方政府支付为零,获得的收益为CL;中央政府不监督检查为零,获得的收益为零。
博弈双方的收益矩阵可用表1表示。
表1监督博弈中央政府
地方政府不保护耕地
保护耕地监督检查CL-F-P,F-CGP+B-CL,GE-CG-B不监督检查CL,0
-CL,GE
我们用θ代表中央政府检查监督的概率,γ代表地方政府不保护耕地的概率。给定γ,中央政府检查监督(θ=1)和不检查监督(θ=0)的期望收益分别为:
πC(1,γ)=(GE-CG-B)(1-γ)+(F-CG)γ
πC(0,γ)=GE(1-γ)
解πC(1,γ)=πC(0,γ),得:γ3=(B+CG)/(B+F)(B+CG)/(B+F),(B+CG)/(B+F),中央政府的最优选择是监督检查;(B+CG)/(B+F),中央政府的给定θ,:
πL(θ,)+(-CL)(1-θ)=(P+B)θ-CL
πL(θ,1)CL-F-P)θ+CL(1-θ)=(2CL-F-P)θ-CL
解πL(θ,1)=πL(θ,0),得:θ3=2CL/(2P+B+F)。即:如果中央政府进行监督检查的概率小于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是不保护耕地;如果中央政府进行监督检查的概率大于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是保护耕地;如果中央政府进行监督检查的概率等于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是保护耕地或不保护耕地。
从上述的中央政府与地方政府博弈分析中可得到,CG越大,θ越小,γ越大;F越大,γ越小;B越大,θ越大,γ也越大;CL越大,γ越大,θ越大;P、B以及F越大,γ越大,θ越小。
因此,要有效地降低地方政府不保护耕地的概率,必须降低中央政府的监督检查成本、增强地方政府保护耕地的政治利益、加大给予地方政府耕地保护的奖励以及不保护耕地的惩罚力度,进行耕地保护制度创新。
21地方政府与农民的博弈。
模型假设:
参与者:政府定义为G,农民定义为F,I={G,F};
策略空间:政府的策略空间SG={现有的失地农民补偿和保护耕地补贴机制,改革当前失地农民补偿和保护耕地补贴机制};
农民的策略空间:SP=({保护耕地,保护耕地},{保护耕地,不保护耕地},{不保护耕地,保护耕地},{不保护耕地,不保护耕地});
支付函数:假设征收农业税的税率为t(根据单位耕地面积征收的税率),给予农民耕地保护补贴为s(根据农民缴征单位粮食给予的补贴率),农民耕地面积为A,粮食价格为p,耕地单产为u,政府的效益为UG=tA-sAu,农民的效益为UP=(s+p)Au-tA。假设粮食的价格和农业税的税率不变,初始时期耕地面积为A0,耕地单产为u0。
当政府改革失地农民补偿机制并且给予农民耕地保护补贴率c时,如果农民进行耕地保护,耕地面积由A0增加到A1,耕地单产由u0增加到u1,政府的效益为UG1=tA1-sA1u1,农民的效益为UP1=(s+p)A1u1-tA1。如果农民不保护耕地,耕地面积由A0减少到A2,耕地单产由u0下降到u2,政府的效益为UG2=tA2-sA2u2,农民的效益为UP2=(s+p)A2u2-tA2。
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当政府不改革失地农民补偿机制并且不给予农民耕地保护补贴率时,如果农民保护耕地,耕地面积由A0增加到A3,耕地单产由u0增加到u3,政府的效益为UG3=tA3,农民的效益为UP3=pA3u3-tA3。如果农民不保护耕地,耕地面积由A0减少到A4,耕地单产由u0下降到u4,政府的效益为UG4=tA4,农民的效益为UP4=pA4u4-tA4。
博弈双方的博弈树可用图1表示
。
图1从上述的博弈分析中可知:,3u33pA4u4-tA4的差,小于农民不保护耕地的收益,。所以该博弈的均衡是政府改革当前失地农民补偿机制并,农民就会选择耕地保护来争取国家的补贴和补偿,通过保护耕地,使耕地的收益增加,实现个人利益最大化,政府也实现了耕地保护的目的。
博弈均衡的结果是(给予耕地保护补贴,耕地保护),即政府实施耕地保护补贴政策,给予农民耕地保护,农民采取耕地保护行动。一方面,农民可以通过增加耕地面积来获得政府的耕地保护补贴,增加耕地效益,实现个人利益最大化;另一方面,可以加大对耕地的投入来提高耕地的质量,进而提高耕地的产出率来获得政府的耕地保护补贴,增加耕地效益,实现个人收益最大化,实现耕地可持续利用,使政府实现耕地保护的目标。
五、结论及建议
基于博弈论的分析,本文有以下的结论和建议:
1.明确耕地保护的目的。耕地保护是我国粮食安全、社会稳定、经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要手段。耕地是我国13亿2千多万人民的衣食之源,是农民群众最为基本的生产要素和生产条件,是建设经济社会重要的基石,为经济社会的可持续发展提供保障。农民有耕地的收益和生活的保障,就多了社会和谐与稳定的因子。所以要明确耕地保护的目的:耕地保护是粮食安全、社会稳定、经济社会可持续发展、构建和谐社会的一项系统工程。
2.进行耕地保护制度的创新。首先,明确界定土地产权,要使农民、地方政府、中央政府都清楚耕地的产权,调动各方保护耕地的积极性。其次,要对耕地保护的法律进行完善,形成全国统一的耕地保护体系。中央政府应统一对土地进行规划、审批,加强对耕地的保护和建设用地的控制,使耕地保护法律真正成为高效地保护土地的有力武器。再次,中央政府要提高监督耕地保护的力度,利用现代高端信息技术和遥感监测技术,对建设用地的“批、供、用、补、查”实施全程动态监管,有效地监督地方政府耕地保护的数量和质量,并落实耕地保护目标责任,使地方政府积极有效地进行耕地保护。
3.改革当前失地农民补偿和保护耕地补贴机制。首先,要对现有的失地农民补偿机制进行改革,提高征地补偿标准。当前的征地补偿标准较低,补偿不合理,因此,建立合理、公平、健全的耕地补偿体系是非常重要的。其次,改革失地农民的社会保障制度。目前失地农民基本没有社会保障,他们不仅失去了赖以生存的土地,同时也失去了最为基本的社会保障,这些问题不解决,社会的稳定及和谐社会的构建就无法
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实现。再次,政府要提高耕地保护补贴。农民是耕地保护的直接受益人,农民的直接参与对土地保护是最直接、最有效的。政府要实现农地保护的手段多样化,在实践中将农地保护与建设有机结合,改善农业生产条件、增加农民收入、保护农民的合法利益、提高耕地保护补贴,使农民积极自愿地参与农地保护计划。
中央政府要对现有的耕地保护制度进行创新,改革当前失地农民补偿体系,提高保护耕地补贴,妥善处理好中央、地方、农民之间的利益关系,积极探索土地利用的新模式,贯彻落实科学发展观,建设美好和谐的人类家园。
[参 考 文 献]
[1]傅泽强,等1中国粮食安全与耕地资源变化的相关分析[J].自然资源学报,2001,(16).
[2]中国21世纪议程1中国21世纪人口、环境与发展白皮书[M].北京:中国环境科学出版社,1994.
[3]BrownLR.WhoWillFeedChina?Wake2UpCallforSmallPlanet[M].TheWorldWatchInstitute.NewYork:WWNorto2nandCompany,1995.
[4]吴次芳,谭永忠1制度缺陷与耕地保护[J].中国农村经济,2002,(7).
[5]陈茵茵,黄伟1美国的农地保护及其对我国耕地保护的借鉴意义[J,(2).
[6]国土资源部12001年中国国土资源公报[J].中国土地,(4).
[7]保护耕地问题专题调研组1[,1997,(1).
[8]艾大宾,赚伟1[,2001,(3).
[9]王作安:[M:,2007.
[10]中国“三农”1小康中国痛———来自底层中国的调查报告
[M].北京:.
[11]1[M].北京:法律出版社,2006.
[12][EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/6638390.html,2007.
责任编辑:一 凡
AStudyofProtectionSystemofCultivatedLand
andCompensatorySystemofLosingLand
FarmersfromthePerspectiveofGameTheory
GuoZheng2tao,LiuTao,FuRong
(GuangdongPolytechnicNormalUniversity,Guangzhou510665,China)
Abstract:Atpresent,weshouldattachgreatimportancetothecultivatedlandprotectionstatusandtheproblemsincompensatorysystemoflosinglandfarmers.Basedongametheoryandcurrentsituation,thecentralgovern2mentshouldinnovatetheprotectionsystemofcultivatedland,reformthecompensatorysystemoflosinglandfarmersandproperlyhandlethebenefitamongthecentralgovernment,localgovernmentandfarmers.Thecen2tralgovernmentshouldalsothoroughlyapplytheScientificOutlookonDevelopmentandbuildaharmonioushomeforhumanbeing.
Keyword:cultivatedland;compensationoflosinglandfarmers;gametheory
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(总第169期)
经济纵横税务与经济TaxationandEconomyNo.2Mar.15,2010(SerialNo.169)
博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究
郭正涛,刘 涛,付 荣
(广东技术师范学院,广东广州510665)[摘 要]目前,。基于博弈论的分析和当前现状,,系,提高保护耕地补贴,妥善处理好中央、地方、,,建设美好和谐的人类家园。
[关键词]耕地保护;失地农民补偿;[中图分类号]F32111 []A]1004-9339(2010)02-0057-06
一、引 言
。人多地少,耕地资源匮乏,人均耕地占有量远低于世界平均水平;耕地质量差,中低产田占耕地总面积的2/3左右。随着我国经济的发展、工业化的加速和城市化进程不断加快,对土地资源的需求日益迫切,城市用地不断向外蔓延、扩张,周边大量农田被转化为非农用地,失地农民数量急速增加,耕地保护以及失地农民问题逐渐成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。近些年,大量农用地转为非农用地,大量的耕地被征用为国家建设用地、学校用地、工业园等等,虽然为工业和城市发展提供了土地资源,为城市建设筹集了大量资金,加速了一些地方的城市建设,但却是以对农民补偿偏低、牺牲大批良田为代价所换取的。同时,耕地的减少和粮食生产、失地农民、社会稳定、经济安全、社会保障、生态景观之间的矛盾日益显现。
粮食是人类生存和发展的基础,粮食安全是关系国家和地区稳定的重大问题。耕地资源是农业生产最基本的物质条件,它在数量和质量上的变化必将影响到粮食生产的波动,从而影响到粮食有效供给及粮食安全。部分耕地非农化利用的趋势不可逆转,近几年我国每年净减少耕地数十万公顷,
[3][1][2]严重地影响到国家的粮食安全,已引起了国内外的广泛关注。世界著名环境与可持续发展问题研究专家布朗提出“谁能供得起中国所需的粮食”,发出“谁来养活中国”的惊呼。虽然布朗的观点有些偏激,但从另一个角
度为我国耕地保护敲响了警钟。据资料统计,1998～2007年广东省粮食总产量从2008万吨减少到1435万吨,而目前粮食需求接近3780万吨,年缺口近2345万吨,粮食缺口都依赖省外采购或从国外进口。
耕地是农民最为重要的生产生活资料和生活保障。我国目前至少有7亿多农民生活在农村,有大约
1.3亿农民进城务工。在没有其他经济来源的情况下,再加上当前金融危机的影响日益加剧,能给予那些失去在城市打工机会的农民同胞最低的心理底线和最有希望的生活保障就是他们祖辈相依为命的耕地。可以说,耕地是农民的命根子。
[收稿日期]2009-09-21
[基金项目]广东省哲学社会科学“十一五”规划项目(项目编号:07GE03)阶段成果。
[作者简介]郭正涛(1958-),男,吉林长春人,广东技术师范学院学报编辑部教授;刘涛(1982-),男,河南开封人,广东技术师范学院民族学院硕士研究生。
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二、耕地保护存在的问题
1.产权不明晰。法律只是笼统地规定耕地集体所有,而农村集体有乡、村、组三级所有权,对于土地的归属并没有具体规定,所有权内容也没有严格限定。法律虽然规定了耕地所有权的主体和代表,但进一步探究可以发现,耕地所有权主体并没有得到界定和明晰。因为乡(镇)、村、村民小组、村内集体经济组织都可作为耕地所有权主体的代表,同一地区,在既有乡(镇)、村和村民小组,又有村内集体经济组织的情况下,耕地究竟属于谁所有?谁又是真正的所有权主体?这在有关法律法规中缺乏明确的界定。
2.法制不完善。在《土地管理法》中,“耕地保护”一章的法律规范表现为法律后果缺漏或过于简单,尤其是侧重于“治患于已然”的耕地占用补偿制度。耕地补偿制度是对保护耕地、保持耕地总量动态平衡以及维护失地农民权利最具有直接效力的制度。但是,该制度仅仅对占用耕地的单位做了规定,而对于其未履行法定义务具体应当承担怎样的法律责任没有任何相关规定。这种只有假定和行为模式,没有法律后果的法律规范,实质上已失去了强制执行性。法律的生命力在于它的执行,,法律是没有保障性的;而没有执行性、难以真正实行的法律,,无法执行的法,不仅使立法的预期目的难以实现,,。虽然法律规定了土地用途管制制度,行政机关限额审批,的“圈内”[5]查,,不利于耕地保护。
3.,后备资源不足。2009年2月26日,国土资源部公布的2008年[4][4],2008年12月31日,全国耕地面积为18257.4万hm,低于2001年美
[6]国的18666.m。根据国家统计局2009年2月26日统计,2008年末我国总人口高达132802万人,
22人均耕地只有0.137hm,仅为世界平均水平(0.250hm)的54.8%。根据1990年末全国土地资源详查汇
2总数据,在2800多个县级行政单位中,人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053hm警戒线的有666
个,占总数的23.7%;低于0.033hm的有463个,占总数的16.5%。耕地后备资源不足问题也十分严
22[8]重。据调查,全国有荒地资源约6899.46万hm,其中适宜作耕地的只有947.63万hm,且主要分布在
东北沼泽区和西北干旱、半干旱地区,生态环境脆弱,经济落后,交通不便,开发利用难度较大。
4.政府执行耕地保护的力度和监督力度不够。目前,鉴于体制、经济、技术和人力的原因,我国绝大多数地区没有建立一套完整的执行和监督体系,从而影响了政府执行监督保护耕地的力度。往往是在违法用地已成既成事实后才被监察员发现,增加了土地执法的难度。以我国目前的国情来看,对这些违法用地很难做到全部拆除建筑物退耕,因此造成部分农用地、耕地的永久流失。当前土地违法行为的主体多数是地方政府,涉及的面积大、危害严重。由于地方土地管理部门与违法用地单位隶属于同级政府,对其违法行为难以彻底查处;同时由于政府的压力,为其违法用地办手续,向上级土地管理部门隐瞒事实真相,致使一些重大土地违法行为得不到处理。2[7]2
三、失地农民补偿机制存在的问题
1.补偿标准不合理。一是补偿标准太低,农民所得与所失不平衡。现行的补偿标准与一些失地农民的纯收益相比,补偿标准太低,甚至还没有失地农民的纯收益高。土地是农民的生存之本,土地征用的补偿费用是农民未来生活的基本保证,其多少直接关系到被征地农民的生存状态。二是补偿计算方法不科学。现行征地单位在征地过程中,是依据《土地管理法》第47条的相关规定,套用国家标准进行补偿,按传统的粮食或经济作物来测定被征地前三年的平均产值,没有或较少考虑到这样一个事实:现在的农业已不再是传统意义上的农业,土地对于农民的实际意义已经超出耕种的范围。三是补偿标准不统一。同一个城市的农民补偿标准不一样,甚至有的同一个县城、同一个乡镇的补偿标准都不统一,造成了很大的负面影响。四是安置方式过于简单。征地单位对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿,而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。
2.没有建立利益分享体系。失地农民没有参与“土地隐形溢出效应”的利益分享。所谓“土地隐形溢58
出效应”是指由于土地为稀缺资源,在人口数量不断增加的前提下,其数量不断减少,在城市化进程中,随着宏观经济的不断增长,特别是在供应量受到严格限制的前提下,土地使用权变迁前隐含着巨大的升值能
[9]量,使用权变迁后这种升值能量远超出土地使用权变迁前的预测而“溢出”。而失地农民却没有分享到
“土地隐形溢出效应”,于是土地升值部分大多被土地使用者所获得。另外,失地农民也没有分享到“城市化溢出效应”。城市作为区域经济发展的增长极,具有聚集效应、扩散效应和规模效应,城市经济学理论认为这是城市化进程本身具有巨大的“溢出效应”所致。由于聚集效益,资源要素、市场要素均向城市空间聚集,使城市能够获得比较利益,促进城市经济的增长快于农村的增长,从而带动区域经济出现有效率增长,对于增加社会财富、拉动劳动就业、促进社会各项事业发展具有显著的外部正效应,学术界将之称为
[9](外部性经济正效应)。“城市化溢出效应”失地农民应该分享“城市化溢出效应”,但实际情况却是失地
农民和“城市化溢出效应”离得越来越远。
3.城乡二元结构不合理。一是户籍制度不合理。在世界范围内,只有中国实行城乡隔离的二元户籍
[10]制度,严格限制农村人口向城市流动。,下,农民的社会保障权益不是分配多或少的问题,围外。二是资源配置不合理。城乡两种不同资源配置,公共服务和基础设施,如公路、学校、医院、广场、绿化等,。
4.失业保障体系不健全。在计划经济时期谁征地、谁安置”的原则,要求企业自行安置被征地农民。目前,,让被征地农民自谋职业。而自谋。另外,建设征地过多过急,,生活水平急剧下降。失业保障体系不能提供多渠,再加上失地农民的文化水平和非农劳动技能水平不高,,明显处于不利地位。
5.社会保障体系不健全。有些人将城乡二元分割体制视为一种固化的模式,在考虑政策措施进行制度设计时,总是不自觉地偏离城乡统筹的原则,沿袭城乡分割的思路;有些人将社会保障与经济发展对立起来,把发展农村社会保障视为负担。目前我国失地农民的参保管理制度尚未建立,基本养老保险制度尚未定型且没有实现全国统一,基本社会保障制度长期处于试点状态,影响覆盖城乡的社会保障体系的构建。另外,社会保障财政投入明显偏少。近年来,虽然用于社会保障的直接支出有了很大提高,但到2006
[12]年还只占国家财政支出的12%,与其他国家相比仍然偏低。[11]
四、建立博弈论模型及模型分析
11中央政府与地方政府的博弈。
模型的假设:
参与者:中央政府定义为G,地方政府定义为L,I={G,L};
策略空间:中央政府的策略空间SC={现有的耕地保护制度,进行耕地保护制度创新};
地方政府的策略空间SL={保护耕地,不保护耕地};
支付函数:当中央政府进行监督检查,地方政府保护耕地时,地方政府支付耕地保护的成本(CL)包括地方政府执行中央政府的耕地保护政策时,采取耕地保护行动所需的直接成本(Cd);限制耕地非农化所引发的土地出让收益损失(L);非农产业发展受阻所带来的地方财政税收收入的减少(T);(CL=Cd+L+T)。地方政府保护耕地时的收益为:地方政府因执行中央政府的耕地保护政策所带来的政治收益(P)以及中央政府给予地方政府耕地保护的奖励(B)。
中央政府支付的监督检查成本(CG)和给予地方政府耕地保护的奖励(B),其中监督检查成本包括监督检查的总费用。中央政府采取耕地保护行动获得耕地保护的收益(GE),包括粮食产量增加(A);食物安全对国民经济其他部门的作用和社会稳定(S);耕地保护实现可持续发展(D);(CE=A+S+D)。
中央政府进行监督检查,地方政府不保护耕地时,地方政府不保护耕地的成本为地方政府因不执行中央政府耕地保护政策所带来的政治危险(H)和中央政府对地方政府的惩罚(F),获得的收益为CL;中央政府进行监督检查支付的监督检查成本为CG,获得的收益为收取地方政府的罚款(F)。
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中央政府不监督检查,地方政府保护耕地时,地方政府保护耕地的成本为CL,获得的收益为零;中央政府不监督检查支付为零,获得的收益为GE。
中央政府不监督检查,地方政府不保护耕地时,地方政府支付为零,获得的收益为CL;中央政府不监督检查为零,获得的收益为零。
博弈双方的收益矩阵可用表1表示。
表1监督博弈中央政府
地方政府不保护耕地
保护耕地监督检查CL-F-P,F-CGP+B-CL,GE-CG-B不监督检查CL,0
-CL,GE
我们用θ代表中央政府检查监督的概率,γ代表地方政府不保护耕地的概率。给定γ,中央政府检查监督(θ=1)和不检查监督(θ=0)的期望收益分别为:
πC(1,γ)=(GE-CG-B)(1-γ)+(F-CG)γ
πC(0,γ)=GE(1-γ)
解πC(1,γ)=πC(0,γ),得:γ3=(B+CG)/(B+F)(B+CG)/(B+F),(B+CG)/(B+F),中央政府的最优选择是监督检查;(B+CG)/(B+F),中央政府的给定θ,:
πL(θ,)+(-CL)(1-θ)=(P+B)θ-CL
πL(θ,1)CL-F-P)θ+CL(1-θ)=(2CL-F-P)θ-CL
解πL(θ,1)=πL(θ,0),得:θ3=2CL/(2P+B+F)。即:如果中央政府进行监督检查的概率小于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是不保护耕地;如果中央政府进行监督检查的概率大于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是保护耕地;如果中央政府进行监督检查的概率等于2CL/(2P+B+F),地方政府的最优选择是保护耕地或不保护耕地。
从上述的中央政府与地方政府博弈分析中可得到,CG越大,θ越小,γ越大;F越大,γ越小;B越大,θ越大,γ也越大;CL越大,γ越大,θ越大;P、B以及F越大,γ越大,θ越小。
因此,要有效地降低地方政府不保护耕地的概率,必须降低中央政府的监督检查成本、增强地方政府保护耕地的政治利益、加大给予地方政府耕地保护的奖励以及不保护耕地的惩罚力度,进行耕地保护制度创新。
21地方政府与农民的博弈。
模型假设:
参与者:政府定义为G,农民定义为F,I={G,F};
策略空间:政府的策略空间SG={现有的失地农民补偿和保护耕地补贴机制,改革当前失地农民补偿和保护耕地补贴机制};
农民的策略空间:SP=({保护耕地,保护耕地},{保护耕地,不保护耕地},{不保护耕地,保护耕地},{不保护耕地,不保护耕地});
支付函数:假设征收农业税的税率为t(根据单位耕地面积征收的税率),给予农民耕地保护补贴为s(根据农民缴征单位粮食给予的补贴率),农民耕地面积为A,粮食价格为p,耕地单产为u,政府的效益为UG=tA-sAu,农民的效益为UP=(s+p)Au-tA。假设粮食的价格和农业税的税率不变,初始时期耕地面积为A0,耕地单产为u0。
当政府改革失地农民补偿机制并且给予农民耕地保护补贴率c时,如果农民进行耕地保护,耕地面积由A0增加到A1,耕地单产由u0增加到u1,政府的效益为UG1=tA1-sA1u1,农民的效益为UP1=(s+p)A1u1-tA1。如果农民不保护耕地,耕地面积由A0减少到A2,耕地单产由u0下降到u2,政府的效益为UG2=tA2-sA2u2,农民的效益为UP2=(s+p)A2u2-tA2。
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当政府不改革失地农民补偿机制并且不给予农民耕地保护补贴率时,如果农民保护耕地,耕地面积由A0增加到A3,耕地单产由u0增加到u3,政府的效益为UG3=tA3,农民的效益为UP3=pA3u3-tA3。如果农民不保护耕地,耕地面积由A0减少到A4,耕地单产由u0下降到u4,政府的效益为UG4=tA4,农民的效益为UP4=pA4u4-tA4。
博弈双方的博弈树可用图1表示
。
图1从上述的博弈分析中可知:,3u33pA4u4-tA4的差,小于农民不保护耕地的收益,。所以该博弈的均衡是政府改革当前失地农民补偿机制并,农民就会选择耕地保护来争取国家的补贴和补偿,通过保护耕地,使耕地的收益增加,实现个人利益最大化,政府也实现了耕地保护的目的。
博弈均衡的结果是(给予耕地保护补贴,耕地保护),即政府实施耕地保护补贴政策,给予农民耕地保护,农民采取耕地保护行动。一方面,农民可以通过增加耕地面积来获得政府的耕地保护补贴,增加耕地效益,实现个人利益最大化;另一方面,可以加大对耕地的投入来提高耕地的质量,进而提高耕地的产出率来获得政府的耕地保护补贴,增加耕地效益,实现个人收益最大化,实现耕地可持续利用,使政府实现耕地保护的目标。
五、结论及建议
基于博弈论的分析,本文有以下的结论和建议:
1.明确耕地保护的目的。耕地保护是我国粮食安全、社会稳定、经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要手段。耕地是我国13亿2千多万人民的衣食之源,是农民群众最为基本的生产要素和生产条件,是建设经济社会重要的基石,为经济社会的可持续发展提供保障。农民有耕地的收益和生活的保障,就多了社会和谐与稳定的因子。所以要明确耕地保护的目的:耕地保护是粮食安全、社会稳定、经济社会可持续发展、构建和谐社会的一项系统工程。
2.进行耕地保护制度的创新。首先,明确界定土地产权,要使农民、地方政府、中央政府都清楚耕地的产权,调动各方保护耕地的积极性。其次,要对耕地保护的法律进行完善,形成全国统一的耕地保护体系。中央政府应统一对土地进行规划、审批,加强对耕地的保护和建设用地的控制,使耕地保护法律真正成为高效地保护土地的有力武器。再次,中央政府要提高监督耕地保护的力度,利用现代高端信息技术和遥感监测技术,对建设用地的“批、供、用、补、查”实施全程动态监管,有效地监督地方政府耕地保护的数量和质量,并落实耕地保护目标责任,使地方政府积极有效地进行耕地保护。
3.改革当前失地农民补偿和保护耕地补贴机制。首先,要对现有的失地农民补偿机制进行改革,提高征地补偿标准。当前的征地补偿标准较低,补偿不合理,因此,建立合理、公平、健全的耕地补偿体系是非常重要的。其次,改革失地农民的社会保障制度。目前失地农民基本没有社会保障,他们不仅失去了赖以生存的土地,同时也失去了最为基本的社会保障,这些问题不解决,社会的稳定及和谐社会的构建就无法
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实现。再次,政府要提高耕地保护补贴。农民是耕地保护的直接受益人,农民的直接参与对土地保护是最直接、最有效的。政府要实现农地保护的手段多样化,在实践中将农地保护与建设有机结合,改善农业生产条件、增加农民收入、保护农民的合法利益、提高耕地保护补贴,使农民积极自愿地参与农地保护计划。
中央政府要对现有的耕地保护制度进行创新,改革当前失地农民补偿体系,提高保护耕地补贴,妥善处理好中央、地方、农民之间的利益关系,积极探索土地利用的新模式,贯彻落实科学发展观,建设美好和谐的人类家园。
[参 考 文 献]
[1]傅泽强,等1中国粮食安全与耕地资源变化的相关分析[J].自然资源学报,2001,(16).
[2]中国21世纪议程1中国21世纪人口、环境与发展白皮书[M].北京:中国环境科学出版社,1994.
[3]BrownLR.WhoWillFeedChina?Wake2UpCallforSmallPlanet[M].TheWorldWatchInstitute.NewYork:WWNorto2nandCompany,1995.
[4]吴次芳,谭永忠1制度缺陷与耕地保护[J].中国农村经济,2002,(7).
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[6]国土资源部12001年中国国土资源公报[J].中国土地,(4).
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[M].北京:.
[11]1[M].北京:法律出版社,2006.
[12][EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/6638390.html,2007.
责任编辑:一 凡
AStudyofProtectionSystemofCultivatedLand
andCompensatorySystemofLosingLand
FarmersfromthePerspectiveofGameTheory
GuoZheng2tao,LiuTao,FuRong
(GuangdongPolytechnicNormalUniversity,Guangzhou510665,China)
Abstract:Atpresent,weshouldattachgreatimportancetothecultivatedlandprotectionstatusandtheproblemsincompensatorysystemoflosinglandfarmers.Basedongametheoryandcurrentsituation,thecentralgovern2mentshouldinnovatetheprotectionsystemofcultivatedland,reformthecompensatorysystemoflosinglandfarmersandproperlyhandlethebenefitamongthecentralgovernment,localgovernmentandfarmers.Thecen2tralgovernmentshouldalsothoroughlyapplytheScientificOutlookonDevelopmentandbuildaharmonioushomeforhumanbeing.
Keyword:cultivatedland;compensationoflosinglandfarmers;gametheory
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