目 录
内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 引 言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
一、教 育 公 平 的 理 论 探 索„„„„„„„„„„„„„„„„„„
（一）教育公平的内涵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
1、教育起点的公平„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
2、教育过程的公平„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
3、教育结果的公平„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
（二）教育公平的法治保障的理论探讨„„„„„„„„„„„„„„„„„„
1、教育关系的法治保障,保障教育权利的公平„„„„„„„„„„„„
2、教育行为的法治保障,维护教育过程的公平„„„„„„„„„„„„
3、教育行为的法治保障,维护教育过程的公平„„„„„„„„„„„„
二、当前我国教育公平法治保障缺失的主要表现„„„„„„„„„„„„„„
（一）我国教育公平问题中存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„
（二）对教育公平缺乏法治保障的具体表现„„„„„„„„„„„„„„„„
1、当前我国教育资源布局的不合理，造成区域之间教育不公平„„„„
2、我国城乡二元社会结构的特征，造成城乡之间教育的不公平„„„„„
3、城市外来务工人员子女受教育问题；残疾人教育问题„„„„„„„„
三、健全法治保障是保障教育公平的重要途径„„„„„„„„„„„„„„„
（一）立法方面，加快相关教育立法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
（二）执法方面„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
1、明确政府责任„„„„„„„„„„„„„„
2、建立有效的教育行政问责制度„„„„„„„„„„„„„„„„„
（三）完善监督制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
1、主要发挥人大监督作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
2、社会舆论、群众监督„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
（四）努力加强教育司法建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
四、结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 致谢词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
摘 要 ： 教育公平是公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态,它是社会公平在受教育权方面的具体表现。当前教育公平缺失现象存在于社会的各种层面上，给社会的正常健康发展带来了诸多不利影响。针对我国教育建设中存在的问题,在教育立法、教育执法、教育司法等方面作出努力, 对教育公平实施有利的法治保障， 使教育公平的目标从理想变为现实，实现社会的可持续健康发展。
ABSTRACT ：Education fair is a citizen's right to education institutional guarantee can pass fairly to the realization of a social right distribution state, it is social justice in the manifestation of education aspects. The current education fair hiatus phenomenon exists in the society of level, the healthy development of society brought many adverse impact. Aiming at the problems existing in the construction of education in education legislation, education, law enforcement, education judicial aspects of education fairness efforts, the implementation of favorable legal support, make the education fair target from ideal into reality, the realization of social sustainable healthy development.
关 键 词 ： 教育公平，法治保障，和谐社会
引 言 ： 改革开放以来,我国教育事业实现了历史性跨越式发展。普及九年义务教育成果得到切实巩固和提高，农村教育发生了深刻变化；职业教育发展步伐加快；高等教育实现又快又好发展，进入大众化发展阶段。但是我们也要清醒的认识到，我国目前的教育发展仍不能满足广大人民群众对良好教育的强烈需求，还不能适应构建社会主义和谐社会的迫切需要。城乡、区域、各级各类教育之间发展不平衡的问题突出，实施素质教育尚未取得根本性突破，人才培养模式改革迫切需要深化，这一系列关系人民群众切实利益的教育问题尚未得到很好
解决，教育公平迫切需要法治保障。依法治国是我国的一项基本国策，在构建有中国特色社会主义法制社会中，如何运用法律的手段来保障教育公平成为了我们一项艰巨的任务。
一、教育公平的法治保障理论探索
（一）教育公平的内涵
教育公平是主体人对教育活动认识的价值取向，涵盖了人们对教育特殊社会功能的认识；同时教育公平又是一个动态的概念，教育公平是一个与社会发展及社会发展需要密切相关的概念,在现代社会条件下,教育公平的内涵应包含以下几个方面：
1、 教育起点的公平。它是指尊重和保护每一个人的基本人权与自由发展,即教育权利公平。衡量标准可定位在让人人都享有受教育的机会
2、 教育过程的公平。它是指在教育资源和教育经费的投放、教学课程的设置、师生关系互动等方面,通过相应的制度、政策继续体现和维护教育公平。衡量标准可定位在让受教育者都有机会获得适合个人特点的教育
3、教育结果的公平。它是指人的发展的公平,即每个人都能有效利用社会提供的教育机会,取得符合其个性、才智学业上的成功,从而为其未来发展创造条件。衡量标准可定位在让受教育者人人学有所得,学有所用。为了从法律上更好地保障教育公平的实现,必须为教育公平提供法治保障。
（二）教育公平的法治保障的理论探讨
教育公平的法治保障即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导,以保障教育秩序、达成教育目的、实现教育公平的一个实践过程，它包括以下几个发面：
1、 教育关系的法治保障,保障教育权利的公平。教育关系是人们在教育活动中 结成的以教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种普遍而又特殊的社会关系。教育关系的法治保障,实质上就是通过法律理顺教育关系框架,使各教育关系主体的权利得到保障,权力得到保证,整个教育工作按照既定目标、有条不紊地进行,最大限度地实现教育利益,保障教育公平。教育关系的法治保障的前提是建立一套教育法律制度,法律所规范的即是制度框架内的教育关系。它对教育权利公平的保障表现为:首先,通过法律建立国家基本教育制度确保每个公民都享有受
教育的权利,使教育权利从自然权利发展为法律权利从不平等的特权发展为普通的平权、从义务性规范发展为以权利为本位的、权利和义务统一的法律规范,从个人权利发展为民族的、国家的共同权利;其次,法律在规定了国家基本教育制度的基础上,对于学校、教师、学生及社会的权利和义务也作了明确的规定,理顺教育权利关系,从而保护学校、教师、学生的权利,调动学校办学的自主性及教师教学的积极性,促进学生全面健康的发展实现教育权利的公平;再次,通过一定的法律机制协调政府对于学校、学校对于教师、教师对于学生这几者之间的教育权力关系,使权力主体正当运用教育权力,顺利履行职责,以维护教权利的公平。
2、 教育行为的法治保障,维护教育过程的公平。教育行为是基于教育关系而出 现的、围绕着教育权力的获得和运用以及教育权利的获得和实现而展开的社会活动。教育行为作为教育关系的直接动态体现,主要表现为教育行政、学校管理、教育实施等多种形式。教育行为的法治保障,维护着教育过程的公平,表现为:教育行政法治保障为教育过程的公平奠定基础。发展教育既是国家的需要,也是国家的责任,通过法律来控制教育则是国家的必然选择。所谓教育行政,也就是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理,是国家教育权力的体现。教育行政法治保障体现为政府及有关部门严格依法行政,在法律所赋予的权限内履行相应的职责,保证教育事业资源、经费的投入和其它基本条件,正确地引导教育的改革与发展同时,对其它教育关系主体教育行为的合法性进行监督,促使其依法正当地行使教育权。学校管理法治保障为教育过程的公平创造条件。与教育行政不同,学校管理主要侧重于学校系统的内部管理,通过对学校内部的人、物、财、事等组织、协调和领导,科学设置课程,落实教学计划,实现教育目标。学校管理法治保障体现为学校为了有效地进行管理,在确立内部管理体制的基础上所订立的规章制度,不能同现有的法律法规相抵触,并且,教职工依法通过教职工代表大会等组织形式,参与学校管理、监督学校事务。教育实施法治保障为教育过程的公平提供保证。对教育行政和学校管理的法治保障,在于为教育实施创造更好的内外部环境。教育实施的过程也就是教育教学的过程,对教育实施的法治保障体现为在教育教学过程中,教师施教,学生受教,有章可循,有法可依。既有教师的权威地位及其权力运用的保障,又有学生权利的充分维护。
3、 教育发展的法治保障,追求教育结果的公平。教育发展的法治保障首先表现
为教育优先发展。当前,关于教育发展的一个核心问题是教育优先发展,也就是相对于社会其它方面来说,教育这一专门从事人才培养的社会事业应当领先一步,适度超前发展。通过法律保障教育优先发展,将依法完善教育经费筹措体制,拓宽教育经费来源渠道,逐年增加教育拨款,加大教育投入,不断提高教师的经济待遇和社会地位,激发教师的教育热情,从而为追求教育结果的公平提供物质保证和精神力量。发展与改革存在着密切的联系,改革是为了发展。教育改革是政府根据整个社会对教育的需求状况及教育自身的特点,有计划分步骤进行的,对教育工作的各方面加以改进和完善以促进教育发展的过程。因此,教育发展的法治保障又表现为教育改革的法治保障。法律不仅使教育改革的举措合法化,为教育改革营造良好的内外部环境,保证教育改革的顺利进行,而且能够有力地巩固教育改革的成果,完善教育体制,清除积弊,推动教育事业持续向前发展。教育改革是教育发展的动力,教育改革的法治保障为追求教育结果的公平提供了动力支持。教育发展的法治保障还表现为终身教育的法治保障,它为追求教育结果的公平提供了制度基础。终身教育主张教育应该贯穿于人的一生中的各个年龄阶段,而非仅在儿童和青少年时期。这种教育包括了各个年龄阶段的各种方式的教育,既有正规教育也有非正规教育;既有学校教育也有社会教育。终身教育的法治保障为改变以学校教育为中心的封闭型教育制度,重新设计和整合教育系统提供法律保障,以促进每个人能够在最适当的时机和场所,接受最适当的教育,使人们的整个一生都能获得良好的成长和发展,从而为追求教育结果的公平提供制度基础。教育公平,是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志。这一目标的实现程度取决于国家教育法制建设发展状况。在我国,实现教育的法治保障,保障教育公平,教育法制建设之路任重而道远。
二、当前我国教育公平法治保障缺失的主要表现
（一）当前我国教育公平的法治保障中存在的主要问题。由于我国正常的教育法治建设起步较晚,现行的法律法规远不能满足保障教育公平的需要,在教育立法、教育执法、教育司法方面也存在一些问题应当引起足够的重视。第一,在教育立法方面,我国教育法律体系仍不完备,结构仍不健全。(1)现行有效的教育法规从数量上看已初具规模,但从内部结构上看分布不均衡,远没有形成上下有序、内容全面、结构合理、形成统一的教育法律体系。(2)从立法技术角度思考,我国教育
法律法规的用语空泛,原则性表述多,可操作性差。例如,在国家教育根本大法?教育法#中,类似应当!、应该!、鼓励!的词语用的太多,缺乏严谨统一的法律术语,对诸如教师的奖惩制度、对学生人身权利的保护方面,都缺少独立的处理办法。第二,在教育执法方面,我国仍存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。(1)公民法律观念淡薄,执法意识不强。(2)一些政府部门执法意识薄弱,依法治教的行为还不自觉。(3)某些教育法律法规在具体执行中涉及多个部门时,因法律条文规定不明确不具钱国平:教育公平的法律保障9体,造成执法主体之间互相推诿,互不负责。(4)在监督执法方面比较软弱,力度不够。第三,在教育司法方面,与我国司法制度的总体状况相对应,我国目前的教育司法制度还相当薄弱。(1)在我国,虽然各级教育行政部门实际上具有一定的处理涉及教师、校长、教育行政人员的行政惩戒的职能,但并没有如有些国家那样以法律形式明确其拥有司法仲裁权。
(2)我国没有独立的行政司法制度,对包括教育行政在内的行政违法行为不设独立的行政仲裁机构。例如,?教育法#第42条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利,但没有法规或规章对学生申诉制度作进一步的具体规定,即缺乏专门负责受理学生申诉的机会和人员、时效、申诉后的救济渠道等方面规定。因而,很多受教育权利受侵害事件,只能以受教育权利受到侵害致使财产受到损失为由,转化为民事索赔案,最终使公民受教育权利侵害案件往往既不符合行政诉讼要求,又与民事诉讼存在着一定的距离,这使得公民在为维护自己的受教育权利而行使起诉权时,很容易被法院以不在受案范围!为由驳回起诉,结果得不到应有的补偿和救济。(3)我国没有建立宪法诉讼和违宪司法审查制度,现行宪法并没有明确规定宪法基本权利有直接司法效力,人民法院不受理违宪案件,这使公民依照宪法规定享有的基本权利有相当一部分在司法实践中长期处于睡眠!或半睡眠!状态。公民的受教育权利就是这样一种在宪法上有明确规定而当其受到侵害时又难以在司法领域得到保护的基本权利。随着我国教育法治建设的发展,实现教育公平的法治保障,保障教育公平的理想必将变为现实,但这是一个需要长期努力的实践过程。
（二）教育公平是现代社会大众所期望的价值目标,它要求政府、社会和教育者按照公正原则,公平合理地分配教育机会和教育资源。但是由于许多因素的制约,现实当中，还存在不少教育不公平的现象,主要表现在以下几个方面：
1、是由于教育资源布局的不合理，造成区域之间教育不公平。我国存在着严重 的教育资源地区配置的不公平，表现在教育资源占有量的区域差异明显
① 在教育资金投入方面。行的教育财政政策实行“分级管理、分级办学”的原 则。在我国农村,由县办高中乡镇办初中,村办小学。义务教育的财政责任下放到县、乡,中央政府义务教育投入的份额很少。虽说这在一定程度上调动了地方政府办教育的积极性,但由于我国区域间的经济发展本来就极不平衡,因此同时也进一步拉大了区域间的教育资源配置的不平衡。2001年,我国人均教育经费东部地区的平均值为619元,中部地区为264元,西部地区为282元。三地区的比为1∶0.43∶0.46。
② 在师资方面,据教育部调查,1993年北京、天津两市小学教师的学历达标均在 92%以上,而内蒙、云南、贵州3省区分别为76.81%、75.06%、0.15%。这些指标近年来有所缓解,但差距仍然较大。
2、由于我国城乡二元社会结构的特征，造成城乡之间教育的不公平。我国长期以来的城乡二元社会结构形成了一种以城市为主的“城市中心”价值取向,国家将教育经费的大头投向了城市教育,而对农村教育的投入则少之又少。2002年,全年全社会各项教育投资为5800多亿元,但是占人口总数60%以上的农村却只得到其中的23%。农村义务教育基本上成了农民自己掏钱办的教育,义务教育有名无实。国家的各项政策均优先照顾城市居民的利益,实行的是着眼于城市、立足于精英选拔的教育政策,用户籍制度、人事制度将农村来的学生挡在了“门外”。这种做法给已处于困境中的农村教育造成了更多不利的影响。
3、社会不同群体拥有社会资源的不同，导致享有教育机会的不公平。我国目前教育机会不均等主要表现在以下几个方面：
①贫困生教育方面。于义务教育阶段实际的教育收费不断增加,高中阶段教育和高等教育实行收费制,社会弱势群体的教育权利受到不同程度的影响,校园中的“贫困生”群体成为社会关注的焦点之一。对农村大量出现的辍学现象的调查显示,贫困仍然是使许多人上不起学的首要原因。与过去不同的是,现在许多地方出现的令农民难以承受的教育负担,是由于不规范的乱集资、乱收费等行为造成的。由于大学、中专等非义务教育阶段的教育实行收费,校园中出现了一个不断扩大的贫困生阶层。据统计,即使是在前几年每年一千多元学费的条件下,全国普通高
校在校生中尚有25%左右的贫困学生。
②城市外来务工人员子女受教育方面，城市的进城务工农民子女就学问题仍然比较突出。根据《义务教育法》的精神,每一个适龄儿童、少年都享有接受义务教育的权利,进城务工农民的子女当然也不例外。城市接纳进城务工农民子女就学,应当以“简化手续,方便就读”为原则,但是由于目前流动人口的管理政策尚不完备,全国义务教育发展水平很不平衡,城乡的教育条件、教育质量水平存在明显差距,对于进城务工农民子女数量相对较大的地区而言,如果就学条件过于宽松,有可能进一步刺激进城务工农民子女数量的超常规增长,给当地政府和教育行政部门增加压力,同时,不利于对进城务工农民实施“规模控制”。因此,这些城市所制定的有关就学政策和收费政策,无形之中增加了一部分进城务工农民子女的就学难度。如果没有政府的协调行动,保障进城务工农民子女接受义务教育的法定权利,将遇到实际工作上的很多困难。
③女性受教育问题。女性教育的问题主要集中在农村的贫困边远地区,主要表现为女童所受教育严重不足。2002年,我国仍有1.16亿成人文盲,其中青壮年文盲3775万,70%为女性。[1]近十年来,我国女性教育在整体上有很大进步,发展的态势比较好,2003年与1990年相比,男女童入学率差距由1.28个百分点降至0.1个百分点。[2]在城市和高层次的教育中,主要表现为女大学生、女研究生在择业过程中受到的歧视和不公正待遇,涉及用人制度和传统观念的改变,正在成为社会日益关注的问题。最后是少数民族受教育问题。全国55个少数民族人口占总人口的8.04%。比较而言,少数民族学生在各类学校在校生的比率不低,但发展极不平衡,目前尚未普及初等教育的主要是西部贫困的少数民族自治县。仅以2003年为例,少数民族学生在各类中学和普通高等学校的比例分别为7.95%和6.55%而专任教师却只占7.71%和5.01%。[3]
三、健全法治保障是保障教育公平的重要途径
促进和保障教育资源分配的公平。每个社会都需要有一套指导社会适当地分配资源的公平正义规则，要求对全体人民的根本利益予以关注，就必然以法治作为其基本手段，以最终实现社会公平。教育公平法治要求国家运用法治手段对教育资源进行权威性地、公正地分配，让每一个受教育者能享受到相对质量一致的教育资源，使之既符合社会成员的个体需要和发展，又符合社会整体的稳定和发
展。[4]通过以上的分析,当前我国应在以下几方面作出努力:
（一）进一步重视教育立法,加快建立完备健全的教育法律体系。完善教育法律体系,是实现教育法治化,维护教育公平的前提。具体地说,我们必须加强教育法规纵向和横向结构体系的建设,逐步形成内容全面、分布平衡、结构合理、形式统一的教育法律体系。凡颁布一项教育法律制度,就应制定与实施该法有关的不同层次的法规性文件与之配套,使教育法规构成一个完整的、纵横交错的、切实可行的整体,形成一张能够覆盖所有教育活动和行为的网络。当前,我国在教育投入、高等教育、流动人口子女教育、女性学生入学、就业问题、扫盲教育、业余教育等有关促进教育公平的诸多方面,都急需教育法律予以规范和管理,在教育立法中尤其应给予重视。
（二）尽快建立严格的教育执法制度。立法是执法的前提，执法是立法实现的途径和保障，没有执法，立法在很大程度上只能等于空架子。教育执法是依法治教、保障和维护会秩序、创造和谐社会的基础和保障。观念上，增强教育行政管理部门的执法意识。长期以，在人们思想意识当中“，人治”和“权治”思想根深蒂固，而这种思想渗透到社会生活的许多领域，教育法制建设也深受影响。在已的教育法律、法规当中，没有充分体现被管理者的“权利”和“需”。缺乏民意的体现和争取。当前，在我国教育改革与发展过中“，有法不依”“、违法不究”的现象时有发生，依法治教的问题仍未完全落实。这种现象产生的主要原因是我们的法制观念淡薄，利法律来维护自身权益的意识不强。因此，要加强法律的宣传，加强律知识的普及，增强法律意识。实践上，加强教育法制机构和教育执法队伍的建设。各级教育行理部门和高等学校要切实改正与加强自身的行政执法工作，提高法人员自身综合素质，加大教育执法的力度，才能确保高等教育纳到依法治教的轨道。
（三）完善教育执法监督制度。国外教育法制建设的基本经验之一，就是建立完备的教育执法监督制度。国外教育法律中都明确规定法律责任、教育执法监督的主体、完备公正的执法监督程序和制度，这些对保证教育法律的顺利实施，调解教育纠纷，维护公民教育权益，发挥了有效的作用。
1、主要发挥人大的监督作用。我国目前的法律实施监督体制包括：权力机关的法律监督和工作监督、行政机关的行政监督、司法机关的司法监督、以及党的监
督和人民群众的社会监督。体制严密，但运作起来往往有差距。高等教育法律实施监督时职责不清，分工不明，监督主体没有独立的权威，没有充分发挥人民群众的社会监督作用，权力机关的监督也没有发挥应有的作用。因此，要特别加强各级人大对教育法律执行的监督检查，并充分发挥教育督导系统的日常督查作用。监督法律的实施是全国人大和地方人大的重要职权，同立法工作相比，这一方面还比较薄弱。各级人大特别是全国人大常委会和全国人大专门委员会对高等教育法律执行情况进行了检查，但总的情况看，执法部门对法律监督部门在执法检查之后提出的意见采取的整改措施力度不大。人大的监督权没有与决定权、任免权结合起来，对逾期不改或置之不理的执法者，人大没有依法质询、询问，对违法造成的严重后果的主要责任人员，没有依法进行查处。教育行政部门、高校和其他教育法律关系主体，要充分利用人大的执法检查，积极向他们提意见和建议，促进高等教育法律的实施。
2、加强社会舆论监督、群众监督。在发挥人大这一权威监督的同时，还要发挥社会舆论监督、新闻监督、群众监督的作用，建立一个分工明确、职责清晰、独立权威的高教法律监督体系，促进高校教育法律的实施，推动依法治教的进程。力拒教育腐败。
（四）努力加强教育司法建设。加强教育司法建设是维护教育公平的保障,在这一方面,首先,我们要进一步完善法律救济制度,明确教育行政执法主体的法律责任,纠正教育行政机关的违法或不当等行为方式,保证教育程序的正常进行和教师、学生、学校的合法权益。通过建立健全有关教育的调解、申诉等制度,以及运用行政复议、行政诉讼等多种法律救济手段,及时妥善地处理日益增多的教育纠纷。法院职能作用得到充分发挥。加强司法能力建设是维护社会公平公正的必然要求，是落实执政为民、构建和谐社会的基础。因此要特别注重行政诉讼工作，全面提升法官素质，让法官始终保持公平正义的先进司法理念、增强法官学法、用法的能力、增强拒腐防变的能力，从而依靠司法手段维护公民平等的受教育权，绝不容许以权侵法、阻碍教育产业公平的实现。
对教育公平实施法治保障，弱势群体的受教育权才能从要求变为现实，教育公平才能真正从理想王国走向必然王国。和谐社会是一个法制完备的社会。实现教育公平和构建社会主义和谐社会,都要从法制建设上着力。教育公平真正实现
规范化、法制化,和谐社会法制大厦才有了坚实的基础。
参考文献：
[1]高书国,杨晓明.中国人口文化素质报告[R].北京:社会科学文献出版社,2004.
[2] 杨东平.对我国教育公平问题的认识和思考[J].教育发展研究,2000,(9).
[3] 中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2003[Z].北京:中华人民共和国教育部发展规划司,2004
[4]周建国.教育公平的法哲学阐释[J].《求索》.2010年第九期.
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二、当前我国教育公平法治保障缺失的主要表现„„„„„„„„„„„„„„
（一）我国教育公平问题中存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„
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三、健全法治保障是保障教育公平的重要途径„„„„„„„„„„„„„„„
（一）立法方面，加快相关教育立法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„
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摘 要 ： 教育公平是公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态,它是社会公平在受教育权方面的具体表现。当前教育公平缺失现象存在于社会的各种层面上，给社会的正常健康发展带来了诸多不利影响。针对我国教育建设中存在的问题,在教育立法、教育执法、教育司法等方面作出努力, 对教育公平实施有利的法治保障， 使教育公平的目标从理想变为现实，实现社会的可持续健康发展。
ABSTRACT ：Education fair is a citizen's right to education institutional guarantee can pass fairly to the realization of a social right distribution state, it is social justice in the manifestation of education aspects. The current education fair hiatus phenomenon exists in the society of level, the healthy development of society brought many adverse impact. Aiming at the problems existing in the construction of education in education legislation, education, law enforcement, education judicial aspects of education fairness efforts, the implementation of favorable legal support, make the education fair target from ideal into reality, the realization of social sustainable healthy development.
关 键 词 ： 教育公平，法治保障，和谐社会
引 言 ： 改革开放以来,我国教育事业实现了历史性跨越式发展。普及九年义务教育成果得到切实巩固和提高，农村教育发生了深刻变化；职业教育发展步伐加快；高等教育实现又快又好发展，进入大众化发展阶段。但是我们也要清醒的认识到，我国目前的教育发展仍不能满足广大人民群众对良好教育的强烈需求，还不能适应构建社会主义和谐社会的迫切需要。城乡、区域、各级各类教育之间发展不平衡的问题突出，实施素质教育尚未取得根本性突破，人才培养模式改革迫切需要深化，这一系列关系人民群众切实利益的教育问题尚未得到很好
解决，教育公平迫切需要法治保障。依法治国是我国的一项基本国策，在构建有中国特色社会主义法制社会中，如何运用法律的手段来保障教育公平成为了我们一项艰巨的任务。
一、教育公平的法治保障理论探索
（一）教育公平的内涵
教育公平是主体人对教育活动认识的价值取向，涵盖了人们对教育特殊社会功能的认识；同时教育公平又是一个动态的概念，教育公平是一个与社会发展及社会发展需要密切相关的概念,在现代社会条件下,教育公平的内涵应包含以下几个方面：
1、 教育起点的公平。它是指尊重和保护每一个人的基本人权与自由发展,即教育权利公平。衡量标准可定位在让人人都享有受教育的机会
2、 教育过程的公平。它是指在教育资源和教育经费的投放、教学课程的设置、师生关系互动等方面,通过相应的制度、政策继续体现和维护教育公平。衡量标准可定位在让受教育者都有机会获得适合个人特点的教育
3、教育结果的公平。它是指人的发展的公平,即每个人都能有效利用社会提供的教育机会,取得符合其个性、才智学业上的成功,从而为其未来发展创造条件。衡量标准可定位在让受教育者人人学有所得,学有所用。为了从法律上更好地保障教育公平的实现,必须为教育公平提供法治保障。
（二）教育公平的法治保障的理论探讨
教育公平的法治保障即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导,以保障教育秩序、达成教育目的、实现教育公平的一个实践过程，它包括以下几个发面：
1、 教育关系的法治保障,保障教育权利的公平。教育关系是人们在教育活动中 结成的以教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种普遍而又特殊的社会关系。教育关系的法治保障,实质上就是通过法律理顺教育关系框架,使各教育关系主体的权利得到保障,权力得到保证,整个教育工作按照既定目标、有条不紊地进行,最大限度地实现教育利益,保障教育公平。教育关系的法治保障的前提是建立一套教育法律制度,法律所规范的即是制度框架内的教育关系。它对教育权利公平的保障表现为:首先,通过法律建立国家基本教育制度确保每个公民都享有受
教育的权利,使教育权利从自然权利发展为法律权利从不平等的特权发展为普通的平权、从义务性规范发展为以权利为本位的、权利和义务统一的法律规范,从个人权利发展为民族的、国家的共同权利;其次,法律在规定了国家基本教育制度的基础上,对于学校、教师、学生及社会的权利和义务也作了明确的规定,理顺教育权利关系,从而保护学校、教师、学生的权利,调动学校办学的自主性及教师教学的积极性,促进学生全面健康的发展实现教育权利的公平;再次,通过一定的法律机制协调政府对于学校、学校对于教师、教师对于学生这几者之间的教育权力关系,使权力主体正当运用教育权力,顺利履行职责,以维护教权利的公平。
2、 教育行为的法治保障,维护教育过程的公平。教育行为是基于教育关系而出 现的、围绕着教育权力的获得和运用以及教育权利的获得和实现而展开的社会活动。教育行为作为教育关系的直接动态体现,主要表现为教育行政、学校管理、教育实施等多种形式。教育行为的法治保障,维护着教育过程的公平,表现为:教育行政法治保障为教育过程的公平奠定基础。发展教育既是国家的需要,也是国家的责任,通过法律来控制教育则是国家的必然选择。所谓教育行政,也就是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理,是国家教育权力的体现。教育行政法治保障体现为政府及有关部门严格依法行政,在法律所赋予的权限内履行相应的职责,保证教育事业资源、经费的投入和其它基本条件,正确地引导教育的改革与发展同时,对其它教育关系主体教育行为的合法性进行监督,促使其依法正当地行使教育权。学校管理法治保障为教育过程的公平创造条件。与教育行政不同,学校管理主要侧重于学校系统的内部管理,通过对学校内部的人、物、财、事等组织、协调和领导,科学设置课程,落实教学计划,实现教育目标。学校管理法治保障体现为学校为了有效地进行管理,在确立内部管理体制的基础上所订立的规章制度,不能同现有的法律法规相抵触,并且,教职工依法通过教职工代表大会等组织形式,参与学校管理、监督学校事务。教育实施法治保障为教育过程的公平提供保证。对教育行政和学校管理的法治保障,在于为教育实施创造更好的内外部环境。教育实施的过程也就是教育教学的过程,对教育实施的法治保障体现为在教育教学过程中,教师施教,学生受教,有章可循,有法可依。既有教师的权威地位及其权力运用的保障,又有学生权利的充分维护。
3、 教育发展的法治保障,追求教育结果的公平。教育发展的法治保障首先表现
为教育优先发展。当前,关于教育发展的一个核心问题是教育优先发展,也就是相对于社会其它方面来说,教育这一专门从事人才培养的社会事业应当领先一步,适度超前发展。通过法律保障教育优先发展,将依法完善教育经费筹措体制,拓宽教育经费来源渠道,逐年增加教育拨款,加大教育投入,不断提高教师的经济待遇和社会地位,激发教师的教育热情,从而为追求教育结果的公平提供物质保证和精神力量。发展与改革存在着密切的联系,改革是为了发展。教育改革是政府根据整个社会对教育的需求状况及教育自身的特点,有计划分步骤进行的,对教育工作的各方面加以改进和完善以促进教育发展的过程。因此,教育发展的法治保障又表现为教育改革的法治保障。法律不仅使教育改革的举措合法化,为教育改革营造良好的内外部环境,保证教育改革的顺利进行,而且能够有力地巩固教育改革的成果,完善教育体制,清除积弊,推动教育事业持续向前发展。教育改革是教育发展的动力,教育改革的法治保障为追求教育结果的公平提供了动力支持。教育发展的法治保障还表现为终身教育的法治保障,它为追求教育结果的公平提供了制度基础。终身教育主张教育应该贯穿于人的一生中的各个年龄阶段,而非仅在儿童和青少年时期。这种教育包括了各个年龄阶段的各种方式的教育,既有正规教育也有非正规教育;既有学校教育也有社会教育。终身教育的法治保障为改变以学校教育为中心的封闭型教育制度,重新设计和整合教育系统提供法律保障,以促进每个人能够在最适当的时机和场所,接受最适当的教育,使人们的整个一生都能获得良好的成长和发展,从而为追求教育结果的公平提供制度基础。教育公平,是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志。这一目标的实现程度取决于国家教育法制建设发展状况。在我国,实现教育的法治保障,保障教育公平,教育法制建设之路任重而道远。
二、当前我国教育公平法治保障缺失的主要表现
（一）当前我国教育公平的法治保障中存在的主要问题。由于我国正常的教育法治建设起步较晚,现行的法律法规远不能满足保障教育公平的需要,在教育立法、教育执法、教育司法方面也存在一些问题应当引起足够的重视。第一,在教育立法方面,我国教育法律体系仍不完备,结构仍不健全。(1)现行有效的教育法规从数量上看已初具规模,但从内部结构上看分布不均衡,远没有形成上下有序、内容全面、结构合理、形成统一的教育法律体系。(2)从立法技术角度思考,我国教育
法律法规的用语空泛,原则性表述多,可操作性差。例如,在国家教育根本大法?教育法#中,类似应当!、应该!、鼓励!的词语用的太多,缺乏严谨统一的法律术语,对诸如教师的奖惩制度、对学生人身权利的保护方面,都缺少独立的处理办法。第二,在教育执法方面,我国仍存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。(1)公民法律观念淡薄,执法意识不强。(2)一些政府部门执法意识薄弱,依法治教的行为还不自觉。(3)某些教育法律法规在具体执行中涉及多个部门时,因法律条文规定不明确不具钱国平:教育公平的法律保障9体,造成执法主体之间互相推诿,互不负责。(4)在监督执法方面比较软弱,力度不够。第三,在教育司法方面,与我国司法制度的总体状况相对应,我国目前的教育司法制度还相当薄弱。(1)在我国,虽然各级教育行政部门实际上具有一定的处理涉及教师、校长、教育行政人员的行政惩戒的职能,但并没有如有些国家那样以法律形式明确其拥有司法仲裁权。
(2)我国没有独立的行政司法制度,对包括教育行政在内的行政违法行为不设独立的行政仲裁机构。例如,?教育法#第42条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利,但没有法规或规章对学生申诉制度作进一步的具体规定,即缺乏专门负责受理学生申诉的机会和人员、时效、申诉后的救济渠道等方面规定。因而,很多受教育权利受侵害事件,只能以受教育权利受到侵害致使财产受到损失为由,转化为民事索赔案,最终使公民受教育权利侵害案件往往既不符合行政诉讼要求,又与民事诉讼存在着一定的距离,这使得公民在为维护自己的受教育权利而行使起诉权时,很容易被法院以不在受案范围!为由驳回起诉,结果得不到应有的补偿和救济。(3)我国没有建立宪法诉讼和违宪司法审查制度,现行宪法并没有明确规定宪法基本权利有直接司法效力,人民法院不受理违宪案件,这使公民依照宪法规定享有的基本权利有相当一部分在司法实践中长期处于睡眠!或半睡眠!状态。公民的受教育权利就是这样一种在宪法上有明确规定而当其受到侵害时又难以在司法领域得到保护的基本权利。随着我国教育法治建设的发展,实现教育公平的法治保障,保障教育公平的理想必将变为现实,但这是一个需要长期努力的实践过程。
（二）教育公平是现代社会大众所期望的价值目标,它要求政府、社会和教育者按照公正原则,公平合理地分配教育机会和教育资源。但是由于许多因素的制约,现实当中，还存在不少教育不公平的现象,主要表现在以下几个方面：
1、是由于教育资源布局的不合理，造成区域之间教育不公平。我国存在着严重 的教育资源地区配置的不公平，表现在教育资源占有量的区域差异明显
① 在教育资金投入方面。行的教育财政政策实行“分级管理、分级办学”的原 则。在我国农村,由县办高中乡镇办初中,村办小学。义务教育的财政责任下放到县、乡,中央政府义务教育投入的份额很少。虽说这在一定程度上调动了地方政府办教育的积极性,但由于我国区域间的经济发展本来就极不平衡,因此同时也进一步拉大了区域间的教育资源配置的不平衡。2001年,我国人均教育经费东部地区的平均值为619元,中部地区为264元,西部地区为282元。三地区的比为1∶0.43∶0.46。
② 在师资方面,据教育部调查,1993年北京、天津两市小学教师的学历达标均在 92%以上,而内蒙、云南、贵州3省区分别为76.81%、75.06%、0.15%。这些指标近年来有所缓解,但差距仍然较大。
2、由于我国城乡二元社会结构的特征，造成城乡之间教育的不公平。我国长期以来的城乡二元社会结构形成了一种以城市为主的“城市中心”价值取向,国家将教育经费的大头投向了城市教育,而对农村教育的投入则少之又少。2002年,全年全社会各项教育投资为5800多亿元,但是占人口总数60%以上的农村却只得到其中的23%。农村义务教育基本上成了农民自己掏钱办的教育,义务教育有名无实。国家的各项政策均优先照顾城市居民的利益,实行的是着眼于城市、立足于精英选拔的教育政策,用户籍制度、人事制度将农村来的学生挡在了“门外”。这种做法给已处于困境中的农村教育造成了更多不利的影响。
3、社会不同群体拥有社会资源的不同，导致享有教育机会的不公平。我国目前教育机会不均等主要表现在以下几个方面：
①贫困生教育方面。于义务教育阶段实际的教育收费不断增加,高中阶段教育和高等教育实行收费制,社会弱势群体的教育权利受到不同程度的影响,校园中的“贫困生”群体成为社会关注的焦点之一。对农村大量出现的辍学现象的调查显示,贫困仍然是使许多人上不起学的首要原因。与过去不同的是,现在许多地方出现的令农民难以承受的教育负担,是由于不规范的乱集资、乱收费等行为造成的。由于大学、中专等非义务教育阶段的教育实行收费,校园中出现了一个不断扩大的贫困生阶层。据统计,即使是在前几年每年一千多元学费的条件下,全国普通高
校在校生中尚有25%左右的贫困学生。
②城市外来务工人员子女受教育方面，城市的进城务工农民子女就学问题仍然比较突出。根据《义务教育法》的精神,每一个适龄儿童、少年都享有接受义务教育的权利,进城务工农民的子女当然也不例外。城市接纳进城务工农民子女就学,应当以“简化手续,方便就读”为原则,但是由于目前流动人口的管理政策尚不完备,全国义务教育发展水平很不平衡,城乡的教育条件、教育质量水平存在明显差距,对于进城务工农民子女数量相对较大的地区而言,如果就学条件过于宽松,有可能进一步刺激进城务工农民子女数量的超常规增长,给当地政府和教育行政部门增加压力,同时,不利于对进城务工农民实施“规模控制”。因此,这些城市所制定的有关就学政策和收费政策,无形之中增加了一部分进城务工农民子女的就学难度。如果没有政府的协调行动,保障进城务工农民子女接受义务教育的法定权利,将遇到实际工作上的很多困难。
③女性受教育问题。女性教育的问题主要集中在农村的贫困边远地区,主要表现为女童所受教育严重不足。2002年,我国仍有1.16亿成人文盲,其中青壮年文盲3775万,70%为女性。[1]近十年来,我国女性教育在整体上有很大进步,发展的态势比较好,2003年与1990年相比,男女童入学率差距由1.28个百分点降至0.1个百分点。[2]在城市和高层次的教育中,主要表现为女大学生、女研究生在择业过程中受到的歧视和不公正待遇,涉及用人制度和传统观念的改变,正在成为社会日益关注的问题。最后是少数民族受教育问题。全国55个少数民族人口占总人口的8.04%。比较而言,少数民族学生在各类学校在校生的比率不低,但发展极不平衡,目前尚未普及初等教育的主要是西部贫困的少数民族自治县。仅以2003年为例,少数民族学生在各类中学和普通高等学校的比例分别为7.95%和6.55%而专任教师却只占7.71%和5.01%。[3]
三、健全法治保障是保障教育公平的重要途径
促进和保障教育资源分配的公平。每个社会都需要有一套指导社会适当地分配资源的公平正义规则，要求对全体人民的根本利益予以关注，就必然以法治作为其基本手段，以最终实现社会公平。教育公平法治要求国家运用法治手段对教育资源进行权威性地、公正地分配，让每一个受教育者能享受到相对质量一致的教育资源，使之既符合社会成员的个体需要和发展，又符合社会整体的稳定和发
展。[4]通过以上的分析,当前我国应在以下几方面作出努力:
（一）进一步重视教育立法,加快建立完备健全的教育法律体系。完善教育法律体系,是实现教育法治化,维护教育公平的前提。具体地说,我们必须加强教育法规纵向和横向结构体系的建设,逐步形成内容全面、分布平衡、结构合理、形式统一的教育法律体系。凡颁布一项教育法律制度,就应制定与实施该法有关的不同层次的法规性文件与之配套,使教育法规构成一个完整的、纵横交错的、切实可行的整体,形成一张能够覆盖所有教育活动和行为的网络。当前,我国在教育投入、高等教育、流动人口子女教育、女性学生入学、就业问题、扫盲教育、业余教育等有关促进教育公平的诸多方面,都急需教育法律予以规范和管理,在教育立法中尤其应给予重视。
（二）尽快建立严格的教育执法制度。立法是执法的前提，执法是立法实现的途径和保障，没有执法，立法在很大程度上只能等于空架子。教育执法是依法治教、保障和维护会秩序、创造和谐社会的基础和保障。观念上，增强教育行政管理部门的执法意识。长期以，在人们思想意识当中“，人治”和“权治”思想根深蒂固，而这种思想渗透到社会生活的许多领域，教育法制建设也深受影响。在已的教育法律、法规当中，没有充分体现被管理者的“权利”和“需”。缺乏民意的体现和争取。当前，在我国教育改革与发展过中“，有法不依”“、违法不究”的现象时有发生，依法治教的问题仍未完全落实。这种现象产生的主要原因是我们的法制观念淡薄，利法律来维护自身权益的意识不强。因此，要加强法律的宣传，加强律知识的普及，增强法律意识。实践上，加强教育法制机构和教育执法队伍的建设。各级教育行理部门和高等学校要切实改正与加强自身的行政执法工作，提高法人员自身综合素质，加大教育执法的力度，才能确保高等教育纳到依法治教的轨道。
（三）完善教育执法监督制度。国外教育法制建设的基本经验之一，就是建立完备的教育执法监督制度。国外教育法律中都明确规定法律责任、教育执法监督的主体、完备公正的执法监督程序和制度，这些对保证教育法律的顺利实施，调解教育纠纷，维护公民教育权益，发挥了有效的作用。
1、主要发挥人大的监督作用。我国目前的法律实施监督体制包括：权力机关的法律监督和工作监督、行政机关的行政监督、司法机关的司法监督、以及党的监
督和人民群众的社会监督。体制严密，但运作起来往往有差距。高等教育法律实施监督时职责不清，分工不明，监督主体没有独立的权威，没有充分发挥人民群众的社会监督作用，权力机关的监督也没有发挥应有的作用。因此，要特别加强各级人大对教育法律执行的监督检查，并充分发挥教育督导系统的日常督查作用。监督法律的实施是全国人大和地方人大的重要职权，同立法工作相比，这一方面还比较薄弱。各级人大特别是全国人大常委会和全国人大专门委员会对高等教育法律执行情况进行了检查，但总的情况看，执法部门对法律监督部门在执法检查之后提出的意见采取的整改措施力度不大。人大的监督权没有与决定权、任免权结合起来，对逾期不改或置之不理的执法者，人大没有依法质询、询问，对违法造成的严重后果的主要责任人员，没有依法进行查处。教育行政部门、高校和其他教育法律关系主体，要充分利用人大的执法检查，积极向他们提意见和建议，促进高等教育法律的实施。
2、加强社会舆论监督、群众监督。在发挥人大这一权威监督的同时，还要发挥社会舆论监督、新闻监督、群众监督的作用，建立一个分工明确、职责清晰、独立权威的高教法律监督体系，促进高校教育法律的实施，推动依法治教的进程。力拒教育腐败。
（四）努力加强教育司法建设。加强教育司法建设是维护教育公平的保障,在这一方面,首先,我们要进一步完善法律救济制度,明确教育行政执法主体的法律责任,纠正教育行政机关的违法或不当等行为方式,保证教育程序的正常进行和教师、学生、学校的合法权益。通过建立健全有关教育的调解、申诉等制度,以及运用行政复议、行政诉讼等多种法律救济手段,及时妥善地处理日益增多的教育纠纷。法院职能作用得到充分发挥。加强司法能力建设是维护社会公平公正的必然要求，是落实执政为民、构建和谐社会的基础。因此要特别注重行政诉讼工作，全面提升法官素质，让法官始终保持公平正义的先进司法理念、增强法官学法、用法的能力、增强拒腐防变的能力，从而依靠司法手段维护公民平等的受教育权，绝不容许以权侵法、阻碍教育产业公平的实现。
对教育公平实施法治保障，弱势群体的受教育权才能从要求变为现实，教育公平才能真正从理想王国走向必然王国。和谐社会是一个法制完备的社会。实现教育公平和构建社会主义和谐社会,都要从法制建设上着力。教育公平真正实现
规范化、法制化,和谐社会法制大厦才有了坚实的基础。
参考文献：
[1]高书国,杨晓明.中国人口文化素质报告[R].北京:社会科学文献出版社,2004.
[2] 杨东平.对我国教育公平问题的认识和思考[J].教育发展研究,2000,(9).
[3] 中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2003[Z].北京:中华人民共和国教育部发展规划司,2004
[4]周建国.教育公平的法哲学阐释[J].《求索》.2010年第九期.