强化税收执法监督的实践和思考 “十一五”期间，我局深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国家税务总局《关于全面推行税收执法责任制的意见》，以落实税收执法责任制为抓手、以强化执法监督为重点、以规范税收执法为目标，积极探索通过执法监督来创新税收管理新机制，全面提升了依法治税和依法行政水平，取得了明显成效。
一、开展执法监督的实践与成效
（一）加强领导，建立工作机制。成立了由局长任组长，副局长、纪检组长任副组长，各科室负责人为成员的税收执法责任制领导小组，以法规部门为主牵头成立办公室。建立税收执法监督检查与区局年度目标管理考核相结合、与岗位职责考核相结合工作机制。
（二）完善制度建设。以落实执法责任制为出发点和根本点，制定和完善了《税收执法监督检查计划》、《内部税收执法检查工作规程（试行）》、《税收执法责任制管理实施办法》等等，将执法监督检查的“触角”延伸到税收征收权、税收管理权、税务稽查权、税务处罚权、出口退税权等税务行政执法的各个环节，保障了执法监督检查工作有章可循。
（三）规范开展内部执法检查。严格按照税收执法检查的程序开展执法检查工作。⑴制定检查年度计划；⑵向被查单位下发税收执法检查的通知，明确执法检查的具体要求；⑶全面记录执法检查工作日志和税收执法检查工作底稿；（4）征求被查单位意见；（5）形成税收执法检查报告及拟处理意见报局领导审核；（6）制作《执法整改通知书》以及提出执法检查建议；（7）被查单位将整改情况书面报告区局；（8）根据需要对检查情况进行通报。
（四）定期开展日常执法监督。一是定期开展内部税收执法检查。区局由法规部门、监察室共同牵头，成立执法检查小组，做到税收执法检查与执法监察相结合，统筹规划，归口管理，使两项检查互为贯通，共同开展，从每季一次拓展为每月一次。二是规范运行税收执法管理信息系统实行计算机日常考核。对过错行为实行经济惩戒。三是开展日常人工考核。从2008年7月份起各部门对计算机无法考核监控的所有税收执法行为实施考核，对自查出来的问题及时纠正。对所有执法人员、全部执法行为纳入执法监督考核。 （五）积极接受外部监督。推行发放意见征询表、评议座谈会、执法情况反馈卡、公布举报电话(信箱、电子信箱) 、上门走访等方式，听取社会各界对国税执法的意见建议，从而使税收执法评议更客观、公正、全面。对税收管理员、出口退税人员等，在网上开展执法评议；在办税服务厅开展服务质量评议；对税务稽查员实行稽查回访
和监督卡制度；对重大行政处罚案件及行政处罚情况报区法制部门备案。实行廉政监察与执法监督两员合一，从社会各界聘任了16位特邀监察员和执法监督员，每年开展2次座谈会对税收执法情况监督评议，自觉接受社会监督。
通过检查各类户管资料200余户次，稽查、评估案卷95件，执法行为得到不断规范，税收执法逐步走向了规范化、标准化、程序化，并对执法质量的提升和执法观念的转变产生了深远的影响。
一是纠正了执法过错，堵塞了税收征管漏洞。通过检查，纠正过错78项次，涉及出口退税、税源管理、发票管理、政策管理、税务稽查等税收管理的方方面面，有效地堵塞了征管漏洞。
二是落实了责任追究，强化了执法风险意识。通过检查，发现问题及时分析，认定责任，落实到人，追究到人。使执法人员责任意识、风险意识明显增强，作出每一项执法行为，都要考虑是否有法律依据，程序是否符合规定的要求，有无执法风险，程序、文书收集、使用等有无遗漏，有效地防范执法风险。
三是规范了执法行为，提升了税收执法质量。通过检查，发现了征管中的薄弱环节和漏洞，提出了规范执法行为的具体意见和建议，促进了执法质量的提升。根据执法考核系统反映，2008年执法正确率为99.99%，2010年连续11个月执法正确率达到100%。全局的税务登记率达到99.61%，申报率达到99.68%，入库率达到99.93%，滞纳金加收率100%，增值税专用发票存根联采集率达100%，全年未发生欠税，查账征收面达97.7%。
四、促进了干部素质的提高，优化了纳税服务。通过检查，增强了税务干部的危机感，迫使干部不断加强学习，熟悉业务，提高素质；融洽了税企关系，优化税收执法环境。 二、执法监督工作存在的主要问题和原因
虽然，近年来我局对执法监督工作进行了积极探索，有的方面已经形成了好的做法和经验，取得了比较明显的成效，但在工作还存在不少问题或有待提高之处，影响、制约着执法监督工作进一步开展。主要表现如下：
（一）制度执行不到位。我们制订了一系列的考核监督制度，但往往在执行中，许多部门、科室都没有认真将这些考核监督制度落实到位，做表面文章，对检查监督存有抵触情绪，该检查的不检查，该追究的不追究，有的对出现的问题采取遮掩、袒护的态度。从近年来各部门内部开展日常人工考核情况看，没有一个部门对本部门干部由于执法过错行为自行进行过追究。
（二）部门之间的良性互动机制尚未建立。从目前区级局机构来看，在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的界定，虽然在工作中，税源管理、计统以及稽查局对税收执法进行了管理，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法行为进行内控积极性不高，发现的问题要么极力遮掩，要么及时纠正，未及时上报，部门之间的良性互动机制尚未建立。
（三）外部评议内容需进一步统一规范。目前虽然开展形式多样外部评议，但在外部执法评议、意见征询中内容比较简单、笼统，没有统一评议内容、标准。 （四）事前监督和事中监督不到位。实行简并征管流程后，大部分涉税事项实行办税大厅即办，部分涉税事项由税管员审结，极少部分涉税事项由税管员审核后由综合征管岗或科长审结，对于执法主体资格、执法权限、执法证据、执法程序、适用法律法规等是否充分、准确等无审核过程，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。
（五）税收执法监督力度欠缺。在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，在实际操作中大多数的责任追究仅限于扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大。另外，目前由于基层人员紧缺，办税大厅部分岗位从劳务公司聘请临时人员，税务部门与劳务公司结算费用，因此，对这些临时人员执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于执行。
（六）税收执法尚需进一步规范。一是税收执法不规范现象依然存在。执法随意性、简单化现象还不同程度地存在，个别相同违法行为的税务案件，在定性存在一定的差别。户管资料保管不全，资料缺乏。二是税收执法风险意识不强。部分税务干部税收执法风险防范意识不强，认为税收执法已经比较规范，然而从几年来的执法检查以及外部监督检查的实际情况来看，有些问题还比较突出。三是部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，工作落实不到位，依法监督意识差。
存在以上问题的原因主要有： （一）思想认识不到位。部分单位怕问题过大影响单位声誉，有的想方设法“捂盖子”；部分干部认为执法监督是对自已权力的削弱，是对执法人员的挑刺，因而对执法监督产生不理解、不配合；从执法监督人员方面看，工作不能不做，更不能认真去做，存在畏难情绪，怕打击报复，怕影响关系，怕失去人缘，使税收执法权监督难取实效。
（二）个别干部执法只求简单、不求精细。依法治税的理念尚未真正树立，业务水平难以完全适应规范执法的要求，粗放管理还在一定范围和程度上根深蒂固，对税
收执法中的一些具体征管执法程序和制度模糊不清；工作方式只求简单粗放，不求精细周到，难以体现税收管理的逻辑性、合理性、合法性和有效性，以致于税收执法存在很大程度的管理松散问题。
（三）少数单位对税收执法责任制推行工作不够重视，没有认真研究本部门执法中出现的问题，没有以创新和发展的精神去开展工作，工作措施不得力、不科学，导致执法责任制推行工作停滞不前，没有起到规范税收执法的作用。
三、进一步加强执法监督的思考
（一）统一认识、加强领导、明确职责。领导班子要提高对税收执法监督重要性的认识，把加强税收执法监督与组织税收收入、推进依法治税有机地结合起来，使税收执法监督工作渗透到整个税收征管活动中。单位领导要常过问、多指导、勤参与，法规部门要多请示多汇报，争取主要领导的支持。其次，各部门要强调依法行政，增强税收执法人员的法制意识，帮助税收执法人员正确理解执法监督是一种系统内自我保护，增强自觉接受监督意识，自觉支持和主动配合法规部门开展税收执法监督工作。三是要切实做到一级抓一级，一级对一级负责的责任体制，形成“职责分明、岗责一致、齐抓共管”的氛围。 （二）全面加强对重点执法行为的日常监督。执法监督应体现刚性、力度。要以信息化软件为依托，建立执法监督内容的选项、立项平台。根据执法风险点设置执法监督项目。每年根据税收工作重点，有针对性提出执法监督的主要对象，根据需要，定期织开展执法检查，要坚持“少而精”、突出重点的原则，做到查一项，规范一项，使此项工作制度化、规范化、程序化。
（三）明确执法监督职能。改变现行执法监督自上而下、形式单一的现状，在“区局、科室”设置 “执法监督岗”；区局法规部门执法监督岗应定期分析各部门执法现状，及时发现税收执法中的问题，指导各部门开展执法监督，组织对重大项目开展执法检查；各部门执法监督岗重点做好日常执法监督，提高监督时效性，赋予其一定的税收监督权，有权对本部门执法行为进行检查，及时督促整改。
（四）增强执法监督效果。一是机内检查与机外检查相结合。根据检查内容，对综合征管软件数据进行分类提取，根据分析结果准确地选准目标，然后到实地进行核查，与机内数据进行分析核对，提高了工作效率。二是指定检查与自定检查相结合。一方面，区局根据各部门存在问题的不同，定期指定具体项目，指定各部门开展自查，限时整改反馈。另一方面，各部门根据实际自选项目开展自查。通过上下互动，充分调动各部门的工作积极性。
（五）加强税收执法责任制。要以税收执法过错责任追究制为重点，建立执法责
任监督、考核、追究的有效管理机制。一是要严格执行税收执法过错责任追究制。要坚持实事求是、有错必究、依法追究的原则；坚持责任认定与公开公正、批评教育与经济惩罚、责任追究与行政处理相结合的原则，对执法过错责任进行全面的、公正的追究，真正有效推行执法监督工作。二是要全面实施税收执法公开制度。要公开与纳税人最密切、纳税人最关心的内容和标准；要公开能够体现部门权力的关键部门和环节。要通过开展多种形式、多个层面的执法评议活动，使税收执法监督工作真正落到实处。
强化税收执法监督的实践和思考 “十一五”期间，我局深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国家税务总局《关于全面推行税收执法责任制的意见》，以落实税收执法责任制为抓手、以强化执法监督为重点、以规范税收执法为目标，积极探索通过执法监督来创新税收管理新机制，全面提升了依法治税和依法行政水平，取得了明显成效。
一、开展执法监督的实践与成效
（一）加强领导，建立工作机制。成立了由局长任组长，副局长、纪检组长任副组长，各科室负责人为成员的税收执法责任制领导小组，以法规部门为主牵头成立办公室。建立税收执法监督检查与区局年度目标管理考核相结合、与岗位职责考核相结合工作机制。
（二）完善制度建设。以落实执法责任制为出发点和根本点，制定和完善了《税收执法监督检查计划》、《内部税收执法检查工作规程（试行）》、《税收执法责任制管理实施办法》等等，将执法监督检查的“触角”延伸到税收征收权、税收管理权、税务稽查权、税务处罚权、出口退税权等税务行政执法的各个环节，保障了执法监督检查工作有章可循。
（三）规范开展内部执法检查。严格按照税收执法检查的程序开展执法检查工作。⑴制定检查年度计划；⑵向被查单位下发税收执法检查的通知，明确执法检查的具体要求；⑶全面记录执法检查工作日志和税收执法检查工作底稿；（4）征求被查单位意见；（5）形成税收执法检查报告及拟处理意见报局领导审核；（6）制作《执法整改通知书》以及提出执法检查建议；（7）被查单位将整改情况书面报告区局；（8）根据需要对检查情况进行通报。
（四）定期开展日常执法监督。一是定期开展内部税收执法检查。区局由法规部门、监察室共同牵头，成立执法检查小组，做到税收执法检查与执法监察相结合，统筹规划，归口管理，使两项检查互为贯通，共同开展，从每季一次拓展为每月一次。二是规范运行税收执法管理信息系统实行计算机日常考核。对过错行为实行经济惩戒。三是开展日常人工考核。从2008年7月份起各部门对计算机无法考核监控的所有税收执法行为实施考核，对自查出来的问题及时纠正。对所有执法人员、全部执法行为纳入执法监督考核。 （五）积极接受外部监督。推行发放意见征询表、评议座谈会、执法情况反馈卡、公布举报电话(信箱、电子信箱) 、上门走访等方式，听取社会各界对国税执法的意见建议，从而使税收执法评议更客观、公正、全面。对税收管理员、出口退税人员等，在网上开展执法评议；在办税服务厅开展服务质量评议；对税务稽查员实行稽查回访
和监督卡制度；对重大行政处罚案件及行政处罚情况报区法制部门备案。实行廉政监察与执法监督两员合一，从社会各界聘任了16位特邀监察员和执法监督员，每年开展2次座谈会对税收执法情况监督评议，自觉接受社会监督。
通过检查各类户管资料200余户次，稽查、评估案卷95件，执法行为得到不断规范，税收执法逐步走向了规范化、标准化、程序化，并对执法质量的提升和执法观念的转变产生了深远的影响。
一是纠正了执法过错，堵塞了税收征管漏洞。通过检查，纠正过错78项次，涉及出口退税、税源管理、发票管理、政策管理、税务稽查等税收管理的方方面面，有效地堵塞了征管漏洞。
二是落实了责任追究，强化了执法风险意识。通过检查，发现问题及时分析，认定责任，落实到人，追究到人。使执法人员责任意识、风险意识明显增强，作出每一项执法行为，都要考虑是否有法律依据，程序是否符合规定的要求，有无执法风险，程序、文书收集、使用等有无遗漏，有效地防范执法风险。
三是规范了执法行为，提升了税收执法质量。通过检查，发现了征管中的薄弱环节和漏洞，提出了规范执法行为的具体意见和建议，促进了执法质量的提升。根据执法考核系统反映，2008年执法正确率为99.99%，2010年连续11个月执法正确率达到100%。全局的税务登记率达到99.61%，申报率达到99.68%，入库率达到99.93%，滞纳金加收率100%，增值税专用发票存根联采集率达100%，全年未发生欠税，查账征收面达97.7%。
四、促进了干部素质的提高，优化了纳税服务。通过检查，增强了税务干部的危机感，迫使干部不断加强学习，熟悉业务，提高素质；融洽了税企关系，优化税收执法环境。 二、执法监督工作存在的主要问题和原因
虽然，近年来我局对执法监督工作进行了积极探索，有的方面已经形成了好的做法和经验，取得了比较明显的成效，但在工作还存在不少问题或有待提高之处，影响、制约着执法监督工作进一步开展。主要表现如下：
（一）制度执行不到位。我们制订了一系列的考核监督制度，但往往在执行中，许多部门、科室都没有认真将这些考核监督制度落实到位，做表面文章，对检查监督存有抵触情绪，该检查的不检查，该追究的不追究，有的对出现的问题采取遮掩、袒护的态度。从近年来各部门内部开展日常人工考核情况看，没有一个部门对本部门干部由于执法过错行为自行进行过追究。
（二）部门之间的良性互动机制尚未建立。从目前区级局机构来看，在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的界定，虽然在工作中，税源管理、计统以及稽查局对税收执法进行了管理，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法行为进行内控积极性不高，发现的问题要么极力遮掩，要么及时纠正，未及时上报，部门之间的良性互动机制尚未建立。
（三）外部评议内容需进一步统一规范。目前虽然开展形式多样外部评议，但在外部执法评议、意见征询中内容比较简单、笼统，没有统一评议内容、标准。 （四）事前监督和事中监督不到位。实行简并征管流程后，大部分涉税事项实行办税大厅即办，部分涉税事项由税管员审结，极少部分涉税事项由税管员审核后由综合征管岗或科长审结，对于执法主体资格、执法权限、执法证据、执法程序、适用法律法规等是否充分、准确等无审核过程，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。
（五）税收执法监督力度欠缺。在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，在实际操作中大多数的责任追究仅限于扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大。另外，目前由于基层人员紧缺，办税大厅部分岗位从劳务公司聘请临时人员，税务部门与劳务公司结算费用，因此，对这些临时人员执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于执行。
（六）税收执法尚需进一步规范。一是税收执法不规范现象依然存在。执法随意性、简单化现象还不同程度地存在，个别相同违法行为的税务案件，在定性存在一定的差别。户管资料保管不全，资料缺乏。二是税收执法风险意识不强。部分税务干部税收执法风险防范意识不强，认为税收执法已经比较规范，然而从几年来的执法检查以及外部监督检查的实际情况来看，有些问题还比较突出。三是部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，工作落实不到位，依法监督意识差。
存在以上问题的原因主要有： （一）思想认识不到位。部分单位怕问题过大影响单位声誉，有的想方设法“捂盖子”；部分干部认为执法监督是对自已权力的削弱，是对执法人员的挑刺，因而对执法监督产生不理解、不配合；从执法监督人员方面看，工作不能不做，更不能认真去做，存在畏难情绪，怕打击报复，怕影响关系，怕失去人缘，使税收执法权监督难取实效。
（二）个别干部执法只求简单、不求精细。依法治税的理念尚未真正树立，业务水平难以完全适应规范执法的要求，粗放管理还在一定范围和程度上根深蒂固，对税
收执法中的一些具体征管执法程序和制度模糊不清；工作方式只求简单粗放，不求精细周到，难以体现税收管理的逻辑性、合理性、合法性和有效性，以致于税收执法存在很大程度的管理松散问题。
（三）少数单位对税收执法责任制推行工作不够重视，没有认真研究本部门执法中出现的问题，没有以创新和发展的精神去开展工作，工作措施不得力、不科学，导致执法责任制推行工作停滞不前，没有起到规范税收执法的作用。
三、进一步加强执法监督的思考
（一）统一认识、加强领导、明确职责。领导班子要提高对税收执法监督重要性的认识，把加强税收执法监督与组织税收收入、推进依法治税有机地结合起来，使税收执法监督工作渗透到整个税收征管活动中。单位领导要常过问、多指导、勤参与，法规部门要多请示多汇报，争取主要领导的支持。其次，各部门要强调依法行政，增强税收执法人员的法制意识，帮助税收执法人员正确理解执法监督是一种系统内自我保护，增强自觉接受监督意识，自觉支持和主动配合法规部门开展税收执法监督工作。三是要切实做到一级抓一级，一级对一级负责的责任体制，形成“职责分明、岗责一致、齐抓共管”的氛围。 （二）全面加强对重点执法行为的日常监督。执法监督应体现刚性、力度。要以信息化软件为依托，建立执法监督内容的选项、立项平台。根据执法风险点设置执法监督项目。每年根据税收工作重点，有针对性提出执法监督的主要对象，根据需要，定期织开展执法检查，要坚持“少而精”、突出重点的原则，做到查一项，规范一项，使此项工作制度化、规范化、程序化。
（三）明确执法监督职能。改变现行执法监督自上而下、形式单一的现状，在“区局、科室”设置 “执法监督岗”；区局法规部门执法监督岗应定期分析各部门执法现状，及时发现税收执法中的问题，指导各部门开展执法监督，组织对重大项目开展执法检查；各部门执法监督岗重点做好日常执法监督，提高监督时效性，赋予其一定的税收监督权，有权对本部门执法行为进行检查，及时督促整改。
（四）增强执法监督效果。一是机内检查与机外检查相结合。根据检查内容，对综合征管软件数据进行分类提取，根据分析结果准确地选准目标，然后到实地进行核查，与机内数据进行分析核对，提高了工作效率。二是指定检查与自定检查相结合。一方面，区局根据各部门存在问题的不同，定期指定具体项目，指定各部门开展自查，限时整改反馈。另一方面，各部门根据实际自选项目开展自查。通过上下互动，充分调动各部门的工作积极性。
（五）加强税收执法责任制。要以税收执法过错责任追究制为重点，建立执法责
任监督、考核、追究的有效管理机制。一是要严格执行税收执法过错责任追究制。要坚持实事求是、有错必究、依法追究的原则；坚持责任认定与公开公正、批评教育与经济惩罚、责任追究与行政处理相结合的原则，对执法过错责任进行全面的、公正的追究，真正有效推行执法监督工作。二是要全面实施税收执法公开制度。要公开与纳税人最密切、纳税人最关心的内容和标准；要公开能够体现部门权力的关键部门和环节。要通过开展多种形式、多个层面的执法评议活动，使税收执法监督工作真正落到实处。