农民集体土地征收的规定及问题
韩洪律师
上部 农民集体土地征收的法律规定
一、农民集体土地的条件征收条件
《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）第四十二条第一款、第二款规定：国家“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》） 第二十二条第二款、第三款规定：“ 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。 在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”
由此可见，征收农村集体土地必须同时具备以下条件：
1、为了公共利益目的。
2、依法定权限和程序进行。
3、依法足额支付各种补偿费用，安排被征地农民社会保障费用。
4、符合土地利用总体规划。
二、农民集体土地的征收程序
根据《土地管理法》及其实施条例和国土资源部《征用土地公告办法》等有关规定，征地程序包括用地报批前告知、确认、听证，“两审批”（农用地转用审批和征收审批）”，征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、征地补偿安置安置公告以及征地补偿安置实施等。
（一）用地报批前告知、确认、听证
根据国土资源部《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。
1. 征地告知
县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。
2. 签订征地调查结果调认书
当地国土资源部门在征地告知后，应对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查。调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人拒不签字盖章的，当地国土资源部门可以采取照像、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为实施征地补偿安置的依据。
3.听证
被征地农民对告知的内容有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证。
（二）两“审批”
“两审批”，即“农用地转用审批”和“征收审批”。前者是“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途；后者是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款规定了农用地转用审批适用的条件，没有明确行使审批权的主体。结合《土地管理法》其他条款，目前对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
（1）国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；第二，国务院批准的建设项目占用土地。
(2)市、县政府审批权。在已经批准的土地利用总体规划内将农用地转为建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关按土地利用年度计划分批次批准。在已批准的农用地转用范围内，市、县政府有权审批具体建设项目的用地。市、县政府审批权行使有两个法定条件：第一，存在一个已经过合法审批的、分批次的土地利用年度计划。第二，存在一个具体建设项目需要用地。由于市、县政府与土地使用者关系“密切”或者它本身可能就是一个“土地使用者”，所以，为其审批权行使设置较为严格的法定条件是十分必要的。
(3)省级政府审批权。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。省级政府居于国务院和市、县政府之间，在法律地位上具有特殊意义。它既要执行国务院的决定与命令，又要顾及到地方利益，由它来行使其他建设项目的用地审批权，可以兼顾各方的利益增长，协调中央与地方的利益冲突。
2.“征收审批”程序
如前所述，征收审批的法律效果是改变所征收的土地所有权的性质，即从集体所有改变为国家所有。基于行政效率等因素的考虑，“征收审批”程序可以与“农用地转用审批”程序同时进行。所以，《土地管理法》第45条规定，如果批准农用地转用程序中，同时已办理征地审批手续，就不再需要另行办理征地审批。根据所涉农用地的性质、面积，《土地管理法》将“征收审批权”分别授予国务院和省级政府行使。
(1)国务院的审批权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。也就是说，凡是征收基本农田，不论所涉面积多少，一律由国务院审批。
(2)省级政府的审批权。除国务院审批权限外，其他征收土地的，由省级政府审批，并报国务院备案。根据这一规定，省级政府的审批权限是征收35公顷以下的非基本农田的耕地和70公顷以下的其他土地。法律同时要求省级政府应当将征收审批报国务院备案。
《土地管理法》第四十五条规定：征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准。 征收前述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定： 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
由此可见，国家征收土地的审批机关是国务院或省级人民政府，县级或县级以上地方人民政府是征地的实施机关。
（三）征收土地“公告”
在经过了“两审批”程序之后，征地机关需要通过“公告”程序将征地的有关事项告诉集体土地所有权人、使用权人，以便让他们及时将该土地上附着物拆除，将土地腾空出来交给国家使用，同时到有关部门领取土地补偿款项。
根据《征用土地公告办法》规定：征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市州、县市人民政府组织实施。市州、县市人民政府在收到征地方案批准文件之日起１０个工作日内，应当将征用土地方案在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告。公告内容应当包括：
①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；
②被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；
③征地补偿标准和农业人员安置途径；
④办理征地补偿登记的期限、地点。
（四）征地补偿登记
《土地管理法》第46条第2款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》将《土地管理法》中“到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”改为“到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
“征地补偿登记”程序的主要内容是：
(1)登记期限为公告规定的期限。此处“登记期限”为公告机关的裁量期限，由公告机关依据实际情况确定。
(2)登记机关为公告指定的机关。在公告中指定的登记机关从文义上可以解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。在公告中加以指定，可以便利于被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿登记。不过，相关的部门规章则又规定被征收土地的所有权人、使用权人“到指定地点办理征地补偿登记手续。”但这里的“指定地点”应当解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。
（3）被征地的所有权人、使用权人逾期未办理征地补偿登记的，当地国土资源部门可将征地调查结果作为征地补偿的依据。
（五）拟订征收补偿安置方案并公告
市州、县市人民政府国土资源部门根据经批准的征地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。
公告内容应当包括：
①本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；
②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；
③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；
④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；
⑤农业人员的具体安置途径；
⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。
（六）听证
国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在征地被偿、安置方案公告之日起10日内向当地国土资源部门提出，相关部门应当依法组织听证。国土资源部门组织听证时要做好听证笔录，并以此作为拟订的征地补偿安置方案的附件，报市州、县市人民政府。
确需修改征地补偿安置方案的，应当依照有关法律、法规和经批准的征收土地方案进行修改。
三、征收补偿原则、标准及时间
（一）补偿原则
1. 原用途补偿原则。《土地管理法》第四十七条规定： 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
2.不使农民原有生活水平降低原则。《土地管理法》第四十七条规定：依前述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
3. 逐步提高补偿标准原则。《土地管理法》第四十七条规定：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
（二）补偿内容
《物权法》第四十二条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。即征收土地补偿的内容分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等补偿费用。
（三）补偿标准
《土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 即：
1. 征收耕地的土地补偿费、安置补助费的标准，在《土地管理法》中确定了一个幅度；
2. 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级人民政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
3. 地上的附着物和青苗的补偿标准，亦由省级人民政府规定。
4. 土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费具体的补偿标准均由省级人民政府制定。
（四）补偿时间
《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征用土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起３个月内全额支付。
四、被征地农民集体及农民个人的权利
1. 有权拒绝办理征地补偿登记手续权。《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。
2. 有权拒绝办理征地补偿、安置手续权。《征用土地公告办法》第十四条第二款规定：未依法进行征地补偿安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
五、争议解决
目前，对征地补偿争议的解决，主要走的是政府协调或裁决。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。即征地补偿安置方案批准后，被征地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，由县级、地市级、省级人民政府协调，协调不成的，征地是由省级政府批准的就由省级政府裁决，由国务院批准的就由国务院裁决。
下部 农民集体土地征收法律规定的缺陷
一、法律对公共利益的规定不明确
《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均明确规定：国家为了公共利益目的，可以征收农民集体所有的土地。但何为“公共利益”，目前国家任何一部法律都未对此作出明确具体的规定。这就为政府滥用征收权大开了方便之门，征收土地的逻辑关系也颠倒了，不是“因为公共利益的需要，所以要征收这块土地”，而是“因为征收了这块土地，所以是为了公共利益的需要”。一些地方政府，为了片面追求经济发展，努力创建“政绩工程”，大量征收农民集体土地，建设“工业园区”，在园区内实行招商引资，创办各种工业企业，或从事商品房开发。这些行为是为了公共利益，还是为了商业利益呢？法律没有明确规定。既然法律没有明确规定，也就谁也说不清楚了。
二、征收土地的地价不公
根据土地管理法的规定，征地补偿费中主要的土地补偿费和安置补偿费，都是以该宗地征地前的年产值的标准进行计算的。土地补偿费和安置补偿费两项之和，最高不会超过该宗地年产值的三十倍。国家向农民集体征收土地时的土地价格是按该宗土地征地前年产值的倍数计算并确定的，而政府通过征收，将农民集体所有的土地转化为国有后，政府再将通过市场竞价方式确定的国有土地使用权转让转让给开发商时其价格远远高于征地时的补偿价格。这种因国家向农民集体征收土地的付出，与开发商向国家购买土地使用权的付出，所使用的标准和计算方式不一，导致了国家向农民集体征收土地的价格，与国家将土地转让给开发商的价格之间的差异极大，极不公平。时下有些地方政府之所以如此热衷于征收土地大搞开发，其一是能“发展经济”，其二是能创建“政绩工程”，其三，也是最主要的，就是能获得巨额利润（也就是时下流行所说的“土地财政”）。
三、“两审批”规定存在缺陷及不足
《土地管理法》“两审批”程序是内部行政程序，这样国家在集体土地所有权人、使用权人不知情的前提下，通过“农用地转用审批”、“征收审批”两道程序，将非国有财产的集体土地变成了国家所有。这种两审批既没有给予受影响的公众民主参与的权利，更没有司法审查的要求。
虽然国土资源部在相关通知中要求在征收农民土地时要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，并认真做好用地报批前告知、确认、听证工作，被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。但目前并没有法律规定政府在征地前负有用地报批前告知、确认、及组织听证的义务，以及违反用地报批前告知、确认、及组织听证义务的惩处及司法救济措施。事关农民重大权益的事项仅由部门规章简单规定，其法律效力和作用远远不够。
相关法律应当在征地“两审批”程序之前引入用地报批前告知、确认、听证和集体土地所有权人、使用权人介入程序，给予集体土地所有权人、使用权人在法律程序上的抗辩权和救济措施，从而实现集体土地所有权人、使用权人维权的实质性目标。否则，等到造成既成“事实”之后再告知，那么即使审批机关错误审批，其纠正的成本是相当高的。
四、征收土地的“公告”制度的缺陷及不足
在经过了“两审批”程序之后，征地机关需要通过“公告”程序将征地的有关事项告诉集体土地所有权人、使用权人，但这里征地机关发布的征收土地的“公告”，并不是国家为了听取集体土地所有权人、使用权人意见而作的一种告知，它仅仅是将“两审批”这一内部程序形成的决定通知给他们，要求他们服从、执行而已。它是一种结果意义上的告知。所以，“公告发布是在征地审批被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而己”。
《土地管理法》的“两审批”的程序在法律层面上的效果是更进一步加强化了征收集体土地的强制性，并未给予集体土地所有权人、使用权人平等协商的机会。虽然它规定了征地必须“公告”，但征地“公告”时被征用的土地已经获得了上级机关的批准，集体土地所有权人、使用权人只能被动接受。法律这样规定，使集体土地所有权人、使用权人从程序一开始就陷入了相当被动的、弱势地位，手里根本没有足够的法律资源与国家征地行为进行合法对抗。
五、征收土地的“听证”制度的缺陷及不足
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中的“听取意见”，在《征用土地公告办法》中被“听证会”、“听证”所替代，应该说这是一个不小进步。因为，在当下法律语境中，“听证会”、“听证”是具有准司法性质的听取意见的方式，它更加有利于集体土地所有权人、使用权人表达自己的意见，但是，“听取意见”还包括通过电话、信件、甚至电子邮件等方式，只要给当事人一个陈述意见的机会，就满足了“非正式听证”的基本要求。
要求征收机关听取被征用土地所有人、使用人意见，显然并非听证制度的最终目的，因为如果征收机关仅仅到场听听意见，而不作任何回应，那么听证目的是无法达到的。“听取意见”的保障性机制是说明理由之义务，否则“听取意见”必然流于形式，听证“过程”就有可能质变为“过场”。但遗憾的是，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》并没有对此作出某些预防性的规定，仅是《征用土地公告办法》要求主持“听取意见”的机关在上报审批时，应当附“意见及采纳情况”。虽然这是面向它的上一级机关而不是被征用土地所有人、使用人的理由说明，但相对于“不说明理由”而言，似乎也是一种进步。当然，这个问题可能需要在更高层面上的立法才能获得解决，如从法律层面明确规定不说明理由以及不完整说明理由与土地征收行政行为是否合法、有效之间的关系。
与此相关的一个问题是，为了保证被征用土地所有人、使用人发表的意见具有实质性效果，必须确保他们了解、掌握与案件有关的所有信息，除非这些信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。因为，“从行政程序角度看，当事人的参与，既可以要求‘看’—查阅文件资料和证据，也可以要求‘听’—阐述其利益或事实。”可喜的是，如行政机关不遵守并能主动公开相关的土地征收相关的政府信息，被征收人根据2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》要求依法公开。
六、“裁决”规定的不足及缺陷
《土地管理法》有关“裁决”的规定存在如下缺陷：
1. 裁决事项的范围狭窄。
征用土地公告有“批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等”事项，但能够提起裁决的，只限于“补偿标准”。从充分保障被征用土地所有人、使用人合法权益原则看，这样的规定显然是不够的。
2. 提起裁决不便于民。
法定行使裁决权的机关是批准征用土地的政府，即国务院和省级政府。被征用土地所有人、使用人不服“补偿标准”提起裁决至少要跑到省城，这与我们历来提倡的权利救济“便民原则”相悖。被征用土地所有人、使用人很可能因为无法承担“维权成本”而放弃申请裁决。
3. 欠缺公正性。
法律在裁决之前设定了一个前置程序，即协调。协调机关是“县级以上地方人民政府”。因此主持协调的地方政府既可能是征地者，又可能是用地者，还是补偿标准的制定者，主持协调的地方政府具有这样的身份显然难以保证协调的公正性。并且《土地管理法实施条例》没有规定农民集体或农民个人对政府的这种裁决不服，是否可以提起行政复议或行政诉讼，也没有规定这种裁决是否为终局裁决。
《土地管理法实施条例》中将政府裁决列为征地补偿标准争议解决的必经程序，还与行政复议法的规定相矛盾。《行政复议法》第六条第（七）项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，可以依照本法申请行政复议。即公民、法人和其他组织认为人民政府违法征收农民集体所有的土地的，均可依行政复议法的规定提起行政复议，行使救济权。
人民政府的征收决定是典型的具体行政行为，因此在土地管理法应当明确规定：被征收土地的农民集体或农民个人认为人民政府征收土地的行为违法时（包括征收行为非公益目的、征地补偿价格过低、补偿款不及时到位、安置方式违法或安置不及时等情形），可以依法提起政府裁决、行政复议和行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。因人民政府的违法征地行为，给被征地农民集体或农民个人造成其他损失的，应依国家赔偿法的有关规定予以赔偿。
农民集体土地征收的规定及问题
韩洪律师
上部 农民集体土地征收的法律规定
一、农民集体土地的条件征收条件
《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）第四十二条第一款、第二款规定：国家“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》） 第二十二条第二款、第三款规定：“ 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。 在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”
由此可见，征收农村集体土地必须同时具备以下条件：
1、为了公共利益目的。
2、依法定权限和程序进行。
3、依法足额支付各种补偿费用，安排被征地农民社会保障费用。
4、符合土地利用总体规划。
二、农民集体土地的征收程序
根据《土地管理法》及其实施条例和国土资源部《征用土地公告办法》等有关规定，征地程序包括用地报批前告知、确认、听证，“两审批”（农用地转用审批和征收审批）”，征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、征地补偿安置安置公告以及征地补偿安置实施等。
（一）用地报批前告知、确认、听证
根据国土资源部《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。
1. 征地告知
县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。
2. 签订征地调查结果调认书
当地国土资源部门在征地告知后，应对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查。调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人拒不签字盖章的，当地国土资源部门可以采取照像、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为实施征地补偿安置的依据。
3.听证
被征地农民对告知的内容有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证。
（二）两“审批”
“两审批”，即“农用地转用审批”和“征收审批”。前者是“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途；后者是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款规定了农用地转用审批适用的条件，没有明确行使审批权的主体。结合《土地管理法》其他条款，目前对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
（1）国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；第二，国务院批准的建设项目占用土地。
(2)市、县政府审批权。在已经批准的土地利用总体规划内将农用地转为建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关按土地利用年度计划分批次批准。在已批准的农用地转用范围内，市、县政府有权审批具体建设项目的用地。市、县政府审批权行使有两个法定条件：第一，存在一个已经过合法审批的、分批次的土地利用年度计划。第二，存在一个具体建设项目需要用地。由于市、县政府与土地使用者关系“密切”或者它本身可能就是一个“土地使用者”，所以，为其审批权行使设置较为严格的法定条件是十分必要的。
(3)省级政府审批权。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。省级政府居于国务院和市、县政府之间，在法律地位上具有特殊意义。它既要执行国务院的决定与命令，又要顾及到地方利益，由它来行使其他建设项目的用地审批权，可以兼顾各方的利益增长，协调中央与地方的利益冲突。
2.“征收审批”程序
如前所述，征收审批的法律效果是改变所征收的土地所有权的性质，即从集体所有改变为国家所有。基于行政效率等因素的考虑，“征收审批”程序可以与“农用地转用审批”程序同时进行。所以，《土地管理法》第45条规定，如果批准农用地转用程序中，同时已办理征地审批手续，就不再需要另行办理征地审批。根据所涉农用地的性质、面积，《土地管理法》将“征收审批权”分别授予国务院和省级政府行使。
(1)国务院的审批权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。也就是说，凡是征收基本农田，不论所涉面积多少，一律由国务院审批。
(2)省级政府的审批权。除国务院审批权限外，其他征收土地的，由省级政府审批，并报国务院备案。根据这一规定，省级政府的审批权限是征收35公顷以下的非基本农田的耕地和70公顷以下的其他土地。法律同时要求省级政府应当将征收审批报国务院备案。
《土地管理法》第四十五条规定：征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准。 征收前述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定： 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
由此可见，国家征收土地的审批机关是国务院或省级人民政府，县级或县级以上地方人民政府是征地的实施机关。
（三）征收土地“公告”
在经过了“两审批”程序之后，征地机关需要通过“公告”程序将征地的有关事项告诉集体土地所有权人、使用权人，以便让他们及时将该土地上附着物拆除，将土地腾空出来交给国家使用，同时到有关部门领取土地补偿款项。
根据《征用土地公告办法》规定：征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市州、县市人民政府组织实施。市州、县市人民政府在收到征地方案批准文件之日起１０个工作日内，应当将征用土地方案在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告。公告内容应当包括：
①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；
②被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；
③征地补偿标准和农业人员安置途径；
④办理征地补偿登记的期限、地点。
（四）征地补偿登记
《土地管理法》第46条第2款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》将《土地管理法》中“到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”改为“到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
“征地补偿登记”程序的主要内容是：
(1)登记期限为公告规定的期限。此处“登记期限”为公告机关的裁量期限，由公告机关依据实际情况确定。
(2)登记机关为公告指定的机关。在公告中指定的登记机关从文义上可以解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。在公告中加以指定，可以便利于被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿登记。不过，相关的部门规章则又规定被征收土地的所有权人、使用权人“到指定地点办理征地补偿登记手续。”但这里的“指定地点”应当解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。
（3）被征地的所有权人、使用权人逾期未办理征地补偿登记的，当地国土资源部门可将征地调查结果作为征地补偿的依据。
（五）拟订征收补偿安置方案并公告
市州、县市人民政府国土资源部门根据经批准的征地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。
公告内容应当包括：
①本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；
②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；
③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；
④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；
⑤农业人员的具体安置途径；
⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。
（六）听证
国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在征地被偿、安置方案公告之日起10日内向当地国土资源部门提出，相关部门应当依法组织听证。国土资源部门组织听证时要做好听证笔录，并以此作为拟订的征地补偿安置方案的附件，报市州、县市人民政府。
确需修改征地补偿安置方案的，应当依照有关法律、法规和经批准的征收土地方案进行修改。
三、征收补偿原则、标准及时间
（一）补偿原则
1. 原用途补偿原则。《土地管理法》第四十七条规定： 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
2.不使农民原有生活水平降低原则。《土地管理法》第四十七条规定：依前述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
3. 逐步提高补偿标准原则。《土地管理法》第四十七条规定：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
（二）补偿内容
《物权法》第四十二条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。即征收土地补偿的内容分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等补偿费用。
（三）补偿标准
《土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 即：
1. 征收耕地的土地补偿费、安置补助费的标准，在《土地管理法》中确定了一个幅度；
2. 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级人民政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
3. 地上的附着物和青苗的补偿标准，亦由省级人民政府规定。
4. 土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费具体的补偿标准均由省级人民政府制定。
（四）补偿时间
《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征用土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起３个月内全额支付。
四、被征地农民集体及农民个人的权利
1. 有权拒绝办理征地补偿登记手续权。《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。
2. 有权拒绝办理征地补偿、安置手续权。《征用土地公告办法》第十四条第二款规定：未依法进行征地补偿安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
五、争议解决
目前，对征地补偿争议的解决，主要走的是政府协调或裁决。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。即征地补偿安置方案批准后，被征地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，由县级、地市级、省级人民政府协调，协调不成的，征地是由省级政府批准的就由省级政府裁决，由国务院批准的就由国务院裁决。
下部 农民集体土地征收法律规定的缺陷
一、法律对公共利益的规定不明确
《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均明确规定：国家为了公共利益目的，可以征收农民集体所有的土地。但何为“公共利益”，目前国家任何一部法律都未对此作出明确具体的规定。这就为政府滥用征收权大开了方便之门，征收土地的逻辑关系也颠倒了，不是“因为公共利益的需要，所以要征收这块土地”，而是“因为征收了这块土地，所以是为了公共利益的需要”。一些地方政府，为了片面追求经济发展，努力创建“政绩工程”，大量征收农民集体土地，建设“工业园区”，在园区内实行招商引资，创办各种工业企业，或从事商品房开发。这些行为是为了公共利益，还是为了商业利益呢？法律没有明确规定。既然法律没有明确规定，也就谁也说不清楚了。
二、征收土地的地价不公
根据土地管理法的规定，征地补偿费中主要的土地补偿费和安置补偿费，都是以该宗地征地前的年产值的标准进行计算的。土地补偿费和安置补偿费两项之和，最高不会超过该宗地年产值的三十倍。国家向农民集体征收土地时的土地价格是按该宗土地征地前年产值的倍数计算并确定的，而政府通过征收，将农民集体所有的土地转化为国有后，政府再将通过市场竞价方式确定的国有土地使用权转让转让给开发商时其价格远远高于征地时的补偿价格。这种因国家向农民集体征收土地的付出，与开发商向国家购买土地使用权的付出，所使用的标准和计算方式不一，导致了国家向农民集体征收土地的价格，与国家将土地转让给开发商的价格之间的差异极大，极不公平。时下有些地方政府之所以如此热衷于征收土地大搞开发，其一是能“发展经济”，其二是能创建“政绩工程”，其三，也是最主要的，就是能获得巨额利润（也就是时下流行所说的“土地财政”）。
三、“两审批”规定存在缺陷及不足
《土地管理法》“两审批”程序是内部行政程序，这样国家在集体土地所有权人、使用权人不知情的前提下，通过“农用地转用审批”、“征收审批”两道程序，将非国有财产的集体土地变成了国家所有。这种两审批既没有给予受影响的公众民主参与的权利，更没有司法审查的要求。
虽然国土资源部在相关通知中要求在征收农民土地时要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，并认真做好用地报批前告知、确认、听证工作，被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。但目前并没有法律规定政府在征地前负有用地报批前告知、确认、及组织听证的义务，以及违反用地报批前告知、确认、及组织听证义务的惩处及司法救济措施。事关农民重大权益的事项仅由部门规章简单规定，其法律效力和作用远远不够。
相关法律应当在征地“两审批”程序之前引入用地报批前告知、确认、听证和集体土地所有权人、使用权人介入程序，给予集体土地所有权人、使用权人在法律程序上的抗辩权和救济措施，从而实现集体土地所有权人、使用权人维权的实质性目标。否则，等到造成既成“事实”之后再告知，那么即使审批机关错误审批，其纠正的成本是相当高的。
四、征收土地的“公告”制度的缺陷及不足
在经过了“两审批”程序之后，征地机关需要通过“公告”程序将征地的有关事项告诉集体土地所有权人、使用权人，但这里征地机关发布的征收土地的“公告”，并不是国家为了听取集体土地所有权人、使用权人意见而作的一种告知，它仅仅是将“两审批”这一内部程序形成的决定通知给他们，要求他们服从、执行而已。它是一种结果意义上的告知。所以，“公告发布是在征地审批被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而己”。
《土地管理法》的“两审批”的程序在法律层面上的效果是更进一步加强化了征收集体土地的强制性，并未给予集体土地所有权人、使用权人平等协商的机会。虽然它规定了征地必须“公告”，但征地“公告”时被征用的土地已经获得了上级机关的批准，集体土地所有权人、使用权人只能被动接受。法律这样规定，使集体土地所有权人、使用权人从程序一开始就陷入了相当被动的、弱势地位，手里根本没有足够的法律资源与国家征地行为进行合法对抗。
五、征收土地的“听证”制度的缺陷及不足
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中的“听取意见”，在《征用土地公告办法》中被“听证会”、“听证”所替代，应该说这是一个不小进步。因为，在当下法律语境中，“听证会”、“听证”是具有准司法性质的听取意见的方式，它更加有利于集体土地所有权人、使用权人表达自己的意见，但是，“听取意见”还包括通过电话、信件、甚至电子邮件等方式，只要给当事人一个陈述意见的机会，就满足了“非正式听证”的基本要求。
要求征收机关听取被征用土地所有人、使用人意见，显然并非听证制度的最终目的，因为如果征收机关仅仅到场听听意见，而不作任何回应，那么听证目的是无法达到的。“听取意见”的保障性机制是说明理由之义务，否则“听取意见”必然流于形式，听证“过程”就有可能质变为“过场”。但遗憾的是，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》并没有对此作出某些预防性的规定，仅是《征用土地公告办法》要求主持“听取意见”的机关在上报审批时，应当附“意见及采纳情况”。虽然这是面向它的上一级机关而不是被征用土地所有人、使用人的理由说明，但相对于“不说明理由”而言，似乎也是一种进步。当然，这个问题可能需要在更高层面上的立法才能获得解决，如从法律层面明确规定不说明理由以及不完整说明理由与土地征收行政行为是否合法、有效之间的关系。
与此相关的一个问题是，为了保证被征用土地所有人、使用人发表的意见具有实质性效果，必须确保他们了解、掌握与案件有关的所有信息，除非这些信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。因为，“从行政程序角度看，当事人的参与，既可以要求‘看’—查阅文件资料和证据，也可以要求‘听’—阐述其利益或事实。”可喜的是，如行政机关不遵守并能主动公开相关的土地征收相关的政府信息，被征收人根据2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》要求依法公开。
六、“裁决”规定的不足及缺陷
《土地管理法》有关“裁决”的规定存在如下缺陷：
1. 裁决事项的范围狭窄。
征用土地公告有“批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等”事项，但能够提起裁决的，只限于“补偿标准”。从充分保障被征用土地所有人、使用人合法权益原则看，这样的规定显然是不够的。
2. 提起裁决不便于民。
法定行使裁决权的机关是批准征用土地的政府，即国务院和省级政府。被征用土地所有人、使用人不服“补偿标准”提起裁决至少要跑到省城，这与我们历来提倡的权利救济“便民原则”相悖。被征用土地所有人、使用人很可能因为无法承担“维权成本”而放弃申请裁决。
3. 欠缺公正性。
法律在裁决之前设定了一个前置程序，即协调。协调机关是“县级以上地方人民政府”。因此主持协调的地方政府既可能是征地者，又可能是用地者，还是补偿标准的制定者，主持协调的地方政府具有这样的身份显然难以保证协调的公正性。并且《土地管理法实施条例》没有规定农民集体或农民个人对政府的这种裁决不服，是否可以提起行政复议或行政诉讼，也没有规定这种裁决是否为终局裁决。
《土地管理法实施条例》中将政府裁决列为征地补偿标准争议解决的必经程序，还与行政复议法的规定相矛盾。《行政复议法》第六条第（七）项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，可以依照本法申请行政复议。即公民、法人和其他组织认为人民政府违法征收农民集体所有的土地的，均可依行政复议法的规定提起行政复议，行使救济权。
人民政府的征收决定是典型的具体行政行为，因此在土地管理法应当明确规定：被征收土地的农民集体或农民个人认为人民政府征收土地的行为违法时（包括征收行为非公益目的、征地补偿价格过低、补偿款不及时到位、安置方式违法或安置不及时等情形），可以依法提起政府裁决、行政复议和行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。因人民政府的违法征地行为，给被征地农民集体或农民个人造成其他损失的，应依国家赔偿法的有关规定予以赔偿。