第40卷第3期V ol. 40 N o. 3华中师范大学学报(人文社会科学版) 2001年5月
Jo urnal of Centr al China N or mal U niver sity (Humanities and Social Sciences) M ay 2001
当代中国城市社区组织管理体制:模式分析与改革探索
张立荣, 李 莉
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(1. 华中师范大学管理学院, 湖北武汉430079; 2. 华中师范大学师培中心, 湖北武汉430079)
摘要:如何构建适应城市经济、政治、文化发展需要的社区组织管理体制新模式, 已经成为一项亟待研究的重要课题。本文在客观评价和分析城市社区组织管理体制旧有模式及现行模式的基础上, 探索性地提出了推进城市社区组织管理体制改革的模式构想及其实施路径。
关键词:城市社区; 社区组织; 管理体制改革; 模式重构
中图分类号:D 035. 5 文献标识码:A 文章编号:1000-2456(2001) 03-0014-06
随着我国城市经济、政治和文化的迅猛发展, 如何实施社区组织管理体制模式的革故鼎新, 以强化基层政权建设和民主自治建设, 成为一项亟待研究的重要课题。对此, 笔者试作管窥蠡测, 以求教于方家。
一、我国城市社区组织管理体制的旧有模式及其缺陷
众所周知, 我国传统计划经济体制下的城市社区组织管理体制是一种行政一体化的外制型模式。它的集中性便于统一分散的力量, 它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态, 对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设和管理, 稳定社会秩序, 满足当地居民的需求, 起到了积极作用。但也必须指出, 这一模式本身存在诸多缺陷。其主要表现如下:
1. 社区组织结构不合理
旧经济体制下, 城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关, 街道办事处是区政府的派出机构, 居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而, 这种组织结构具有明显的不合
收稿日期:2001-02-28
基金项目:湖北省社会科学研究“九五”项目(鄂社领9776号)
作者简介:张立荣(1957—) , 男, 湖北孝感人, 华中师范大学管理学院教授, 在职博士生, 主要从事管理科学及政治科) , 女, , , , 理性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上, 机构设置与权限呈“倒金字塔”型, “上面千条线, 下面一根针”。一个街道办处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个, 一个办事处主任可兼20多个职务, 一个科要应付20多个职能部门。这就大大降低了街道办事的工作效率, 使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推拖、敷衍, 相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。这种弊端的形成既是单位体制长期运
行的结果, 又与计划经济体制下偏重于“条条”管理的方式有关。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区, 除了街道办事处和居委会以外, 其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限, 而且缺乏独立性。比如, 在许多居民小区, 不管是社区服务志愿者协会、计划生育协会, 还是老年人协会的主要工作, 大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织, 也往往成为街道办事处的“腿”。一些企事业单位, 虽然同属一个社区, 但由于各自隶属于不同行业和系统, 由其上级主管行政部门管理, 横向之间不发生联系, 形成一种“条块分割”的局面。
2. 社区组织管理职能不明确
这主要表现为街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能, 但在社区管理中, 行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处, 使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况。他们还往往各自为政, 工作布置繁杂和重复交叉, 使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下, 往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上, 久而久之, 原本作为一种群众自治性组织的居民委员会, 在承担了一部分行政职能后, 与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系, 而其原本的自治管理功能却日益萎缩。总之, “条”的专业管理与“块”的综合管理职能没有分清, 使社区各组织都做了许多不该做或做不好的工作, 而又有许多该做的工作没有去做或做得不好。这一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥, 加大了管理成本, 降低了管理效能; 另一方面, 使社区其他组织的职能错位和扭曲, 社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力。简言之, 就管理的协调性而言, 城市基层社区内没有形成系统的、职能明确的管理机制。
3. 社区组织管理目标的设定不科学
社区组织管理的工作目标是社区发展、人的发展以及城市化、文化与教育水准的提高等, 而过去我国城市社区工作却把社区发展等同于经济发展来规划, 过分注重社区物质与设施的建设, 特别是街道经济的发展。许多组织的社区服务工作, 都带有扶助经济的性质, 而忽略了社区的精神文明建设, 忽略了人的建设, 使社区内组织干部的素质提高不够, 社区内人力资源的开发不够, 社区居民的自助、互助和自治不够, 社区的凝聚力不够。社区居民对社区的认同感、归属感、参与感不强, 自然无法实现对社区发展的支持、协助与合作。
4. 社区组织管理制度不健全
良好的社区要发挥整合功能, 必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式, 又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区组织管理制度的缺陷在于:一是街道办事处作为政府行政机构, 对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范, 造成无权管理或越权管理。二是社区内的市、区属机关和企事业单位, 分别受各自条条的领导,
按条条的指令行事, 与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据, 往往造成社区事务相互推托或相互扯皮。三是社区内的社会团体组织等没有形成有效的行为规范, 让社区成员能共同遵守。对于社区行为越轨者, 社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚。四是社区组织管理运行尚未形成条块结合的监督机制, 有关专业管理部门权力过于集中, 对它们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督和制约。
旧有城市社区组织管理体制模式存在的上述缺陷, 与城市社会转轨变型的趋势以及社区建设模式创新的要求格格不入, 必须进行改革。
二、我国城市社区组织管理体制改革进程中的三种模式及其比较
为了推进城市管理体制改革, 摸索和总结城市社区建设的经验和规律, 国家民政部于1999年春制定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》, 并在北京、上海、沈阳等10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”, 一些社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式。笔者选取哈尔滨、上海和沈阳三个城市社区的改革为案例, 对其不同的组织管理模式进行比较分析。
1. 行政主导型模式:以哈尔滨市南岗区为例
哈尔滨市南岗区在改革中所建立的社区组织是以加强党委、政府的统一领导为核心, 以强化民政部门的主管职能为重点, 以增强各部门的协调和社会各界的参与为基础的行政主导型模式。
南岗区社区组织管理体制从纵向分为区、街道、居委会三级。其改革重点放在区一级。在区一级, 成立了南岗区社区建设指导委员会, 区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构, 全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”, 前者为协调机构, 协调社区建设指导中心的工作和其它相关工作; 后者为日常工作机构, 是集服务、监督、中介为一体的社区建设综合管理机构, 由民政局长兼任中心领导, 实质上是民政职能的延伸。在指导中心内部, 根据社区建设的内容, 由相关的委、办、局组成7个工作指导部, 分别为社区服务指导部、社区治安指导部、社区环境指导部、社区教育指导部、社区文体指导部、社区再就业指导部和社区医疗卫生指导部。它们均为实质性工作机构, 其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责, 同时这一管理工作系统自上而下延伸到居
委会一级, 以实现民政部门对社区工作强有力的领导和管理。在运行机制方面, 南岗区社区建立了一级抓一级、一级向一级负责的党委、政府工作负责制; 形成了各部门、各负责人的激励机制; 此外还强化了投入机制, 即区委、区政府在下达任务时, 给予配套的人、财、物, 投入到各部门、各单位。
由上可以看出, 行政主导型模式的主要特点是:在政府部门设立专门的社区管理机构, 作为政府组织体系的重要组成部门, 专司社区规划和管理职能。政府通过专门机构的指导, 在社区管理中体现政府的意志及其所倡导的社会价值观, 通过对社会组织的物质支持和行为引导, 把握社区活动的方向, 用政府的要求统一社区活动者的思想, 使社区的发展朝着政府所设定的目标前进。
2. 半行政半自治型模式:以上海市卢湾区五里桥街道为例
上海市卢湾区五里桥街道是积极探索社区管理新体制的试点单位之一。卢湾区按照“两级政府、三级管理”的要求, 形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理制度。其中, 加强处于第一线的街道的各项职能和作用是其改革的重点。
五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发, 建立了三个层面的组织管理系统:行政组织领导系统、行政组织执行系统、社会组织支持系统。其具体情形如下:
(1) 行政组织领导系统:街道办事处及城区管理委员会。根据权力下放和属地管理原则, 街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位, 履行“准政府”的职能, 行使领导、协调、监督等职责。城区管理委员会是为了有效克服条块分割的弊端, 理顺条块管理体制而新建立的, 它由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成, 其主要职能是商量、协调、督察城区管理的各项事务。它作为条与块的中介, 在社区事务的治理过程中发挥着重要的协调作用。
(2) 行政组织执行系统:四个工作委员会。为了适应区政府赋予街道办事处的各项新职能的需要, 五里桥街道办事处内部设立了四个工作委员会:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会。市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理, 除街道原有的市政科、卫生科、街道办合并为内设科室外, 各条条上的房管所、工商所、园林所、地段医院等部门也纳入其中。社区发展委员会负责社区的精神文明建设和社区福利、劳动就业等, 除原有的教育科、计生办外, 各条条上的劳务所、粮管所以及社区内由行政扶持引导的人民团体如老龄委员会、残疾人委员会和新建的市民会馆也归其管理。社会治安综合治理委员会主要协助街道党工委、办事处领导治安工作, 除原有的司法科外, 各条条上的警察、安全、消防等部门归入其中。财政经济委员会对街道企业负责, 扶持和引导街道经济的发展, 除原有的经济科、财税办外, 各条条上的工商所、物价所、税收征管小组等部门也归靠该会。
(3) 社会组织支持系统:中介组织。这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。通过社区管理委员会、社区事务咨询委员会及各种居委会组织, 对社区事务进行商议、协调、指导、监督和咨询, 以对社区行政提供支持, 并促进社区行政管理的社会化。
根据五里桥的经验, 社区管理委员会是半行政半自治的组织。它一方面承担着协调行政管理系统的条块分工的职能, 另一方面对整个社区的各种资源进行协调。社区事务咨询委员会是社区社会化的议事组织, 主要负责议事、协调、监督和咨询。在此基础上, 五里桥街道还建立了社区事务调解协商制度, 对社区内的重大工作进行通报, 以充分发挥街道政府机关法人、社团法人、企事业法人等多种角色的作用。另外, 卢湾区街道还充分发挥了居委会的管理、教育、服务等功能。
由上可以看出, 半行政半自治型模式的主要特点是:政府派出机构与职能部门不仅在街道社区中对社区规划和管理发挥领导作用, 还协调企事业法人、社团法人和居民志愿参与社区建设。换言之, 社区建设是借助于行政力量培育居民自治的意识和能力, 在政府的推动下, 使居民广泛参与社区事务、社区服务和社区管理。
3. 自治型模式:以沈阳市春河社区为例
沈阳市在社区体制改革中大胆创新, 建立了独具特色的“沈阳模式”, 即自治型模式。按照沈阳市委副书记朱锦的说法, 沈阳社区建设的目的, 是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主, 还权于民。也就是说, 要使社区成为居民进行自治管理的载体。为此, 沈阳市春河社区建立了一套新的社区组织体系, 从制度上保证社区民主自治。
春河社区由原来的5个居委会, 2700多户居民组合而成, 彻底打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权
力机构, 讨论决定社区的重大事项; 社区管理委员会代替原有的居民委员会(考虑到我国现行法律的规定, 居委会的招牌仍然保留) , 负责社区教育、服务、管理和监督工作, 对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会, 对社区管理委员会提出建议, 进行监督; 社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则, 政府将社区管理的职权交给社区, 包括自治权、初审权、协管权和监督权。另外, 为了解决社区的经费问题, 政府对属于职权范围内的确实需要社区组织协调处理的事务, 实行“有偿服务、费随事转”的原则。
沈阳市春河社区的社区管理委员会是1999年4月完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”。继此之后, 沈阳市6400多名经过居民代表选举产生的社区管理委员会干部, 代替了原来13381名居委会干部; 新划分的1227个社区取代了原来的2753个居委会; 社区管辖规模, 由原来居委会管辖的平均523户, 增加到1264户。
此外, 沈阳市正酝酿出台社区选举人大代表等制度。各区的人大代表将由社区而不再是原来的单位推选产生。这些代表对选举他的社区居民负责, 而不仅仅是对其所在单位负责。每个社区还派出一名可列席人大常委会议的“人民联络员”, 由社区成员代表大会选举或社区议事协商委员会推荐产生, 拥有对区政府及其派出的街道办事处工作的监督权、建议权和询问权。
在沈阳市春河社区的组织模式中, 改革的焦点落在“居委会”这一层面。这一模式下的社区具有鲜明的“个性”, 即自主性较强。社区具有法定的地位, 拥有相应的权力, 这使社区机构在社区建设和发展中具有主动性和创造性。在自主和自治的前提下, 担当社区建设的组织者和管理者。政府作为“导演”, 起间接作用, 对社区建设主要运用法律或经济手段来调节和引导, 用法律和制度来规范社区运行机制。另外, 公众参与也是这一模式的鲜明特色。社区组织机构由居民选举产生, 社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意, 并以此对政府的决策施加影响。
需要指出, 以上三种模式是在不同的经济发展程度和体制改革背景下产生的, 具有各自的特点和存在的合理性。哈尔滨市是我国北方内陆城市, 经济结构比较单一, 政治生活比较稳定, 以政府为核心, 让民政部门唱主角, 有利于城市管理工
作的逐步展开和社区建设的稳步推进。只是其经济发展相对缓慢, 改革力度不大, 与我国过去的社区管理体制没有本质区别。上海市是我国沿海开放城市, 经济发展的水平较高, 经济开发的速率较快, 政府民主化意识相对较强, 改革的力度也相对较大。其社区体制改革一方面强调党和政府的指导作用, 以保持政治经济生活的稳定发展; 另一方面也没有忽略经济高度发展背景下的政治民主生活的改善, 比较重视社区的行政支持力量, 即社区内社会性组织的发展。因此, 它是一场自上而下的改革。沈阳市是我国老重工业城市, 国有企业相对较多, 在计划经济向市场经济转轨的过程中, 它所承受的压力比其他城市要大得多:一是企业下岗职工人数众多, 构成了一个庞大的无所依托的“社会人群体”; 二是社会治安等问题聚集, 城市社会管理体制面临挑战。沈阳市的社区改革, 就是基于市民群众的利益, 响应市民群众的呼声而展开的。它是被逼出来的、自下而上发动的变革。它的大胆创新, 是城市社区基层民主自治建设的重大突破, 是走向现代市民社会的重要一步。有评论说:“沈阳市春河社区迈出了一小步, 而对中国的民主进程却是一次历史的跨越”; “沈阳市社区管理体制改革的意义, 和(安徽) 凤阳改革的意义, 和农村
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实行村民自治制度的意义, 庶几相同”。
三、进一步推动城市社区组织管理体制改革的模式构想及其实施路径
在笔者看来, 进一步推动我国城市社区组织管理体制改革, 有“目标模式”和“实践模式”两种类型。“目标模式”亦曰“理想模式”, 其意蕴在于通过改革使社区组织管理体制的结构和功能达到最佳状态。城市社区作为居民自己的家园, 无论从其本质还是从其发展来看, 实行自治应该成为城市社区组织管理体制建设的基本方向。尽管政府的管理在现代任何国家的社会管理中具有不可或缺的作用, 我们目前所提倡的“小政府、大社会”也不意味着政府在放弃社会管理的责任, 但城市社区终究要实现自治, 即由城市社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务。当然, 实现城市社区自治, 不可能一步到位, 它有一个循序渐进的过程, 即有一个从实践模式到目标模式的发展过程。所谓“实践模式”, 是指人们观察、分析、论证、评价良好社区的一种参照框架、一种尝试体验。上面我们所论述的哈尔滨市、上海市和沈阳市社区的改革模式, 就是几种实践模式。它们的出现, 不仅给人们创建完善的社区提供了多维思路, 而且也给人
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们提供了行为选择的价值标准。可以说, 实践模式是目标模式的雏型和基础, 目标模式是实践模式的完善和发展。笔者所要提出的社区自治模式, 是建立在沈阳社区改革模式的基础之上的。具体地说, 这一目标模式的构想框架如下图所示
:
事务咨询协调委员会等。它们由社区知名人士、权
威代表和一些关注社区事务的群众代表组成, 对社区进行舆论监督和咨询服务。三是有偿服务型组织。包括物业公司、修理服务公司、求助中心等。它们主要是为了承担政府职能转移出来的有偿服务, 发挥管理、服务与中介作用。四是联合经济组织。这里的“联合”主要包括企业之间、产学之间和商家之间的联合。这类组织主要是为了增强城市社区的整体经济实力和社会效益。以上这些组织, 可由社区决策型组织统一协调管理, 其它各组织处于平等地位, 各司其职, 各负其责。
2. 实现社区党的建设属地化
根据我国国情和现代化社会发展的经验, 应把我国城市基层社会的组织重建视为我国政治体
可以肯定, 上述目标模式的构建是一项复杂的系统工程。完成这项系统工程, 需要人们整体规划, 分步实施, 有序推进。在当前和今后的一段时间, 应当践行以下路径:
1. 明晰社区组织结构功能
从结构和功能上对城市社区组织管理体制进行调整, 构建新型的运行体系, 应从“纵向”和“横向”两个维度着力。
(1) 在纵向上要突破“街道”行政区的限制, 合理进行分权和放权。从社区发展的角度而言, 今后应该将社区视为更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题的民间社会, 应将“街道”行政区与社区区分开来, 将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要求转变社区组织整合方式, 合理进行分权和放权, 即上级政府向下级政府分权, 上级职能部门向下级职能部门放权。这样, 不仅社区内的街道办事处和各类职能部门具有更明晰的管辖事权, 还赋予了社区内行政组织与社会组织平等的权利与地位, 使行政力量与社会力量平衡发展。
(2) 在横向上要发展各种社区组织的社会性功能。根据我国国情和城市社会经济发展的需要, 应着力培育以下社区组织:一是议事、决策型组织。这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源, 统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动, 协调其它各组织的关系, 作出决议并监督规划实施情况。其成员包括街道办事处负责人、各职能部门负责人、社区内企事业单位代表和社区居民代表。其下可设立专门的工作委员会等。新出现的“社区管理委员会”就是这类组织。二是咨询、智囊型组织。如社区事务评议会、社区制改革的一项重要基础工作, 并从这一基础出发推动我国整个社会民主政治的建设。鉴此, 我国城
市基层社区的组织建设不仅要体现民众自治、自助、自为的一面, 还要体现我国社会政治力量和政治体制的特征和构架。也就是说, 要使党的领导及影响力渗入到城市基层民主政治生活之中。
城市社区内的党组织及党员包括街道党工委、居民区党支部、社区企事业单位党组织及三资企业中的党员。在单位体制下, 社区内的各党组织是隔离的, 没有形成合力。在社会主义市场经济体制的建立和完善中, 党要通过属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用。新加坡就是采用执政党属地管理的方法来实现政治与社会稳定的。具体到我国城市社区, 实行党组织的属地化管理可从以下几个方面努力:
(1) 街道党工委对社区党建工作负总责, 主动联系社区单位党组织, 建立社区党建联席会议制度, 领导社区的思想政治工作, 支持和保证行政组织、经济组织与群众自治性组织依照法律、法规和各自的章程充分行使职权, 协调好各方面的工作。
(2) 发挥党员居民在社区中的精英模范作用, 使社区的群众自治从党员的自觉参与开始, 如建立社区党员责任制, 成立党员护楼组、党员助残组、党员宣传组等。另外, 非国有单位在职职工、离退休干部和相关事业单位退休干部的党员关系, 应当全部向社区转移, 国有单位的在职党员也可以考虑在社区进行双重登记。充分调动社区党建资源, 不但可以发挥党的凝聚力, 还可以带动社区更好地走向社区自治。
(3) 建立社区与选区实质性的联系, 使我国的人大政体和基层民主形式逐步接轨。要逐步实行
按社区区域人口配额产生人大代表的方法, 真正使人大代表能代表社区单位和居民的利益参政议政。可以考虑将社区管理委员会与区人民代表大会建立起联系和受指导的关系。这样, 区人民代表大会的选区划分、代表候选人的提名, 甚至选民的投票活动, 都可以通过社区管理委员会来施行。由此, 可以使我国基层民主的建构更趋完善。
3. 健全社区组织管理法律制度
在建立新型的社区管理体制的过程中, 要挣脱传统的行政单一化体制的束缚, 形成新的运作机制, 必须建立、健全有关法律制度。
(1) 以法律的形式确立新建立的社区管理委员会等决策组织的法人地位, 赋予其相应的权利和义务, 依法划定其与政府行为的边界。否则, 很容易被行政部门再次变为“腿”。如在沈阳市和平区, 在新成立的社区管理委员会挂牌的行政机构多达35个, 严重阻碍了社区自治功能的发挥。因此, 必须通过立法确立社区管理主体的法人地位。(2) 通过法规和规章, 赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面, 必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力, 使社区组织能有效地发挥应有的作用, 再也不能出现过去居委会那种“看得见, 摸得着, 管不了”的状况。
(3) 通过各项制度, 确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系, 建立对各组织机构工作的内外监督制度。另外, 在制定全国性法律之前, 地方政府可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规; 也可由社区在不违背国家法律的前提下, 制订本社区组织管理条例,
确立居民共同遵守的规范, 强化依法管理的理念, 并加大执法力度, 维护大多数居民的利益。
4. 提升社区居民的民主参与意识
社区是人们从事社会活动的第一场所, 人们参与社会活动无疑首先从社区开始, 而参与区域性公共事务正是参与国家事务的基本前提。社区参与是一种公众的参与, 意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享。它使每一个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。要使社区的工作由政府直接管理变为广大社区居民参与管理并最终形成社区自治的管理模式, 必须切实提高社区居民的民主参与意识和自治意识。要使人们认识到:社区好比一个大家庭, 良好的社区要靠每一个人的共同努力、共同管理才能实现。为此, 就必须积极拓宽居民参与的渠道和途径, 如通过“业主管理委员会”、“社区事务咨询委员会”等机构, 让居民表达自己对社区建设的要求和建议, 加强对政府政策的支持和合作; 通过社区的娱乐设施及文化活动, 如“家庭读书活动”、“文化角”、“广场文化”、“社区文化节”等, 来丰富居民的精神生活, 陶冶居民的思想情操, 增进居民之间的交往和友谊。还可以通过建立社区服务志愿者队伍, 加大社区人力资源开发的力度, 提升居民的公益精神和奉献精神。
[参考文献]
[1] 罗新宇. 沈阳社区自治探索[N ].中国青年报,
1999-12-16.
[2] 刘健. 从凤阳到沈阳[N ].中国青年报, 1999-12-16.
[责任编辑] 陈银娥
The Administrative System of Urban C ommunity Building
in Current C hina :Pattern and Reform
ZHANG Li-ro ng , LI Li
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(1. Co lleg e of M anag ement , Centr al China N or mal U niv ersity , W uhan 430079; 2. T r aining Cent er fo r T eacher s, Centra l China N or mal U niver sity , W uhan 430079, China)
Abstract :How to build up a new patter n w hich is fit for the dev elo pm ent of urban econom y, po litics and culture, for the administrative system of urban com munity has been an impo rtant and urgent sub-ject . On the basis o f comm enting and analyzing objectively on the used and cur rent patter ns , this the-sis creatively puts forw ard some structural sugg estio ns fo r the reform of the administrativ e system and also the w ay o f carry ing it out.
Key words :urban comm unity; org anization o f community ; the reform of the adm inistrative sy stem ; rebuilding of the pattern
第40卷第3期V ol. 40 N o. 3华中师范大学学报(人文社会科学版) 2001年5月
Jo urnal of Centr al China N or mal U niver sity (Humanities and Social Sciences) M ay 2001
当代中国城市社区组织管理体制:模式分析与改革探索
张立荣, 李 莉
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(1. 华中师范大学管理学院, 湖北武汉430079; 2. 华中师范大学师培中心, 湖北武汉430079)
摘要:如何构建适应城市经济、政治、文化发展需要的社区组织管理体制新模式, 已经成为一项亟待研究的重要课题。本文在客观评价和分析城市社区组织管理体制旧有模式及现行模式的基础上, 探索性地提出了推进城市社区组织管理体制改革的模式构想及其实施路径。
关键词:城市社区; 社区组织; 管理体制改革; 模式重构
中图分类号:D 035. 5 文献标识码:A 文章编号:1000-2456(2001) 03-0014-06
随着我国城市经济、政治和文化的迅猛发展, 如何实施社区组织管理体制模式的革故鼎新, 以强化基层政权建设和民主自治建设, 成为一项亟待研究的重要课题。对此, 笔者试作管窥蠡测, 以求教于方家。
一、我国城市社区组织管理体制的旧有模式及其缺陷
众所周知, 我国传统计划经济体制下的城市社区组织管理体制是一种行政一体化的外制型模式。它的集中性便于统一分散的力量, 它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态, 对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设和管理, 稳定社会秩序, 满足当地居民的需求, 起到了积极作用。但也必须指出, 这一模式本身存在诸多缺陷。其主要表现如下:
1. 社区组织结构不合理
旧经济体制下, 城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关, 街道办事处是区政府的派出机构, 居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而, 这种组织结构具有明显的不合
收稿日期:2001-02-28
基金项目:湖北省社会科学研究“九五”项目(鄂社领9776号)
作者简介:张立荣(1957—) , 男, 湖北孝感人, 华中师范大学管理学院教授, 在职博士生, 主要从事管理科学及政治科) , 女, , , , 理性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上, 机构设置与权限呈“倒金字塔”型, “上面千条线, 下面一根针”。一个街道办处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个, 一个办事处主任可兼20多个职务, 一个科要应付20多个职能部门。这就大大降低了街道办事的工作效率, 使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推拖、敷衍, 相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。这种弊端的形成既是单位体制长期运
行的结果, 又与计划经济体制下偏重于“条条”管理的方式有关。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区, 除了街道办事处和居委会以外, 其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限, 而且缺乏独立性。比如, 在许多居民小区, 不管是社区服务志愿者协会、计划生育协会, 还是老年人协会的主要工作, 大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织, 也往往成为街道办事处的“腿”。一些企事业单位, 虽然同属一个社区, 但由于各自隶属于不同行业和系统, 由其上级主管行政部门管理, 横向之间不发生联系, 形成一种“条块分割”的局面。
2. 社区组织管理职能不明确
这主要表现为街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能, 但在社区管理中, 行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处, 使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况。他们还往往各自为政, 工作布置繁杂和重复交叉, 使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下, 往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上, 久而久之, 原本作为一种群众自治性组织的居民委员会, 在承担了一部分行政职能后, 与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系, 而其原本的自治管理功能却日益萎缩。总之, “条”的专业管理与“块”的综合管理职能没有分清, 使社区各组织都做了许多不该做或做不好的工作, 而又有许多该做的工作没有去做或做得不好。这一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥, 加大了管理成本, 降低了管理效能; 另一方面, 使社区其他组织的职能错位和扭曲, 社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力。简言之, 就管理的协调性而言, 城市基层社区内没有形成系统的、职能明确的管理机制。
3. 社区组织管理目标的设定不科学
社区组织管理的工作目标是社区发展、人的发展以及城市化、文化与教育水准的提高等, 而过去我国城市社区工作却把社区发展等同于经济发展来规划, 过分注重社区物质与设施的建设, 特别是街道经济的发展。许多组织的社区服务工作, 都带有扶助经济的性质, 而忽略了社区的精神文明建设, 忽略了人的建设, 使社区内组织干部的素质提高不够, 社区内人力资源的开发不够, 社区居民的自助、互助和自治不够, 社区的凝聚力不够。社区居民对社区的认同感、归属感、参与感不强, 自然无法实现对社区发展的支持、协助与合作。
4. 社区组织管理制度不健全
良好的社区要发挥整合功能, 必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式, 又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区组织管理制度的缺陷在于:一是街道办事处作为政府行政机构, 对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范, 造成无权管理或越权管理。二是社区内的市、区属机关和企事业单位, 分别受各自条条的领导,
按条条的指令行事, 与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据, 往往造成社区事务相互推托或相互扯皮。三是社区内的社会团体组织等没有形成有效的行为规范, 让社区成员能共同遵守。对于社区行为越轨者, 社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚。四是社区组织管理运行尚未形成条块结合的监督机制, 有关专业管理部门权力过于集中, 对它们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督和制约。
旧有城市社区组织管理体制模式存在的上述缺陷, 与城市社会转轨变型的趋势以及社区建设模式创新的要求格格不入, 必须进行改革。
二、我国城市社区组织管理体制改革进程中的三种模式及其比较
为了推进城市管理体制改革, 摸索和总结城市社区建设的经验和规律, 国家民政部于1999年春制定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》, 并在北京、上海、沈阳等10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”, 一些社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式。笔者选取哈尔滨、上海和沈阳三个城市社区的改革为案例, 对其不同的组织管理模式进行比较分析。
1. 行政主导型模式:以哈尔滨市南岗区为例
哈尔滨市南岗区在改革中所建立的社区组织是以加强党委、政府的统一领导为核心, 以强化民政部门的主管职能为重点, 以增强各部门的协调和社会各界的参与为基础的行政主导型模式。
南岗区社区组织管理体制从纵向分为区、街道、居委会三级。其改革重点放在区一级。在区一级, 成立了南岗区社区建设指导委员会, 区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构, 全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”, 前者为协调机构, 协调社区建设指导中心的工作和其它相关工作; 后者为日常工作机构, 是集服务、监督、中介为一体的社区建设综合管理机构, 由民政局长兼任中心领导, 实质上是民政职能的延伸。在指导中心内部, 根据社区建设的内容, 由相关的委、办、局组成7个工作指导部, 分别为社区服务指导部、社区治安指导部、社区环境指导部、社区教育指导部、社区文体指导部、社区再就业指导部和社区医疗卫生指导部。它们均为实质性工作机构, 其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责, 同时这一管理工作系统自上而下延伸到居
委会一级, 以实现民政部门对社区工作强有力的领导和管理。在运行机制方面, 南岗区社区建立了一级抓一级、一级向一级负责的党委、政府工作负责制; 形成了各部门、各负责人的激励机制; 此外还强化了投入机制, 即区委、区政府在下达任务时, 给予配套的人、财、物, 投入到各部门、各单位。
由上可以看出, 行政主导型模式的主要特点是:在政府部门设立专门的社区管理机构, 作为政府组织体系的重要组成部门, 专司社区规划和管理职能。政府通过专门机构的指导, 在社区管理中体现政府的意志及其所倡导的社会价值观, 通过对社会组织的物质支持和行为引导, 把握社区活动的方向, 用政府的要求统一社区活动者的思想, 使社区的发展朝着政府所设定的目标前进。
2. 半行政半自治型模式:以上海市卢湾区五里桥街道为例
上海市卢湾区五里桥街道是积极探索社区管理新体制的试点单位之一。卢湾区按照“两级政府、三级管理”的要求, 形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理制度。其中, 加强处于第一线的街道的各项职能和作用是其改革的重点。
五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发, 建立了三个层面的组织管理系统:行政组织领导系统、行政组织执行系统、社会组织支持系统。其具体情形如下:
(1) 行政组织领导系统:街道办事处及城区管理委员会。根据权力下放和属地管理原则, 街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位, 履行“准政府”的职能, 行使领导、协调、监督等职责。城区管理委员会是为了有效克服条块分割的弊端, 理顺条块管理体制而新建立的, 它由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成, 其主要职能是商量、协调、督察城区管理的各项事务。它作为条与块的中介, 在社区事务的治理过程中发挥着重要的协调作用。
(2) 行政组织执行系统:四个工作委员会。为了适应区政府赋予街道办事处的各项新职能的需要, 五里桥街道办事处内部设立了四个工作委员会:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会。市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理, 除街道原有的市政科、卫生科、街道办合并为内设科室外, 各条条上的房管所、工商所、园林所、地段医院等部门也纳入其中。社区发展委员会负责社区的精神文明建设和社区福利、劳动就业等, 除原有的教育科、计生办外, 各条条上的劳务所、粮管所以及社区内由行政扶持引导的人民团体如老龄委员会、残疾人委员会和新建的市民会馆也归其管理。社会治安综合治理委员会主要协助街道党工委、办事处领导治安工作, 除原有的司法科外, 各条条上的警察、安全、消防等部门归入其中。财政经济委员会对街道企业负责, 扶持和引导街道经济的发展, 除原有的经济科、财税办外, 各条条上的工商所、物价所、税收征管小组等部门也归靠该会。
(3) 社会组织支持系统:中介组织。这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。通过社区管理委员会、社区事务咨询委员会及各种居委会组织, 对社区事务进行商议、协调、指导、监督和咨询, 以对社区行政提供支持, 并促进社区行政管理的社会化。
根据五里桥的经验, 社区管理委员会是半行政半自治的组织。它一方面承担着协调行政管理系统的条块分工的职能, 另一方面对整个社区的各种资源进行协调。社区事务咨询委员会是社区社会化的议事组织, 主要负责议事、协调、监督和咨询。在此基础上, 五里桥街道还建立了社区事务调解协商制度, 对社区内的重大工作进行通报, 以充分发挥街道政府机关法人、社团法人、企事业法人等多种角色的作用。另外, 卢湾区街道还充分发挥了居委会的管理、教育、服务等功能。
由上可以看出, 半行政半自治型模式的主要特点是:政府派出机构与职能部门不仅在街道社区中对社区规划和管理发挥领导作用, 还协调企事业法人、社团法人和居民志愿参与社区建设。换言之, 社区建设是借助于行政力量培育居民自治的意识和能力, 在政府的推动下, 使居民广泛参与社区事务、社区服务和社区管理。
3. 自治型模式:以沈阳市春河社区为例
沈阳市在社区体制改革中大胆创新, 建立了独具特色的“沈阳模式”, 即自治型模式。按照沈阳市委副书记朱锦的说法, 沈阳社区建设的目的, 是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主, 还权于民。也就是说, 要使社区成为居民进行自治管理的载体。为此, 沈阳市春河社区建立了一套新的社区组织体系, 从制度上保证社区民主自治。
春河社区由原来的5个居委会, 2700多户居民组合而成, 彻底打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权
力机构, 讨论决定社区的重大事项; 社区管理委员会代替原有的居民委员会(考虑到我国现行法律的规定, 居委会的招牌仍然保留) , 负责社区教育、服务、管理和监督工作, 对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会, 对社区管理委员会提出建议, 进行监督; 社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则, 政府将社区管理的职权交给社区, 包括自治权、初审权、协管权和监督权。另外, 为了解决社区的经费问题, 政府对属于职权范围内的确实需要社区组织协调处理的事务, 实行“有偿服务、费随事转”的原则。
沈阳市春河社区的社区管理委员会是1999年4月完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”。继此之后, 沈阳市6400多名经过居民代表选举产生的社区管理委员会干部, 代替了原来13381名居委会干部; 新划分的1227个社区取代了原来的2753个居委会; 社区管辖规模, 由原来居委会管辖的平均523户, 增加到1264户。
此外, 沈阳市正酝酿出台社区选举人大代表等制度。各区的人大代表将由社区而不再是原来的单位推选产生。这些代表对选举他的社区居民负责, 而不仅仅是对其所在单位负责。每个社区还派出一名可列席人大常委会议的“人民联络员”, 由社区成员代表大会选举或社区议事协商委员会推荐产生, 拥有对区政府及其派出的街道办事处工作的监督权、建议权和询问权。
在沈阳市春河社区的组织模式中, 改革的焦点落在“居委会”这一层面。这一模式下的社区具有鲜明的“个性”, 即自主性较强。社区具有法定的地位, 拥有相应的权力, 这使社区机构在社区建设和发展中具有主动性和创造性。在自主和自治的前提下, 担当社区建设的组织者和管理者。政府作为“导演”, 起间接作用, 对社区建设主要运用法律或经济手段来调节和引导, 用法律和制度来规范社区运行机制。另外, 公众参与也是这一模式的鲜明特色。社区组织机构由居民选举产生, 社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意, 并以此对政府的决策施加影响。
需要指出, 以上三种模式是在不同的经济发展程度和体制改革背景下产生的, 具有各自的特点和存在的合理性。哈尔滨市是我国北方内陆城市, 经济结构比较单一, 政治生活比较稳定, 以政府为核心, 让民政部门唱主角, 有利于城市管理工
作的逐步展开和社区建设的稳步推进。只是其经济发展相对缓慢, 改革力度不大, 与我国过去的社区管理体制没有本质区别。上海市是我国沿海开放城市, 经济发展的水平较高, 经济开发的速率较快, 政府民主化意识相对较强, 改革的力度也相对较大。其社区体制改革一方面强调党和政府的指导作用, 以保持政治经济生活的稳定发展; 另一方面也没有忽略经济高度发展背景下的政治民主生活的改善, 比较重视社区的行政支持力量, 即社区内社会性组织的发展。因此, 它是一场自上而下的改革。沈阳市是我国老重工业城市, 国有企业相对较多, 在计划经济向市场经济转轨的过程中, 它所承受的压力比其他城市要大得多:一是企业下岗职工人数众多, 构成了一个庞大的无所依托的“社会人群体”; 二是社会治安等问题聚集, 城市社会管理体制面临挑战。沈阳市的社区改革, 就是基于市民群众的利益, 响应市民群众的呼声而展开的。它是被逼出来的、自下而上发动的变革。它的大胆创新, 是城市社区基层民主自治建设的重大突破, 是走向现代市民社会的重要一步。有评论说:“沈阳市春河社区迈出了一小步, 而对中国的民主进程却是一次历史的跨越”; “沈阳市社区管理体制改革的意义, 和(安徽) 凤阳改革的意义, 和农村
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实行村民自治制度的意义, 庶几相同”。
三、进一步推动城市社区组织管理体制改革的模式构想及其实施路径
在笔者看来, 进一步推动我国城市社区组织管理体制改革, 有“目标模式”和“实践模式”两种类型。“目标模式”亦曰“理想模式”, 其意蕴在于通过改革使社区组织管理体制的结构和功能达到最佳状态。城市社区作为居民自己的家园, 无论从其本质还是从其发展来看, 实行自治应该成为城市社区组织管理体制建设的基本方向。尽管政府的管理在现代任何国家的社会管理中具有不可或缺的作用, 我们目前所提倡的“小政府、大社会”也不意味着政府在放弃社会管理的责任, 但城市社区终究要实现自治, 即由城市社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务。当然, 实现城市社区自治, 不可能一步到位, 它有一个循序渐进的过程, 即有一个从实践模式到目标模式的发展过程。所谓“实践模式”, 是指人们观察、分析、论证、评价良好社区的一种参照框架、一种尝试体验。上面我们所论述的哈尔滨市、上海市和沈阳市社区的改革模式, 就是几种实践模式。它们的出现, 不仅给人们创建完善的社区提供了多维思路, 而且也给人
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们提供了行为选择的价值标准。可以说, 实践模式是目标模式的雏型和基础, 目标模式是实践模式的完善和发展。笔者所要提出的社区自治模式, 是建立在沈阳社区改革模式的基础之上的。具体地说, 这一目标模式的构想框架如下图所示
:
事务咨询协调委员会等。它们由社区知名人士、权
威代表和一些关注社区事务的群众代表组成, 对社区进行舆论监督和咨询服务。三是有偿服务型组织。包括物业公司、修理服务公司、求助中心等。它们主要是为了承担政府职能转移出来的有偿服务, 发挥管理、服务与中介作用。四是联合经济组织。这里的“联合”主要包括企业之间、产学之间和商家之间的联合。这类组织主要是为了增强城市社区的整体经济实力和社会效益。以上这些组织, 可由社区决策型组织统一协调管理, 其它各组织处于平等地位, 各司其职, 各负其责。
2. 实现社区党的建设属地化
根据我国国情和现代化社会发展的经验, 应把我国城市基层社会的组织重建视为我国政治体
可以肯定, 上述目标模式的构建是一项复杂的系统工程。完成这项系统工程, 需要人们整体规划, 分步实施, 有序推进。在当前和今后的一段时间, 应当践行以下路径:
1. 明晰社区组织结构功能
从结构和功能上对城市社区组织管理体制进行调整, 构建新型的运行体系, 应从“纵向”和“横向”两个维度着力。
(1) 在纵向上要突破“街道”行政区的限制, 合理进行分权和放权。从社区发展的角度而言, 今后应该将社区视为更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题的民间社会, 应将“街道”行政区与社区区分开来, 将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要求转变社区组织整合方式, 合理进行分权和放权, 即上级政府向下级政府分权, 上级职能部门向下级职能部门放权。这样, 不仅社区内的街道办事处和各类职能部门具有更明晰的管辖事权, 还赋予了社区内行政组织与社会组织平等的权利与地位, 使行政力量与社会力量平衡发展。
(2) 在横向上要发展各种社区组织的社会性功能。根据我国国情和城市社会经济发展的需要, 应着力培育以下社区组织:一是议事、决策型组织。这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源, 统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动, 协调其它各组织的关系, 作出决议并监督规划实施情况。其成员包括街道办事处负责人、各职能部门负责人、社区内企事业单位代表和社区居民代表。其下可设立专门的工作委员会等。新出现的“社区管理委员会”就是这类组织。二是咨询、智囊型组织。如社区事务评议会、社区制改革的一项重要基础工作, 并从这一基础出发推动我国整个社会民主政治的建设。鉴此, 我国城
市基层社区的组织建设不仅要体现民众自治、自助、自为的一面, 还要体现我国社会政治力量和政治体制的特征和构架。也就是说, 要使党的领导及影响力渗入到城市基层民主政治生活之中。
城市社区内的党组织及党员包括街道党工委、居民区党支部、社区企事业单位党组织及三资企业中的党员。在单位体制下, 社区内的各党组织是隔离的, 没有形成合力。在社会主义市场经济体制的建立和完善中, 党要通过属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用。新加坡就是采用执政党属地管理的方法来实现政治与社会稳定的。具体到我国城市社区, 实行党组织的属地化管理可从以下几个方面努力:
(1) 街道党工委对社区党建工作负总责, 主动联系社区单位党组织, 建立社区党建联席会议制度, 领导社区的思想政治工作, 支持和保证行政组织、经济组织与群众自治性组织依照法律、法规和各自的章程充分行使职权, 协调好各方面的工作。
(2) 发挥党员居民在社区中的精英模范作用, 使社区的群众自治从党员的自觉参与开始, 如建立社区党员责任制, 成立党员护楼组、党员助残组、党员宣传组等。另外, 非国有单位在职职工、离退休干部和相关事业单位退休干部的党员关系, 应当全部向社区转移, 国有单位的在职党员也可以考虑在社区进行双重登记。充分调动社区党建资源, 不但可以发挥党的凝聚力, 还可以带动社区更好地走向社区自治。
(3) 建立社区与选区实质性的联系, 使我国的人大政体和基层民主形式逐步接轨。要逐步实行
按社区区域人口配额产生人大代表的方法, 真正使人大代表能代表社区单位和居民的利益参政议政。可以考虑将社区管理委员会与区人民代表大会建立起联系和受指导的关系。这样, 区人民代表大会的选区划分、代表候选人的提名, 甚至选民的投票活动, 都可以通过社区管理委员会来施行。由此, 可以使我国基层民主的建构更趋完善。
3. 健全社区组织管理法律制度
在建立新型的社区管理体制的过程中, 要挣脱传统的行政单一化体制的束缚, 形成新的运作机制, 必须建立、健全有关法律制度。
(1) 以法律的形式确立新建立的社区管理委员会等决策组织的法人地位, 赋予其相应的权利和义务, 依法划定其与政府行为的边界。否则, 很容易被行政部门再次变为“腿”。如在沈阳市和平区, 在新成立的社区管理委员会挂牌的行政机构多达35个, 严重阻碍了社区自治功能的发挥。因此, 必须通过立法确立社区管理主体的法人地位。(2) 通过法规和规章, 赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面, 必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力, 使社区组织能有效地发挥应有的作用, 再也不能出现过去居委会那种“看得见, 摸得着, 管不了”的状况。
(3) 通过各项制度, 确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系, 建立对各组织机构工作的内外监督制度。另外, 在制定全国性法律之前, 地方政府可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规; 也可由社区在不违背国家法律的前提下, 制订本社区组织管理条例,
确立居民共同遵守的规范, 强化依法管理的理念, 并加大执法力度, 维护大多数居民的利益。
4. 提升社区居民的民主参与意识
社区是人们从事社会活动的第一场所, 人们参与社会活动无疑首先从社区开始, 而参与区域性公共事务正是参与国家事务的基本前提。社区参与是一种公众的参与, 意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享。它使每一个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。要使社区的工作由政府直接管理变为广大社区居民参与管理并最终形成社区自治的管理模式, 必须切实提高社区居民的民主参与意识和自治意识。要使人们认识到:社区好比一个大家庭, 良好的社区要靠每一个人的共同努力、共同管理才能实现。为此, 就必须积极拓宽居民参与的渠道和途径, 如通过“业主管理委员会”、“社区事务咨询委员会”等机构, 让居民表达自己对社区建设的要求和建议, 加强对政府政策的支持和合作; 通过社区的娱乐设施及文化活动, 如“家庭读书活动”、“文化角”、“广场文化”、“社区文化节”等, 来丰富居民的精神生活, 陶冶居民的思想情操, 增进居民之间的交往和友谊。还可以通过建立社区服务志愿者队伍, 加大社区人力资源开发的力度, 提升居民的公益精神和奉献精神。
[参考文献]
[1] 罗新宇. 沈阳社区自治探索[N ].中国青年报,
1999-12-16.
[2] 刘健. 从凤阳到沈阳[N ].中国青年报, 1999-12-16.
[责任编辑] 陈银娥
The Administrative System of Urban C ommunity Building
in Current C hina :Pattern and Reform
ZHANG Li-ro ng , LI Li
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(1. Co lleg e of M anag ement , Centr al China N or mal U niv ersity , W uhan 430079; 2. T r aining Cent er fo r T eacher s, Centra l China N or mal U niver sity , W uhan 430079, China)
Abstract :How to build up a new patter n w hich is fit for the dev elo pm ent of urban econom y, po litics and culture, for the administrative system of urban com munity has been an impo rtant and urgent sub-ject . On the basis o f comm enting and analyzing objectively on the used and cur rent patter ns , this the-sis creatively puts forw ard some structural sugg estio ns fo r the reform of the administrativ e system and also the w ay o f carry ing it out.
Key words :urban comm unity; org anization o f community ; the reform of the adm inistrative sy stem ; rebuilding of the pattern