论我国失地农民的权益保障问题
廖晶晶
摘要：随着经济的发展，城市化进程的不断加快，农民土地被政府大量征收，由此产生的
相关问题层出不穷，特别是被征地农民的各项权益也随之遭到一定程度的侵害。本文就目前我国失地农民的现状以及我国土地征收的法律制度存在的诸多问题和缺陷，在分析这些现状和问题缺陷的具体情况、原因、影响的同时，提出自己的建议，希望能进一步完善我国的土地征收制度，从而更好地保障失地农民的权益。
关键词：城市化 土地征收 失地农民
Abstract: Along with the economical development, urbanized advancement's unceasing
quickening, the farmer land is levied massively by the government, from this produces the related question emerges one after another incessantly, is solicited specially Land farmer's each rights and interests also to encounter along with it the certain extent the violation. This article loses farmer's present situation as well as our country land collection legal regime existence many questions and the flaw on the present our country, while analyzes these present situations and the question flaw special details, the reason, influence, proposed that own suggestion, hoped can further consummate our country's land collection system, thus safeguards well loses farmer's rights and interests.
Key word: Urbanization Land collection Loses the farmer
伴随城市化进程的不断加快，各类建设需要占用大量土地，农业用地逐渐转变
为建设用地。土地对于农民来说既是生产资料又是生存保障的工具，土地被大量征收，就使得大量农民失去其安生立命的根基。同时，也催生出另一急剧膨胀的社会群体—失地农民①。由于我国现行土地征收的法律制度存在诸多缺陷，导致失地农民的权益受到严重的破坏。因此，妥善解决失地农民的生产生活问题，保障失地农民的权益，是社会主义新农村建设与构建和谐社会所必须面对和亟待解决的现实问题。
一、城市化进程中失地农民的现状
据相关资料显示，目前，我国失地农民人数在5100万～5525万之间。按照我
国现有的城市化水平和经济发展速度，今后每年任需征用16.7万～20.0万ｈ㎡的农村土地，预计每年激新增失地农民375万～450万人，10年后失地农民总人数将接近1亿人。②从分布来看，失地农民问题已从东部沿海发达地区扩散到中西部地区。对农民而言，失去土地不仅仅意味着劳动资料的丧失，更意味着农民与土地相关联的一系列权利受到不同程度的损害和影响，甚至丧失。同时，由于长期以来的城乡分割制度所存在的壁垒，失地农民很难融入城市，在生活就业方面与城市居民相差较大。不少失地农民成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，生活状况令人担忧。
二、我国土地征收中失地农民权益缺失的表现
（1）失地农民的财产权利受损严重
公民的财产权是指具有物质内容或者直接体现经济利益的权利，我国现行规
定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋以及其他合法财产的所有权。”③这一①
② 失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0．3亩的农民的统称。 林秀《城市化进程中保障失地农民合法权益的对策探讨》《福建农业科技》2009年第1期
③ 2004年宪法修正案第二十二条将本条改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”
条规定被简称为保护公民的合法财产不受侵犯。而宪法第十条第三款又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用并给予补偿。”④显然，具有双重所有权的土地，其国有性质更为重要。土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本。农民失去土地，也就失去了最稳定、最可靠的谋生之道。同时，就对公民财产权的理解，土地作为重要的经济资源，可以实现其经济价值，因此应视为公民的财产。这即是指农民失去土地，就等同于失去了其所拥有的财产权。而理论上农民所拥有的土地财产权其实也是农民最基本的致富资本，是农民可以用来投资的一种与劳力、资金一样的资本，能够实现其升值的目的。加之土地的增值空间极为广阔，其高价值功能在现实中早已成为事实。农民的土地被征收也就意味着本来拥有对土地收益的农民与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系，永久性的失去了本该属于自己长期从土地上取得收益的权利。
（2）失地农民的基本生活保障权利严重缺失
土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。来自于土地的收
入是农村家庭最基本的经济来源，也是农民最后的一道生活安全保障。土地能够为他们提供足够的粮食，以满足其最基本的生存需要。因此，在国家还无力建立现代农村社会保障制度的时候，农民只能依靠土地来满足生活需要，对大部分农民来说，土地甚至是他们生养死葬的全部依靠。可以说，农民失去土地就意味着失去基本的生活保障条件，其生活就变得无所依靠，这也是失地农民最大的权益受损。
（3）失地农民就业权利严重受损
城市化是农民失地的一个重要原因，从这个意义上来说，失地农民的产生是城
市化进程中的正常现象。在城市化之前，农民以土地为劳动对象，土地为农民提
供就业机会。进入城市化之后，农民失去土地，失去这个劳动对象，失地农民就
不得不进入城市，希望能和城市居民一样，获得工作机会以支撑起未来生活。然
而现实却不如人意，农民的文化素质和劳动技能普遍不高，因而其参与市场竞争
的能力差，对市场的应变能力有限；加之失地农民本身不同于农民工，它们被迫
进行城市化与市民化，没有选择的余地，因此自身缺乏心理与物质上的充分准备。从而导致失地农民的在再就业的市场竞争中处于劣势，其失去就业机会也就成为
必然。我国目前虽积极推进第二、三产业的发展，但其提供的的就业岗位仍然有
限，而农村本就存在大量剩余劳动力，供大于求，也是导致失地农民失业的一大
主要原因。
（4）政治权利缺失
农民参与国家政治的最直接表现是村民选举、民主投票和民主监督。而农民要
行使这些权利必须是以生活有保障为前提。反之，如果农民生活没有保障，食不
果腹、衣不蔽体，其对政治生活的需求必然降低。就失地农民而言，虽未达到食
不果腹、衣不蔽体的程度，但他们为了谋生，常常漂泊不定，因此对自己原本所
享有的政治权利就失去了热情。农民对参与政治的热情不足将直接导致他们参与
决策的权利被淡化，也会导致其在关于自身利益的一系列谈判中丧失主导地位，
处于弱势。尤其是在对农民的各项惠民政策的制定、执行上，失地农民的话语权
⑤就得不到保障。
此外，失地农民还会丧失与土地相关的一系列社会权利，如政治文化、受教
育等方面的权利。
三、 失地农民权益受损的原因 ④
⑤ 《宪法》条文第十三条第三款 侯玉花《我国失地农民权益保护法律问题初探》晋中学院报2009年2月第26卷第2期
失地农民的权益缺失因国家征用征收土地引起，其原因是复杂多样的，但其根
源在于我国现行相关法律制度的缺陷。因此，从法学角度分析，笔者认为造成失
地农民权益受损的原因主要有以下几个方面：
（1）土地产权制度的缺陷
我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，
⑥属于集体所有。”《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所
有，由村农业合作社等集体经济组织或者村民委员会经营；已属于乡（镇）农民
⑦集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》规定：
“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的可以属
⑧于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这表明，依照现有法律的规定，我
国乡型集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：即农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。由此可见，农民集体
是农村土地的真正所有者，它意味着作为农村集体组织成员的农民都平等的享有
集体土地产权，而不是土地的所有权。这种集体主义产权的特征就使得土地所有
者的主体内涵不清，土地所有权人地位的空缺。从而进一步导致土地产权权能的
残缺，农民不能对土地达到真正意义上的自由做主。
(2)土地征收征用机制不完善
笔者认为，我国土地征收征用机制的不完善主要体现在两个方面，一是土地
征收征用的范围过广、土地征收征用的手段过硬，二是土地征收征用的补偿标准
不合理。从第一个方面来讲，《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其
他不动产。《土地管理法》第二条第四项也规定，在为了国家公共利益的时候，可
以依法对集体所有的土地实行征用。这表明，土地被征收征用的前提是为了公共
利益的需要，并且采用的是非强制手段。然而，对于公共利益应如何理解？非强
制执行的手段在现实生活中应如何把握？这些，我们无从知晓。特别是对于一些
盈利性的用地，如把高尔夫球场、高档别墅、高级娱乐会所等也纳入了征地范围
的做法，实在是值得商榷。而在土地征收过程中采用的非公开手段也对农民造成
了一定程度的损害，这些问题同样应予以考虑。
从土地征收征用的补偿标准来看，《土地管理法》第四十七条规定,每公顷被
征收更低的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地
补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。由
此不难看出，现行土地补偿标准只是对于土地本身的价值给予了补偿，即对被征
地的直接损失进行补偿，而对被征地可能引起的农民的间接利益损失并未予以考
虑，这就使农民承担了不该承担的风险。在实际社会生活中，政府从农民手中低
价征收土地，却以高出原征地上百倍的价格卖给开发商，从中赚取利益。很明显，此部分利益农民是无份的，这种过分损害农民利益来保障国家利益的做法显然不
妥当，直接导致了失地农民的土地获赔偏低。另外，随着经济的发展，农业高科
技附加价值不断提升，农产品的收益也越来越高，因而土地价值将持续攀升。但
现行土地补偿标准并不考虑这些因素而按照传统他农业生产模式来制定土地补偿
标准，明显不公，严重损害了农民的利益。
(3)社会保障体系不健全，国民待遇未得到普及 ⑥
⑦ 《宪法》条文第十条第一款2004年版中国法制出版社第12页 《民法通则》条文第七十四条第二款
⑧ 《土地管理法》条文土地的所有权和使用权第十条
我国处于社会主义初级阶段，又是发展中国家，社会保障体系还在进一步完
善的过程中。就目前而言，我国尚无统一的社会保障立法。因此，在这种情况下，土地对于农民而言，就发挥着农村社会保障制度的作用，它是国家赋予农民生产
和生活保障的基础，在一定程度上弥补了当前我国不完善的社会保障体系在农村
的缺陷。然而，由于土地补偿制度中存在的缺陷，造成失地农民一方面失去土地
而丧失基本生活保障，另一方面又因自身限制而被排斥在城镇居民社会保障体系
之外。这就导致了失地农民在失去赖以生存的土地之后，在无法获得同城镇居民
的同等待遇的情况下，被迫为转变就业方式、生活方式而付出巨大的代价。另外，失地农民作为我国社会的群体，其享受国家的社会保障是理所应当的，本不该有
城镇与乡村之别。社会保障作为一种国民待遇，应不分等级不分区域地进行全社
会的普及，而不仅仅是当失地农民生活无靠时才给予该项优惠政策。因此，无论
是从国家对人民的福利保障还是从改善失地农民的生活状况的角度，我国的社会
保障体系都有待于进一步加强。
四、 对失地农民的权益保障与法律救济的建议
失地农民作为新生的又一弱势群体，由于失地而导致他们的各项权益受损而
未能得到应有的救济和保障，根本原因在于缺乏强有力的法律救济机制。因此，
要改变这一现状，真正保障失地农民的权益，必须从相关的法律制度与保障机制
着手。为此，笔者提出以下几点建议：
（1）改革土地产权制度
改革土地产权制度，就要确定农村土地产权主体，构建合理的农村土地产权
结构。具体来说，就是指要确认每块土地的具体所有权人，并以法律文书的形式
⑨予以体现，从而解决“农民无权”的现状，确保产权主体到位。而构建合理的土
地产权结构则要以实现农村土地资源的优化配置为原则，确保农民土地权利的完
全实现。即要在明晰土地产权的同时，明确界定农民土地承包权的物权性质，做
到农民真正有其地，能够充分行使其对土地的占有权、使用权、收益权和处分权；使农村土地能够在农民自由做主的前提下，进入市场流通，取得经济利益。农民
⑩的土地私权利在服从政府为公共目的而行使公权力的同时，也应被赋予其在对经
营性单位滥征土地的反抗权，保证农民有充分的权利来选择以市场的方式来公平
11的兑现其土地私权利的价值。在非公共利益的经营性土地交易中，政府可以作为
土地买卖的监督管理者，但不能完全成为土地买卖的决策者和执行者，应让农民
自主参与交易，获取其应得的利益。农民一旦拥有完整的土地产权，就成为了土
地的真正主人，掌握着土地的命运，这也就能够从根源上杜绝土地产权在运行过
12程中各种侵权想象的发生。
（2）完善土地征收征用的法律法规
完善土地征收征用的法律法规需注意两点：一是要注意明确界定土地征收征
用的目的和范围、合理掌控征地的手段，防止征地权力的滥用；二是要注意完善
土地征收征用的补偿制度，合理安置失地农民。明确界定土地的征地目的和范围，就使要弄清楚“公共利益”的内涵。如韩国的《土地征收法》在第二条中规定，
公益事业指有关国防、军事事业、铁路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、
广播、气象观测等事业；国家和地方团体建设的办公场所、工厂、科研机构、公⑨
⑩侯玉花《我国失地农民权益保护法律问题初探》晋中学院报2009年2月第26卷第2期 土地私权利指农民对国有土地所享有的私有使用权
11 王雅娟《论土地征收中失地农民权益的法律保护》中共乌鲁木齐市委党校学报2009年6月第期 12林凤章《失地农民的权益缺失与法律救济》农民问题2009年第2期
园、市场等建设事业等。我国也可以此为鉴，对“公共利益”作出列举式的界定。从笔者自身的理解出发，公共利益即是与私人利益相对而言的利益，私人利益是
指单个社会主体的利益，而公共利益则是指着眼于整个社会的共同利益。公共利
益的客体就使与之相符的公共产品、公共服务、公共设施等。在征地的过程中，
要合理把握其强度，防止出现过分侵害农民人身财产权利的情况出现。完善土地
征收征用补偿制度的关键在于是否充分考虑各中促进土地增值的情况和土地市场
的变化情况。对被征地农民的补偿，可以考虑被征地的地域和类型，但不能完全
以其地区的经济发展程度而定，也不能由政府完全垄断价格。纵观中国的发展态
势，农村必将是未来经济的最大增值市场，农村被征土地的补偿就应与其以后的
价值相适应。在土地征收征用的过程中，各级政府应本着公共利益的需要，公正
严格执法，保证土地资源的合理利用。另外，笔者认为，要建立起与土地征收制
度相配套的安置政策，集中保护好失地农民的切身利益。还要充分考虑到失地农
民今后的生活问题，解决农民的后顾之忧。
（3） 建立健全的失地农民的社会保障体系
笔者认为建立健全失地农民的社会保障体系主要包括以下几点：建立健全失
地农民的基本生活保障体系；建立健全失地农民的就业保障体系和医疗卫生、教
育体系。在建立健全失地农民的基本生活保障体系方面，可以采取政府集体个人
三方筹资的办法，按4：3:3的比例分担保障资金份额，降低失地农民的负担，
将国民待遇普及到全社会各方面，建立起惠及失地农民在内的基本社会保障体
系。其次，对失地农民实施差异性保障，即要按不同年龄对失地农民进行保障。
这既有助于完善社会养老体系，又不会破坏社会生产的积极性，滋养年轻人的懒
惰之风。这实际上是国家以社会保障的方式对失地农民进行的长远考虑上的补
偿，目的是为解决失地农民的生存权。而建立健全失地农民的就业保障体系，目
14的是为解决其发展权。它与前者一为基础一为关键。从法律层面来看，国家应
制定促进失地农民就业的法律法规，在保护失地农民的平等就业权同时通过立法
完善就业的培训体系。以此在自由的市场竞争机制下，提高失地农民的知识技能
和就业竞争力。从社会角度，应给与失地农民更多关注，企业和用人单位在选拔
人才时，可以优先考虑有条件有能力的失地农民，提高社会对其的关心力度。此
种做法其实同解决下岗问题的方法相似。再次，国家应对失地农民的医疗卫生保
障给予关注，解决其“看病难、看病贵”的问题，特别是在对失地农民子女的教
育问题上，政府应加强力度，让失地农民子女与城镇居民子女一样，享有平等的
受教育机会，能平等的利用教育资源，保障农民子女的受教育权利。特别是对于
不公平的、无根据的择校费、转校费，相关机构应予制止并严厉惩治。
（4） 完善失地农民的法律援助机制
失地农民作为社会的弱势群体，在城市化进程中，其权益受损在所难免。他
们权益受到侵犯时，又往往因缺乏保护自己权益的意识或因缺乏这方面的各种成
本（金钱、时间、能力、法律知识等）而常常选择放弃对自己权益的维护和救济。
15这就要求国家在保障失地农民的权益时必须为其提供必要的法律援助，使其能
够在自己的合法权益受侵害时，能平等的行使受法律保护的权利。因此，政府要
加大宣传力度，提高是第农民对法律援助的认识；提高失地农民的法制观念；发13
13
14 宋戈《中国城镇化过程中土地利用问题研究》北京中国农业出版社2005年12月 王志彬 张丽丽 宋俊丽《论失地农民的发展权》安徽农业科学
15 林凤章《失地农民的权益缺失与法律救济》农民问题2009年第2期
展失地农民法律援助的人力资源。具体而言，笔者认为，在完善农村法律援助
机制的情况下，要进一步明确失地农民的权益保障问题，以立法的形式对此作出
更为细致的规定，从而简化失地农民寻求法律援助的程序，全面快捷专业地为其
提供服务。具体而言，各级政府部门可以设置专门的征地法律咨询中心，公开发
布征地方案公告、征地补偿公告以及与征地相关联的法律信息、纠纷解决机制。
真正实现土地征收的“阳光化”，积极听取农民的意见，在为农民服务的同时，
接受农民的监督。
（5） 建立征地问责制，规范政府征地行为
从健全问责法律入手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制，通
过建立有效地责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，
实现深化征地制度改革，促进依法征地，防止土地滥征和政府腐败。政府征收土
地必须坚持合法性和合理性两大原则，坚持公开合理的土地征收程序，对农村土
17地征收的自由裁量权予以正确认识，切不可在未真正考虑符合土地征收的相关条
件下，随意随便进行土地征收。同时，要严格遏制某些地方政府受利益驱动而过
度征地的现象。
五、结语
城市化是社会的必然趋势，农民失地不可避免。而确保农民生存和保障的土地
又与“三农”问题密切相连，“三农”问题关系着我国经济发展稳定的大局。因此，解决如何健全农村土地征收制度、如何保障失地农民的合法权益的问题意义重大。为此，笔者希望通过全社会的共同努力，让失地农民生活有保障，能够充分享受
到社会进步和经济发展的成果。
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版
论我国失地农民的权益保障问题
廖晶晶
摘要：随着经济的发展，城市化进程的不断加快，农民土地被政府大量征收，由此产生的
相关问题层出不穷，特别是被征地农民的各项权益也随之遭到一定程度的侵害。本文就目前我国失地农民的现状以及我国土地征收的法律制度存在的诸多问题和缺陷，在分析这些现状和问题缺陷的具体情况、原因、影响的同时，提出自己的建议，希望能进一步完善我国的土地征收制度，从而更好地保障失地农民的权益。
关键词：城市化 土地征收 失地农民
Abstract: Along with the economical development, urbanized advancement's unceasing
quickening, the farmer land is levied massively by the government, from this produces the related question emerges one after another incessantly, is solicited specially Land farmer's each rights and interests also to encounter along with it the certain extent the violation. This article loses farmer's present situation as well as our country land collection legal regime existence many questions and the flaw on the present our country, while analyzes these present situations and the question flaw special details, the reason, influence, proposed that own suggestion, hoped can further consummate our country's land collection system, thus safeguards well loses farmer's rights and interests.
Key word: Urbanization Land collection Loses the farmer
伴随城市化进程的不断加快，各类建设需要占用大量土地，农业用地逐渐转变
为建设用地。土地对于农民来说既是生产资料又是生存保障的工具，土地被大量征收，就使得大量农民失去其安生立命的根基。同时，也催生出另一急剧膨胀的社会群体—失地农民①。由于我国现行土地征收的法律制度存在诸多缺陷，导致失地农民的权益受到严重的破坏。因此，妥善解决失地农民的生产生活问题，保障失地农民的权益，是社会主义新农村建设与构建和谐社会所必须面对和亟待解决的现实问题。
一、城市化进程中失地农民的现状
据相关资料显示，目前，我国失地农民人数在5100万～5525万之间。按照我
国现有的城市化水平和经济发展速度，今后每年任需征用16.7万～20.0万ｈ㎡的农村土地，预计每年激新增失地农民375万～450万人，10年后失地农民总人数将接近1亿人。②从分布来看，失地农民问题已从东部沿海发达地区扩散到中西部地区。对农民而言，失去土地不仅仅意味着劳动资料的丧失，更意味着农民与土地相关联的一系列权利受到不同程度的损害和影响，甚至丧失。同时，由于长期以来的城乡分割制度所存在的壁垒，失地农民很难融入城市，在生活就业方面与城市居民相差较大。不少失地农民成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，生活状况令人担忧。
二、我国土地征收中失地农民权益缺失的表现
（1）失地农民的财产权利受损严重
公民的财产权是指具有物质内容或者直接体现经济利益的权利，我国现行规
定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋以及其他合法财产的所有权。”③这一①
② 失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0．3亩的农民的统称。 林秀《城市化进程中保障失地农民合法权益的对策探讨》《福建农业科技》2009年第1期
③ 2004年宪法修正案第二十二条将本条改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”
条规定被简称为保护公民的合法财产不受侵犯。而宪法第十条第三款又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用并给予补偿。”④显然，具有双重所有权的土地，其国有性质更为重要。土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本。农民失去土地，也就失去了最稳定、最可靠的谋生之道。同时，就对公民财产权的理解，土地作为重要的经济资源，可以实现其经济价值，因此应视为公民的财产。这即是指农民失去土地，就等同于失去了其所拥有的财产权。而理论上农民所拥有的土地财产权其实也是农民最基本的致富资本，是农民可以用来投资的一种与劳力、资金一样的资本，能够实现其升值的目的。加之土地的增值空间极为广阔，其高价值功能在现实中早已成为事实。农民的土地被征收也就意味着本来拥有对土地收益的农民与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系，永久性的失去了本该属于自己长期从土地上取得收益的权利。
（2）失地农民的基本生活保障权利严重缺失
土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。来自于土地的收
入是农村家庭最基本的经济来源，也是农民最后的一道生活安全保障。土地能够为他们提供足够的粮食，以满足其最基本的生存需要。因此，在国家还无力建立现代农村社会保障制度的时候，农民只能依靠土地来满足生活需要，对大部分农民来说，土地甚至是他们生养死葬的全部依靠。可以说，农民失去土地就意味着失去基本的生活保障条件，其生活就变得无所依靠，这也是失地农民最大的权益受损。
（3）失地农民就业权利严重受损
城市化是农民失地的一个重要原因，从这个意义上来说，失地农民的产生是城
市化进程中的正常现象。在城市化之前，农民以土地为劳动对象，土地为农民提
供就业机会。进入城市化之后，农民失去土地，失去这个劳动对象，失地农民就
不得不进入城市，希望能和城市居民一样，获得工作机会以支撑起未来生活。然
而现实却不如人意，农民的文化素质和劳动技能普遍不高，因而其参与市场竞争
的能力差，对市场的应变能力有限；加之失地农民本身不同于农民工，它们被迫
进行城市化与市民化，没有选择的余地，因此自身缺乏心理与物质上的充分准备。从而导致失地农民的在再就业的市场竞争中处于劣势，其失去就业机会也就成为
必然。我国目前虽积极推进第二、三产业的发展，但其提供的的就业岗位仍然有
限，而农村本就存在大量剩余劳动力，供大于求，也是导致失地农民失业的一大
主要原因。
（4）政治权利缺失
农民参与国家政治的最直接表现是村民选举、民主投票和民主监督。而农民要
行使这些权利必须是以生活有保障为前提。反之，如果农民生活没有保障，食不
果腹、衣不蔽体，其对政治生活的需求必然降低。就失地农民而言，虽未达到食
不果腹、衣不蔽体的程度，但他们为了谋生，常常漂泊不定，因此对自己原本所
享有的政治权利就失去了热情。农民对参与政治的热情不足将直接导致他们参与
决策的权利被淡化，也会导致其在关于自身利益的一系列谈判中丧失主导地位，
处于弱势。尤其是在对农民的各项惠民政策的制定、执行上，失地农民的话语权
⑤就得不到保障。
此外，失地农民还会丧失与土地相关的一系列社会权利，如政治文化、受教
育等方面的权利。
三、 失地农民权益受损的原因 ④
⑤ 《宪法》条文第十三条第三款 侯玉花《我国失地农民权益保护法律问题初探》晋中学院报2009年2月第26卷第2期
失地农民的权益缺失因国家征用征收土地引起，其原因是复杂多样的，但其根
源在于我国现行相关法律制度的缺陷。因此，从法学角度分析，笔者认为造成失
地农民权益受损的原因主要有以下几个方面：
（1）土地产权制度的缺陷
我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，
⑥属于集体所有。”《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所
有，由村农业合作社等集体经济组织或者村民委员会经营；已属于乡（镇）农民
⑦集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》规定：
“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的可以属
⑧于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这表明，依照现有法律的规定，我
国乡型集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：即农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。由此可见，农民集体
是农村土地的真正所有者，它意味着作为农村集体组织成员的农民都平等的享有
集体土地产权，而不是土地的所有权。这种集体主义产权的特征就使得土地所有
者的主体内涵不清，土地所有权人地位的空缺。从而进一步导致土地产权权能的
残缺，农民不能对土地达到真正意义上的自由做主。
(2)土地征收征用机制不完善
笔者认为，我国土地征收征用机制的不完善主要体现在两个方面，一是土地
征收征用的范围过广、土地征收征用的手段过硬，二是土地征收征用的补偿标准
不合理。从第一个方面来讲，《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其
他不动产。《土地管理法》第二条第四项也规定，在为了国家公共利益的时候，可
以依法对集体所有的土地实行征用。这表明，土地被征收征用的前提是为了公共
利益的需要，并且采用的是非强制手段。然而，对于公共利益应如何理解？非强
制执行的手段在现实生活中应如何把握？这些，我们无从知晓。特别是对于一些
盈利性的用地，如把高尔夫球场、高档别墅、高级娱乐会所等也纳入了征地范围
的做法，实在是值得商榷。而在土地征收过程中采用的非公开手段也对农民造成
了一定程度的损害，这些问题同样应予以考虑。
从土地征收征用的补偿标准来看，《土地管理法》第四十七条规定,每公顷被
征收更低的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地
补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。由
此不难看出，现行土地补偿标准只是对于土地本身的价值给予了补偿，即对被征
地的直接损失进行补偿，而对被征地可能引起的农民的间接利益损失并未予以考
虑，这就使农民承担了不该承担的风险。在实际社会生活中，政府从农民手中低
价征收土地，却以高出原征地上百倍的价格卖给开发商，从中赚取利益。很明显，此部分利益农民是无份的，这种过分损害农民利益来保障国家利益的做法显然不
妥当，直接导致了失地农民的土地获赔偏低。另外，随着经济的发展，农业高科
技附加价值不断提升，农产品的收益也越来越高，因而土地价值将持续攀升。但
现行土地补偿标准并不考虑这些因素而按照传统他农业生产模式来制定土地补偿
标准，明显不公，严重损害了农民的利益。
(3)社会保障体系不健全，国民待遇未得到普及 ⑥
⑦ 《宪法》条文第十条第一款2004年版中国法制出版社第12页 《民法通则》条文第七十四条第二款
⑧ 《土地管理法》条文土地的所有权和使用权第十条
我国处于社会主义初级阶段，又是发展中国家，社会保障体系还在进一步完
善的过程中。就目前而言，我国尚无统一的社会保障立法。因此，在这种情况下，土地对于农民而言，就发挥着农村社会保障制度的作用，它是国家赋予农民生产
和生活保障的基础，在一定程度上弥补了当前我国不完善的社会保障体系在农村
的缺陷。然而，由于土地补偿制度中存在的缺陷，造成失地农民一方面失去土地
而丧失基本生活保障，另一方面又因自身限制而被排斥在城镇居民社会保障体系
之外。这就导致了失地农民在失去赖以生存的土地之后，在无法获得同城镇居民
的同等待遇的情况下，被迫为转变就业方式、生活方式而付出巨大的代价。另外，失地农民作为我国社会的群体，其享受国家的社会保障是理所应当的，本不该有
城镇与乡村之别。社会保障作为一种国民待遇，应不分等级不分区域地进行全社
会的普及，而不仅仅是当失地农民生活无靠时才给予该项优惠政策。因此，无论
是从国家对人民的福利保障还是从改善失地农民的生活状况的角度，我国的社会
保障体系都有待于进一步加强。
四、 对失地农民的权益保障与法律救济的建议
失地农民作为新生的又一弱势群体，由于失地而导致他们的各项权益受损而
未能得到应有的救济和保障，根本原因在于缺乏强有力的法律救济机制。因此，
要改变这一现状，真正保障失地农民的权益，必须从相关的法律制度与保障机制
着手。为此，笔者提出以下几点建议：
（1）改革土地产权制度
改革土地产权制度，就要确定农村土地产权主体，构建合理的农村土地产权
结构。具体来说，就是指要确认每块土地的具体所有权人，并以法律文书的形式
⑨予以体现，从而解决“农民无权”的现状，确保产权主体到位。而构建合理的土
地产权结构则要以实现农村土地资源的优化配置为原则，确保农民土地权利的完
全实现。即要在明晰土地产权的同时，明确界定农民土地承包权的物权性质，做
到农民真正有其地，能够充分行使其对土地的占有权、使用权、收益权和处分权；使农村土地能够在农民自由做主的前提下，进入市场流通，取得经济利益。农民
⑩的土地私权利在服从政府为公共目的而行使公权力的同时，也应被赋予其在对经
营性单位滥征土地的反抗权，保证农民有充分的权利来选择以市场的方式来公平
11的兑现其土地私权利的价值。在非公共利益的经营性土地交易中，政府可以作为
土地买卖的监督管理者，但不能完全成为土地买卖的决策者和执行者，应让农民
自主参与交易，获取其应得的利益。农民一旦拥有完整的土地产权，就成为了土
地的真正主人，掌握着土地的命运，这也就能够从根源上杜绝土地产权在运行过
12程中各种侵权想象的发生。
（2）完善土地征收征用的法律法规
完善土地征收征用的法律法规需注意两点：一是要注意明确界定土地征收征
用的目的和范围、合理掌控征地的手段，防止征地权力的滥用；二是要注意完善
土地征收征用的补偿制度，合理安置失地农民。明确界定土地的征地目的和范围，就使要弄清楚“公共利益”的内涵。如韩国的《土地征收法》在第二条中规定，
公益事业指有关国防、军事事业、铁路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、
广播、气象观测等事业；国家和地方团体建设的办公场所、工厂、科研机构、公⑨
⑩侯玉花《我国失地农民权益保护法律问题初探》晋中学院报2009年2月第26卷第2期 土地私权利指农民对国有土地所享有的私有使用权
11 王雅娟《论土地征收中失地农民权益的法律保护》中共乌鲁木齐市委党校学报2009年6月第期 12林凤章《失地农民的权益缺失与法律救济》农民问题2009年第2期
园、市场等建设事业等。我国也可以此为鉴，对“公共利益”作出列举式的界定。从笔者自身的理解出发，公共利益即是与私人利益相对而言的利益，私人利益是
指单个社会主体的利益，而公共利益则是指着眼于整个社会的共同利益。公共利
益的客体就使与之相符的公共产品、公共服务、公共设施等。在征地的过程中，
要合理把握其强度，防止出现过分侵害农民人身财产权利的情况出现。完善土地
征收征用补偿制度的关键在于是否充分考虑各中促进土地增值的情况和土地市场
的变化情况。对被征地农民的补偿，可以考虑被征地的地域和类型，但不能完全
以其地区的经济发展程度而定，也不能由政府完全垄断价格。纵观中国的发展态
势，农村必将是未来经济的最大增值市场，农村被征土地的补偿就应与其以后的
价值相适应。在土地征收征用的过程中，各级政府应本着公共利益的需要，公正
严格执法，保证土地资源的合理利用。另外，笔者认为，要建立起与土地征收制
度相配套的安置政策，集中保护好失地农民的切身利益。还要充分考虑到失地农
民今后的生活问题，解决农民的后顾之忧。
（3） 建立健全的失地农民的社会保障体系
笔者认为建立健全失地农民的社会保障体系主要包括以下几点：建立健全失
地农民的基本生活保障体系；建立健全失地农民的就业保障体系和医疗卫生、教
育体系。在建立健全失地农民的基本生活保障体系方面，可以采取政府集体个人
三方筹资的办法，按4：3:3的比例分担保障资金份额，降低失地农民的负担，
将国民待遇普及到全社会各方面，建立起惠及失地农民在内的基本社会保障体
系。其次，对失地农民实施差异性保障，即要按不同年龄对失地农民进行保障。
这既有助于完善社会养老体系，又不会破坏社会生产的积极性，滋养年轻人的懒
惰之风。这实际上是国家以社会保障的方式对失地农民进行的长远考虑上的补
偿，目的是为解决失地农民的生存权。而建立健全失地农民的就业保障体系，目
14的是为解决其发展权。它与前者一为基础一为关键。从法律层面来看，国家应
制定促进失地农民就业的法律法规，在保护失地农民的平等就业权同时通过立法
完善就业的培训体系。以此在自由的市场竞争机制下，提高失地农民的知识技能
和就业竞争力。从社会角度，应给与失地农民更多关注，企业和用人单位在选拔
人才时，可以优先考虑有条件有能力的失地农民，提高社会对其的关心力度。此
种做法其实同解决下岗问题的方法相似。再次，国家应对失地农民的医疗卫生保
障给予关注，解决其“看病难、看病贵”的问题，特别是在对失地农民子女的教
育问题上，政府应加强力度，让失地农民子女与城镇居民子女一样，享有平等的
受教育机会，能平等的利用教育资源，保障农民子女的受教育权利。特别是对于
不公平的、无根据的择校费、转校费，相关机构应予制止并严厉惩治。
（4） 完善失地农民的法律援助机制
失地农民作为社会的弱势群体，在城市化进程中，其权益受损在所难免。他
们权益受到侵犯时，又往往因缺乏保护自己权益的意识或因缺乏这方面的各种成
本（金钱、时间、能力、法律知识等）而常常选择放弃对自己权益的维护和救济。
15这就要求国家在保障失地农民的权益时必须为其提供必要的法律援助，使其能
够在自己的合法权益受侵害时，能平等的行使受法律保护的权利。因此，政府要
加大宣传力度，提高是第农民对法律援助的认识；提高失地农民的法制观念；发13
13
14 宋戈《中国城镇化过程中土地利用问题研究》北京中国农业出版社2005年12月 王志彬 张丽丽 宋俊丽《论失地农民的发展权》安徽农业科学
15 林凤章《失地农民的权益缺失与法律救济》农民问题2009年第2期
展失地农民法律援助的人力资源。具体而言，笔者认为，在完善农村法律援助
机制的情况下，要进一步明确失地农民的权益保障问题，以立法的形式对此作出
更为细致的规定，从而简化失地农民寻求法律援助的程序，全面快捷专业地为其
提供服务。具体而言，各级政府部门可以设置专门的征地法律咨询中心，公开发
布征地方案公告、征地补偿公告以及与征地相关联的法律信息、纠纷解决机制。
真正实现土地征收的“阳光化”，积极听取农民的意见，在为农民服务的同时，
接受农民的监督。
（5） 建立征地问责制，规范政府征地行为
从健全问责法律入手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制，通
过建立有效地责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，
实现深化征地制度改革，促进依法征地，防止土地滥征和政府腐败。政府征收土
地必须坚持合法性和合理性两大原则，坚持公开合理的土地征收程序，对农村土
17地征收的自由裁量权予以正确认识，切不可在未真正考虑符合土地征收的相关条
件下，随意随便进行土地征收。同时，要严格遏制某些地方政府受利益驱动而过
度征地的现象。
五、结语
城市化是社会的必然趋势，农民失地不可避免。而确保农民生存和保障的土地
又与“三农”问题密切相连，“三农”问题关系着我国经济发展稳定的大局。因此，解决如何健全农村土地征收制度、如何保障失地农民的合法权益的问题意义重大。为此，笔者希望通过全社会的共同努力，让失地农民生活有保障，能够充分享受
到社会进步和经济发展的成果。
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