贵阳市农村低保家庭生活状况的调查报告
贵阳市民政局农村低保课题组
贵阳市现辖10个区（市、县），76个乡（镇），44个街道办事处，1166个村，454个社区，总人口356.77万人，其中农业人口186.7万人，非农业人口170万人，是贵州省的省会城市。
贵阳市自2004年建立农村特困群众社会救助制度，到2005年在全市开始实施农村低保制度。截至2008年9月，在保对象31945户、69440人，基本实现了“应保尽保”和“分类施保”的动态管理格局。农村困难群众的吃、穿、住、医等基本民生问题得到了有效解决，生活水平明显提高，农村困难群众基本生活的最后一道防线基本形成，我市农村低保制度正向规范化建设的方向稳步推进。但从我市农村低保制度实施的情况看，这项工作还需要在实践中进一步规范和完善，建立完善农村社会救助的管理体制和运行机制，切实将农村困难群众全部纳入农村低保，做到“应保尽保”和“应退则退”， 依法保障农村困难居民的基本生活。为建立完善农村低保工作的管理体制和运行机制，遵循民政部门“以民为本，为民解困，为民服务”的理念，贵阳市民政局专门成立课题组，对贵阳市部分农村低保家庭进行了调查。形成如下调研报告：
一．调查的主要过程
围绕贵阳市农村低保工作中存在的问题，课题组以全面调查了解农村低保家庭的生活状况、困难成因以及急需解决的问题为出发点，以提高农村社会救助水平、切实保障农村困难群众基本生活为着眼点，以维护农村社会稳定、促进农村经济社会的发展为落脚点，为进一步健全我市农村社会救助制度，完善救助功能，提高社会救助效应提供切实可行的依据，保障困难群众共享经济社会发展的成果。为确保调查情况的客观真实性，课题组对调查对象、内容、方法、表格以及时间等方面都作了精心策划和设计。
此次调查的对象为具有贵阳市农村户籍的低保对象。根据“核实收入、民主评议、分类划档、按档救助“的办法，贵阳市目前农村享受基本生活保障的困难群众的低保标准为分三档，分别为年标准1800元、1500元和840元。为确保调查能覆盖不同贫困程度的低保对象，课题组在调查中选择了三个样本组。调查对象分别是年低保标准为1800元的小河区平桥社区办事处的王宽村等三个村的4659总人口中的农低保对象59户、186人；年低保标准为1500元的白云区沙文镇四方坡村等两个村的3568总人口中的农低保对象48户、135人；年低保标准为840元的清镇市百花湖乡上麦城村等三个村的3421总人口中的农低保对象58户、178人。
2.调查内容
此次调查内容涉及7个方面近40个项目。具体内容是：
（1）户别结构：核心家庭、单亲家庭、单身家庭、三代同堂家庭； （2）住房状况：自有私房、租房、无房、危房；
（3）年收入状况；房租收入、村级补助费，种植、养殖、打工、做小生意收入、亲友资助；
（4）年支出状况：吃穿、就学、看病、房租、取暖；
（5）困难状况：因病、残疾、子女就学、无稳定收入、意外突发事件； （6）需救助项目：就学、就医、就业、意外灾害、住房、取暖；
（7）家庭人口状况：人口数、与户主关系、健康状况、就业状况、婚姻状况、受教育程度；
（8）目前贵阳市农村低保制度实施存在什么问题和改进建议。 3.调查方法
此次调查主要采取抽样调查和问卷调查的方法。课题组成员经过专门培训后，直接到被调查对象家中通过面对面的问答方式填写调查表。为确保调查数据的客观真实性，调查人员随后必须再次对被调查对象家庭进行回访。走访调查结束后，课题组最后统一对收集到的资料进行汇总统计、分析和研究。
此次调查从8月22日开始到10月30日结束，前后历时两个半月时间，具体时间安排如下:
（1）8月22日—9月1日，进行调查前的准备，包括制作调查统计表，设计问卷、印制问卷、表格等；
（2）9月1日—9月5日，对课题组及相关人员进行培训，按照此次调查的要求划定调查范围、选择被调查对象；
（3）9月5日至9月15日，进行入户访问和问卷调查、收集相关数据和情况，登记造册。
（4）9月15日—9月30日，对所收集的数据和情况进行录入汇总、数据校对、图表制作，并对收集的典型个案召开专题会进行研究分析。
（5）10月1日—10月30日，进行调研报告的撰写、讨论、修改和定稿。
二．贵阳市农村低保制度实施情况
近几年来，为切实保障民生、保障农村困难群众的基本生活，在贵阳市委、市政府的高度重视下，贵阳市民政部门本着“以民为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，积极开展扶志、助残、救孤济困工作。贵阳市委、市政府按照胡锦涛总书记在贵阳考察工作时提出“作表率、走前列”的要求，把社会救助作为农村工作的重要内容来进行安排部署。贵阳市在原来农村临时救助工作的基础上，市委、市政府本着“低标准、广覆盖”的原则，以解决农村贫困人口的民生问题为出发点，2004年把建立和完善农村特困群众救助制度列为政府实事，出台了《贵阳市建立和完善农村特困群众社会救助制度实施意见》（筑府办发[2004]147号）文件。
在做好农村困难群众临时救助的基础上，为确保农村社会救助制度常态化并与城市低保制度同步，2005年，贵阳市委、市政府出台了《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》及《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》，标志着贵阳市农村低保工作开始迈入了规范化发展轨道。贵阳市率先在全省建立了农村居民最低生活保障制度，切实保障了农村困难群众的基本生活。目前，贵
阳市已实现了农村困难群众“应保尽保”的动态管理。对维护农村社会稳定、促进农村社会经济的发展、加快城乡一体化进程、构建和谐社会、建设生态文明城市起到了积极的作用。（见表一、表二）。
（表一） 贵阳市农村低保实施情况一览表
（表二） 贵阳市农村低保标准调整情况一览表
在保障农村困难群众基本生活的同时，为解决农村困难群众就医难问题，2004年，贵阳市民政局出台了《关于实施农村医疗救助的意见》（筑民发[2004]11号）。为确保医疗救助落到实处，贵阳市民政局会同贵阳市卫生局、贵阳市财政
局三家联合制定了《贵阳市农村医疗救助实施办法》（筑民发[2004]号）。2005年初，针对实施过程中存在的问题，贵阳市政府下发了《贵阳市农村医疗救助实施方案（试行）》（筑府办发[2005]51号）文件。至此，农村医疗救助制度在贵阳市全面铺开。（见表三）。
（表三） 贵阳市农村医疗救助制度实施情况一览表
三．调查的基本情况
此次调查了165户500人， 调查户数和人数分别占贵阳市农村低保户数和人数的0.52%和0.72%。
贵阳市农村低保家庭生活状况可以从户别类型、住房状况、收入结构、年支出结构、困难状况、需救助类别、家庭人口结构和文化程度等方面反映出来。
1.户别类型
在调查的165户农村低保家庭中，核心家庭所占的比例最大（90户），单亲家庭所占比例相对较小（45户，占27%），单身家庭最少（30户）。如图（1）所示：
农村低保家庭户别类型图（1）
2.住房状况
此次调查的农村低保家庭中，私房所占比例最大（130户，占79%），无房和危房居中，租房所占的比例最小（5户，占3%）。也就是说在农村低保家庭中，无稳定住房的比例较大，占整个农村低保家庭的15%。如图（2）所示：
农村低保家庭住房状况图（2）
3.收入结构
在调查的农村低保家庭中，传统的收入来源种植农作物所占主要收入户数比例最大（125户，占76%），打工、做小生意、养殖业所占的比例还很小，其中养殖所占比例最小（5户，占3%）。在贵阳市的农村低保人群中，基本上还是靠传统的农作物维持基本生存，以打工、做小生意以及养殖等获得生活来源的能力还很薄弱，这是导致农村低保家庭难以脱贫致富的关键制约因素。如图（3）所示：
农村低保家庭收入结构图（3）
4.支出结构
疾导致劳动能力完全或不完全丧失，以及疾病的长期困扰是导致农村低保家庭难以摆脱困难的主要因素。如图（5）所示：
农村低保家庭困难结构图（5）
6.需救助类别
通过对农村低保家庭中急需救助项目的调查统计，急需就医所占的比例最大（80户，占48%），就学、住房、取暖所占比例居中，就业和意外灾害所占比例最小（分别为5户，占3%）。从统计的数据分析不难发现，目前整个农村低保家庭中，最期盼的还是就医、就学，以及住房、取暖等基本生存保障，而在通过就业等自主脱贫等方面还存在很大的惰性。如图（6）所示：
农村低保家庭需救助类别比例图（6）
7.家庭人口结构
在此次调查中的农村低保人员，务农所占的比例最大（110人，占22%），打工次之（占16%），就学和无业人员所占的比例最小（30人和25人），而无劳动能力和完全或不完全丧失劳动能力的人员则占整个农村低保群体的一半以上。相反，非低保的农村家庭，务农和打工人员则基本占到家庭人口总数的一半，且家庭老年人较少。可见，在整个农村低保对象中，仅占38%的务农和打工人员在除政府给予的各种救助外，要承担占62%的就学、无业以及无劳动能力和因病、因残等完全丧失或不完全丧失劳动能力人员的基本生活照顾、就学、就医等支出。如图（7）所示：
农村低保家庭人口结构图（7）
务农
22%
其它51%
就学无业6%5%
打工16%
8.低保对象受教育情况
此次调查的农村低保对象中，小学文化程度所占的比例最大（315人，占63%），文盲和初中文化程度所占比例居中，高中及以上文化程度所占比例最小（10人，占2%）。可见，在整个农村低保对象中，具有初中以上文化程度的仅占23%，而小学文化程度和文盲的人员则占77%，这就充分说明了目前农村低保群体还很缺乏脱贫致富的能力，而最根本的原因则是在整个农村低保群体中大部分文化程度较低或没有文化，缺乏脱贫致富的骨干力量。如图（8）所示：
据有关部门数据显示：贵阳市农村居民中，文盲半文盲的人口占农村人口总数的15．1%，小学文化程度的占农村人口总数的41．9%，初中文化的占农村人口总数的34．59%，高中（中专）文化的占农村人口总数的6．92%，具有大专以
2005经过保对象生活困难和制约农村低保工作有效实施的原因是多方面的，即有客观方面的原因，也有主观方面的原因。客观原因主要体现在：如大部分农村低保家庭人口文化程度较低、身患重病或残疾、就业难度大、农村社会救助机构不健全、没有专职的农村社会救助人员，农村低保家庭收入难以准确核实以及各项针对农村困难群众的救助政策还不完善等方面。主观方面的原因主要体现在：部分乡（镇）、村干部存在以权谋私、优亲厚友、对低保政策宣传不力，管理不到位等方面。主要表现在以下几方面：
1．农村社会救助机构缺失和工作人员力量较为薄弱，不适应当前农村社会救助工作的需要。
现有的区（县）、乡（镇）、街道的民政社会救助机构设臵和人员配备都是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的，随着经济社会的不断发展和市场经济体制的建立、发育，民政部门承担的“民生”事务愈来愈多，救助人数不断扩大，救助内容不断增加，新增了农村医疗救助，教育救助等专项救助工作，以及各项救助制度不断健全完善，救助覆盖面进一步扩大。按理应充实民政工作，增加工作人员，而贵阳市农村低保工作开展五年来，专职低保工作人员却没有增加，甚至在乡（镇）和农村还没有专职的低保工作人员，导致了区（县）、乡（镇）、街道和村的民政社会救助工作量和工作难度空前加大，并呈继续加大之势，原有机构和工作人员显然已不能适应新形势下农村社会救助工作的需要，严重制约了农村社会救助工作的进一步规范和长远发展。从目前情况看，贵阳市只有市、区（县）设臵了专门的社会救助工作机构，配备专职的低保工作人员，而乡（镇）、街道临时指定负责的低保工作人员都是同时负责多项工作，或多或少的在工作责任心、工作积极性等方面产生负面影响，一定程度上影响了农村低保制度的实施效果，制约了农村社会救助工作的发展进程。
据统计，2005年以来，贵阳市专门从事农村低保工作的专职人员增长远远小于农村低保人数的增长比例。目前，贵阳市的市及区（市、县）级民政部门专门从事农村低保的工作人员只有28人，乡（镇）社会事务办、街道民政办负责农村低保工作的专职人员仅有156人，一共只有184人，却要承担全市186万农村人口最低生活保障和69440农村低保对象的家庭收入调查、核实和资金发放以及年度审核等工作，平均分摊工作量，1名专职低保人员要承担10000名农村人口的最低生活保障和377名农村低保对象的日常管理工作，工作面宽量大、难度较大，超负荷运转导致政策实施效果差。如图（9）所示：
2005年以来专职低保人员数与低保人数比例图（9）
2．工作经费与当前的农村社会救助工作量不相匹配。
近年来，随着农村社会救助内容逐年增加，救助范围进一步扩大，已覆盖各乡镇（村）。同时，村级入户调查、民主评困都没有工作人员，村、乡（镇）、区（市、县）的“三榜公示”等没有工作经费保障。但上级部门对农村低保等社会救助工作经费仍没有明确的规定，区（市、县）级特别是乡（镇）和街道办事处基本没有专项工作经费。而农村社会救助工作是直接面对困难群众本人，各自然村居住较为分散，路途遥远，加之乡镇没有专职的农村低保工作人员，又无车辆，没有相应的交通补助，仅凭临时低保工作人员自己步行到困难群众家中调查核实家庭情况，难度较大，在规定时间内难以完成相应的调查核实工作，低保工作的客观公正性和规范化发展也就难以得到保障。因此，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理办公经费上应纳入预算安排，保障农村低保工作的经费，确保农村社会救助工作能够健康有序的推进。
3．经济来源复杂，家庭收入难以核实。
通过调查了解，目前贵阳市农村低保家庭收入主要以《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》的相关规定予以计算认定，但在实际执行时把握和确切计算仍存在很大难度：
一是农村家庭收入难以货币化。由于在农村居民收入结构中，粮食等农作物收入占相当比重，加之农村没有专职的低保工作人员，在对农村低保家庭收入进
行价值转化过程中，计算仍存在较大的随意性。
二是收入的不稳定性。除农作物收入的季节性以及受自然灾害影响较大等因素外，随着当前经济社会和各种产业的不断发展，农村居民外出务工人员逐年增加，而且从业领域较广。因此，这部分人员的收入来源较为复杂，并呈现出不稳定性和隐蔽性的特点，致使对农村低保家庭收入难以确切的核实。
另外，有些家庭为了获取低保救助金，想方设法把年老的父母与子女分开，由父母单独申请农村低保，把法律规定应由子女承担的赡养义务推给政府，享受低保救助，成为低保对象。还有的是村一级在调查核实家庭收入，确定低保对象时将申请家庭中有残疾或者智障的人员纳入保障对象，即以户为单位纳入保障范围。以上两种造成了“一家两制”的保障现象，这种“一家两制”的情况呈现不断扩大的趋势，严重违背了农村低保制度以户为单位实施保障的真实意思。
4．当前实施的“民主评困”正在悄悄向“民主评定”转化。
在调查过程中，据白云区四方坡村主任蒋昌松介绍：由于农村低保家庭收入难以准确核实，也没有一套完整的、准确的核算科目。因此，在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待遇。这种通过“民主评困”的方式来最终确定谁能享受低保待遇似乎很合理，但由于农村居住地域和人员构成的特殊性，宗族观念还很强，家族势力往往左右了“民主评困”的过程，申请者能否评上，很大程度上取决于人际关系的好坏，这就在一定程度上导致了通过“民主评困”确定的低保对象不一定是真正困难的急需要救助的群众。相反，那些确实困难的，在“民主评困”中也不一定能够评上，这就会造成真正需要救助的困难群众没有得到及时的救助，有违政府救助的初衷。
5．救助水平的差距逐年扩大，农村救助存在严重的保障不足。
通过此次调查，结合对2005年以来贵阳市城乡低保实际补差水平的分析：目前的城乡低保救助水平在逐年拉大，农村低保月人均补差标准的增长远远小于城市，城市月人均补差标准平均是农村月人均补差标准的3.33倍，且呈逐年扩大之势。如图（10）所示：
贵阳市城乡低保补差金额对比图（10）
从图（10）不难看出，城市低保的实际保障水平在逐年增高且增幅较大，而农村实际保障水平增长幅度较小，城市和农村实际保障水平的差距正在不断的扩大。加之当前农村困难群众的医疗，就学等保障问题还很突出，农村社会救助的覆盖范围和保障力度还需要进一步加大。
从全国来看，贵阳市城市低保月人均补差金额增长高于全国，增幅较大。农村低保月人均补差整体也高于全国，并呈拉大之势。如图（11）所示：
贵阳市与全国城乡低保补差金额对比图（11）
6．农村养老院规范小、投资不足，重视不够。
贵阳市共有65所农村敬老院，由于改扩建资金投入不足，规模普遍较小，特别是乡（镇）级和村级敬老院床位数还不能满足广大农村五保对象的居住需求，而县级农村敬老院虽有床位，但大多数农村五保对象不愿远离家乡入住县级敬老院。从目前情况看，入住农村敬老院的五保对象371人，仅占五保对象总数的11.6%。农村敬老院床位数的使用率仅占现有床位总数的40.5%。分散供养仍是贵阳市农村五保供养的主要形式，五保对象的居住环境还有待进一步改善。如（表
四）所示：
表四 贵阳市农村敬老院规模及入住情况
7．就学、就医问题，仍是制约农村低保家庭脱贫致富的主要因素。
从调查统计的情况分析，在全市31945户农村低保家庭中：小学以下文化程度占到77%（其中：小学63%，文盲14%），家中有成员身患疾病的低保家庭占33%。在低保金支出结构上，82%的低保金用于就医和就学（其中：看病占61%，就学占21%）。在急需给予救助的项目中，要求急需给予就医救助的占48%，就学占18%。
从以上数据不难看出，当前就学、就医问题仍是农村低保家庭的主要开支。大多数低保家庭为了供子女上学以及看病，几乎用尽了全部收入（包括低保金），加之近年来农业生产资料以及副食品等价格的不断上涨，使得低保家庭在同等的收入下实际购买力下降，生活消费逐年紧缩，返贫和生活质量递减现象明显，并呈上升趋势。从调查情况看，大多数农村低保对象因无钱看病、无钱供子女上学而返贫的现象还很普遍。
8．低保对象退出难，存在养懒汉现象。
农村居民最低生活保障主要是对因缺乏某些必要的生活资料和服务、生活处于困难境地的当地农村居民实施的一项保障制度。从调查情况分析，贵阳市农村低保对象主要由两种类型的人员构成：
一是因失去了生存的自然基础，需要政府给予长期的生活保障的农村居民。如无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人或虽有抚养义务人但抚养义务人无抚养能力的这部分人员。
二是因社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，却又在较长时间难以获得生活来源的农村居民。如因发生自然灾害受到重大损失，需要一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或因重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得必要的生活来源的农村居民。这部分人员在享受低保待遇期间，有些已完全恢复劳动能力或获取生活来源的能力，但由于各种因素不能及时准确核实其家庭收入，加之近几年来，贵阳市出台了很多低保配套优惠政策，低保对象实际得到的实惠远远大于低保政策所给予的，造成了他们依赖思想不断滋生，导致了一旦将其纳入低保对象就难以退出。
9．需临时救助项目不断增多，常态的低保救助已不能满足当前救助工作的需要。
由于近年来物价的不断上涨以及各类自然灾害的频繁发生，临时救助的内容和范围不断扩大，仅凭现有的农村低保等常态救助制度已难以适应当前农村救助工作的需要，容易造成救助环节的脱节。如对自然灾害、突发疾病等意外事件的救助能力还很弱，还需要建立一套切实可行的临时救助制度，使困难群众尽快摆脱意外事件的困扰，走出贫困。
10．缺乏就业扶持机制，农村低保就业难度大。
从调查的情况看：目前，贵阳市农村低保家庭人口中，从事养殖的家庭仅占3%，打工的家庭占9%，做小生意的家庭仅有6%。虽然在整个农村低保家庭中，就业家庭的比例很小，但此次调查了解，在目前的农村低保对象中，仅有3%的农村低保对象有就业愿望。因为，农村低保对象大多文化程度较低，又缺乏相应
的就业技能，加之有关部门没有针对农村困难群众的就业出台相关的扶持机制，农村低保人员就业还存在很大难度，对通过就业自救失去了信心。
五.贵阳市农村社会救助面临的形势分析
1.有利条件
党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会的要求，为贵阳市今后健全覆盖城乡社会救助体系指明了方向。在此基础上，2004年贵阳市本着“低标准、广覆盖”的原则，把建立和完善农村特困群众救助制度列为政府为民办的“十件实事”之一，制定出台了《贵阳市建立和完善农村特困群众社会救助制度实施意见》（筑府办发
[2004]147号）文件。2005年市政府又制定出台了《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》及《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》，标志着农村低保工作开始迈入了规范化发展轨道，率先在全省建立了农村居民最低生活保障制度。2007年，中共贵阳市委第八届四次全体会议作出关于建设生态文明城市的决定。2008年制定出台“六有民生行动计划”，决定大力实施“学有所教”、“劳有所得”、“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”、“居有所安”的“六有”民生计划，以提升城乡居民基本生活。今年，党的十七届三中全会又提出关于“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，健全农村社会保障体系”的要求。有了这些政策的支撑，加之农村五保供养制度、农村医疗救助制度等各项专项救助在贵阳市的建立并有序开展，为贵阳市今后一个时期健全覆盖城乡社会救助体系奠定了坚实的基础。
2.不利因素
由于贵阳市处于西部经济欠发达地区，贫困面大，贫困程度深，健全覆盖农村社会救助体系的任务还十分艰巨。一是救助对象呈逐年上升之势，救助范围不断扩大，救助内容进一步增加，救助资金需求不断加大。二是农村社会救助工作
没有专职的工作人员，还没有相应的农村救助机构，对救助对象的具体情况特别是对农村困难群众的家庭收入难以准确的掌握，不利于对农村困难群众及时实施有效的救助。三是由于贵阳市属西部山区，农村居民居住较为分散，大多乡（镇）、村交通不便，农村困难群众难以走集约化生产道理，加之城市经济总量较小，无力大规模反哺农村困难群众。
六.贵阳市农村社会救助工作应遵循的原则
1．树立科学发展观，坚持以人为本，为民解困，把农村社会救助工作的发展同实现经济社会和谐的可持续发展相结合的原则。
2．坚持从实际出发，充分尊重客观规律，积极进取、不断创新、注重实效、突出重点、分类指导，有计划有步骤逐步推进的原则。
3．坚持立足当前，着眼未来，把解决当前的突出问题同实现长远目标结合起来，通盘考虑，科学设计。
七.进一步完善农村低保制度的对策措施
1.建立社会救助机构，充实调整专职人员。
贵阳市自2004年实施农村特困群众社会救助制度到2005年开展农村低保工作以来，随着保障标准的不断提升，保障范围不断扩大，农村社会救助工作面临的问题愈来愈突出。一是区（市、县）级民政部门负责农村社会救助工作专职人员较少，只是1—2个，有的甚至没有；乡（镇）往往只有社会事务办的1名工作人员在承担乡（镇）政府所有社会事务工作的同时兼顾民政工作及农村低保工作，这种局面已不能适应当前农村低保工作开展的需要。二是办公经费严重不足或者没有办公经费，甚至连低保申请的核实、常规检查抽调人员、安排车辆等都有困难，无法独立有效的开展核查审批工作。三是有的乡（镇）、村的干部在办理困难群众申请审批手续时还存在不公正的现象。四是乡（镇）还没有常规的农村社会救助机构，未配臵专人负责农村社会救助业务管理，而是由其他人员兼职带管，有时难以将相关政策落到实处，严重影响了农村社会救助工作有效开展。解决以上问题的最好办法是加快农村社会救助组织机构的建设，将负责城乡社会救助工作的处（室）设臵成 “社会救助局”或“城乡社会救助局”，并将农村低
保社会救助和城市低保社会救助分开，单独设立科室开展相关业务工作，各司其职、各负其责。各区（市、县）也成立相应的社会救助管理局（中心），各乡（镇）、街道成立社会救助管理所，并配臵相应的专职工作人员和解决工作经费。只有这样，才能为切实解决农村困难群众的基本生活，保障他们的合法权益，维护农村社会稳定，奠定良好的工作基础。
2.细化家庭收入核算种类，科学制定收入标准。
农村社会救助工作主要以农村当地全体贫困村民为对象，凡家庭收入水平低于当地最低生活保障标准，缺乏必要的生活资料和服务，生活处于困难的当地农民都应得到基本生活保障，纳入保障对象范围，依法保障其基本的生存权益。针对目前农村家庭收入难以核实的实际情况，应按照分类指导的原则，把农村贫困农民分为绝对保障对象和相对保障对象。绝对保障对象主要包括那些无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人的农村居民，这类农村居民因为不可逆转地失去了生存的自然基础，需要国家和社会对其长期实行生活保障直至死亡，如“五保户”、农村“三无人员”等。相对保障主要以因为社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，又在较长时间内难以保障基本生活的农村居民，如发生自然灾害遭受重大损失需要在一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得生活来源的农村居民等。因此，需要在全面调查了解掌握贫困农村居民的家庭成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况的基础上，结合当地经济发展状况、生活水平和保障标准，细化农村家庭收入核算种类，因地制宜的制定科学规范的行业收入标准，分类别、分情况制定属于保障对象的条件与范围，为核算农村家庭收入提供行业收入参考，以便工作人员严格按审批程序对申请对象进行家庭收入调查核实，确保对农村低保家庭收入核算的准确性。
3.科学“民主评困”，确保农村低保客观公正。
调查发现，由于农村低保家庭收入难以准确核实，也没有一套完整、准确的核算科目，有些村在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和粗略的收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待
遇，这在很大程度上有失救助的公平，某种意义上违背了救助的初衷。因此，应进一步完善农村低保申请审批制度，村一级要严格按照《农村居民最生活保障办法》及《实施意见》的相关规定，以户为单位，对申请人家庭收入状况和生活水平进行综合全面的调查评估和上报，科学合理的发挥好“民主评困”的作用。“民主评困”低保对象是审定农村低保对象的一个重要补充，不能将其视为主要依据，主要的依据是经过村干部调查和核实后的生活水平和收入状况。也就说在确定低保对象的过程中，有“民主评困”是为了确保低保对象确定的公平、公正，走群众路线，避免在通过调查核实后漏掉真正困难的农村居民，而不是“民主评定”。
4.合理制定保障标准，缩小城乡救助差距。
随着经济社会的不断发展，人民生活水平的不断提高和物价水平指数的不断变动，保障标准也应随之而调整。目前，贵阳市农村低保基本实行的是同一区（县）同一标准的政策。保障标准的调整应当考虑地区之间的相互平衡，尤其是相邻县(市、区)之间更应该避免不同地域差别较大，特别是要避免同一个生活区域、因户籍不同而享受不同保障标准的情况。否则就会引起举家迁移等一系列社会向题。就保障标准的调整而言，贵阳市已经几次提标，但实际上都是被动调整，如近年来的副食品价格一路攀升，在困难群众的基本生活受到严重影响、难以维持的情况下调整的，显得有些被动。因此，在保障标准的制定上，应关注民生、体现社会公平为出发点，建立起真正的保障标准自然增长机制，确保农村困难群众基本生活得到有效保障。
要切实做好农村困难群众基本生活的保障工作，课题组认为应从以下几方面入手：一是建立科学的生活状况评估体系。对农村低保家庭吃、穿、电、煤、子女就学、医疗等基本生活所需费用进行客观评估，根据本地当年农村居民人均收入和消费水平增长幅度的比例测算维持基本生活的收入，确定下年度农村低保标准，建立起真正意义上的自然增长机制；二是建立市场预警机制。通过市场评估体系，掌握物价动态，对与人民群众生活密切相关的粮食、副食品等价格，有关部门应进行预警，制定预案。民政部门根据有关部门提供的对市场价格波动情况和对农村低保群体生活影响程度，适时给予价格补贴和制定下年度低保标准，使
困难群众不因市场价格的波动受到大的影响；三是进一步完善农村临时救助制度。坚持政府财政主导，确保临时救助资金来源，对低保对象、低保边缘家庭出现临时性困难时进行有效救助，使农村困难群众共享经济社会发展的成果。
5.坚持“三榜公示”，强化社会监督。
从此次调查的情况看，社会监督在农村低保工作中还很薄弱，有些乡（镇）虽对申请、审核以及审批后的低保对象进行了公示，但大多是前几个季度的名单，而对新增的名单没有及时上墙进行公示，不利于群众及时监督。下步，要进一步完善农村低保政策、低保标准、申请程序的“三公开”制度，加大申请、审核和审批“三公布”制度的落实力度，充分利用低保工作公开栏、举报箱、举报电话等形式进行切实有效的监督。区（市、县）、乡（镇）人民政府及其相关部门、村民委员会都要将有关政策和申请对象名单及生活状况、“民主评困”意见、审核审批结果、实际补助水平等内容作为政务公开和村务公开的重要内容及时上强，向社会公布，接受群众监督。在此基础上，探索建立农村低保督察机制，成立由民政部门牵头，市委督查室、市政府监察室，财政、审计、劳动等部门参加的农村低保专职督察小组，定期不定期对区（市、县）、乡（镇）的低保工作进行督察。专职督察工作人员主要查处低保工作中的违规、违纪问题，查处骗取低保待遇和不应享受低保待遇等问题。低保督察主要采取抽查入户核查或接群众举报专项督察的方法，入户核查随机抽查低保户，抽查农村低保工作人员的入户核查情况。经过督察查实，对采取瞒报家庭收入、弄虚作假等手段骗取或冒领低保金的，通知相关业务部门取消其低保救济，追回其骗取或冒领的低保金。情节恶劣的，处以冒领金额一倍以上三倍以下的罚款。低保工作人员滥用职权违规办理“人情保”、“后门保”的给予相应的党纪、政纪处分，严重的移交司法机关处理。
6.整合部门救助资源，建立农村社会救助体系。
根据农村社会救助工作发展形势以及经济社会发展水平，探索强化整合农村社会救助部门，建立农村社会救助体系。
一是机构、队伍的强化和整合。要借此次机构改革的契机，整合乡（镇）办事机构，强化乡（镇）民政办机构，充实人员编制。
二是建立工作平台。在乡（镇）特别是在村建立综合救助信息工作平台，救助工作仍由各职能部门具体负责，所有的农村社会救助工作都要经过这个平台进行落实，做到救助信息共享，一个口子上下。上就是村或乡（镇）这个平台建立农村困难群众家庭的经济收入、家庭生活状况、就业、就学、医疗等跟踪机制，并将掌握的困难情况通过村或乡（镇）这个平台向上级部门反映。下就是救助部门通过救助平台进行统一分配资金或物资，避免重复救助和遗漏救助的现象，使农村社会救助工作更加公开、公平、公正。在此基础上，通过乡（镇）这个平台所反映的跟踪信息，如就业、就学、医疗、住房、意外事件等情况，便于上级政府和各职能部门联合制定相关政策，如就业、医疗、劳务输出以及其它方面的扶持和优惠政策，切实解决因就学、医疗等导致农村低保对象贫困的根本问题，使农村困难群众尽快走出贫困。
三是整合救助内容。将目前的农村低保、五保供养、特困户补贴、医疗、教育、扶贫等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时性救助项目加以整合归并，使整个农村社会救助制度更加简明和便于操作。如取消五保供养、特困户救助、医疗救助、教育救助、扶贫等各类临时性救助，用最低生活保障制度统一取而代之。这种整合是在现有的多头救助项目的基础上建立的，并不需要增加财政支出，相反还从根本上避免重复救助、遗漏救助的现象，且能通过救助的集中统一使用，发挥有限资金的最大救助效应，从而在最大限度上解决农村困难群众的基本民生问题。
7.完善低保渐退机制，鼓励困难群众自食其力。
经调查了解，由于一些困难群众长期享受低保待遇，造成了依赖思想不断滋生，低保制度在一定程度上存在“养懒汉”现象。对此，要按照十七大提出关于提高城乡社会救助水平，确保困难群众基本生活的要求，本着“以民为本，为民解困”的原则，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，建立健全农村低保对象就业渐退帮扶机制，鼓励支持有劳动能力的困难群众进行生产自救、劳动自救，尽快走出贫困。对那些有劳动能力而不愿就业，长期跻身于低保队伍的农村居民，要加大实施低保制度重要意义的宣传力度，让他们知道实
行农村低保并不是仅仅维持低保对象“饿不死”，而是通过低保制度的有效实施使其恢复获得生活来源的能力，只有积极就业和劳动，通过自己的劳动才能脱贫致富。
8.加大敬老院建设资金投入，保障农村五保对象居住需求。
坚持以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，结合建设生态文明城市的总体部署，本着以“以民为本、为民解困、为民服务”为宗旨，按照“先易后难、量力而行、布局合理、经济实用”的原则，统一规划，分类实施，进一步改善敬老院基础设施，实现五保集中供养率达50%以上的目标。一是多渠道筹集建设资金。按照以县、乡级财政为主，市级采取“先投资，后补助”及“以奖代补”的办法。市级财政主要根据各区（市、县）经济发展状况、敬老院规模大小、床位数、供养人数等，按一定的比例予以补助，建立完善市、县、乡三级财政分担的农村五保供养投入机制。在此基础上，采取联系乡（镇）的区（市、县）部门扶持一部分、社会捐助一部分、企业援助一部分，乡（镇）、村自筹物料一部分的方法作为补充，加大敬老院建设资金的投入；二是充分动员社会力量，大力兴办农村敬老院。结合各区（市、县）实际，采取公办民营、民办公助、建设慈善敬老院等形式，鼓励和支持单位、组织、个人等社会力量兴办敬老院，发挥其在筹集社会资金、组织社会资源等方面的作用，走社会化发展的道路；三是整合资源，分类指导。充分利用乡（镇）闲臵的办公场所、学校、卫生院及破产倒闭企业等房产资源，翻新改造，通过整合资源，解决供养场所问题。对供养人数较多的乡（镇），探索实行一乡两院或建设“五保村”，并利用村级闲臵土地，大力发展种植、养殖等项目，以副补院，确保敬老院正常运转。
八.几点建议
1.建立健全农村社会救助法律体系。将《农村居民最低生活保障条例》上升到法律，制定出台如《社会救助法》等规范的法律法规，对农村居民最低生活保障制度的目标、基本原则、基本制度进行规范、细化，使其更具有可操作性，实现对农村困难群众的无缝覆盖，同时使农村困难群众的最低生活保障权益受到侵害时能够得到及时救济。
2.健全农村社会救助组织机构。将省、市民政部门主管城乡社会救助工作的内设机构设臵成“社会救助局”或“城乡社会救助局，各区（市、县）也成立相应的社会救助管理局（中心），各乡（镇）、街道成立社会救助管理所。独立承担、履行社会救助职能，更好地保障民生。统筹城乡低保、农村社会临时救助和城市社会临时救助、城乡医疗救助工作，切实做到“分类救助”。
3.实行区（市、县）低保资金法定预算制度。自农村低保制度实施以来，中央、省、市级投入大量专项资金，而县级政府作为本行政区划履行保障民生职责的直接责任人，却只承担少量资金甚至只用上级拨付的资金来履行救助责任。因此，应建立区（市、县）级低保资金法定预算制度，保证必要的区(市、县)配套资金按时足额到位。目前就贵阳市而言，农村低保已基本实现了动态管理下的“应保尽保”，在一个年度内，低保对象进入和退出都处于动态变化之中，加之农村居民的最低消费水平也是一个动态变数，实行法定预算可保证低保金的按时足额发放、社会救助及时到位和低保标准的及时调整。
4.以农村低保制度为基础，逐步完善农村社会救助体系。由民政牵头，在省、市、县级民政部门分别成立农村社会救助协调办公室，财政、发展改革委、民政、税务、卫生、农业、教育、劳动等部门抽掉相关人员作为办公室成员。农村社会救助协调办公室定期不定期召开协调会，对农村困难群众致贫原因等问题进行研究，加强部门间的沟通协作，有针对性地制定并落实相关的优惠扶助政策，特别是给予低保对象在就业、税收、医疗、水电、教育等方面的优惠，让老百姓得到更大实惠，早日走出贫困。
5.加强农村社会工作者队伍建设。立足农村实际，在农村加大农村社会工作者队伍建设力度。主要依托“大学生村官”这一群体，并充分调动社会组织、慈善人士等参与的积极性，迅速搭建起在区（市、县）成立农村社会工作者协会、在乡（镇）组建农村社会工作服务站、在行政村设立农村社会工作服务点的三级农村社会工作网络平台。建立一套党委、政府引导、民间市场化运作、社会工作者主导、农村社会救助义工广泛参与、社会各界大力支持的农村社会救助人才队伍建设机制。
九.结语
社会救助工作的重点在农村，切实解决农村困难群众吃、穿、住、医等基本民生问题，要以完善农村居民最低生活保障制度为基础，以建立完善农村医疗、就业、教育等专项救助制度为补充，以建立完善农村社会救助机构为载体，以调整充实农村社会救助专职工作人员为抓手，以各级救助资金的预算并及时拨付为支持撑，进一步完善农村社会救助体系。在此基础上，做好各项救助制度之间的衔接，按照党的十七大提出的加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会和党的十七届三中全会提出的关于“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，健全农村社会保障体系”的要求，认真履行职责，确保农村困难群众得到及时救助，切实解决农村困难群众的实际困难，使他们早日摆脱贫困。
贵阳市农村低保家庭生活状况的调查报告
贵阳市民政局农村低保课题组
贵阳市现辖10个区（市、县），76个乡（镇），44个街道办事处，1166个村，454个社区，总人口356.77万人，其中农业人口186.7万人，非农业人口170万人，是贵州省的省会城市。
贵阳市自2004年建立农村特困群众社会救助制度，到2005年在全市开始实施农村低保制度。截至2008年9月，在保对象31945户、69440人，基本实现了“应保尽保”和“分类施保”的动态管理格局。农村困难群众的吃、穿、住、医等基本民生问题得到了有效解决，生活水平明显提高，农村困难群众基本生活的最后一道防线基本形成，我市农村低保制度正向规范化建设的方向稳步推进。但从我市农村低保制度实施的情况看，这项工作还需要在实践中进一步规范和完善，建立完善农村社会救助的管理体制和运行机制，切实将农村困难群众全部纳入农村低保，做到“应保尽保”和“应退则退”， 依法保障农村困难居民的基本生活。为建立完善农村低保工作的管理体制和运行机制，遵循民政部门“以民为本，为民解困，为民服务”的理念，贵阳市民政局专门成立课题组，对贵阳市部分农村低保家庭进行了调查。形成如下调研报告：
一．调查的主要过程
围绕贵阳市农村低保工作中存在的问题，课题组以全面调查了解农村低保家庭的生活状况、困难成因以及急需解决的问题为出发点，以提高农村社会救助水平、切实保障农村困难群众基本生活为着眼点，以维护农村社会稳定、促进农村经济社会的发展为落脚点，为进一步健全我市农村社会救助制度，完善救助功能，提高社会救助效应提供切实可行的依据，保障困难群众共享经济社会发展的成果。为确保调查情况的客观真实性，课题组对调查对象、内容、方法、表格以及时间等方面都作了精心策划和设计。
此次调查的对象为具有贵阳市农村户籍的低保对象。根据“核实收入、民主评议、分类划档、按档救助“的办法，贵阳市目前农村享受基本生活保障的困难群众的低保标准为分三档，分别为年标准1800元、1500元和840元。为确保调查能覆盖不同贫困程度的低保对象，课题组在调查中选择了三个样本组。调查对象分别是年低保标准为1800元的小河区平桥社区办事处的王宽村等三个村的4659总人口中的农低保对象59户、186人；年低保标准为1500元的白云区沙文镇四方坡村等两个村的3568总人口中的农低保对象48户、135人；年低保标准为840元的清镇市百花湖乡上麦城村等三个村的3421总人口中的农低保对象58户、178人。
2.调查内容
此次调查内容涉及7个方面近40个项目。具体内容是：
（1）户别结构：核心家庭、单亲家庭、单身家庭、三代同堂家庭； （2）住房状况：自有私房、租房、无房、危房；
（3）年收入状况；房租收入、村级补助费，种植、养殖、打工、做小生意收入、亲友资助；
（4）年支出状况：吃穿、就学、看病、房租、取暖；
（5）困难状况：因病、残疾、子女就学、无稳定收入、意外突发事件； （6）需救助项目：就学、就医、就业、意外灾害、住房、取暖；
（7）家庭人口状况：人口数、与户主关系、健康状况、就业状况、婚姻状况、受教育程度；
（8）目前贵阳市农村低保制度实施存在什么问题和改进建议。 3.调查方法
此次调查主要采取抽样调查和问卷调查的方法。课题组成员经过专门培训后，直接到被调查对象家中通过面对面的问答方式填写调查表。为确保调查数据的客观真实性，调查人员随后必须再次对被调查对象家庭进行回访。走访调查结束后，课题组最后统一对收集到的资料进行汇总统计、分析和研究。
此次调查从8月22日开始到10月30日结束，前后历时两个半月时间，具体时间安排如下:
（1）8月22日—9月1日，进行调查前的准备，包括制作调查统计表，设计问卷、印制问卷、表格等；
（2）9月1日—9月5日，对课题组及相关人员进行培训，按照此次调查的要求划定调查范围、选择被调查对象；
（3）9月5日至9月15日，进行入户访问和问卷调查、收集相关数据和情况，登记造册。
（4）9月15日—9月30日，对所收集的数据和情况进行录入汇总、数据校对、图表制作，并对收集的典型个案召开专题会进行研究分析。
（5）10月1日—10月30日，进行调研报告的撰写、讨论、修改和定稿。
二．贵阳市农村低保制度实施情况
近几年来，为切实保障民生、保障农村困难群众的基本生活，在贵阳市委、市政府的高度重视下，贵阳市民政部门本着“以民为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，积极开展扶志、助残、救孤济困工作。贵阳市委、市政府按照胡锦涛总书记在贵阳考察工作时提出“作表率、走前列”的要求，把社会救助作为农村工作的重要内容来进行安排部署。贵阳市在原来农村临时救助工作的基础上，市委、市政府本着“低标准、广覆盖”的原则，以解决农村贫困人口的民生问题为出发点，2004年把建立和完善农村特困群众救助制度列为政府实事，出台了《贵阳市建立和完善农村特困群众社会救助制度实施意见》（筑府办发[2004]147号）文件。
在做好农村困难群众临时救助的基础上，为确保农村社会救助制度常态化并与城市低保制度同步，2005年，贵阳市委、市政府出台了《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》及《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》，标志着贵阳市农村低保工作开始迈入了规范化发展轨道。贵阳市率先在全省建立了农村居民最低生活保障制度，切实保障了农村困难群众的基本生活。目前，贵
阳市已实现了农村困难群众“应保尽保”的动态管理。对维护农村社会稳定、促进农村社会经济的发展、加快城乡一体化进程、构建和谐社会、建设生态文明城市起到了积极的作用。（见表一、表二）。
（表一） 贵阳市农村低保实施情况一览表
（表二） 贵阳市农村低保标准调整情况一览表
在保障农村困难群众基本生活的同时，为解决农村困难群众就医难问题，2004年，贵阳市民政局出台了《关于实施农村医疗救助的意见》（筑民发[2004]11号）。为确保医疗救助落到实处，贵阳市民政局会同贵阳市卫生局、贵阳市财政
局三家联合制定了《贵阳市农村医疗救助实施办法》（筑民发[2004]号）。2005年初，针对实施过程中存在的问题，贵阳市政府下发了《贵阳市农村医疗救助实施方案（试行）》（筑府办发[2005]51号）文件。至此，农村医疗救助制度在贵阳市全面铺开。（见表三）。
（表三） 贵阳市农村医疗救助制度实施情况一览表
三．调查的基本情况
此次调查了165户500人， 调查户数和人数分别占贵阳市农村低保户数和人数的0.52%和0.72%。
贵阳市农村低保家庭生活状况可以从户别类型、住房状况、收入结构、年支出结构、困难状况、需救助类别、家庭人口结构和文化程度等方面反映出来。
1.户别类型
在调查的165户农村低保家庭中，核心家庭所占的比例最大（90户），单亲家庭所占比例相对较小（45户，占27%），单身家庭最少（30户）。如图（1）所示：
农村低保家庭户别类型图（1）
2.住房状况
此次调查的农村低保家庭中，私房所占比例最大（130户，占79%），无房和危房居中，租房所占的比例最小（5户，占3%）。也就是说在农村低保家庭中，无稳定住房的比例较大，占整个农村低保家庭的15%。如图（2）所示：
农村低保家庭住房状况图（2）
3.收入结构
在调查的农村低保家庭中，传统的收入来源种植农作物所占主要收入户数比例最大（125户，占76%），打工、做小生意、养殖业所占的比例还很小，其中养殖所占比例最小（5户，占3%）。在贵阳市的农村低保人群中，基本上还是靠传统的农作物维持基本生存，以打工、做小生意以及养殖等获得生活来源的能力还很薄弱，这是导致农村低保家庭难以脱贫致富的关键制约因素。如图（3）所示：
农村低保家庭收入结构图（3）
4.支出结构
疾导致劳动能力完全或不完全丧失，以及疾病的长期困扰是导致农村低保家庭难以摆脱困难的主要因素。如图（5）所示：
农村低保家庭困难结构图（5）
6.需救助类别
通过对农村低保家庭中急需救助项目的调查统计，急需就医所占的比例最大（80户，占48%），就学、住房、取暖所占比例居中，就业和意外灾害所占比例最小（分别为5户，占3%）。从统计的数据分析不难发现，目前整个农村低保家庭中，最期盼的还是就医、就学，以及住房、取暖等基本生存保障，而在通过就业等自主脱贫等方面还存在很大的惰性。如图（6）所示：
农村低保家庭需救助类别比例图（6）
7.家庭人口结构
在此次调查中的农村低保人员，务农所占的比例最大（110人，占22%），打工次之（占16%），就学和无业人员所占的比例最小（30人和25人），而无劳动能力和完全或不完全丧失劳动能力的人员则占整个农村低保群体的一半以上。相反，非低保的农村家庭，务农和打工人员则基本占到家庭人口总数的一半，且家庭老年人较少。可见，在整个农村低保对象中，仅占38%的务农和打工人员在除政府给予的各种救助外，要承担占62%的就学、无业以及无劳动能力和因病、因残等完全丧失或不完全丧失劳动能力人员的基本生活照顾、就学、就医等支出。如图（7）所示：
农村低保家庭人口结构图（7）
务农
22%
其它51%
就学无业6%5%
打工16%
8.低保对象受教育情况
此次调查的农村低保对象中，小学文化程度所占的比例最大（315人，占63%），文盲和初中文化程度所占比例居中，高中及以上文化程度所占比例最小（10人，占2%）。可见，在整个农村低保对象中，具有初中以上文化程度的仅占23%，而小学文化程度和文盲的人员则占77%，这就充分说明了目前农村低保群体还很缺乏脱贫致富的能力，而最根本的原因则是在整个农村低保群体中大部分文化程度较低或没有文化，缺乏脱贫致富的骨干力量。如图（8）所示：
据有关部门数据显示：贵阳市农村居民中，文盲半文盲的人口占农村人口总数的15．1%，小学文化程度的占农村人口总数的41．9%，初中文化的占农村人口总数的34．59%，高中（中专）文化的占农村人口总数的6．92%，具有大专以
2005经过保对象生活困难和制约农村低保工作有效实施的原因是多方面的，即有客观方面的原因，也有主观方面的原因。客观原因主要体现在：如大部分农村低保家庭人口文化程度较低、身患重病或残疾、就业难度大、农村社会救助机构不健全、没有专职的农村社会救助人员，农村低保家庭收入难以准确核实以及各项针对农村困难群众的救助政策还不完善等方面。主观方面的原因主要体现在：部分乡（镇）、村干部存在以权谋私、优亲厚友、对低保政策宣传不力，管理不到位等方面。主要表现在以下几方面：
1．农村社会救助机构缺失和工作人员力量较为薄弱，不适应当前农村社会救助工作的需要。
现有的区（县）、乡（镇）、街道的民政社会救助机构设臵和人员配备都是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的，随着经济社会的不断发展和市场经济体制的建立、发育，民政部门承担的“民生”事务愈来愈多，救助人数不断扩大，救助内容不断增加，新增了农村医疗救助，教育救助等专项救助工作，以及各项救助制度不断健全完善，救助覆盖面进一步扩大。按理应充实民政工作，增加工作人员，而贵阳市农村低保工作开展五年来，专职低保工作人员却没有增加，甚至在乡（镇）和农村还没有专职的低保工作人员，导致了区（县）、乡（镇）、街道和村的民政社会救助工作量和工作难度空前加大，并呈继续加大之势，原有机构和工作人员显然已不能适应新形势下农村社会救助工作的需要，严重制约了农村社会救助工作的进一步规范和长远发展。从目前情况看，贵阳市只有市、区（县）设臵了专门的社会救助工作机构，配备专职的低保工作人员，而乡（镇）、街道临时指定负责的低保工作人员都是同时负责多项工作，或多或少的在工作责任心、工作积极性等方面产生负面影响，一定程度上影响了农村低保制度的实施效果，制约了农村社会救助工作的发展进程。
据统计，2005年以来，贵阳市专门从事农村低保工作的专职人员增长远远小于农村低保人数的增长比例。目前，贵阳市的市及区（市、县）级民政部门专门从事农村低保的工作人员只有28人，乡（镇）社会事务办、街道民政办负责农村低保工作的专职人员仅有156人，一共只有184人，却要承担全市186万农村人口最低生活保障和69440农村低保对象的家庭收入调查、核实和资金发放以及年度审核等工作，平均分摊工作量，1名专职低保人员要承担10000名农村人口的最低生活保障和377名农村低保对象的日常管理工作，工作面宽量大、难度较大，超负荷运转导致政策实施效果差。如图（9）所示：
2005年以来专职低保人员数与低保人数比例图（9）
2．工作经费与当前的农村社会救助工作量不相匹配。
近年来，随着农村社会救助内容逐年增加，救助范围进一步扩大，已覆盖各乡镇（村）。同时，村级入户调查、民主评困都没有工作人员，村、乡（镇）、区（市、县）的“三榜公示”等没有工作经费保障。但上级部门对农村低保等社会救助工作经费仍没有明确的规定，区（市、县）级特别是乡（镇）和街道办事处基本没有专项工作经费。而农村社会救助工作是直接面对困难群众本人，各自然村居住较为分散，路途遥远，加之乡镇没有专职的农村低保工作人员，又无车辆，没有相应的交通补助，仅凭临时低保工作人员自己步行到困难群众家中调查核实家庭情况，难度较大，在规定时间内难以完成相应的调查核实工作，低保工作的客观公正性和规范化发展也就难以得到保障。因此，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理办公经费上应纳入预算安排，保障农村低保工作的经费，确保农村社会救助工作能够健康有序的推进。
3．经济来源复杂，家庭收入难以核实。
通过调查了解，目前贵阳市农村低保家庭收入主要以《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》的相关规定予以计算认定，但在实际执行时把握和确切计算仍存在很大难度：
一是农村家庭收入难以货币化。由于在农村居民收入结构中，粮食等农作物收入占相当比重，加之农村没有专职的低保工作人员，在对农村低保家庭收入进
行价值转化过程中，计算仍存在较大的随意性。
二是收入的不稳定性。除农作物收入的季节性以及受自然灾害影响较大等因素外，随着当前经济社会和各种产业的不断发展，农村居民外出务工人员逐年增加，而且从业领域较广。因此，这部分人员的收入来源较为复杂，并呈现出不稳定性和隐蔽性的特点，致使对农村低保家庭收入难以确切的核实。
另外，有些家庭为了获取低保救助金，想方设法把年老的父母与子女分开，由父母单独申请农村低保，把法律规定应由子女承担的赡养义务推给政府，享受低保救助，成为低保对象。还有的是村一级在调查核实家庭收入，确定低保对象时将申请家庭中有残疾或者智障的人员纳入保障对象，即以户为单位纳入保障范围。以上两种造成了“一家两制”的保障现象，这种“一家两制”的情况呈现不断扩大的趋势，严重违背了农村低保制度以户为单位实施保障的真实意思。
4．当前实施的“民主评困”正在悄悄向“民主评定”转化。
在调查过程中，据白云区四方坡村主任蒋昌松介绍：由于农村低保家庭收入难以准确核实，也没有一套完整的、准确的核算科目。因此，在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待遇。这种通过“民主评困”的方式来最终确定谁能享受低保待遇似乎很合理，但由于农村居住地域和人员构成的特殊性，宗族观念还很强，家族势力往往左右了“民主评困”的过程，申请者能否评上，很大程度上取决于人际关系的好坏，这就在一定程度上导致了通过“民主评困”确定的低保对象不一定是真正困难的急需要救助的群众。相反，那些确实困难的，在“民主评困”中也不一定能够评上，这就会造成真正需要救助的困难群众没有得到及时的救助，有违政府救助的初衷。
5．救助水平的差距逐年扩大，农村救助存在严重的保障不足。
通过此次调查，结合对2005年以来贵阳市城乡低保实际补差水平的分析：目前的城乡低保救助水平在逐年拉大，农村低保月人均补差标准的增长远远小于城市，城市月人均补差标准平均是农村月人均补差标准的3.33倍，且呈逐年扩大之势。如图（10）所示：
贵阳市城乡低保补差金额对比图（10）
从图（10）不难看出，城市低保的实际保障水平在逐年增高且增幅较大，而农村实际保障水平增长幅度较小，城市和农村实际保障水平的差距正在不断的扩大。加之当前农村困难群众的医疗，就学等保障问题还很突出，农村社会救助的覆盖范围和保障力度还需要进一步加大。
从全国来看，贵阳市城市低保月人均补差金额增长高于全国，增幅较大。农村低保月人均补差整体也高于全国，并呈拉大之势。如图（11）所示：
贵阳市与全国城乡低保补差金额对比图（11）
6．农村养老院规范小、投资不足，重视不够。
贵阳市共有65所农村敬老院，由于改扩建资金投入不足，规模普遍较小，特别是乡（镇）级和村级敬老院床位数还不能满足广大农村五保对象的居住需求，而县级农村敬老院虽有床位，但大多数农村五保对象不愿远离家乡入住县级敬老院。从目前情况看，入住农村敬老院的五保对象371人，仅占五保对象总数的11.6%。农村敬老院床位数的使用率仅占现有床位总数的40.5%。分散供养仍是贵阳市农村五保供养的主要形式，五保对象的居住环境还有待进一步改善。如（表
四）所示：
表四 贵阳市农村敬老院规模及入住情况
7．就学、就医问题，仍是制约农村低保家庭脱贫致富的主要因素。
从调查统计的情况分析，在全市31945户农村低保家庭中：小学以下文化程度占到77%（其中：小学63%，文盲14%），家中有成员身患疾病的低保家庭占33%。在低保金支出结构上，82%的低保金用于就医和就学（其中：看病占61%，就学占21%）。在急需给予救助的项目中，要求急需给予就医救助的占48%，就学占18%。
从以上数据不难看出，当前就学、就医问题仍是农村低保家庭的主要开支。大多数低保家庭为了供子女上学以及看病，几乎用尽了全部收入（包括低保金），加之近年来农业生产资料以及副食品等价格的不断上涨，使得低保家庭在同等的收入下实际购买力下降，生活消费逐年紧缩，返贫和生活质量递减现象明显，并呈上升趋势。从调查情况看，大多数农村低保对象因无钱看病、无钱供子女上学而返贫的现象还很普遍。
8．低保对象退出难，存在养懒汉现象。
农村居民最低生活保障主要是对因缺乏某些必要的生活资料和服务、生活处于困难境地的当地农村居民实施的一项保障制度。从调查情况分析，贵阳市农村低保对象主要由两种类型的人员构成：
一是因失去了生存的自然基础，需要政府给予长期的生活保障的农村居民。如无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人或虽有抚养义务人但抚养义务人无抚养能力的这部分人员。
二是因社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，却又在较长时间难以获得生活来源的农村居民。如因发生自然灾害受到重大损失，需要一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或因重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得必要的生活来源的农村居民。这部分人员在享受低保待遇期间，有些已完全恢复劳动能力或获取生活来源的能力，但由于各种因素不能及时准确核实其家庭收入，加之近几年来，贵阳市出台了很多低保配套优惠政策，低保对象实际得到的实惠远远大于低保政策所给予的，造成了他们依赖思想不断滋生，导致了一旦将其纳入低保对象就难以退出。
9．需临时救助项目不断增多，常态的低保救助已不能满足当前救助工作的需要。
由于近年来物价的不断上涨以及各类自然灾害的频繁发生，临时救助的内容和范围不断扩大，仅凭现有的农村低保等常态救助制度已难以适应当前农村救助工作的需要，容易造成救助环节的脱节。如对自然灾害、突发疾病等意外事件的救助能力还很弱，还需要建立一套切实可行的临时救助制度，使困难群众尽快摆脱意外事件的困扰，走出贫困。
10．缺乏就业扶持机制，农村低保就业难度大。
从调查的情况看：目前，贵阳市农村低保家庭人口中，从事养殖的家庭仅占3%，打工的家庭占9%，做小生意的家庭仅有6%。虽然在整个农村低保家庭中，就业家庭的比例很小，但此次调查了解，在目前的农村低保对象中，仅有3%的农村低保对象有就业愿望。因为，农村低保对象大多文化程度较低，又缺乏相应
的就业技能，加之有关部门没有针对农村困难群众的就业出台相关的扶持机制，农村低保人员就业还存在很大难度，对通过就业自救失去了信心。
五.贵阳市农村社会救助面临的形势分析
1.有利条件
党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会的要求，为贵阳市今后健全覆盖城乡社会救助体系指明了方向。在此基础上，2004年贵阳市本着“低标准、广覆盖”的原则，把建立和完善农村特困群众救助制度列为政府为民办的“十件实事”之一，制定出台了《贵阳市建立和完善农村特困群众社会救助制度实施意见》（筑府办发
[2004]147号）文件。2005年市政府又制定出台了《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》及《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法实施意见》，标志着农村低保工作开始迈入了规范化发展轨道，率先在全省建立了农村居民最低生活保障制度。2007年，中共贵阳市委第八届四次全体会议作出关于建设生态文明城市的决定。2008年制定出台“六有民生行动计划”，决定大力实施“学有所教”、“劳有所得”、“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”、“居有所安”的“六有”民生计划，以提升城乡居民基本生活。今年，党的十七届三中全会又提出关于“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，健全农村社会保障体系”的要求。有了这些政策的支撑，加之农村五保供养制度、农村医疗救助制度等各项专项救助在贵阳市的建立并有序开展，为贵阳市今后一个时期健全覆盖城乡社会救助体系奠定了坚实的基础。
2.不利因素
由于贵阳市处于西部经济欠发达地区，贫困面大，贫困程度深，健全覆盖农村社会救助体系的任务还十分艰巨。一是救助对象呈逐年上升之势，救助范围不断扩大，救助内容进一步增加，救助资金需求不断加大。二是农村社会救助工作
没有专职的工作人员，还没有相应的农村救助机构，对救助对象的具体情况特别是对农村困难群众的家庭收入难以准确的掌握，不利于对农村困难群众及时实施有效的救助。三是由于贵阳市属西部山区，农村居民居住较为分散，大多乡（镇）、村交通不便，农村困难群众难以走集约化生产道理，加之城市经济总量较小，无力大规模反哺农村困难群众。
六.贵阳市农村社会救助工作应遵循的原则
1．树立科学发展观，坚持以人为本，为民解困，把农村社会救助工作的发展同实现经济社会和谐的可持续发展相结合的原则。
2．坚持从实际出发，充分尊重客观规律，积极进取、不断创新、注重实效、突出重点、分类指导，有计划有步骤逐步推进的原则。
3．坚持立足当前，着眼未来，把解决当前的突出问题同实现长远目标结合起来，通盘考虑，科学设计。
七.进一步完善农村低保制度的对策措施
1.建立社会救助机构，充实调整专职人员。
贵阳市自2004年实施农村特困群众社会救助制度到2005年开展农村低保工作以来，随着保障标准的不断提升，保障范围不断扩大，农村社会救助工作面临的问题愈来愈突出。一是区（市、县）级民政部门负责农村社会救助工作专职人员较少，只是1—2个，有的甚至没有；乡（镇）往往只有社会事务办的1名工作人员在承担乡（镇）政府所有社会事务工作的同时兼顾民政工作及农村低保工作，这种局面已不能适应当前农村低保工作开展的需要。二是办公经费严重不足或者没有办公经费，甚至连低保申请的核实、常规检查抽调人员、安排车辆等都有困难，无法独立有效的开展核查审批工作。三是有的乡（镇）、村的干部在办理困难群众申请审批手续时还存在不公正的现象。四是乡（镇）还没有常规的农村社会救助机构，未配臵专人负责农村社会救助业务管理，而是由其他人员兼职带管，有时难以将相关政策落到实处，严重影响了农村社会救助工作有效开展。解决以上问题的最好办法是加快农村社会救助组织机构的建设，将负责城乡社会救助工作的处（室）设臵成 “社会救助局”或“城乡社会救助局”，并将农村低
保社会救助和城市低保社会救助分开，单独设立科室开展相关业务工作，各司其职、各负其责。各区（市、县）也成立相应的社会救助管理局（中心），各乡（镇）、街道成立社会救助管理所，并配臵相应的专职工作人员和解决工作经费。只有这样，才能为切实解决农村困难群众的基本生活，保障他们的合法权益，维护农村社会稳定，奠定良好的工作基础。
2.细化家庭收入核算种类，科学制定收入标准。
农村社会救助工作主要以农村当地全体贫困村民为对象，凡家庭收入水平低于当地最低生活保障标准，缺乏必要的生活资料和服务，生活处于困难的当地农民都应得到基本生活保障，纳入保障对象范围，依法保障其基本的生存权益。针对目前农村家庭收入难以核实的实际情况，应按照分类指导的原则，把农村贫困农民分为绝对保障对象和相对保障对象。绝对保障对象主要包括那些无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人的农村居民，这类农村居民因为不可逆转地失去了生存的自然基础，需要国家和社会对其长期实行生活保障直至死亡，如“五保户”、农村“三无人员”等。相对保障主要以因为社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，又在较长时间内难以保障基本生活的农村居民，如发生自然灾害遭受重大损失需要在一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得生活来源的农村居民等。因此，需要在全面调查了解掌握贫困农村居民的家庭成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况的基础上，结合当地经济发展状况、生活水平和保障标准，细化农村家庭收入核算种类，因地制宜的制定科学规范的行业收入标准，分类别、分情况制定属于保障对象的条件与范围，为核算农村家庭收入提供行业收入参考，以便工作人员严格按审批程序对申请对象进行家庭收入调查核实，确保对农村低保家庭收入核算的准确性。
3.科学“民主评困”，确保农村低保客观公正。
调查发现，由于农村低保家庭收入难以准确核实，也没有一套完整、准确的核算科目，有些村在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和粗略的收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待
遇，这在很大程度上有失救助的公平，某种意义上违背了救助的初衷。因此，应进一步完善农村低保申请审批制度，村一级要严格按照《农村居民最生活保障办法》及《实施意见》的相关规定，以户为单位，对申请人家庭收入状况和生活水平进行综合全面的调查评估和上报，科学合理的发挥好“民主评困”的作用。“民主评困”低保对象是审定农村低保对象的一个重要补充，不能将其视为主要依据，主要的依据是经过村干部调查和核实后的生活水平和收入状况。也就说在确定低保对象的过程中，有“民主评困”是为了确保低保对象确定的公平、公正，走群众路线，避免在通过调查核实后漏掉真正困难的农村居民，而不是“民主评定”。
4.合理制定保障标准，缩小城乡救助差距。
随着经济社会的不断发展，人民生活水平的不断提高和物价水平指数的不断变动，保障标准也应随之而调整。目前，贵阳市农村低保基本实行的是同一区（县）同一标准的政策。保障标准的调整应当考虑地区之间的相互平衡，尤其是相邻县(市、区)之间更应该避免不同地域差别较大，特别是要避免同一个生活区域、因户籍不同而享受不同保障标准的情况。否则就会引起举家迁移等一系列社会向题。就保障标准的调整而言，贵阳市已经几次提标，但实际上都是被动调整，如近年来的副食品价格一路攀升，在困难群众的基本生活受到严重影响、难以维持的情况下调整的，显得有些被动。因此，在保障标准的制定上，应关注民生、体现社会公平为出发点，建立起真正的保障标准自然增长机制，确保农村困难群众基本生活得到有效保障。
要切实做好农村困难群众基本生活的保障工作，课题组认为应从以下几方面入手：一是建立科学的生活状况评估体系。对农村低保家庭吃、穿、电、煤、子女就学、医疗等基本生活所需费用进行客观评估，根据本地当年农村居民人均收入和消费水平增长幅度的比例测算维持基本生活的收入，确定下年度农村低保标准，建立起真正意义上的自然增长机制；二是建立市场预警机制。通过市场评估体系，掌握物价动态，对与人民群众生活密切相关的粮食、副食品等价格，有关部门应进行预警，制定预案。民政部门根据有关部门提供的对市场价格波动情况和对农村低保群体生活影响程度，适时给予价格补贴和制定下年度低保标准，使
困难群众不因市场价格的波动受到大的影响；三是进一步完善农村临时救助制度。坚持政府财政主导，确保临时救助资金来源，对低保对象、低保边缘家庭出现临时性困难时进行有效救助，使农村困难群众共享经济社会发展的成果。
5.坚持“三榜公示”，强化社会监督。
从此次调查的情况看，社会监督在农村低保工作中还很薄弱，有些乡（镇）虽对申请、审核以及审批后的低保对象进行了公示，但大多是前几个季度的名单，而对新增的名单没有及时上墙进行公示，不利于群众及时监督。下步，要进一步完善农村低保政策、低保标准、申请程序的“三公开”制度，加大申请、审核和审批“三公布”制度的落实力度，充分利用低保工作公开栏、举报箱、举报电话等形式进行切实有效的监督。区（市、县）、乡（镇）人民政府及其相关部门、村民委员会都要将有关政策和申请对象名单及生活状况、“民主评困”意见、审核审批结果、实际补助水平等内容作为政务公开和村务公开的重要内容及时上强，向社会公布，接受群众监督。在此基础上，探索建立农村低保督察机制，成立由民政部门牵头，市委督查室、市政府监察室，财政、审计、劳动等部门参加的农村低保专职督察小组，定期不定期对区（市、县）、乡（镇）的低保工作进行督察。专职督察工作人员主要查处低保工作中的违规、违纪问题，查处骗取低保待遇和不应享受低保待遇等问题。低保督察主要采取抽查入户核查或接群众举报专项督察的方法，入户核查随机抽查低保户，抽查农村低保工作人员的入户核查情况。经过督察查实，对采取瞒报家庭收入、弄虚作假等手段骗取或冒领低保金的，通知相关业务部门取消其低保救济，追回其骗取或冒领的低保金。情节恶劣的，处以冒领金额一倍以上三倍以下的罚款。低保工作人员滥用职权违规办理“人情保”、“后门保”的给予相应的党纪、政纪处分，严重的移交司法机关处理。
6.整合部门救助资源，建立农村社会救助体系。
根据农村社会救助工作发展形势以及经济社会发展水平，探索强化整合农村社会救助部门，建立农村社会救助体系。
一是机构、队伍的强化和整合。要借此次机构改革的契机，整合乡（镇）办事机构，强化乡（镇）民政办机构，充实人员编制。
二是建立工作平台。在乡（镇）特别是在村建立综合救助信息工作平台，救助工作仍由各职能部门具体负责，所有的农村社会救助工作都要经过这个平台进行落实，做到救助信息共享，一个口子上下。上就是村或乡（镇）这个平台建立农村困难群众家庭的经济收入、家庭生活状况、就业、就学、医疗等跟踪机制，并将掌握的困难情况通过村或乡（镇）这个平台向上级部门反映。下就是救助部门通过救助平台进行统一分配资金或物资，避免重复救助和遗漏救助的现象，使农村社会救助工作更加公开、公平、公正。在此基础上，通过乡（镇）这个平台所反映的跟踪信息，如就业、就学、医疗、住房、意外事件等情况，便于上级政府和各职能部门联合制定相关政策，如就业、医疗、劳务输出以及其它方面的扶持和优惠政策，切实解决因就学、医疗等导致农村低保对象贫困的根本问题，使农村困难群众尽快走出贫困。
三是整合救助内容。将目前的农村低保、五保供养、特困户补贴、医疗、教育、扶贫等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时性救助项目加以整合归并，使整个农村社会救助制度更加简明和便于操作。如取消五保供养、特困户救助、医疗救助、教育救助、扶贫等各类临时性救助，用最低生活保障制度统一取而代之。这种整合是在现有的多头救助项目的基础上建立的，并不需要增加财政支出，相反还从根本上避免重复救助、遗漏救助的现象，且能通过救助的集中统一使用，发挥有限资金的最大救助效应，从而在最大限度上解决农村困难群众的基本民生问题。
7.完善低保渐退机制，鼓励困难群众自食其力。
经调查了解，由于一些困难群众长期享受低保待遇，造成了依赖思想不断滋生，低保制度在一定程度上存在“养懒汉”现象。对此，要按照十七大提出关于提高城乡社会救助水平，确保困难群众基本生活的要求，本着“以民为本，为民解困”的原则，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，建立健全农村低保对象就业渐退帮扶机制，鼓励支持有劳动能力的困难群众进行生产自救、劳动自救，尽快走出贫困。对那些有劳动能力而不愿就业，长期跻身于低保队伍的农村居民，要加大实施低保制度重要意义的宣传力度，让他们知道实
行农村低保并不是仅仅维持低保对象“饿不死”，而是通过低保制度的有效实施使其恢复获得生活来源的能力，只有积极就业和劳动，通过自己的劳动才能脱贫致富。
8.加大敬老院建设资金投入，保障农村五保对象居住需求。
坚持以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，结合建设生态文明城市的总体部署，本着以“以民为本、为民解困、为民服务”为宗旨，按照“先易后难、量力而行、布局合理、经济实用”的原则，统一规划，分类实施，进一步改善敬老院基础设施，实现五保集中供养率达50%以上的目标。一是多渠道筹集建设资金。按照以县、乡级财政为主，市级采取“先投资，后补助”及“以奖代补”的办法。市级财政主要根据各区（市、县）经济发展状况、敬老院规模大小、床位数、供养人数等，按一定的比例予以补助，建立完善市、县、乡三级财政分担的农村五保供养投入机制。在此基础上，采取联系乡（镇）的区（市、县）部门扶持一部分、社会捐助一部分、企业援助一部分，乡（镇）、村自筹物料一部分的方法作为补充，加大敬老院建设资金的投入；二是充分动员社会力量，大力兴办农村敬老院。结合各区（市、县）实际，采取公办民营、民办公助、建设慈善敬老院等形式，鼓励和支持单位、组织、个人等社会力量兴办敬老院，发挥其在筹集社会资金、组织社会资源等方面的作用，走社会化发展的道路；三是整合资源，分类指导。充分利用乡（镇）闲臵的办公场所、学校、卫生院及破产倒闭企业等房产资源，翻新改造，通过整合资源，解决供养场所问题。对供养人数较多的乡（镇），探索实行一乡两院或建设“五保村”，并利用村级闲臵土地，大力发展种植、养殖等项目，以副补院，确保敬老院正常运转。
八.几点建议
1.建立健全农村社会救助法律体系。将《农村居民最低生活保障条例》上升到法律，制定出台如《社会救助法》等规范的法律法规，对农村居民最低生活保障制度的目标、基本原则、基本制度进行规范、细化，使其更具有可操作性，实现对农村困难群众的无缝覆盖，同时使农村困难群众的最低生活保障权益受到侵害时能够得到及时救济。
2.健全农村社会救助组织机构。将省、市民政部门主管城乡社会救助工作的内设机构设臵成“社会救助局”或“城乡社会救助局，各区（市、县）也成立相应的社会救助管理局（中心），各乡（镇）、街道成立社会救助管理所。独立承担、履行社会救助职能，更好地保障民生。统筹城乡低保、农村社会临时救助和城市社会临时救助、城乡医疗救助工作，切实做到“分类救助”。
3.实行区（市、县）低保资金法定预算制度。自农村低保制度实施以来，中央、省、市级投入大量专项资金，而县级政府作为本行政区划履行保障民生职责的直接责任人，却只承担少量资金甚至只用上级拨付的资金来履行救助责任。因此，应建立区（市、县）级低保资金法定预算制度，保证必要的区(市、县)配套资金按时足额到位。目前就贵阳市而言，农村低保已基本实现了动态管理下的“应保尽保”，在一个年度内，低保对象进入和退出都处于动态变化之中，加之农村居民的最低消费水平也是一个动态变数，实行法定预算可保证低保金的按时足额发放、社会救助及时到位和低保标准的及时调整。
4.以农村低保制度为基础，逐步完善农村社会救助体系。由民政牵头，在省、市、县级民政部门分别成立农村社会救助协调办公室，财政、发展改革委、民政、税务、卫生、农业、教育、劳动等部门抽掉相关人员作为办公室成员。农村社会救助协调办公室定期不定期召开协调会，对农村困难群众致贫原因等问题进行研究，加强部门间的沟通协作，有针对性地制定并落实相关的优惠扶助政策，特别是给予低保对象在就业、税收、医疗、水电、教育等方面的优惠，让老百姓得到更大实惠，早日走出贫困。
5.加强农村社会工作者队伍建设。立足农村实际，在农村加大农村社会工作者队伍建设力度。主要依托“大学生村官”这一群体，并充分调动社会组织、慈善人士等参与的积极性，迅速搭建起在区（市、县）成立农村社会工作者协会、在乡（镇）组建农村社会工作服务站、在行政村设立农村社会工作服务点的三级农村社会工作网络平台。建立一套党委、政府引导、民间市场化运作、社会工作者主导、农村社会救助义工广泛参与、社会各界大力支持的农村社会救助人才队伍建设机制。
九.结语
社会救助工作的重点在农村，切实解决农村困难群众吃、穿、住、医等基本民生问题，要以完善农村居民最低生活保障制度为基础，以建立完善农村医疗、就业、教育等专项救助制度为补充，以建立完善农村社会救助机构为载体，以调整充实农村社会救助专职工作人员为抓手，以各级救助资金的预算并及时拨付为支持撑，进一步完善农村社会救助体系。在此基础上，做好各项救助制度之间的衔接，按照党的十七大提出的加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会和党的十七届三中全会提出的关于“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，健全农村社会保障体系”的要求，认真履行职责，确保农村困难群众得到及时救助，切实解决农村困难群众的实际困难，使他们早日摆脱贫困。