旧城改造Ｏｌｄ ｃｉｔｙ ｒｅｍｏｕｌｄ
北京旧城改造拆迁补偿政策的回顾与反思
文／ 邵磊
提要：房屋拆迁补偿的政策是旧城改造的核心内容之一，关系到旧城改造的成本、政府资金投入、房地产开发的利润等等。拆迁补偿政策一直在发展变化中，主要在补偿方式、补偿价格、补偿对象、产权改革等方面体现了住房体制改革的不断深化，也是旧城改造中各利益主体的权利结构发生调整的反映。从具体内容来看，对于非成套住宅、成套住宅、非住宅房屋等均有不同的计算方式，本文将针对非成套住宅拆迁补偿的政策变化进行分析。
旧城改造涉及到城市经济、历史文化保护、住房改革、社会公正等多方面因素，其发展方向不可避免地随着整个政治经济背景的变化而变化。改革开放之前，由于长期忽视城市建设而造成严重的居住问题，北京旧城改造表现为以“解危”为目的的纯粹政府行为，例如，２０世纪７０年代青年湖、陶然亭、金鱼池等地区的危房改造，采取
由政府投资的“滚雪球”的模式，拆除危旧平房，建楼房，达到“拆一建三，分二余一”的目标，局部缓解了居住问题。改革开放之后，随着城市经济体制改革的逐渐展开，北京结合城市综合开发和住房制度改革进行危旧房改造试点，例如，小后仓、菊儿胡同、东南园等项目采取统一规划、多方集资、分批实现的模式，探索解
决旧城改造资金问题的途径。１９９２年社会主义市场经济的建立，尤其是土地有偿使用的原则以法律的形式得以确定，空前促进了房地产经济的发展，使旧城改造成为房地产业盈利的一条重要途径。但是随着旧城改造规模的加大，动迁人口越来越多，由此产生的社会矛盾也尖锐起来。房地产市场过热，拆迁难度不断提高，如此
旧城改造Ｏｌｄ ｃｉｔｙ ｒｅｍｏｕｌｄ
背景下北京旧城改造的速度放慢，有些危旧房地区的改造成为房地产商不愿问津的项目。１９９８年亚洲金融危机爆发后，通过促进内需拉动国内经济增长成为我国经济政策的重点所在，出台了包括加快住房改革在内的很多政策以刺激城市建设，危旧房改造再一次成为旧城改造的重心。步入２１世纪，随着北京申奥的成功，人文奥运将成为北京奥运会的特色之一，北京旧城的历史文化保护成为城市建设新的热点，诸如２５片历史文化保护区保护规划的编制、历史文化保护区保护更新政策的制定等实质性举措，都对旧城改造产生了很大影响。
与“安置”是解决被拆迁人居住问题的基本方式。后者则针对被拆除房屋及其附属物的所有人和在拆迁范围内有常住户口和正式住房的居民、有正式办公地点的机关团体、事业单位等使用者，分别规定了“拆迁补偿”与“拆迁安置”。其中对于所有人的补偿，又可以采取产权调换或作价补偿两种方式，这是北京的拆迁补偿政策中首次将所有者与使用者分别考虑，反映了由于福利住房体制造成的所有权和使用权的分离而带来的补偿问题。在１９９８年的《办法》中，拆迁补偿定义为“货币补偿”和“房屋补偿”，和以前不同，强调了补偿的含义，不再提“安置”的方式，体现了住房体制改革发展到一定深度。２００１年颁布
定了对所有者的产权调换、作价补偿以及对使用人的房屋安置三种模式。产权调换要根据面积的差异计算重置成新差价、结构差价或者商品房差价，作价补偿根据重置价格结合成新考虑。对于使用人的安置，考虑１３岁以上异性分室、同性不分室的原则，按原建筑面积安置或适当增加安置面积，同时也考虑区位因素增加安置面积或者经济补助。《细则》中提到了因土地区位因素带来的补偿差异，但没有明确规定差异的数额，使得区位补偿具有一定的灵活性，这无疑会造成居民与开发商或者政府之间出于对补偿数额的不同意见而产生矛盾。
进一步强调土地的区位因素，体现在１９９４年出台的《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则的补充规定》中，其中提出了区位补偿标准，即二环内搬迁到远郊的，增加一个自然间或者２－２．５万元补偿，二环到三环之间搬迁到远郊的，增加一个自然间或者１．５－２万元补偿，安置地点超过４公里（含）且不在四城区的，一次性异地安置补助５００元。即便如此，区位补偿看起来好像是“房屋安置”的某种附属品。
将区位因素真正纳入补偿计算的还是１９９８年的《办法》，其中规定：对于房屋所有人，以重置价格结合成新作为计算货币补偿的依据（标准租私房所有人的补偿考虑区位因素），对于使用人，以区位拆迁补偿价格与成套住宅建筑面积的乘积计算，其中，成套住宅建筑面积＝非成套住宅建筑面积＋２５平方米。这种方式计算出的补偿金额是相当可观的，以较低的区位补偿价格６０００元考虑，每户因增加２５平方米的而增加的补偿款就是１５万元。补偿款的大幅度提高虽然降低了拆迁难度，但是拆迁成本的增加同样给旧城改造带来了负面影响。
因此，２０００年对以上货币补偿计算方法有所调整（简称６０号文）：补偿
一、补偿方式由房屋安置、房屋补偿到货币补偿、产权调换
建国以后，在意识形态因素的影响下形成了以福利和非生产性为特点的住房体制，直到改革开放初期，还存在着住宅究竟是福利还是商品的争论。在这种体制下，不存在住房的货币消费模式，绝大部分住房都是以低租金的公房形式提供。因此，旧城改造中对被拆迁人唯一补偿模式就是“房屋安置”，改造完成以后居民仍然以很低的租金住在改造好的公房之中，或者搬迁到其它区位。唯有住房体制改革发展到住房消费市场基本建立之后，“货币补偿”作为一种拆迁补偿的方式才为人接受。
因此，直到１９９８年北京市颁布新的《城市房屋拆迁管理办法》（简称１９９８年《办法》），“货币补偿”才以法规形式明确地提出。此前和房屋拆迁补偿相关的法规主要是２０世纪８０年代的《北京市建设拆迁安置办法》与１９９１年配合国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台的《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》（简称１９９１年《细则》）。在前者的规定中，“周转”
《北京市城市房屋拆迁管理办法》（简称８７号令），拆迁补偿的用语又发生了变化，除了“货币补偿”之外，删去了“房屋补偿”，取而代之的是“产权调换”。从含义和补偿的计算方法来说，两者基本类似，但“产权”一词揭示了住房改革的本质，即市场化的最终取向。１９９１年《细则》对所有者和使用者区别对待的补偿方式，在８７号令中，通过产权改革，完全转变为对所有者的补偿。
二、区位因素、补偿面积与补
偿价格的频繁调整
２０世纪９０年代以前，以“房屋安置”为基本补偿模式的旧城改造，不存在补偿价格的问题，只是针对被拆迁人的家庭情况与待遇标准，按照房屋分配的制度进行调配而已，“房屋安置”的标准在相当长时期内基本保持稳定。从１９９１年实施《细则》之后，拆迁补偿价格就开始了频繁调整，分别在１９９４年、１９９８年、２０００年、２００１年做了五次调整，其中１９９８年至２００１年就有四次。
如上所述，１９９１年的《细则》规
旧城改造Ｏｌｄ ｃｉｔｙ ｒｅｍｏｕｌｄ
款＝拆迁补偿价格ｘ原建筑面积＋经济适用房均价ｘ拆迁补贴面积，其中，拆迁补贴面积＝原建筑面积ｘ拆迁补偿系数（一般为０．７）。拆迁补贴面积不足１５平方米的，符合一定条件，补足１５平方米。
６０号文适用于一般的商业开发、基础设施建设等项目，那么在２０００年３月颁布的《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（简称１９号文）中，则针对危旧房改造区制定了和６０号文不同的补偿标准，其补偿计算和住房改革紧密结合起来。对于被拆迁人购买改造后的住房的，即所谓就地安置，１９号文规定：拆除的非成套住宅，原建筑面积不足２０平方米，安置１套一居室；超过２０平方米（含）并小于３０平方米，安置１套两居室；超过３０平方米（含）小于４０平方米，安置１套三居室；超过４０平方米（含）可以参照前面标准分套安置或者增加居室间数。原建筑面积不足人均５平方米的，可以按照人均５平方米计算原建筑面积。购买安置房屋，价格分为三个等次，未超过原建筑面积以内的部分，按照房改成本价并享受房改优惠政策；超过原建筑面积但未超过人均１５平方米（含）的部分，按照房改成本价但不享受优惠；超过人均１５平方米的部分，按照当地经济适用房价格购买。安置房产权按照经济适用住房产权管理。对于异地安置，１９号文规定可以适当增加安置面积或者给予适当经济补偿，其标准由各区县人民政府确定。对于货币补偿其公式为：经济适用房均价ｘ原建筑面积ｘ（１＋补偿系数），补偿系数一般为０．７。可以看出，１９号文的货币补偿数额比起６０号文要低得多，其目的在于鼓励居民购买安置住房，除了保证部分居民能够回迁，还起到快速回笼建设投资的作用，以便进行“滚动式”的开发。
２００１年新拆迁办法（８７号令）的实施使得旧城改造中的拆迁补偿走向
了市场。其货币补偿要求根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定；除此之外，和以往的补偿计算公式不同，新办法中不再用补偿系数的方式调整所补偿的建筑面积。补偿系数和区位补偿价格在以前均由政府制定，客观上起到调节补偿金额的作用。在新办法中完全采用房地产市场的评估价格，意味着在拆迁中增大市场的调节力度，减少政府的人为干预，可以说是市场化改革的一大发展。
承租人的问题（标准租私房是指文革初期由房屋行政管理部门接管，文革结束后落实私房政策，并执行北京市规定租金标准的私有出租房屋。由于规定租金标准和市场房租有着很大的差距，对房屋产权人的收益和出租房的修缮维护产生了不利影响。因此，在旧城改造中一并解决标准租金出租的私有房屋问题是不可回避的。３７号文的基本原则是结合房改，由承租人单位发放住房补贴或提供安置住房，承租人随后应当搬出；未搬出之前或者暂不搬出的，产权人可以按照规定提高租金，直到２００３年１２月起放开租金。承租人在购、租住房时可以享受优惠政策）。拆迁人再对房屋产权人给予补偿；对于直管、自管公房，先按照房改政策出售给房屋承租人，然后再对房屋产权人给予补偿。
８７号令中还特别规定了私房的补偿或安置政策：危改区的自住私房产权人可以参照１９号文的办法就地或异地购买安置房，所购房屋按照商品房产权管理；如果放弃安置房，也可以按照房地产市场评估价获得补偿。危改区的标准租出租私房，被拆迁人可以按照被拆迁房屋重置成新价与安置房建安成本价差价，按原建筑面积就地购房，超出面积部分按照商品房价格购买，其房屋产权按照商品房产权管理。８７号令对私有房屋的规定体现了对私房产权人利益的保护。
几十年来，北京旧城改造中的拆迁补偿从纯粹住房安置到强调货币补偿和产权调换，从政府全面干预补偿价格到房地产市场评估，从补偿对象在所有者和使用者身份之间的转换，从对私有房屋补偿力度的不断调整，我们可以清晰地看出房屋拆迁补偿政策的变迁，这也是从计划经济体制下的城市建设向市场经济转轨的过程。作者 清华大学建筑学院责编 志斌
三、住房产权改革与补偿对象
的变化
补偿对象可以粗略分为以下几类：公房所有人、公房承租人、私房房主、私房标准租承租人、私房非标准租承租人等。在颁布８７号令之前，被拆迁人均分为所有者和使用者两种。由于在我国的土地政策中，没有明确对私人土地使用权的补偿问题，所以对房屋所有权的补偿，仅仅计算房屋重置价格结合成新，而不考虑土地区位因素，只在１９９８年《办法》中增加了对标准租私房所有人补偿考虑区位的特别规定；对于房屋使用权，普遍计算因区位带来的补偿差异，形成整个拆迁补偿数额的主要部分。这导致了房屋所有权的补偿大大低于房屋使用权的补偿，那么旧城改造中私房与公房的补偿就相差无几，尤其是那些长期拥有并且有一定投入的私产，或者非标准租出租私房的产权人，就很难接受对所有权非常有限的补偿。
８７号令的出台解决了长期以来所有权、使用权补偿分离的矛盾。其中规定被拆迁人就是被拆迁房屋的产权所有人：对于标准租出租的私房，先根据《关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见》（简称３７号文，２００１年１１月４日施行）解决
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北京旧城改造拆迁补偿政策的回顾与反思
文／ 邵磊
提要：房屋拆迁补偿的政策是旧城改造的核心内容之一，关系到旧城改造的成本、政府资金投入、房地产开发的利润等等。拆迁补偿政策一直在发展变化中，主要在补偿方式、补偿价格、补偿对象、产权改革等方面体现了住房体制改革的不断深化，也是旧城改造中各利益主体的权利结构发生调整的反映。从具体内容来看，对于非成套住宅、成套住宅、非住宅房屋等均有不同的计算方式，本文将针对非成套住宅拆迁补偿的政策变化进行分析。
旧城改造涉及到城市经济、历史文化保护、住房改革、社会公正等多方面因素，其发展方向不可避免地随着整个政治经济背景的变化而变化。改革开放之前，由于长期忽视城市建设而造成严重的居住问题，北京旧城改造表现为以“解危”为目的的纯粹政府行为，例如，２０世纪７０年代青年湖、陶然亭、金鱼池等地区的危房改造，采取
由政府投资的“滚雪球”的模式，拆除危旧平房，建楼房，达到“拆一建三，分二余一”的目标，局部缓解了居住问题。改革开放之后，随着城市经济体制改革的逐渐展开，北京结合城市综合开发和住房制度改革进行危旧房改造试点，例如，小后仓、菊儿胡同、东南园等项目采取统一规划、多方集资、分批实现的模式，探索解
决旧城改造资金问题的途径。１９９２年社会主义市场经济的建立，尤其是土地有偿使用的原则以法律的形式得以确定，空前促进了房地产经济的发展，使旧城改造成为房地产业盈利的一条重要途径。但是随着旧城改造规模的加大，动迁人口越来越多，由此产生的社会矛盾也尖锐起来。房地产市场过热，拆迁难度不断提高，如此
旧城改造Ｏｌｄ ｃｉｔｙ ｒｅｍｏｕｌｄ
背景下北京旧城改造的速度放慢，有些危旧房地区的改造成为房地产商不愿问津的项目。１９９８年亚洲金融危机爆发后，通过促进内需拉动国内经济增长成为我国经济政策的重点所在，出台了包括加快住房改革在内的很多政策以刺激城市建设，危旧房改造再一次成为旧城改造的重心。步入２１世纪，随着北京申奥的成功，人文奥运将成为北京奥运会的特色之一，北京旧城的历史文化保护成为城市建设新的热点，诸如２５片历史文化保护区保护规划的编制、历史文化保护区保护更新政策的制定等实质性举措，都对旧城改造产生了很大影响。
与“安置”是解决被拆迁人居住问题的基本方式。后者则针对被拆除房屋及其附属物的所有人和在拆迁范围内有常住户口和正式住房的居民、有正式办公地点的机关团体、事业单位等使用者，分别规定了“拆迁补偿”与“拆迁安置”。其中对于所有人的补偿，又可以采取产权调换或作价补偿两种方式，这是北京的拆迁补偿政策中首次将所有者与使用者分别考虑，反映了由于福利住房体制造成的所有权和使用权的分离而带来的补偿问题。在１９９８年的《办法》中，拆迁补偿定义为“货币补偿”和“房屋补偿”，和以前不同，强调了补偿的含义，不再提“安置”的方式，体现了住房体制改革发展到一定深度。２００１年颁布
定了对所有者的产权调换、作价补偿以及对使用人的房屋安置三种模式。产权调换要根据面积的差异计算重置成新差价、结构差价或者商品房差价，作价补偿根据重置价格结合成新考虑。对于使用人的安置，考虑１３岁以上异性分室、同性不分室的原则，按原建筑面积安置或适当增加安置面积，同时也考虑区位因素增加安置面积或者经济补助。《细则》中提到了因土地区位因素带来的补偿差异，但没有明确规定差异的数额，使得区位补偿具有一定的灵活性，这无疑会造成居民与开发商或者政府之间出于对补偿数额的不同意见而产生矛盾。
进一步强调土地的区位因素，体现在１９９４年出台的《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则的补充规定》中，其中提出了区位补偿标准，即二环内搬迁到远郊的，增加一个自然间或者２－２．５万元补偿，二环到三环之间搬迁到远郊的，增加一个自然间或者１．５－２万元补偿，安置地点超过４公里（含）且不在四城区的，一次性异地安置补助５００元。即便如此，区位补偿看起来好像是“房屋安置”的某种附属品。
将区位因素真正纳入补偿计算的还是１９９８年的《办法》，其中规定：对于房屋所有人，以重置价格结合成新作为计算货币补偿的依据（标准租私房所有人的补偿考虑区位因素），对于使用人，以区位拆迁补偿价格与成套住宅建筑面积的乘积计算，其中，成套住宅建筑面积＝非成套住宅建筑面积＋２５平方米。这种方式计算出的补偿金额是相当可观的，以较低的区位补偿价格６０００元考虑，每户因增加２５平方米的而增加的补偿款就是１５万元。补偿款的大幅度提高虽然降低了拆迁难度，但是拆迁成本的增加同样给旧城改造带来了负面影响。
因此，２０００年对以上货币补偿计算方法有所调整（简称６０号文）：补偿
一、补偿方式由房屋安置、房屋补偿到货币补偿、产权调换
建国以后，在意识形态因素的影响下形成了以福利和非生产性为特点的住房体制，直到改革开放初期，还存在着住宅究竟是福利还是商品的争论。在这种体制下，不存在住房的货币消费模式，绝大部分住房都是以低租金的公房形式提供。因此，旧城改造中对被拆迁人唯一补偿模式就是“房屋安置”，改造完成以后居民仍然以很低的租金住在改造好的公房之中，或者搬迁到其它区位。唯有住房体制改革发展到住房消费市场基本建立之后，“货币补偿”作为一种拆迁补偿的方式才为人接受。
因此，直到１９９８年北京市颁布新的《城市房屋拆迁管理办法》（简称１９９８年《办法》），“货币补偿”才以法规形式明确地提出。此前和房屋拆迁补偿相关的法规主要是２０世纪８０年代的《北京市建设拆迁安置办法》与１９９１年配合国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台的《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》（简称１９９１年《细则》）。在前者的规定中，“周转”
《北京市城市房屋拆迁管理办法》（简称８７号令），拆迁补偿的用语又发生了变化，除了“货币补偿”之外，删去了“房屋补偿”，取而代之的是“产权调换”。从含义和补偿的计算方法来说，两者基本类似，但“产权”一词揭示了住房改革的本质，即市场化的最终取向。１９９１年《细则》对所有者和使用者区别对待的补偿方式，在８７号令中，通过产权改革，完全转变为对所有者的补偿。
二、区位因素、补偿面积与补
偿价格的频繁调整
２０世纪９０年代以前，以“房屋安置”为基本补偿模式的旧城改造，不存在补偿价格的问题，只是针对被拆迁人的家庭情况与待遇标准，按照房屋分配的制度进行调配而已，“房屋安置”的标准在相当长时期内基本保持稳定。从１９９１年实施《细则》之后，拆迁补偿价格就开始了频繁调整，分别在１９９４年、１９９８年、２０００年、２００１年做了五次调整，其中１９９８年至２００１年就有四次。
如上所述，１９９１年的《细则》规
旧城改造Ｏｌｄ ｃｉｔｙ ｒｅｍｏｕｌｄ
款＝拆迁补偿价格ｘ原建筑面积＋经济适用房均价ｘ拆迁补贴面积，其中，拆迁补贴面积＝原建筑面积ｘ拆迁补偿系数（一般为０．７）。拆迁补贴面积不足１５平方米的，符合一定条件，补足１５平方米。
６０号文适用于一般的商业开发、基础设施建设等项目，那么在２０００年３月颁布的《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（简称１９号文）中，则针对危旧房改造区制定了和６０号文不同的补偿标准，其补偿计算和住房改革紧密结合起来。对于被拆迁人购买改造后的住房的，即所谓就地安置，１９号文规定：拆除的非成套住宅，原建筑面积不足２０平方米，安置１套一居室；超过２０平方米（含）并小于３０平方米，安置１套两居室；超过３０平方米（含）小于４０平方米，安置１套三居室；超过４０平方米（含）可以参照前面标准分套安置或者增加居室间数。原建筑面积不足人均５平方米的，可以按照人均５平方米计算原建筑面积。购买安置房屋，价格分为三个等次，未超过原建筑面积以内的部分，按照房改成本价并享受房改优惠政策；超过原建筑面积但未超过人均１５平方米（含）的部分，按照房改成本价但不享受优惠；超过人均１５平方米的部分，按照当地经济适用房价格购买。安置房产权按照经济适用住房产权管理。对于异地安置，１９号文规定可以适当增加安置面积或者给予适当经济补偿，其标准由各区县人民政府确定。对于货币补偿其公式为：经济适用房均价ｘ原建筑面积ｘ（１＋补偿系数），补偿系数一般为０．７。可以看出，１９号文的货币补偿数额比起６０号文要低得多，其目的在于鼓励居民购买安置住房，除了保证部分居民能够回迁，还起到快速回笼建设投资的作用，以便进行“滚动式”的开发。
２００１年新拆迁办法（８７号令）的实施使得旧城改造中的拆迁补偿走向
了市场。其货币补偿要求根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定；除此之外，和以往的补偿计算公式不同，新办法中不再用补偿系数的方式调整所补偿的建筑面积。补偿系数和区位补偿价格在以前均由政府制定，客观上起到调节补偿金额的作用。在新办法中完全采用房地产市场的评估价格，意味着在拆迁中增大市场的调节力度，减少政府的人为干预，可以说是市场化改革的一大发展。
承租人的问题（标准租私房是指文革初期由房屋行政管理部门接管，文革结束后落实私房政策，并执行北京市规定租金标准的私有出租房屋。由于规定租金标准和市场房租有着很大的差距，对房屋产权人的收益和出租房的修缮维护产生了不利影响。因此，在旧城改造中一并解决标准租金出租的私有房屋问题是不可回避的。３７号文的基本原则是结合房改，由承租人单位发放住房补贴或提供安置住房，承租人随后应当搬出；未搬出之前或者暂不搬出的，产权人可以按照规定提高租金，直到２００３年１２月起放开租金。承租人在购、租住房时可以享受优惠政策）。拆迁人再对房屋产权人给予补偿；对于直管、自管公房，先按照房改政策出售给房屋承租人，然后再对房屋产权人给予补偿。
８７号令中还特别规定了私房的补偿或安置政策：危改区的自住私房产权人可以参照１９号文的办法就地或异地购买安置房，所购房屋按照商品房产权管理；如果放弃安置房，也可以按照房地产市场评估价获得补偿。危改区的标准租出租私房，被拆迁人可以按照被拆迁房屋重置成新价与安置房建安成本价差价，按原建筑面积就地购房，超出面积部分按照商品房价格购买，其房屋产权按照商品房产权管理。８７号令对私有房屋的规定体现了对私房产权人利益的保护。
几十年来，北京旧城改造中的拆迁补偿从纯粹住房安置到强调货币补偿和产权调换，从政府全面干预补偿价格到房地产市场评估，从补偿对象在所有者和使用者身份之间的转换，从对私有房屋补偿力度的不断调整，我们可以清晰地看出房屋拆迁补偿政策的变迁，这也是从计划经济体制下的城市建设向市场经济转轨的过程。作者 清华大学建筑学院责编 志斌
三、住房产权改革与补偿对象
的变化
补偿对象可以粗略分为以下几类：公房所有人、公房承租人、私房房主、私房标准租承租人、私房非标准租承租人等。在颁布８７号令之前，被拆迁人均分为所有者和使用者两种。由于在我国的土地政策中，没有明确对私人土地使用权的补偿问题，所以对房屋所有权的补偿，仅仅计算房屋重置价格结合成新，而不考虑土地区位因素，只在１９９８年《办法》中增加了对标准租私房所有人补偿考虑区位的特别规定；对于房屋使用权，普遍计算因区位带来的补偿差异，形成整个拆迁补偿数额的主要部分。这导致了房屋所有权的补偿大大低于房屋使用权的补偿，那么旧城改造中私房与公房的补偿就相差无几，尤其是那些长期拥有并且有一定投入的私产，或者非标准租出租私房的产权人，就很难接受对所有权非常有限的补偿。
８７号令的出台解决了长期以来所有权、使用权补偿分离的矛盾。其中规定被拆迁人就是被拆迁房屋的产权所有人：对于标准租出租的私房，先根据《关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见》（简称３７号文，２００１年１１月４日施行）解决