第八章 公共财政管理
第一节 公共财政管理概述
一、公共财政的内涵与特征
1、公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
2、公共财政基本特征：①以弥补市场失灵为行为准则；②为市场活动提供一视同仁的服务；③非市场营利性；④政治性。
二、公共财政管理的内容
1、公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
2、公共财政管理的特征。
①公共财政管理主体是公共部门；
②贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程； ③公共财政管理是一项技术性的活动；
④公共财政管理技术是多元的，各学科、领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用；
⑤公共财政管理的目的是保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。
3、公共财政管理的总体目标：效率、公平、稳定。
4、公共财政管理在公共管理领域的地位.
①公共财政管理对公共资源进行直接管理，其在政府管理中具有核心地位； ②在西方国家，公共财政管理是国家政治生活的最重要舞台之一；
③公共财政管理是一个变动性很大的领域，因而具有更多的活力。
第二节 公共预算管理
一、公共预算的含义
1、公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。
2、公共预算的特点。
①计划性；②透明性；③全面性；④法律权威性；⑤政治程序性。
3、公共预算的分类。
①按照不同的政府级别，中央公共预算和地方公共预算；
②按照不同的编制形式，单式预算和复式预算；
③按照不同的预算作用时间，年度预算和中长期预算；
④按照不同的收支管理范围，总预算和单位预算。
二、公共预算管理的基本模式
1、分项排列预算模式。以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。较为简单的模式。
2、规划—计划—预算模式。1961年美国国防部长罗伯特在五角大楼首先使用，1965年约翰逊总统将此制度推广。包括：①确定预算项目目标；②从众多目标中选择最紧迫的目标；③运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；④说明实施这些方案的以后各年度成本；⑤对这些的实施效果作长期评价衡量。
3、目标管理预算模式。由1971年的美国尼克松政府首先倡导。包括：①说明单位的基本任务；②确定预算主次目标；③设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性；④列出具体时间进度供监督。
4、零基预算模式。不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目进行重新审核。包括：①高层管理者提出基本目标和总原则；②责成下级部门将目标具体化并形成一揽子决策；③对备选方案分别排序，确定优先项目，排列顺序为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；④由高层管理者选定方案。
5、绩效预算模式。20世纪40年代末美国胡佛政府开始实施。是西方国家主要的公共预算管理模式。
（1）五个管理阶段：
①公布绩效报告；
②明确绩效目标；
③将绩效报告提交审计师审核；
④预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；
⑤编制绩效预算。
（2）三个要点：
①绩效评估的精确化；
②放权以使项目管理者成为绩效责任人；
③把预算当作改善业绩的手段。
三、公共预算的过程——编制、执行、决算
1、预算编制。
（1）预算编制的原则：公开性、完整性、可靠性、年度性、法律性。
（2）预算编制的依据：
①国家的法律法规和方针政策；
②上一年度公共预算的执行情况；
③计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；
④公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
（3）预算编制程序：
草案编制—汇总—行政首长审批—权力机关审议通过。
2、预算执行。
（1）预算执行的环节：①收入执行；②支出资金拨付；③预算调整。
（2）预算执行的任务：
①按照公共预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成；
②按照公共预算确定的支出任务，及时、足额拨付预算支出资金，并加强对预算支出的管理和监督，提高预算资金的使用效益；
③争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模；
④加强预算执行的管理和监督。
3、决算。
决算包括四个阶段：准备、编制、审查、批准（同级人大会）。
第三节 公共收入管理
一、税收管理
1、税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。
2、税收的特征：强制性、无偿性、固定性。
3、税收管理的要素：
（1）课税对象与税率；
（2）税负转嫁与税收归宿；
（3）税收种类。
①所得课税，包括个人所得税、公司所得税、社会保险税（工薪税）； ②商品（劳务）课税，增值税、营业税、消费税和关税等；
③财产课税，包括一般财产税、特种财产税和财产转让税。
4、税收管理的核心：公平征税、税收效率。
（1）公平征税。①同等税收待遇原则；②支付能力原则；③受益原则。
（2）税收效率。①管理成本与遵从成本的最小化；②税收超额负担的最小化。
二、政府收费管理
1、政府收费是指政府提供特殊服务或某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是非税收收入形式之一，弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。
2、政府收费的特点：①直接有偿性；②排他性；③非规范性。
3、政府收费的形式：使用者费、规费。
（1）使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。它体现了一种市场交易关系。三种形式：直接费、公共事业特种费、特许费。如：水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等。
（2）规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。它体现的是管理者与被管理者之间的关系。包括行政规费和司法规费。
4、政府收费管理中的关键问题：①确定课税还是收费；②如何有效收费；③合理确定收费水平；④防止乱收费。
三、公债管理
1、公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重
要形式。它有三层含义：
①公债是国家信用的主要形式，它遵循市场等价交换原则，体现了有借有还的信用特征；
②公债是公共财政活动的一种特殊形式，它具有取得财政收入的实际能力，但却不列入公共预算收入；
③公债是一种重要的经济杠杆，它不仅可以弥补财政赤字，还可用于宏观调控，促进经济稳定发展。
2、公债的特点：自愿性、有偿性、灵活性。
3、公债的种类。
①按照公债地域分类，可分为国内公债和国外公债；
②按照举债主体，可分为中央公债和地方公债；
③按照公债偿还期限，可分为短期公债（1年）、中期公债（1-5、10年）和长期公债（5、10年以上）；
④按照公债是否允许上市流通，可分为自由流通公债和非自由流通公债。
4、公债管理的作用。
①增强政府宏观经济管理的能力；
②弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡；
③为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。
5、公债管理的过程：公债设计、公债发行、公债流通与偿还。
第四节 公共支出管理
一、购买性支出管理
购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。包括：经济建设支出、教科文卫支出、行政管理支出、国防支出。
二、政府采购管理
1、政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。
2003年1月1日《政府采购法》生效。
2、政府采购的特点：①采购资金的公共性；②采购目标的非市场营利性；③采购行为的规范性；④采购主体的特定性；⑤采购活动的政策性；⑥采购范围广、规模大、影响力大。
3、政府采购的原则：
①竞争原则；②公开原则；③透明原则；④运用商业标准原则。
4、政府采购的模式：①分散采购；②集中采购。
5、政府采购的基本方式：①竞争性招标采购；②有限竞争性招标采购；③竞争性谈判；④询价采购；⑤单一来源采购等。
三、转移性支出
1、转移性支出是政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。
2、社会保障支出。政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。包括：社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利。具有动态性、刚性、适度性。
3、财政补贴。政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。包括： 价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴。
4、其他转移支出。包括：外援支出、债务支出。
第八章 公共财政管理
第一节 公共财政管理概述
一、公共财政的内涵与特征
1、公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
2、公共财政基本特征：①以弥补市场失灵为行为准则；②为市场活动提供一视同仁的服务；③非市场营利性；④政治性。
二、公共财政管理的内容
1、公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
2、公共财政管理的特征。
①公共财政管理主体是公共部门；
②贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程； ③公共财政管理是一项技术性的活动；
④公共财政管理技术是多元的，各学科、领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用；
⑤公共财政管理的目的是保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。
3、公共财政管理的总体目标：效率、公平、稳定。
4、公共财政管理在公共管理领域的地位.
①公共财政管理对公共资源进行直接管理，其在政府管理中具有核心地位； ②在西方国家，公共财政管理是国家政治生活的最重要舞台之一；
③公共财政管理是一个变动性很大的领域，因而具有更多的活力。
第二节 公共预算管理
一、公共预算的含义
1、公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。
2、公共预算的特点。
①计划性；②透明性；③全面性；④法律权威性；⑤政治程序性。
3、公共预算的分类。
①按照不同的政府级别，中央公共预算和地方公共预算；
②按照不同的编制形式，单式预算和复式预算；
③按照不同的预算作用时间，年度预算和中长期预算；
④按照不同的收支管理范围，总预算和单位预算。
二、公共预算管理的基本模式
1、分项排列预算模式。以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。较为简单的模式。
2、规划—计划—预算模式。1961年美国国防部长罗伯特在五角大楼首先使用，1965年约翰逊总统将此制度推广。包括：①确定预算项目目标；②从众多目标中选择最紧迫的目标；③运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；④说明实施这些方案的以后各年度成本；⑤对这些的实施效果作长期评价衡量。
3、目标管理预算模式。由1971年的美国尼克松政府首先倡导。包括：①说明单位的基本任务；②确定预算主次目标；③设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性；④列出具体时间进度供监督。
4、零基预算模式。不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目进行重新审核。包括：①高层管理者提出基本目标和总原则；②责成下级部门将目标具体化并形成一揽子决策；③对备选方案分别排序，确定优先项目，排列顺序为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；④由高层管理者选定方案。
5、绩效预算模式。20世纪40年代末美国胡佛政府开始实施。是西方国家主要的公共预算管理模式。
（1）五个管理阶段：
①公布绩效报告；
②明确绩效目标；
③将绩效报告提交审计师审核；
④预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；
⑤编制绩效预算。
（2）三个要点：
①绩效评估的精确化；
②放权以使项目管理者成为绩效责任人；
③把预算当作改善业绩的手段。
三、公共预算的过程——编制、执行、决算
1、预算编制。
（1）预算编制的原则：公开性、完整性、可靠性、年度性、法律性。
（2）预算编制的依据：
①国家的法律法规和方针政策；
②上一年度公共预算的执行情况；
③计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；
④公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
（3）预算编制程序：
草案编制—汇总—行政首长审批—权力机关审议通过。
2、预算执行。
（1）预算执行的环节：①收入执行；②支出资金拨付；③预算调整。
（2）预算执行的任务：
①按照公共预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成；
②按照公共预算确定的支出任务，及时、足额拨付预算支出资金，并加强对预算支出的管理和监督，提高预算资金的使用效益；
③争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模；
④加强预算执行的管理和监督。
3、决算。
决算包括四个阶段：准备、编制、审查、批准（同级人大会）。
第三节 公共收入管理
一、税收管理
1、税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。
2、税收的特征：强制性、无偿性、固定性。
3、税收管理的要素：
（1）课税对象与税率；
（2）税负转嫁与税收归宿；
（3）税收种类。
①所得课税，包括个人所得税、公司所得税、社会保险税（工薪税）； ②商品（劳务）课税，增值税、营业税、消费税和关税等；
③财产课税，包括一般财产税、特种财产税和财产转让税。
4、税收管理的核心：公平征税、税收效率。
（1）公平征税。①同等税收待遇原则；②支付能力原则；③受益原则。
（2）税收效率。①管理成本与遵从成本的最小化；②税收超额负担的最小化。
二、政府收费管理
1、政府收费是指政府提供特殊服务或某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是非税收收入形式之一，弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。
2、政府收费的特点：①直接有偿性；②排他性；③非规范性。
3、政府收费的形式：使用者费、规费。
（1）使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。它体现了一种市场交易关系。三种形式：直接费、公共事业特种费、特许费。如：水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等。
（2）规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。它体现的是管理者与被管理者之间的关系。包括行政规费和司法规费。
4、政府收费管理中的关键问题：①确定课税还是收费；②如何有效收费；③合理确定收费水平；④防止乱收费。
三、公债管理
1、公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重
要形式。它有三层含义：
①公债是国家信用的主要形式，它遵循市场等价交换原则，体现了有借有还的信用特征；
②公债是公共财政活动的一种特殊形式，它具有取得财政收入的实际能力，但却不列入公共预算收入；
③公债是一种重要的经济杠杆，它不仅可以弥补财政赤字，还可用于宏观调控，促进经济稳定发展。
2、公债的特点：自愿性、有偿性、灵活性。
3、公债的种类。
①按照公债地域分类，可分为国内公债和国外公债；
②按照举债主体，可分为中央公债和地方公债；
③按照公债偿还期限，可分为短期公债（1年）、中期公债（1-5、10年）和长期公债（5、10年以上）；
④按照公债是否允许上市流通，可分为自由流通公债和非自由流通公债。
4、公债管理的作用。
①增强政府宏观经济管理的能力；
②弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡；
③为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。
5、公债管理的过程：公债设计、公债发行、公债流通与偿还。
第四节 公共支出管理
一、购买性支出管理
购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。包括：经济建设支出、教科文卫支出、行政管理支出、国防支出。
二、政府采购管理
1、政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。
2003年1月1日《政府采购法》生效。
2、政府采购的特点：①采购资金的公共性；②采购目标的非市场营利性；③采购行为的规范性；④采购主体的特定性；⑤采购活动的政策性；⑥采购范围广、规模大、影响力大。
3、政府采购的原则：
①竞争原则；②公开原则；③透明原则；④运用商业标准原则。
4、政府采购的模式：①分散采购；②集中采购。
5、政府采购的基本方式：①竞争性招标采购；②有限竞争性招标采购；③竞争性谈判；④询价采购；⑤单一来源采购等。
三、转移性支出
1、转移性支出是政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。
2、社会保障支出。政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。包括：社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利。具有动态性、刚性、适度性。
3、财政补贴。政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。包括： 价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴。
4、其他转移支出。包括：外援支出、债务支出。