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洪范法律与经济研究所 Hongfan Institute of Legal & Economic Studies
学术论文
中国教育公平的问题和前景
杨东平
摘要：1977年之后，我国教育公平的基本问题已从权利平等转为追求教育机会均等。1990年代以来，在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，教育走上一条被称为“教育产业化”的路径，严重损害了教育的公益性和公平性。当前教育公平的新问题和新特点是：教育公共政策正在转变之中，持续多年的“教育产业化”政策受到阻击和矫正。但这一改变主要还在查处问题，改善资源配置这样比较外在的方面。基础教育阶段严重的应试教育和炽烈的择校热，凝固和加剧了客观存在的阶层差距。在农村义务教育经费保障机制初步建立之后，教师问题成为新的瓶颈，尤其是庞大的代课教师群体。流动儿童的教育成为当前最为突出的教育公平问题。高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距，体现为城乡学生在不同层次、不同类型高校的分布。
一、教育公平的概念
教育公平的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段之后，平等接受教育的权利作为基本人权，成为现代社会普适的基础价值。
教育公平包括权利的平等和机会均等这样两个基本方面。1948年联合国通过的《世界人权宣言》将教育权规定为基本人权，规定“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”由于事实上存在的社会政治经济地位的不平等和个体差异，“教育机会均等”成为教育公平、教育民主化的核心问题。
“教育机会均等”的一般含义是，“各族群接受学校教育的学生，在总学生数中所占的比例，应与各该族群在同一年龄人口中所占的比例相等”。这既是“教育机会均等”的概念，也是“教育机会均等”的衡量指标。“教育机会均等”的原则主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，它“意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。”1
通常认为，教育机会均等包括三个不同的层面，即起点平等、过程平等和结果平等。 起点平等是指教育机会的平等、入学机会均等。与学业成就平等相比，是一种最低纲领的公平诉求，在实践中尤指保障儿童接受免费的初等教育/义务教育的权利和机会。
过程平等或参与平等，是指个人或群体在教育的不同部门和领域内经历和参与的性质和质量，例如个人参与教育的选择性，各级各类教育之间的开放性、可流通性，以保障个人能够接受自己所需要的教育。
结果平等是指最终体现为学业成就、教育质量的平等，是一种实质性的、目标层面的平等。在研究中，接受大学教育经常被视为是结果平等的目标；当然，更进一步地，学生在大学毕业之后获得平等的社会经济地位，才是真正实质性的平等。
机会平等、参与平等和结果平等这三种不同性质的平等观反映了不同的价值观，也大致反映了教育平等所经历的不同阶段。通过从机会、参与和成功三个维度来评价、测量教育公平状况，提供了社会如何在性别、阶层、种族等方面通过教育进行分层的全程图景。
新中国教育平等的发展，大致是个从权利平等到教育机会均等的过程。在80年代之前，
强调的是“阶级内的平等”，限制剥削阶级子弟、非劳动人民子弟接受高等教育的机会和向上流动。家庭出身成为影响个人命运的社会身份，它在文革中发展为赤裸裸的“血统论”。
1977年之后，重新建立起以考试制度为核心、以学习能力为标准的公平竞争的制度，使建立在血统、家庭出身上的教育歧视不复存在。随着从1986年起实行九年义务教育制度，教育公平的基本主题转变为通过普及和扩大教育，追求教育机会均等。
在新的发展境遇中，对教育公平的关注马上就被发展科学技术、实行赶超型战略、实现现代化的国家目标所压倒。教育重新回到文革前17年的做法，恢复重点学校制度，重新建立起以高等教育、科学技术教育为重，培养尖子的精英主义发展路线。在形式平等的外表下，基于“文化资本”、“社会资本”的阶层差距开始出现，工农子女在高等教育中的比例逐渐下降。
1990年代以来的中国教育，是以教育规模、数量的急剧扩张为主要特征的。在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，教育走上一条被称为“教育产业化”的路径，学术化的说法是“单纯财政视角的教育改革”。伴随高校扩招、普通高中的大发展，城乡之间、地区之间的教育差距逐渐拉大。各种名义的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性。单一的“分数-能力”标准被打破，以金钱换取学额被大规模地合法化，出现了愈演愈烈的择校热，巧立名目的乱收费和高额的“择校费”，致使重新出现“上学难、上学贵”的问题。教育在舆论中与住房和医药卫生一起，成为老百姓头上新的“三座大山”。
2003年以来，在建设和谐社会、贯彻科学发展观的新的社会背景下，教育发展观、教育领域公共政策的转变终于出现；与此同时，教育公平的问题出现了新的变化。
二、近年来教育公共政策的转变
近些年来，教育公平价值第一次进入官方的文本，是2001年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》。《计划》首次将教育公平作为教育改革与发展的“指导思想和基本原则”：“坚持社会主义教育的公平与公正性原则，更加关注处境不利人群受教育问题。努力为公民提供终身教育的机会。”但这一价值对教育公共决策发生影响，主要是在2003年以后。农村义务教育、教育公平和义务教育均衡发展成为教育政策的施政重点，取代了此前以数量、规模、速度为主的议题。持续多年的“教育产业化”政策受到阻击和矫正。这一改变主要表现在以下几个方面。
1、农村实施免费义务教育
2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，出台《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，启动了在农村实施免费义务教育的进程。2005年12月，印发《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，从而打破了近20年的徘徊。2006年和2007年，全国分两年实行农村义务教育免除学杂费，对贫困学生补助课本费、住宿费，即“两免一补”的政策。
2、清理“教育产业化”政策，促进义务教育均衡发展
2005年12月，国家发改委、教育部发文，全面叫停各地审批新的“改制学校”，对中小学“改制学校”进行全面调查和整顿。“改制学校”即“办学体制改革学校”，通过“国有民办”、“民办公助”、“名校办民校”等不同方式的改革，其实质是假“市场化”之名改变公办学校的公益性，以教育而牟利。
此后，教育部开始正视和解决择校热、“上学难、上学贵”的问题。2005年5月，教育部发文要求采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风，坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。2006年5月，教育部发出通知要求规范普通高中建设行为，防止豪华建校之风蔓延，坚决制止普通高中高额收费；普通高中不得自行贷款新建、改建和扩建学校；要求各地根据情况逐步减少学校招收“择校生”的比例。这可以视为是对“教育产业化”政策的又一强力清理。2006年6月，全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》，确立了各级政府分担义务教育经费的机制，以及促进义务教育均衡发展的方针。对“应试教育”和“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。
与此同时，从2006年起，开始严控高等教育发展规模，增长幅度降为5%。政府宣布新增的教育资源，将主要用于解决农村义务教育，并且确定了到2010年实现政府教育经费占GDP 的比例达到4%。
3、扩大助学贷款、中职学生贷款
在高校扩招、实行高收费之后，中国高校出现了约占在校生20%左右的庞大的贫困生阶层，成为一个严重的社会问题。从1999年起，实行财政贴息的国家助学贷款政策，但由于还贷风险，商业银行缺乏贷款积极性，许多地方国家助学贷款业务处于停滞状态。
2006年，中央财政安排专项资金，建立中等职业教育国家助学金，用于资助中等职业学
校贫困家庭学生。2007年7月，国家建立新的资助政策体系，在高等教育阶段设立国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，由中央和地方财政按比例分担。每年助学经费可达500亿元，每年约有400万大学生（约占高校学生的20%）和1600万中职学生能获得各种类型的资助。以中央财政投入为例，2006年中央财政直接安排的高教和中等职教国家奖助学金仅为18亿元；从2007年秋季起，将投入154亿元，提高近8倍。
总体而言，当前教育公共政策的转变主要还在查处问题，增加投入，改善资源配置这样比较外在的方面，亟待深入到机制和制度变革。
三、当前教育公平的新问题和新特点
1、中小学择校热：凝固和扩大阶层差距
严重的应试教育和炽烈的择校热的后果之一，是凝固甚至加剧了客观存在的阶层差距。我国高中的学校教育，不仅有“城市-农村”的分割，更重要的是“重点-非重点”的维度，从而构成了城乡二元、重点非重点二元四个等级的学校，形成中等教育社会分层的基本制度。
研究显示，不论在城市还是农村，高中教育的阶层分化都十分明显，中上阶层的子女更容易进入重点中学，而中下阶层的子女则更多分布于普通中学。据2003年对10城市40
激烈的升学竞争，导致在不同的学校高中学生家庭背景的趋同所普通高中学生的问卷调查，
城镇户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学，而农业户口和低阶层家庭性加强。
的学生多在普通中学。城市重点高中约有1/4的学生通过择校进入，而初中阶段缴纳择校费的比例甚至超过高中，通过熟人/关系进入高中的比例在一些地区达到了10%，单一的分数标准已经被打破。重点学校制度存在一种复制和扩大社会阶层差距的机制。对重点学校入学机会的竞争，在一定程度上已经成为经济资本和社会资本的较量。2
尽管对“教育产业化”政策进入了清理阶段，也已经出现了安徽铜陵市等“没有择校的城市”的先进案例；但总体而言，各地“小升初”乱相丛生、奥数热高烧不退，基础教育的气氛仍然很不正常。改革的难度在于它要破解的是地方政府和重点学校形成的特殊利益。这些扰乱基础教育秩序的少数名牌学校、明星学校，不仅是地方政府的窗口和形象，不仅可以通过“寻租”获取巨大的经济利益，而且也是教育利益集团的子女享受“优质教育资源”的近水楼台。因而，当前促进教育公平的教育变革，突出的问题是政府治理。首先需要明确政府提供公共服务的职能，规范政府在市场经济环境中的行为，恢复公办教育的公共性、公
益性。
2、农村教育：问题的转移
当前，农村教育的问题正在发生深刻的变化。由于学龄儿童大量减少，农村学校资源过剩，出现撤并学校的热潮。这一政策的初衷是适应人口减少的趋势，通过集中办学资源提高教育质量。在许多地方，农村小学的数量减少了2/3以上。撤并学校的政策助长了学校进城的趋势。有的县明确提出“初中进镇，高中进城”的目标。新兴建的主要是寄宿制学校，国家为此建立了专项资金。大规模、一刀切地撤并农村小学、教学点，在西部农村、山区已经成为新的流失辍学的重要原因，引起社会和主管部门的高度重视。
在农村义务教育经费保障机制初步建立之后，教师问题成为新的瓶颈。尽管国家考核的主要是各级学校教师的学历达标率；但真正严重的问题是在中西部农村至今仍有总数达四五十万之多的“代课教师”，他们的待遇极其低下，月工资仅为一二百元，是公办教师的几分之一。虽然教育部要求限期“清退”代课教师，但由于地方财政提供的教师经费不足，不得不大量使用这些廉价的“代课教师”。
与此同时，高速城市化过程迅速改变着农村社会、农村教育的面貌。全国农村人口的比例以每年一个百分点的速度减少，大约1.4亿的进城务工的农民工，产生了约2000万流动儿童和2300万“留守儿童”。据2003年全国妇联对9城市流动儿童状况抽样调查，义务教育阶段流动儿童失学率为9.4%(未上学者占6.9%，辍学者占2.5%)。随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高。43
城市流动儿童的教育，是当前保障教育公平、普及九年义务教育的一个难点，成为当前最为突出的教育公平问题。尽管国家已经确立了解决流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的原则，但仍然有相当多的流动儿童难以进入公办学校。2005年底，北京市打工子弟在公办中小学就读的比例为62%。上海市的这一比例 2006年为50.7%。武汉市的这一比例2006年已达81.5%，可能是全国最高的。5与此同时，存在大量未经批准的打工子弟学校。2006年夏季，北京市取缔存在安全隐患的300余所打工子弟学校，酿成冲突，凸显了当前城市流动儿童教育、打工子弟学校管理的问题和困境。
初中后打工子弟的教育问题也已经出现。由于初中后教育不是义务教育，政府没有保障的责任；而且中等职业教育投入更大，费用更多，如何应对、解决成为重大课题和难题。
造成农民工子女教育问题难以很好解决的制度性原因，是现行的城乡分治的二元结构、户籍制度造成的割裂，使得农民工群体难以享受居住地政府的公共服务。这需要通过制度创新加以解决。关键是要突破目前以户籍人口为主的学校教育管理体制，建立以常住人口/居
住地为依据的管理体制，从而为居住于本地区的非户籍人口（流动人口）提供公共服务，将农民工子女教育纳入地区教育事业发展总体规划，视为地方政府的本职工作，多种方式、多种渠道为农民工子弟提供教育机会。
3、高等教育入学机会差距：从显性到隐性
90年代末开始的高等教育大规模扩招，极大地增加了适龄青年的入学机会。我国高等教育的毛入学率从1990年代初的3%、1998年的7%，跨跃式地在2001年达到15%、在2005年达到21%。而按照“第十个五年计划”规定的目标，是2010年达到15%，进入“高等教育大众化”的下限！人们关注的重点是教育机会扩大是否改善了教育公平状况，城乡差距是扩大了还是改善了，新增长的教育机会在不同阶层之间是如何分配的。
现有的研究显示，就高校学生总量的构成而言，农村学生的比例无疑是在上升。据上海教育科学研究院的资料，“扩招前的1998年，农村青年入大学人数为40万人，占当年招生总数的37％；而扩招后的2004年，农村青年入大学人数为230万人，占当年招生总数的51％。在短短的6年中，不但农村青年入学增加了4倍多，而且还第一次超过城市青年的入学人数”。6
然而，许多研究显示，高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距。它体现为城乡学生在不同层次、不同类型高校的分布，从而揭示了高等教育公平的深层图景。
调查显示，1999年高校扩招以来，新增的农村学生主要分布在非重点的地方普通院校。例如河北科技大学的新生中农村学生的比例，从1998年的54．7%，增加为2001年的60．8%，增加了6个百分点。据2003年对唐山学院、华北煤炭医学院、河北理工学院三所位于唐山的高校在校生调查，校生中农村学生比例达59.5%，2003级学生的这一比例则达到63.6%；有29%的农村学生来自国家级和省级贫困县。在高等教育系统的另一个等级——民办高等学校，学生主要来自中小城市和城镇，家庭背景既非干部、专业技术人员等高阶层，也非农民，而是工人、公务员、个体工商户等中低阶层。而在高等教育的最高等级——研究型大学，农村学生的比例则在明确地降低。7
北京大学教育学院丁小浩的实证分析表明，在高等教育入学机会扩大的过程中，如果不考虑高等院校内部分层的因素，城镇居民高等教育入学率的均等化程度有了显著的提高；如果考虑高等院校内部分层的因素，则社会经济地位高的家庭子女有更多获得优质高等教育资源的趋势。该研究验证了卢卡斯（Lucas）2001年提出的“有效地维持不平等”假设，即社会经济地位处于优势的成员无论在何时何处都会确保他们自身和子女教育机会的优势，只
要某个特定的教育程度还没有普及，处于优势地位的阶层将使用各种资源来确保获得该程度的教育。一旦该层次教育变得普及了，他们将使用他们的能力确保数量类似但质量更好的教育。8
中国人民大学社会学系刘精明的研究表明，高等教育机会的优势层、中等优势层和劣势层之间的机会差异，在1978-2003年内的各个时期中都相对稳定地维持在一个较高水平，而且每个优势等级内各“职业－教育”阶层之间的高等教育机会的走势曲线又相对稳定地聚集在一起。这说明，在1978以后的每个时期中，高等教育机会的阶层不平等差异一直较为稳定地维持和延续着。9
四、一些理论认识
1、教育究竟能否促进社会公平
我国目前对教育公平的关注，主要集中在入学机会问题上。入学机会在总量、结构上的改善，从教育公平问题由显性转为隐性，掩盖了不平等的转移，即不同家庭背景学生在接受不同等级、不同品质的教育的真相。近年来大学生就业难的现实，进一步突显了社会家庭
如南京师范大学对2005年江苏省8所高校的600多名文、理、背景对教育公平的巨大影响。
工科毕业生的就业调查发现，有超过半数的学生认为父母的社会关系在找工作中很重要，通过父母的社会关系找到工作的大学毕业生占到调查总数的27.2％。10大学生就业难和起薪低的现实，引发了“教育不再改变命运”的讨论，正在影响农村贫寒学生的教育选择。
正如布尔迪厄揭示的，在一个社会中教育的作用究竟是促进社会经济平等还是强化这种不平等，取决于教育制度自身的价值和特征。在教育公平与社会公平的关系上，尽管通过教育公平促进社会平等的自由主义理念深入人心，但目前所能看到的这种促进和改善，主要是在入学机会即起点的平等上，即改变由于社会制度造成的在教育权利、教育资源配置上明显的不公正。教育资源的公正分配被视为教育系统的“外部公正”，它很大程度上取决于社会公正的状况和水平。而教育公平与社会公平的不同之处在于，它不仅要实现资源、机会的公正分配，同时要关注个人的发展，在教育过程中，公正地对待每一个人，使其心智和个性得以充分发展。它被视为是教育系统的“内部公正”。许多研究表明，只有教育资源和机会的平等——教育的“外部公正”——并不能自然达到学业成就的平等。因而，20世纪晚期西方的教育平等关注，已经超越了形式平等的阶段，重视弥补由于社会经济、文化差距导致的学习差距，追求学业成就所体现的实质平等。不妨说，我国的教育公平问题，也正在出现
由“起点的公平”向“过程的公平”和“结果的公平”的转变。需要更多地关注教育过程、教育自身的制度性不公，关注影响学业成就和毕业生就业的因素。
2、权利的平等仍然是问题吗？
尽管“教育机会均等”是当前教育公平的主要问题；但我们仍应对“权利平等”保持必要的警惕。突出的例证是在城市化过程中如何保障数以千万计的进城务工的农民工子女的教育权利和教育机会。此外，如大学招生中过高的体检标准，一些学校对乙肝病毒携带者、以及身体残疾者的歧视等，也涉及“权利平等”的问题。
需要认识，1977年文革之后的拨乱反正，主要是对平均主义的否定，而缺乏对特权思想的清算。1990年代之后官本位价值回潮，利益集团的特权又重新出现，公然挑战教育公平。突出表现为在入学机会上，特权阶层寻求超越公平规则的特殊利益，即前述基础教育乱相的深层原因。目前重点中小学普遍存在着三类学生：通过考试入学的“公费生”、通过交费上学的“缴费生”，还有一类“条子生”，即官员和权势阶层通过权力获取的教育机会，其所体现的权学交易对教育公平的侵害，更甚于缴费上学。在高等教育领域，典型的例证是屡被揭露的高校招生中的权力和金钱运作，以及领导干部的博士学位班，高学历文凭的泛滥、贬值。这说明在中国这样具有深厚的封建传统、官本位价值的社会，教育机会——权利还是特权，是个不会过时的提问。
3、公平与优秀的矛盾
中国的教育公平问题，呈现不同发展阶段的各种问题密集和重叠的特征。尽管同一尺度的“起点公平”仍然是基本问题；但在现实的发展中，对教育多样化和选择性的需求也日益增加。突出的例证是在均衡基础教育资源的过程中，如何对待重点学校，以及在“教育产业化”阶段形成的“改制学校”、“名校办民校”。后者通过不公平的高收费的政策，在一定程度上满足了高收入人群对优质教育资源的需求。对重点学校如何恰当的处置，反映了更为深刻的教育公平问题，即公平与优秀的冲突。
均衡地配置教育资源，一视同仁地对待所有学生，满足的是“同一尺度”的公平。一般而言，只有在基本实现“同一尺度”的公平之后，才能谈“多元尺度”的公平，即满足不同家庭、学生的不同需要，让不同的学生各得其所。之所以在教育的基础阶段一视同仁的教育政策是必要的，其理论来源之一，即具有优异秉赋的学生在不同阶层的分布是大致相等的，公平的教育机会意味着能够培养更多的优异人才，社会整体会因此而受益。这就是说，基础教育均衡化的政策既是公平的，也是能够保障优秀的。
然而，教育面对的基本事实，一是由于社会差距、不同的家庭经济背景造成的学生差
异；此外，还有客观存在的学生的个体差异。就后者而言，是不可能、甚至也不应该由学校去消除的。公平和优秀的价值冲突，反映的是“个人权益与公共福利之间长久以来的紧张状态”：学校要为全体学生提供平等的教育机会，则共同福利要先于个体学生的发展考虑；相反，学校如要彰显才干，个体发展的目标则要优先于学生群体的考虑。功能主义的教育家担心基于公平的考虑把低于学术标准的人吸纳进来，会降低教育质量，损害追求卓越的学术标准，从而伤害社会的整体利益。公平和优秀的价值冲突构成教育学最深刻的内在冲突。显然，学校教育所能做的只是减少而非消除这种差别。他最终把社会生活理解为一如科尔曼所言，
种合同关系：根据这一合同，个体的某些权利必须交与群体，而另外一些权利仍为自身保管。11
与国外优质教育主要集中在私立学校不同，我国历史形成的现实是重点学校主要是由政府举办的公立学校，而公立学校的基本价值和功能主要是保障公平而非制造优秀。因而，在我国的现实中，如何解决这一公平与优秀的矛盾，有待于在学校体制改革的过程中创造性地探索。
2007/7/10
1查尔斯·赫梅尔：《今日的教育为了明日的世界》，第69页，联合国教科文组织，中国对外翻译出版公司，1983年。
2
3 杨东平：《高中阶段的社会分层和教育机会获得》，《清华大学教育研究》，2005年第3期。 引自《2006年世界儿童状况》报告，联合国儿童基金会。
4 《我国9城市流动儿童状况调查》，《中国教育报》，2003年12月18日。《中国青年报》，2003年11
月6日。
5 杨东平：《北京市打工子弟学校调研报告》，2006年12月。
6 汤敏《再谈扩招扩错了吗》，《南风窗》，2006年第5期。
7 杨东平：《高等教育入学机会：扩大之中的阶层差距》，《清华大学教育研究》，2006年第1期。 8 引自丁小浩《规模扩大与高等教育机会均等化》，北京大学教育经济研究所主办《北大教育经济研究》（电子季刊），总第11期，2006年6月。www.gse.pku.edu.cn/beidaeer/pdf/060201.pdf
9 刘精明：《高等教育扩展与入学机会差异：1978～2003》，《社会》2006年第3期。
10 张淑娟：《大学毕业生近三成靠父辈关系找到工作》，《中国青年报》，2006年12月11日。
11莫琳·T ·哈里南主编《教育社会学手册》，第100页，华东师范大学出版社，2004年。
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洪范法律与经济研究所 Hongfan Institute of Legal & Economic Studies
学术论文
中国教育公平的问题和前景
杨东平
摘要：1977年之后，我国教育公平的基本问题已从权利平等转为追求教育机会均等。1990年代以来，在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，教育走上一条被称为“教育产业化”的路径，严重损害了教育的公益性和公平性。当前教育公平的新问题和新特点是：教育公共政策正在转变之中，持续多年的“教育产业化”政策受到阻击和矫正。但这一改变主要还在查处问题，改善资源配置这样比较外在的方面。基础教育阶段严重的应试教育和炽烈的择校热，凝固和加剧了客观存在的阶层差距。在农村义务教育经费保障机制初步建立之后，教师问题成为新的瓶颈，尤其是庞大的代课教师群体。流动儿童的教育成为当前最为突出的教育公平问题。高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距，体现为城乡学生在不同层次、不同类型高校的分布。
一、教育公平的概念
教育公平的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段之后，平等接受教育的权利作为基本人权，成为现代社会普适的基础价值。
教育公平包括权利的平等和机会均等这样两个基本方面。1948年联合国通过的《世界人权宣言》将教育权规定为基本人权，规定“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”由于事实上存在的社会政治经济地位的不平等和个体差异，“教育机会均等”成为教育公平、教育民主化的核心问题。
“教育机会均等”的一般含义是，“各族群接受学校教育的学生，在总学生数中所占的比例，应与各该族群在同一年龄人口中所占的比例相等”。这既是“教育机会均等”的概念，也是“教育机会均等”的衡量指标。“教育机会均等”的原则主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，它“意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。”1
通常认为，教育机会均等包括三个不同的层面，即起点平等、过程平等和结果平等。 起点平等是指教育机会的平等、入学机会均等。与学业成就平等相比，是一种最低纲领的公平诉求，在实践中尤指保障儿童接受免费的初等教育/义务教育的权利和机会。
过程平等或参与平等，是指个人或群体在教育的不同部门和领域内经历和参与的性质和质量，例如个人参与教育的选择性，各级各类教育之间的开放性、可流通性，以保障个人能够接受自己所需要的教育。
结果平等是指最终体现为学业成就、教育质量的平等，是一种实质性的、目标层面的平等。在研究中，接受大学教育经常被视为是结果平等的目标；当然，更进一步地，学生在大学毕业之后获得平等的社会经济地位，才是真正实质性的平等。
机会平等、参与平等和结果平等这三种不同性质的平等观反映了不同的价值观，也大致反映了教育平等所经历的不同阶段。通过从机会、参与和成功三个维度来评价、测量教育公平状况，提供了社会如何在性别、阶层、种族等方面通过教育进行分层的全程图景。
新中国教育平等的发展，大致是个从权利平等到教育机会均等的过程。在80年代之前，
强调的是“阶级内的平等”，限制剥削阶级子弟、非劳动人民子弟接受高等教育的机会和向上流动。家庭出身成为影响个人命运的社会身份，它在文革中发展为赤裸裸的“血统论”。
1977年之后，重新建立起以考试制度为核心、以学习能力为标准的公平竞争的制度，使建立在血统、家庭出身上的教育歧视不复存在。随着从1986年起实行九年义务教育制度，教育公平的基本主题转变为通过普及和扩大教育，追求教育机会均等。
在新的发展境遇中，对教育公平的关注马上就被发展科学技术、实行赶超型战略、实现现代化的国家目标所压倒。教育重新回到文革前17年的做法，恢复重点学校制度，重新建立起以高等教育、科学技术教育为重，培养尖子的精英主义发展路线。在形式平等的外表下，基于“文化资本”、“社会资本”的阶层差距开始出现，工农子女在高等教育中的比例逐渐下降。
1990年代以来的中国教育，是以教育规模、数量的急剧扩张为主要特征的。在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，教育走上一条被称为“教育产业化”的路径，学术化的说法是“单纯财政视角的教育改革”。伴随高校扩招、普通高中的大发展，城乡之间、地区之间的教育差距逐渐拉大。各种名义的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性。单一的“分数-能力”标准被打破，以金钱换取学额被大规模地合法化，出现了愈演愈烈的择校热，巧立名目的乱收费和高额的“择校费”，致使重新出现“上学难、上学贵”的问题。教育在舆论中与住房和医药卫生一起，成为老百姓头上新的“三座大山”。
2003年以来，在建设和谐社会、贯彻科学发展观的新的社会背景下，教育发展观、教育领域公共政策的转变终于出现；与此同时，教育公平的问题出现了新的变化。
二、近年来教育公共政策的转变
近些年来，教育公平价值第一次进入官方的文本，是2001年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》。《计划》首次将教育公平作为教育改革与发展的“指导思想和基本原则”：“坚持社会主义教育的公平与公正性原则，更加关注处境不利人群受教育问题。努力为公民提供终身教育的机会。”但这一价值对教育公共决策发生影响，主要是在2003年以后。农村义务教育、教育公平和义务教育均衡发展成为教育政策的施政重点，取代了此前以数量、规模、速度为主的议题。持续多年的“教育产业化”政策受到阻击和矫正。这一改变主要表现在以下几个方面。
1、农村实施免费义务教育
2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，出台《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，启动了在农村实施免费义务教育的进程。2005年12月，印发《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，从而打破了近20年的徘徊。2006年和2007年，全国分两年实行农村义务教育免除学杂费，对贫困学生补助课本费、住宿费，即“两免一补”的政策。
2、清理“教育产业化”政策，促进义务教育均衡发展
2005年12月，国家发改委、教育部发文，全面叫停各地审批新的“改制学校”，对中小学“改制学校”进行全面调查和整顿。“改制学校”即“办学体制改革学校”，通过“国有民办”、“民办公助”、“名校办民校”等不同方式的改革，其实质是假“市场化”之名改变公办学校的公益性，以教育而牟利。
此后，教育部开始正视和解决择校热、“上学难、上学贵”的问题。2005年5月，教育部发文要求采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风，坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。2006年5月，教育部发出通知要求规范普通高中建设行为，防止豪华建校之风蔓延，坚决制止普通高中高额收费；普通高中不得自行贷款新建、改建和扩建学校；要求各地根据情况逐步减少学校招收“择校生”的比例。这可以视为是对“教育产业化”政策的又一强力清理。2006年6月，全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》，确立了各级政府分担义务教育经费的机制，以及促进义务教育均衡发展的方针。对“应试教育”和“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。
与此同时，从2006年起，开始严控高等教育发展规模，增长幅度降为5%。政府宣布新增的教育资源，将主要用于解决农村义务教育，并且确定了到2010年实现政府教育经费占GDP 的比例达到4%。
3、扩大助学贷款、中职学生贷款
在高校扩招、实行高收费之后，中国高校出现了约占在校生20%左右的庞大的贫困生阶层，成为一个严重的社会问题。从1999年起，实行财政贴息的国家助学贷款政策，但由于还贷风险，商业银行缺乏贷款积极性，许多地方国家助学贷款业务处于停滞状态。
2006年，中央财政安排专项资金，建立中等职业教育国家助学金，用于资助中等职业学
校贫困家庭学生。2007年7月，国家建立新的资助政策体系，在高等教育阶段设立国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，由中央和地方财政按比例分担。每年助学经费可达500亿元，每年约有400万大学生（约占高校学生的20%）和1600万中职学生能获得各种类型的资助。以中央财政投入为例，2006年中央财政直接安排的高教和中等职教国家奖助学金仅为18亿元；从2007年秋季起，将投入154亿元，提高近8倍。
总体而言，当前教育公共政策的转变主要还在查处问题，增加投入，改善资源配置这样比较外在的方面，亟待深入到机制和制度变革。
三、当前教育公平的新问题和新特点
1、中小学择校热：凝固和扩大阶层差距
严重的应试教育和炽烈的择校热的后果之一，是凝固甚至加剧了客观存在的阶层差距。我国高中的学校教育，不仅有“城市-农村”的分割，更重要的是“重点-非重点”的维度，从而构成了城乡二元、重点非重点二元四个等级的学校，形成中等教育社会分层的基本制度。
研究显示，不论在城市还是农村，高中教育的阶层分化都十分明显，中上阶层的子女更容易进入重点中学，而中下阶层的子女则更多分布于普通中学。据2003年对10城市40
激烈的升学竞争，导致在不同的学校高中学生家庭背景的趋同所普通高中学生的问卷调查，
城镇户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学，而农业户口和低阶层家庭性加强。
的学生多在普通中学。城市重点高中约有1/4的学生通过择校进入，而初中阶段缴纳择校费的比例甚至超过高中，通过熟人/关系进入高中的比例在一些地区达到了10%，单一的分数标准已经被打破。重点学校制度存在一种复制和扩大社会阶层差距的机制。对重点学校入学机会的竞争，在一定程度上已经成为经济资本和社会资本的较量。2
尽管对“教育产业化”政策进入了清理阶段，也已经出现了安徽铜陵市等“没有择校的城市”的先进案例；但总体而言，各地“小升初”乱相丛生、奥数热高烧不退，基础教育的气氛仍然很不正常。改革的难度在于它要破解的是地方政府和重点学校形成的特殊利益。这些扰乱基础教育秩序的少数名牌学校、明星学校，不仅是地方政府的窗口和形象，不仅可以通过“寻租”获取巨大的经济利益，而且也是教育利益集团的子女享受“优质教育资源”的近水楼台。因而，当前促进教育公平的教育变革，突出的问题是政府治理。首先需要明确政府提供公共服务的职能，规范政府在市场经济环境中的行为，恢复公办教育的公共性、公
益性。
2、农村教育：问题的转移
当前，农村教育的问题正在发生深刻的变化。由于学龄儿童大量减少，农村学校资源过剩，出现撤并学校的热潮。这一政策的初衷是适应人口减少的趋势，通过集中办学资源提高教育质量。在许多地方，农村小学的数量减少了2/3以上。撤并学校的政策助长了学校进城的趋势。有的县明确提出“初中进镇，高中进城”的目标。新兴建的主要是寄宿制学校，国家为此建立了专项资金。大规模、一刀切地撤并农村小学、教学点，在西部农村、山区已经成为新的流失辍学的重要原因，引起社会和主管部门的高度重视。
在农村义务教育经费保障机制初步建立之后，教师问题成为新的瓶颈。尽管国家考核的主要是各级学校教师的学历达标率；但真正严重的问题是在中西部农村至今仍有总数达四五十万之多的“代课教师”，他们的待遇极其低下，月工资仅为一二百元，是公办教师的几分之一。虽然教育部要求限期“清退”代课教师，但由于地方财政提供的教师经费不足，不得不大量使用这些廉价的“代课教师”。
与此同时，高速城市化过程迅速改变着农村社会、农村教育的面貌。全国农村人口的比例以每年一个百分点的速度减少，大约1.4亿的进城务工的农民工，产生了约2000万流动儿童和2300万“留守儿童”。据2003年全国妇联对9城市流动儿童状况抽样调查，义务教育阶段流动儿童失学率为9.4%(未上学者占6.9%，辍学者占2.5%)。随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高。43
城市流动儿童的教育，是当前保障教育公平、普及九年义务教育的一个难点，成为当前最为突出的教育公平问题。尽管国家已经确立了解决流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的原则，但仍然有相当多的流动儿童难以进入公办学校。2005年底，北京市打工子弟在公办中小学就读的比例为62%。上海市的这一比例 2006年为50.7%。武汉市的这一比例2006年已达81.5%，可能是全国最高的。5与此同时，存在大量未经批准的打工子弟学校。2006年夏季，北京市取缔存在安全隐患的300余所打工子弟学校，酿成冲突，凸显了当前城市流动儿童教育、打工子弟学校管理的问题和困境。
初中后打工子弟的教育问题也已经出现。由于初中后教育不是义务教育，政府没有保障的责任；而且中等职业教育投入更大，费用更多，如何应对、解决成为重大课题和难题。
造成农民工子女教育问题难以很好解决的制度性原因，是现行的城乡分治的二元结构、户籍制度造成的割裂，使得农民工群体难以享受居住地政府的公共服务。这需要通过制度创新加以解决。关键是要突破目前以户籍人口为主的学校教育管理体制，建立以常住人口/居
住地为依据的管理体制，从而为居住于本地区的非户籍人口（流动人口）提供公共服务，将农民工子女教育纳入地区教育事业发展总体规划，视为地方政府的本职工作，多种方式、多种渠道为农民工子弟提供教育机会。
3、高等教育入学机会差距：从显性到隐性
90年代末开始的高等教育大规模扩招，极大地增加了适龄青年的入学机会。我国高等教育的毛入学率从1990年代初的3%、1998年的7%，跨跃式地在2001年达到15%、在2005年达到21%。而按照“第十个五年计划”规定的目标，是2010年达到15%，进入“高等教育大众化”的下限！人们关注的重点是教育机会扩大是否改善了教育公平状况，城乡差距是扩大了还是改善了，新增长的教育机会在不同阶层之间是如何分配的。
现有的研究显示，就高校学生总量的构成而言，农村学生的比例无疑是在上升。据上海教育科学研究院的资料，“扩招前的1998年，农村青年入大学人数为40万人，占当年招生总数的37％；而扩招后的2004年，农村青年入大学人数为230万人，占当年招生总数的51％。在短短的6年中，不但农村青年入学增加了4倍多，而且还第一次超过城市青年的入学人数”。6
然而，许多研究显示，高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距。它体现为城乡学生在不同层次、不同类型高校的分布，从而揭示了高等教育公平的深层图景。
调查显示，1999年高校扩招以来，新增的农村学生主要分布在非重点的地方普通院校。例如河北科技大学的新生中农村学生的比例，从1998年的54．7%，增加为2001年的60．8%，增加了6个百分点。据2003年对唐山学院、华北煤炭医学院、河北理工学院三所位于唐山的高校在校生调查，校生中农村学生比例达59.5%，2003级学生的这一比例则达到63.6%；有29%的农村学生来自国家级和省级贫困县。在高等教育系统的另一个等级——民办高等学校，学生主要来自中小城市和城镇，家庭背景既非干部、专业技术人员等高阶层，也非农民，而是工人、公务员、个体工商户等中低阶层。而在高等教育的最高等级——研究型大学，农村学生的比例则在明确地降低。7
北京大学教育学院丁小浩的实证分析表明，在高等教育入学机会扩大的过程中，如果不考虑高等院校内部分层的因素，城镇居民高等教育入学率的均等化程度有了显著的提高；如果考虑高等院校内部分层的因素，则社会经济地位高的家庭子女有更多获得优质高等教育资源的趋势。该研究验证了卢卡斯（Lucas）2001年提出的“有效地维持不平等”假设，即社会经济地位处于优势的成员无论在何时何处都会确保他们自身和子女教育机会的优势，只
要某个特定的教育程度还没有普及，处于优势地位的阶层将使用各种资源来确保获得该程度的教育。一旦该层次教育变得普及了，他们将使用他们的能力确保数量类似但质量更好的教育。8
中国人民大学社会学系刘精明的研究表明，高等教育机会的优势层、中等优势层和劣势层之间的机会差异，在1978-2003年内的各个时期中都相对稳定地维持在一个较高水平，而且每个优势等级内各“职业－教育”阶层之间的高等教育机会的走势曲线又相对稳定地聚集在一起。这说明，在1978以后的每个时期中，高等教育机会的阶层不平等差异一直较为稳定地维持和延续着。9
四、一些理论认识
1、教育究竟能否促进社会公平
我国目前对教育公平的关注，主要集中在入学机会问题上。入学机会在总量、结构上的改善，从教育公平问题由显性转为隐性，掩盖了不平等的转移，即不同家庭背景学生在接受不同等级、不同品质的教育的真相。近年来大学生就业难的现实，进一步突显了社会家庭
如南京师范大学对2005年江苏省8所高校的600多名文、理、背景对教育公平的巨大影响。
工科毕业生的就业调查发现，有超过半数的学生认为父母的社会关系在找工作中很重要，通过父母的社会关系找到工作的大学毕业生占到调查总数的27.2％。10大学生就业难和起薪低的现实，引发了“教育不再改变命运”的讨论，正在影响农村贫寒学生的教育选择。
正如布尔迪厄揭示的，在一个社会中教育的作用究竟是促进社会经济平等还是强化这种不平等，取决于教育制度自身的价值和特征。在教育公平与社会公平的关系上，尽管通过教育公平促进社会平等的自由主义理念深入人心，但目前所能看到的这种促进和改善，主要是在入学机会即起点的平等上，即改变由于社会制度造成的在教育权利、教育资源配置上明显的不公正。教育资源的公正分配被视为教育系统的“外部公正”，它很大程度上取决于社会公正的状况和水平。而教育公平与社会公平的不同之处在于，它不仅要实现资源、机会的公正分配，同时要关注个人的发展，在教育过程中，公正地对待每一个人，使其心智和个性得以充分发展。它被视为是教育系统的“内部公正”。许多研究表明，只有教育资源和机会的平等——教育的“外部公正”——并不能自然达到学业成就的平等。因而，20世纪晚期西方的教育平等关注，已经超越了形式平等的阶段，重视弥补由于社会经济、文化差距导致的学习差距，追求学业成就所体现的实质平等。不妨说，我国的教育公平问题，也正在出现
由“起点的公平”向“过程的公平”和“结果的公平”的转变。需要更多地关注教育过程、教育自身的制度性不公，关注影响学业成就和毕业生就业的因素。
2、权利的平等仍然是问题吗？
尽管“教育机会均等”是当前教育公平的主要问题；但我们仍应对“权利平等”保持必要的警惕。突出的例证是在城市化过程中如何保障数以千万计的进城务工的农民工子女的教育权利和教育机会。此外，如大学招生中过高的体检标准，一些学校对乙肝病毒携带者、以及身体残疾者的歧视等，也涉及“权利平等”的问题。
需要认识，1977年文革之后的拨乱反正，主要是对平均主义的否定，而缺乏对特权思想的清算。1990年代之后官本位价值回潮，利益集团的特权又重新出现，公然挑战教育公平。突出表现为在入学机会上，特权阶层寻求超越公平规则的特殊利益，即前述基础教育乱相的深层原因。目前重点中小学普遍存在着三类学生：通过考试入学的“公费生”、通过交费上学的“缴费生”，还有一类“条子生”，即官员和权势阶层通过权力获取的教育机会，其所体现的权学交易对教育公平的侵害，更甚于缴费上学。在高等教育领域，典型的例证是屡被揭露的高校招生中的权力和金钱运作，以及领导干部的博士学位班，高学历文凭的泛滥、贬值。这说明在中国这样具有深厚的封建传统、官本位价值的社会，教育机会——权利还是特权，是个不会过时的提问。
3、公平与优秀的矛盾
中国的教育公平问题，呈现不同发展阶段的各种问题密集和重叠的特征。尽管同一尺度的“起点公平”仍然是基本问题；但在现实的发展中，对教育多样化和选择性的需求也日益增加。突出的例证是在均衡基础教育资源的过程中，如何对待重点学校，以及在“教育产业化”阶段形成的“改制学校”、“名校办民校”。后者通过不公平的高收费的政策，在一定程度上满足了高收入人群对优质教育资源的需求。对重点学校如何恰当的处置，反映了更为深刻的教育公平问题，即公平与优秀的冲突。
均衡地配置教育资源，一视同仁地对待所有学生，满足的是“同一尺度”的公平。一般而言，只有在基本实现“同一尺度”的公平之后，才能谈“多元尺度”的公平，即满足不同家庭、学生的不同需要，让不同的学生各得其所。之所以在教育的基础阶段一视同仁的教育政策是必要的，其理论来源之一，即具有优异秉赋的学生在不同阶层的分布是大致相等的，公平的教育机会意味着能够培养更多的优异人才，社会整体会因此而受益。这就是说，基础教育均衡化的政策既是公平的，也是能够保障优秀的。
然而，教育面对的基本事实，一是由于社会差距、不同的家庭经济背景造成的学生差
异；此外，还有客观存在的学生的个体差异。就后者而言，是不可能、甚至也不应该由学校去消除的。公平和优秀的价值冲突，反映的是“个人权益与公共福利之间长久以来的紧张状态”：学校要为全体学生提供平等的教育机会，则共同福利要先于个体学生的发展考虑；相反，学校如要彰显才干，个体发展的目标则要优先于学生群体的考虑。功能主义的教育家担心基于公平的考虑把低于学术标准的人吸纳进来，会降低教育质量，损害追求卓越的学术标准，从而伤害社会的整体利益。公平和优秀的价值冲突构成教育学最深刻的内在冲突。显然，学校教育所能做的只是减少而非消除这种差别。他最终把社会生活理解为一如科尔曼所言，
种合同关系：根据这一合同，个体的某些权利必须交与群体，而另外一些权利仍为自身保管。11
与国外优质教育主要集中在私立学校不同，我国历史形成的现实是重点学校主要是由政府举办的公立学校，而公立学校的基本价值和功能主要是保障公平而非制造优秀。因而，在我国的现实中，如何解决这一公平与优秀的矛盾，有待于在学校体制改革的过程中创造性地探索。
2007/7/10
1查尔斯·赫梅尔：《今日的教育为了明日的世界》，第69页，联合国教科文组织，中国对外翻译出版公司，1983年。
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3 杨东平：《高中阶段的社会分层和教育机会获得》，《清华大学教育研究》，2005年第3期。 引自《2006年世界儿童状况》报告，联合国儿童基金会。
4 《我国9城市流动儿童状况调查》，《中国教育报》，2003年12月18日。《中国青年报》，2003年11
月6日。
5 杨东平：《北京市打工子弟学校调研报告》，2006年12月。
6 汤敏《再谈扩招扩错了吗》，《南风窗》，2006年第5期。
7 杨东平：《高等教育入学机会：扩大之中的阶层差距》，《清华大学教育研究》，2006年第1期。 8 引自丁小浩《规模扩大与高等教育机会均等化》，北京大学教育经济研究所主办《北大教育经济研究》（电子季刊），总第11期，2006年6月。www.gse.pku.edu.cn/beidaeer/pdf/060201.pdf
9 刘精明：《高等教育扩展与入学机会差异：1978～2003》，《社会》2006年第3期。
10 张淑娟：《大学毕业生近三成靠父辈关系找到工作》，《中国青年报》，2006年12月11日。
11莫琳·T ·哈里南主编《教育社会学手册》，第100页，华东师范大学出版社，2004年。
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