管理学家2014.03
机关行政单位非经营性资产管理初探
夏迪晖/上海市市级机关国有资产管理中心
【摘要】对目前本市机关行政单位的非经营性国有资产配置的特点、现状进行了阐述，着重对现在存在的问题进行分析，寻找原因并提出解决方案，最后对机关行政单位的非经营性国有资产如何管理提出了自己的见解和具体解决方案。【关键词】非经营性国有资产；配置；管理
国有资产是指所有权属于国家的各项财产和财产权利，国有资产主要分两种类型：即经营性国有资产和非经营性国有资产。所谓的非经营性国有资产主要是指不参与整个生产资料的生产和流通过程，而是由国家机关、人民团体、科教文卫、体育、警察等公共部门占用或使用的、法律上确认为国家所有的、能以货币计量的经济资源，主要用途在于行政、事业和公益服务方面的资产的总称，非经营性国有资产是国有资产的重要组成部分，是是的国家机器和公共服务得以正常运转的必不可少的物质条件。行政机关和事业单位的非经营性国有资产是不参与市场经营、不以盈利和增值为目的的，作为实现政府公共职能和提供公共产品、确保公共事业健康发展的前提条件。本文探究的是由行政机关占有使用的非经营性国有资产。
非经营性国有资产的表现形式复杂多样，包括有形资产（如土地、房屋、图书、仪器设备等）和无形资产（如专利技术、研究成果等），他与目的在于绩效和增值的经营性国有资产不同，非经营性国有资产处于非生产流通领域，他的目的不是营利，而且在使用中其自身的价值会被逐渐损耗，因此与经营性国有资产的管理目标是保值增值不同，非经营性国有资产的管理着眼于其安全及使用合理。由于国家是一个抽象的概念和主体，因此非经营性国有资产的占有和使用单位都是非所有权人，为了实施政府职能和公益公共服务，需要对非经营性国有资产进行使用和消耗，问题在于这种消耗和使用的合理性到底有多少。目前本市的机关行政单位的非经营性国有资产的现状和存在的问题主要如下：
一、家底不清，核算不实
各机关的非经营性国有资产的形成、使用和处置实质上是由各单位自行掌握的，基本上谁建设谁使用，谁使用谁管理，甚至存在将资产出借、抵押、改变使用功能的现象，对资产仅仅注重购置而不重视管理造成家底不清，主要表现在如下现象。
（一）有的单位建设办公用房严重违规超标、一万平方米的准建面积实际造到五万平方米，另一方面固定资产更新、维修所形成的资产，或者是接受捐赠的资产等等没有进行登记。
（二）产权关系不明导致产权关系非常复杂的如敌产、伪产、宗教产等无法入账。
（三）没有建立资产备查账，形成账外资产，或者购置消耗性资产时将其打入费用列支。
（四）从上级部门拨入或者从下级单位无偿取得的固定资产以上种种，造成账账、账实不符，无法得到准确的家底数据。
二、非经营性国有资产的配置失衡
由于存在着信息不对称的因素，各级管理部门在审批资金和分配资源的时候容易做出“不甚公平”或自以为公平的分配决定，一般而言，强势单位往往能够综合利用各种途径为自己争取到更多的资源，而一些弱势单位可能就青灯冷灶资源偏紧。另外一方面，各机关单位不用付出对价的获得以及占有和使用非经营性国有资产，为了尽可能多的占有这些资产并从中获益，各单位往往各显神通，相互攀比，利用各种方式申请行政划拨房屋、土地、资金等，而不是充分考虑自身的实际资产需求状况，最终使得总体资产配置不公平。强势部门和经费来源充足的单位由于占有资产较多，存在着资产闲置的现象：比如说启用新的办公地点使用新的车辆设施后，原先的地方空置，多出来的车辆达不到报废的标准又没有充分利用，没有调剂平台，调剂手段和调剂途径缺乏，而相对弱势部门则没有充足的资源和经费，造成配置的相对失衡。
三、非经营性国有资产配置式不合理，使用效率不高
从目前来看，我们是以定编定额的式来控制非经营性国有资产的使用的。编制和额度虽然可以简单明了的作为一个明确的标准来判断资源的配置是否违规，但从另一
面说，编制和额度的依
的来源合理性不足，比如说十个人一台车的标准对于某些行政单位完成公务活动绰绰有余，但对于某些单位来说可能就难以应付，同时由于某些公务活动的特殊性，购买服务也未必能够达到有效合理使用状态。同时编制和额度的确定缺乏一个统一严格科学严密的程序，很大程度上依赖于有关部门和人员对各个单位公务需要的主观判断，不同单位之间的非经营性资产的占有和使用也存在着不合理与不平衡现象，占有使用的非经营性国有资产从数量到质量有着很大的差距。虽然各个单位的性质和任务不同，所需的装备和资金不同，但强势单位的非经营性国有资产明显配置过剩，弱势单位则配置不够，造成单位之间和同职级的人员之间的办公条件的苦乐不均。同时，由于各机关单位非经营性资产的非生产性，使用目的的服务性，资产使用的无偿性，各单位往往只考虑使用效果，不考虑使用的效率和成本，由于作为所有者的国家产权只是个笼统的范畴并被虚置，这些资产在一个个相对隔绝的小圈子内运行，不能按照实际的需求状况进行削峰填谷，这样就使得非经营性国有资产短缺与配置过度的现象同时存在。
四、非经营性资产的管理和处置不规范，不到位
（一）部分机关单位的产权意识不强，不能主动和及时的进行相关权属证明的登记和办理，对非经营性资产的日常管理存在不足。对于各机关来说，房屋和土地等资源是其主要资产，由于未能及时办理房屋所有权证、土地使用证等权属认定手续，那么这个产权管理上的重大漏洞可能使其成为黑户，导致非经营性国有资产的流失。
（二）大多数单位重购轻管，重钱轻物，没有落实专人管理，或者片面的将非经营性国有资产理解为固定资产，由办公室或后勤人员分管，这种状况与国有资产的专业性要求差距甚远，
（三）处置的程序和方法不规范，部分的机关行政单位在资产管理的过程中未严格遵照相关的国资处理办法，同时有效的监督与制衡机制缺失，调拨随意，致使资产权属不清，资产的报废和报损不规范，对已经进行处置的或者报废的国有资产不及时办理相关的手续和进行会计处理等。
五、由于存在以上种种问题，对非经营性国有资产加强管理是非常有必要的，笔者认为可以从以下几个方面入手：
（一）明确机关行政单位非经营国有资产管理原则
安全管理、合理使用是非经营性国有资产管理基本原则。最终要达到的目标是资产安全、配置合理，使用充分和讲求效益。非经营性国有资产管理要实现《机关事务管理条例》中对国有资产进行调剂使用的要求，以建立节俭型、节约型机关为目的，打破传统的思维定式，破除画地为牢的概念，向集约型管理模式努力，向资产标准化配置、精细化管理、规范化处置和全过程监管努力。在保证非经营性国有资产安全和完整的前提下，摸清家底、盘活资产，实现非经营性资产的规范化、精细化、流程化、标准化管理，对资产进行优化、整合、盘活、处置。作为国家主体的所有权和占有单位的使用权分离，建章立制。落实责任。优化配置。定期清查。权责利在各个方面和层次都要达到平衡。
（二）做好相应的资产管理的基础性工作
实行统一的国有资产权责管理。面对我市数量巨大、种类繁多的非经营性国有资产，进行科学管理，权责统一。可以将各机关的非经营性国有资产由机管局作为产权方进行委托管理，明晰产权，落实责任。各行政事业单位设立相应的非经营性国有资产管理处室，配置专职人员，负责占有、使用资产的日常管理和维护，并接受机管局相关部门的业务指导。以产权管理为纽带、以价值管理为内容，以资产数为基础，通过动态
库实现
查询和综合分析；解决非经营性
国有资产存量不全、不实、不准的问题。根
非经营性国有资产的占
有、使用及增减变动情况，进行优化配置和相关处置。
（三）建章立制、严格执行。
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机关行政单位非经营性资产管理初探
夏迪晖/上海市市级机关国有资产管理中心
【摘要】对目前本市机关行政单位的非经营性国有资产配置的特点、现状进行了阐述，着重对现在存在的问题进行分析，寻找原因并提出解决方案，最后对机关行政单位的非经营性国有资产如何管理提出了自己的见解和具体解决方案。【关键词】非经营性国有资产；配置；管理
国有资产是指所有权属于国家的各项财产和财产权利，国有资产主要分两种类型：即经营性国有资产和非经营性国有资产。所谓的非经营性国有资产主要是指不参与整个生产资料的生产和流通过程，而是由国家机关、人民团体、科教文卫、体育、警察等公共部门占用或使用的、法律上确认为国家所有的、能以货币计量的经济资源，主要用途在于行政、事业和公益服务方面的资产的总称，非经营性国有资产是国有资产的重要组成部分，是是的国家机器和公共服务得以正常运转的必不可少的物质条件。行政机关和事业单位的非经营性国有资产是不参与市场经营、不以盈利和增值为目的的，作为实现政府公共职能和提供公共产品、确保公共事业健康发展的前提条件。本文探究的是由行政机关占有使用的非经营性国有资产。
非经营性国有资产的表现形式复杂多样，包括有形资产（如土地、房屋、图书、仪器设备等）和无形资产（如专利技术、研究成果等），他与目的在于绩效和增值的经营性国有资产不同，非经营性国有资产处于非生产流通领域，他的目的不是营利，而且在使用中其自身的价值会被逐渐损耗，因此与经营性国有资产的管理目标是保值增值不同，非经营性国有资产的管理着眼于其安全及使用合理。由于国家是一个抽象的概念和主体，因此非经营性国有资产的占有和使用单位都是非所有权人，为了实施政府职能和公益公共服务，需要对非经营性国有资产进行使用和消耗，问题在于这种消耗和使用的合理性到底有多少。目前本市的机关行政单位的非经营性国有资产的现状和存在的问题主要如下：
一、家底不清，核算不实
各机关的非经营性国有资产的形成、使用和处置实质上是由各单位自行掌握的，基本上谁建设谁使用，谁使用谁管理，甚至存在将资产出借、抵押、改变使用功能的现象，对资产仅仅注重购置而不重视管理造成家底不清，主要表现在如下现象。
（一）有的单位建设办公用房严重违规超标、一万平方米的准建面积实际造到五万平方米，另一方面固定资产更新、维修所形成的资产，或者是接受捐赠的资产等等没有进行登记。
（二）产权关系不明导致产权关系非常复杂的如敌产、伪产、宗教产等无法入账。
（三）没有建立资产备查账，形成账外资产，或者购置消耗性资产时将其打入费用列支。
（四）从上级部门拨入或者从下级单位无偿取得的固定资产以上种种，造成账账、账实不符，无法得到准确的家底数据。
二、非经营性国有资产的配置失衡
由于存在着信息不对称的因素，各级管理部门在审批资金和分配资源的时候容易做出“不甚公平”或自以为公平的分配决定，一般而言，强势单位往往能够综合利用各种途径为自己争取到更多的资源，而一些弱势单位可能就青灯冷灶资源偏紧。另外一方面，各机关单位不用付出对价的获得以及占有和使用非经营性国有资产，为了尽可能多的占有这些资产并从中获益，各单位往往各显神通，相互攀比，利用各种方式申请行政划拨房屋、土地、资金等，而不是充分考虑自身的实际资产需求状况，最终使得总体资产配置不公平。强势部门和经费来源充足的单位由于占有资产较多，存在着资产闲置的现象：比如说启用新的办公地点使用新的车辆设施后，原先的地方空置，多出来的车辆达不到报废的标准又没有充分利用，没有调剂平台，调剂手段和调剂途径缺乏，而相对弱势部门则没有充足的资源和经费，造成配置的相对失衡。
三、非经营性国有资产配置式不合理，使用效率不高
从目前来看，我们是以定编定额的式来控制非经营性国有资产的使用的。编制和额度虽然可以简单明了的作为一个明确的标准来判断资源的配置是否违规，但从另一
面说，编制和额度的依
的来源合理性不足，比如说十个人一台车的标准对于某些行政单位完成公务活动绰绰有余，但对于某些单位来说可能就难以应付，同时由于某些公务活动的特殊性，购买服务也未必能够达到有效合理使用状态。同时编制和额度的确定缺乏一个统一严格科学严密的程序，很大程度上依赖于有关部门和人员对各个单位公务需要的主观判断，不同单位之间的非经营性资产的占有和使用也存在着不合理与不平衡现象，占有使用的非经营性国有资产从数量到质量有着很大的差距。虽然各个单位的性质和任务不同，所需的装备和资金不同，但强势单位的非经营性国有资产明显配置过剩，弱势单位则配置不够，造成单位之间和同职级的人员之间的办公条件的苦乐不均。同时，由于各机关单位非经营性资产的非生产性，使用目的的服务性，资产使用的无偿性，各单位往往只考虑使用效果，不考虑使用的效率和成本，由于作为所有者的国家产权只是个笼统的范畴并被虚置，这些资产在一个个相对隔绝的小圈子内运行，不能按照实际的需求状况进行削峰填谷，这样就使得非经营性国有资产短缺与配置过度的现象同时存在。
四、非经营性资产的管理和处置不规范，不到位
（一）部分机关单位的产权意识不强，不能主动和及时的进行相关权属证明的登记和办理，对非经营性资产的日常管理存在不足。对于各机关来说，房屋和土地等资源是其主要资产，由于未能及时办理房屋所有权证、土地使用证等权属认定手续，那么这个产权管理上的重大漏洞可能使其成为黑户，导致非经营性国有资产的流失。
（二）大多数单位重购轻管，重钱轻物，没有落实专人管理，或者片面的将非经营性国有资产理解为固定资产，由办公室或后勤人员分管，这种状况与国有资产的专业性要求差距甚远，
（三）处置的程序和方法不规范，部分的机关行政单位在资产管理的过程中未严格遵照相关的国资处理办法，同时有效的监督与制衡机制缺失，调拨随意，致使资产权属不清，资产的报废和报损不规范，对已经进行处置的或者报废的国有资产不及时办理相关的手续和进行会计处理等。
五、由于存在以上种种问题，对非经营性国有资产加强管理是非常有必要的，笔者认为可以从以下几个方面入手：
（一）明确机关行政单位非经营国有资产管理原则
安全管理、合理使用是非经营性国有资产管理基本原则。最终要达到的目标是资产安全、配置合理，使用充分和讲求效益。非经营性国有资产管理要实现《机关事务管理条例》中对国有资产进行调剂使用的要求，以建立节俭型、节约型机关为目的，打破传统的思维定式，破除画地为牢的概念，向集约型管理模式努力，向资产标准化配置、精细化管理、规范化处置和全过程监管努力。在保证非经营性国有资产安全和完整的前提下，摸清家底、盘活资产，实现非经营性资产的规范化、精细化、流程化、标准化管理，对资产进行优化、整合、盘活、处置。作为国家主体的所有权和占有单位的使用权分离，建章立制。落实责任。优化配置。定期清查。权责利在各个方面和层次都要达到平衡。
（二）做好相应的资产管理的基础性工作
实行统一的国有资产权责管理。面对我市数量巨大、种类繁多的非经营性国有资产，进行科学管理，权责统一。可以将各机关的非经营性国有资产由机管局作为产权方进行委托管理，明晰产权，落实责任。各行政事业单位设立相应的非经营性国有资产管理处室，配置专职人员，负责占有、使用资产的日常管理和维护，并接受机管局相关部门的业务指导。以产权管理为纽带、以价值管理为内容，以资产数为基础，通过动态
库实现
查询和综合分析；解决非经营性
国有资产存量不全、不实、不准的问题。根
非经营性国有资产的占
有、使用及增减变动情况，进行优化配置和相关处置。
（三）建章立制、严格执行。
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