作者：吴美华
学习与实践 2008年06期
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1004-0730（2008）02-0009-05
党的十七大报告和十七大通过的新党章，对以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程作出了新部署，提出了新要求，制定了新举措。其中，制度创新是一大亮点。十七大报告第十二部分使用制度、体制、机制的地方就有三十多处，十七大通过的新党章涉及制度方面的修改也有十多处，这体现了我们党对制度建设认识的深化和制度建设的新成果。
一、积极推进党内民主制度建设
党内民主是发挥党员的主动性、创造性，使党富有生机活力的必要条件，也是巩固党的团结统一的重要保证。十六大以来，我们党在发展党内民主的理论与实践方面取得了重大进展。十六大报告明确提出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用，并且提出了一系列发展党内民主的具体措施。十七大报告进一步强调，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。新党章也相应地增加了“保障党员民主权利”。这对于推进党内民主具有十分重要的意义。
首先，更加强调党内民主与人民民主紧密联系、相互促进的关系。十七大报告深刻指出：“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心”。把人民民主提到如此的高度，表明了我们党坚定不移发展社会主义民主政治的决心。在发展人民民主方面，十七大报告和新党章都强调坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路。具体说来，十七大报告增加了保障人民的“表达权”，提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。新党章总纲部分增写了“基层群众自治制度”，“尊重和保障人权”，“民主选举”，“民主管理”等内容。这就使我国人民民主的制度构建由三大制度发展成为四大制度，即除强调坚持和完善人民代表大会制度这个根本制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这两个基本制度之外，还强调加强基层群众自治制度，从而拓宽了发展人民民主的渠道，同时也为发展党内民主提供了良好的社会环境和氛围。
其次，更加强调制度建设在发展党内民主方面的作用。十七大报告和新党章突出了三项制度建设：
一是实行党务公开制度。党务公开，是指党内工作、党内生活的内容、程序、结果等在一定范围内对党内外公布。十六届四中全会、六中全会曾明确提出要推进党务公开，各级党组织进行了积极探索，取得了初步成效，受到广大党员的普遍欢迎。在此基础上，十七大报告强调推进党务公开，新党章第十条第四款增写了党的各级组织要“按规定实行党务公开”的内容。以党的根本大法的形式把党务公开作为一项组织制度规定下来，有利于增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务，也使党内工作、党内生活特别是重要决策，为广大人民群众所了解。对党务公开的内容、范围、程序和方式等，还应作出科学而具体的规定，以使党务公开真正收到实效。
二是实行党代会代表任期制度。党代会代表任期制度的实质，是充分发挥党代表的作用。党的代表大会制度是党的组织制度的重要组成部分，也是党内民主在党的领导体制中的集中体现。马克思、恩格斯、列宁对党代表大会制度非常重视，坚持实行党的代表大会年会制，这样党代表能够经常性地发挥作用。中国共产党在党代表大会制度建设方面走过了曲折的道路，八大曾决定实行党的代表大会常任制，但没有能够坚持下去，改革开放以后重被提上议程，在部分省市进行了试点。十六大和十六届四中全会都对党的代表大会闭会期间发挥代表作用提出了明确要求，一些实行党代表大会常任制试点的地方摸索出一些经验，这为十七大报告提出、新党章明确规定党的各级代表大会代表实行任期制创造了条件。十七大报告提出，实行党的代表大会代表任期制，新党章第十一条增写了“党的各级代表大会代表实行任期制”的内容，这是党代表大会制度建设上的一个重大突破。需要指出的是，党代表大会常任制和党代表大会代表任期制，是相互联系又相互区别的，不能把二者等同起来。实行党代表大会常任制，必然实行党代表大会代表任期制，而实行党代表大会代表任期制，不一定实行党代表大会常任制。从未来发展趋势看，党的代表大会作为党的权力机关有可能走向常任制，但是目前普遍实行党代表大会常任制的条件还不成熟，难以全面推开。在这种情况下，先实行党代表大会代表任期制，对于提高党的各级代表大会的地位，完善党的代表大会制度，更好地发挥代表的作用，具有重要意义。如此重大的改革，需要有相应的配套制度，必须积极稳妥地推进，包括改进党代会代表选举方式，改善代表结构，提高代表素质，确定代表任期、权利、职责和活动方式，规范代表履职程序等。
三是改革党内选举制度。党内选举是党内民主程度的重要标志，改革党内选举制度是发展党内民主的基础工程和直接体现。十六大提出要改革和完善党内选举制度，十六届四中全会提出要逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，各地试点摸索出许多成功的经验。十七大报告进一步强调，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。新党章第二十九条关于党的基层委员会、总支部委员会和支部委员会选举办法的规定，增写了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容。把原来第三十条中关于“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。作出这样的规定，是党内选举制度改革迈出的重要一步，其意义在于：第一，抓住了候选人提名这个关键环节，有利于在基层党组织选举中普遍实行党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野。第二，为扩大直接选举范围提供了依据，有利于改变以往基层党委书记、副书记只能由基层委员会选举产生，党总支书记、副书记只能由总支部委员会选举产生，党支部书记、副书记只能由支部委员会选举产生的模式。今后这些书记、副书记可以按以前的方式产生，也可以由党员大会或党员代表大会选举产生。这对于加强党的基层组织领导班子建设，丰富党内基层民主的形式都有重要作用。改革候选人提名方式和选举方式，还需要有相应的程序性制度作保证，党员和群众对候选人的提名应纳入干部选拔任用的必要程序，提名情况应在一定范围内公布，应适当增加选举的竞争性，给选举人更多的选择权，同时加大对违纪问题的追究力度，采取严格措施避免贿选现象的发生。
二、大力加强党内监督制度建设
加强党内监督与发展党内民主是一个问题的两个方面，二者相辅相成、相互促进。从一定意义上说，加强党内监督，尤其是监督“一把手”难度更大。十七大在加强党内监督方面主要强调了两项制度建设：
一是实行定期报告工作并接受监督制度。十七大报告强调，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。新党章第二十一条和第二十七条分别规定：“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”；“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”。十六大以后这项制度实际上已经在实行，但是党章作出明确规定还是第一次。把这项制度写入党章，有利于进一步理顺党代会、全委会、常委会的关系，更好地发挥中央委员会和地方各级党委全委会的集体领导作用。
二是实行巡视制度。十七大报告强调，完善巡视制度。新党章第十三条增写了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”的内容。巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。这项制度始建于20世纪90年代中期。2003年8月，经中共中央、国务院批准，中央纪委、中央组织部建立了专门巡视机构和专职巡视队伍，在四个方面进行巡视工作。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，把巡视正式列为十大监督制度之一。此后，中央纪委和中央有关部门先后制定了《关于巡视工作的暂行规定》、《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等一系列相关规定。从2005年起，中央和地方党组织加大了巡视工作的力度。目前，中央纪委、中央组织部共设立了11个巡视组，已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团以及部分金融机构、国有重要骨干企业的第一轮巡视，并对部分省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视。各省（区、市）和新疆生产建设兵团党委共组建了121个巡视组，对所辖市（地、州、盟）进行巡视，并将巡视范围延伸到部分县（市、区、旗）。巡视工作的开展，推动了党风廉政建设责任制的贯彻落实，发现了一些领导干部违纪违法的案件线索，近年来仅各省（区、市）党委巡视组发现并移送有关部门查处的、涉及县处级以上干部的案件线索就达900余件。巡视工作改变了过去只注重事后监督的做法，强化了事前监督和事中监督，对于解决“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的问题，加强对领导班子和领导干部特别是“一把手”的监督起到了积极作用。实践证明，这是一项现实可行的制度。按照中央的精神，下一步就是要进一步加强和改进巡视工作，制定巡视工作条例，扩大巡视工作的范围，突出巡视工作的重点，重视巡视成果的综合运用，提高巡视工作的质量水平。
三、不断深化干部人事制度改革
干部人事制度改革是政治体制改革的重要内容，也是造就高素质干部队伍和人才队伍的重要措施。20世纪90年代以来，中央把干部人事制度改革提上议程，十六大明确提出深化干部人事制度改革，先后颁布了一系列重要文件，推出了许多改革措施，在干部人事制度改革理论与实践方面取得了重大进展。在此基础上，十七大报告进一步强调要深化如下改革：
一是完善干部选拔任用制度。干部选拔任用制度，是选拔、录用、任免干部的原则、程序、方式、方法等的总称，它是干部人事制度的主要内容，是建立优秀人才脱颖而出的用人机制的关键。十七大报告强调，要坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。要坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制，包括规范干部任用提名制度，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法，扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性，加强干部选拔任用工作全过程监督等。这对于更好地坚持党的干部路线，充分发扬干部工作中的民主，进一步提高干部选拔任用的质量，防止和克服有些地方和单位出现的“带病提拔”现象，具有很强的现实针对性。
二是完善干部考核制度。干部考核制度，是组织人事部门定期对干部的思想品德、工作态度、工作能力、工作实绩等进行考察和鉴定的制度，它是干部管理的重要组成部分。十七大报告强调，要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。新党章第三十四条在党的各级领导干部必须具备的基本条件中，增写了“带头贯彻落实科学发展观”，“树立正确政绩观”的内容，把原来的“做出实绩”充实为“做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”。建立健全体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核制度，不仅有利于正确识别和使用干部，而且对于打破GDP崇拜，确立正确的价值取向，激励干部脚踏实地为人民建功立业，具有积极意义。同时也为建立严格的奖惩淘汰机制，解决干部能上不能下、能进不能出问题，创造了必要条件。
三是健全领导干部职务任期、回避、交流制度。这些都是干部管理工作的重要制度，对于破除领导职务终身制，增强干部队伍活力，优化领导班子结构，保证领导干部公正履行职责，具有重要意义。要按照2006年6月中共中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》的要求，严格执行职务任期制，加大干部交流力度，同时把干部交流制度同职务任期制度、任职回避制度结合起来，严格执行干部交流工作纪律。
十七大报告还强调，要完善公务员制度，健全干部双重管理体制，推进国有企业和事业单位人事制度改革，完善适合国有企业特点的领导人员管理办法，创新人才工作体制机制。十六大以来，人才资源是第一资源，已成为全党全社会的共识，人才强国战略的实施，极大地拓宽了人才视野，提高了人才培养质量，实现了干部队伍建设与人才队伍建设的有机结合。当前，要进一步破除那些不合时宜、束缚人才成长和发挥作用的观念、做法和体制，通过改革创新培育充满生机活力的人才选拔任用机制，形成有利于人才成长的环境，为贯彻落实科学发展观提供坚实的人才保证。
四、切实加强反腐倡廉制度建设
2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话中，鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念和三个“更加注重”的要求。他在十七大报告中重申了上述观点，并就反腐倡廉建设的内涵、地位、目标、任务、重点等进行了深刻阐述，从而使党的建设由四大建设发展为五大建设，使反腐倡廉工作更加突出出来。新党章在总纲部分党的建设基本要求的第三项中，增写了“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”。这是反腐倡廉建设必须遵循的方针和突出的重点。这表明，我们党对反腐倡廉特点和规律的认识已达到新的高度，反腐倡廉理论和实践已发展到新的水平。
改革开放以来，特别是十三届四中全会以来，我们党在团结带领全国人民建设中国特色社会主义事业的伟大进程中，坚定不移地开展党风廉政建设和反腐败斗争，走出了一条中国特色反腐倡廉道路，积累了宝贵经验。中央纪委向十七大的工作报告适时提出了这个重大论断。中国特色反腐倡廉道路，概括地说就是坚持党的领导，以马克思主义中国化的最新理论成果指导反腐倡廉新的实践，用发展的思路和改革的办法防治腐败，着力推进改革和制度建设，建立健全惩治和预防腐败体系。
多年来的实践证明，加强制度建设是从源头上预防和治理腐败的治本之策。2005年1月，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，共提出了118项制度，旨在建立拒腐防变教育长效机制，反腐倡廉制度体系，权力运行监控机制。十七大在贯彻落实《实施纲要》、切实加强反腐倡廉制度建设方面又有新的突破，主要体现在把深化改革、创新制度进一步渗透到经济、政治、文化、社会建设和党的建设的方方面面，从而增强了制度建设的整体性、协调性、系统性和实效性。毋庸讳言，在经济转轨、社会转型期，由于制度滞后所带来的缝隙和漏洞随处可见，这是腐败现象屡纠不绝、屡禁不止的深层次原因。因此，通过改革逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应、与国家政治体制相衔接、与文化和社会建设相匹配的制度机制，是从源头上预防和治理腐败的根本途径。十七大报告除第十二部分以外，在五、六、七、八部分多处论及与反腐倡廉相关的制度。根据十七大精神，当前要重点推进如下制度改革：深化财政管理制度和金融体制改革，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度；深化投资体制改革，更好地发挥市场在资源配置上的基础性作用；建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保权力正确行使；深化行政审批制度改革，规范政府行政行为；深化司法体制改革，优化司法职权配置；加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制；深化收入分配制度改革，扭转收入分配差距扩大趋势等，从制度上逐步铲除滋生腐败的土壤和条件。
此外，还要提高贯彻落实现有制度的质量水平。在多年实践基础上，我们党已经摸索和制定出一批制度，如“三重一大”制度、领导干部报告个人有关事项制度、述职述廉制度、诫勉谈话和函询制度、经济责任审计制度、民主评议制度、询问制、质询制、问责制、罢免制等，问题在于制度的刚性不强，有的没有落实，有的形同虚设。究其原因，主要是人治大于法治、大于制度的消极影响，对制度执行情况监督、检查不够，对违反制度行为的责任追究不到位。加强反腐倡廉制度建设，尤其要树立制度权威，增强制度执行力。党风廉政建设责任制是关系全局的根本性制度，要以此为载体和抓手，进一步强化党委的主体责任，落实反腐倡廉领导体制和工作机制，真正形成党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持参与的局面。
总之，反腐倡廉重在建设，重在落实。要通过制度建设努力形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的体制机制，不断提高反腐倡廉的法制化、制度化水平。
注：本文引文均见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日；《中国共产党党章》，北京，人民出版社，2007年版。
作者介绍：吴美华，中国人民大学马克思主义学院教授、博士生导师。(北京 100872)
作者：吴美华
学习与实践 2008年06期
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1004-0730（2008）02-0009-05
党的十七大报告和十七大通过的新党章，对以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程作出了新部署，提出了新要求，制定了新举措。其中，制度创新是一大亮点。十七大报告第十二部分使用制度、体制、机制的地方就有三十多处，十七大通过的新党章涉及制度方面的修改也有十多处，这体现了我们党对制度建设认识的深化和制度建设的新成果。
一、积极推进党内民主制度建设
党内民主是发挥党员的主动性、创造性，使党富有生机活力的必要条件，也是巩固党的团结统一的重要保证。十六大以来，我们党在发展党内民主的理论与实践方面取得了重大进展。十六大报告明确提出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用，并且提出了一系列发展党内民主的具体措施。十七大报告进一步强调，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。新党章也相应地增加了“保障党员民主权利”。这对于推进党内民主具有十分重要的意义。
首先，更加强调党内民主与人民民主紧密联系、相互促进的关系。十七大报告深刻指出：“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心”。把人民民主提到如此的高度，表明了我们党坚定不移发展社会主义民主政治的决心。在发展人民民主方面，十七大报告和新党章都强调坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路。具体说来，十七大报告增加了保障人民的“表达权”，提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。新党章总纲部分增写了“基层群众自治制度”，“尊重和保障人权”，“民主选举”，“民主管理”等内容。这就使我国人民民主的制度构建由三大制度发展成为四大制度，即除强调坚持和完善人民代表大会制度这个根本制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这两个基本制度之外，还强调加强基层群众自治制度，从而拓宽了发展人民民主的渠道，同时也为发展党内民主提供了良好的社会环境和氛围。
其次，更加强调制度建设在发展党内民主方面的作用。十七大报告和新党章突出了三项制度建设：
一是实行党务公开制度。党务公开，是指党内工作、党内生活的内容、程序、结果等在一定范围内对党内外公布。十六届四中全会、六中全会曾明确提出要推进党务公开，各级党组织进行了积极探索，取得了初步成效，受到广大党员的普遍欢迎。在此基础上，十七大报告强调推进党务公开，新党章第十条第四款增写了党的各级组织要“按规定实行党务公开”的内容。以党的根本大法的形式把党务公开作为一项组织制度规定下来，有利于增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务，也使党内工作、党内生活特别是重要决策，为广大人民群众所了解。对党务公开的内容、范围、程序和方式等，还应作出科学而具体的规定，以使党务公开真正收到实效。
二是实行党代会代表任期制度。党代会代表任期制度的实质，是充分发挥党代表的作用。党的代表大会制度是党的组织制度的重要组成部分，也是党内民主在党的领导体制中的集中体现。马克思、恩格斯、列宁对党代表大会制度非常重视，坚持实行党的代表大会年会制，这样党代表能够经常性地发挥作用。中国共产党在党代表大会制度建设方面走过了曲折的道路，八大曾决定实行党的代表大会常任制，但没有能够坚持下去，改革开放以后重被提上议程，在部分省市进行了试点。十六大和十六届四中全会都对党的代表大会闭会期间发挥代表作用提出了明确要求，一些实行党代表大会常任制试点的地方摸索出一些经验，这为十七大报告提出、新党章明确规定党的各级代表大会代表实行任期制创造了条件。十七大报告提出，实行党的代表大会代表任期制，新党章第十一条增写了“党的各级代表大会代表实行任期制”的内容，这是党代表大会制度建设上的一个重大突破。需要指出的是，党代表大会常任制和党代表大会代表任期制，是相互联系又相互区别的，不能把二者等同起来。实行党代表大会常任制，必然实行党代表大会代表任期制，而实行党代表大会代表任期制，不一定实行党代表大会常任制。从未来发展趋势看，党的代表大会作为党的权力机关有可能走向常任制，但是目前普遍实行党代表大会常任制的条件还不成熟，难以全面推开。在这种情况下，先实行党代表大会代表任期制，对于提高党的各级代表大会的地位，完善党的代表大会制度，更好地发挥代表的作用，具有重要意义。如此重大的改革，需要有相应的配套制度，必须积极稳妥地推进，包括改进党代会代表选举方式，改善代表结构，提高代表素质，确定代表任期、权利、职责和活动方式，规范代表履职程序等。
三是改革党内选举制度。党内选举是党内民主程度的重要标志，改革党内选举制度是发展党内民主的基础工程和直接体现。十六大提出要改革和完善党内选举制度，十六届四中全会提出要逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，各地试点摸索出许多成功的经验。十七大报告进一步强调，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。新党章第二十九条关于党的基层委员会、总支部委员会和支部委员会选举办法的规定，增写了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容。把原来第三十条中关于“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。作出这样的规定，是党内选举制度改革迈出的重要一步，其意义在于：第一，抓住了候选人提名这个关键环节，有利于在基层党组织选举中普遍实行党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野。第二，为扩大直接选举范围提供了依据，有利于改变以往基层党委书记、副书记只能由基层委员会选举产生，党总支书记、副书记只能由总支部委员会选举产生，党支部书记、副书记只能由支部委员会选举产生的模式。今后这些书记、副书记可以按以前的方式产生，也可以由党员大会或党员代表大会选举产生。这对于加强党的基层组织领导班子建设，丰富党内基层民主的形式都有重要作用。改革候选人提名方式和选举方式，还需要有相应的程序性制度作保证，党员和群众对候选人的提名应纳入干部选拔任用的必要程序，提名情况应在一定范围内公布，应适当增加选举的竞争性，给选举人更多的选择权，同时加大对违纪问题的追究力度，采取严格措施避免贿选现象的发生。
二、大力加强党内监督制度建设
加强党内监督与发展党内民主是一个问题的两个方面，二者相辅相成、相互促进。从一定意义上说，加强党内监督，尤其是监督“一把手”难度更大。十七大在加强党内监督方面主要强调了两项制度建设：
一是实行定期报告工作并接受监督制度。十七大报告强调，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。新党章第二十一条和第二十七条分别规定：“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”；“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”。十六大以后这项制度实际上已经在实行，但是党章作出明确规定还是第一次。把这项制度写入党章，有利于进一步理顺党代会、全委会、常委会的关系，更好地发挥中央委员会和地方各级党委全委会的集体领导作用。
二是实行巡视制度。十七大报告强调，完善巡视制度。新党章第十三条增写了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”的内容。巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。这项制度始建于20世纪90年代中期。2003年8月，经中共中央、国务院批准，中央纪委、中央组织部建立了专门巡视机构和专职巡视队伍，在四个方面进行巡视工作。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，把巡视正式列为十大监督制度之一。此后，中央纪委和中央有关部门先后制定了《关于巡视工作的暂行规定》、《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等一系列相关规定。从2005年起，中央和地方党组织加大了巡视工作的力度。目前，中央纪委、中央组织部共设立了11个巡视组，已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团以及部分金融机构、国有重要骨干企业的第一轮巡视，并对部分省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视。各省（区、市）和新疆生产建设兵团党委共组建了121个巡视组，对所辖市（地、州、盟）进行巡视，并将巡视范围延伸到部分县（市、区、旗）。巡视工作的开展，推动了党风廉政建设责任制的贯彻落实，发现了一些领导干部违纪违法的案件线索，近年来仅各省（区、市）党委巡视组发现并移送有关部门查处的、涉及县处级以上干部的案件线索就达900余件。巡视工作改变了过去只注重事后监督的做法，强化了事前监督和事中监督，对于解决“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的问题，加强对领导班子和领导干部特别是“一把手”的监督起到了积极作用。实践证明，这是一项现实可行的制度。按照中央的精神，下一步就是要进一步加强和改进巡视工作，制定巡视工作条例，扩大巡视工作的范围，突出巡视工作的重点，重视巡视成果的综合运用，提高巡视工作的质量水平。
三、不断深化干部人事制度改革
干部人事制度改革是政治体制改革的重要内容，也是造就高素质干部队伍和人才队伍的重要措施。20世纪90年代以来，中央把干部人事制度改革提上议程，十六大明确提出深化干部人事制度改革，先后颁布了一系列重要文件，推出了许多改革措施，在干部人事制度改革理论与实践方面取得了重大进展。在此基础上，十七大报告进一步强调要深化如下改革：
一是完善干部选拔任用制度。干部选拔任用制度，是选拔、录用、任免干部的原则、程序、方式、方法等的总称，它是干部人事制度的主要内容，是建立优秀人才脱颖而出的用人机制的关键。十七大报告强调，要坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。要坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制，包括规范干部任用提名制度，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法，扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性，加强干部选拔任用工作全过程监督等。这对于更好地坚持党的干部路线，充分发扬干部工作中的民主，进一步提高干部选拔任用的质量，防止和克服有些地方和单位出现的“带病提拔”现象，具有很强的现实针对性。
二是完善干部考核制度。干部考核制度，是组织人事部门定期对干部的思想品德、工作态度、工作能力、工作实绩等进行考察和鉴定的制度，它是干部管理的重要组成部分。十七大报告强调，要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。新党章第三十四条在党的各级领导干部必须具备的基本条件中，增写了“带头贯彻落实科学发展观”，“树立正确政绩观”的内容，把原来的“做出实绩”充实为“做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”。建立健全体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核制度，不仅有利于正确识别和使用干部，而且对于打破GDP崇拜，确立正确的价值取向，激励干部脚踏实地为人民建功立业，具有积极意义。同时也为建立严格的奖惩淘汰机制，解决干部能上不能下、能进不能出问题，创造了必要条件。
三是健全领导干部职务任期、回避、交流制度。这些都是干部管理工作的重要制度，对于破除领导职务终身制，增强干部队伍活力，优化领导班子结构，保证领导干部公正履行职责，具有重要意义。要按照2006年6月中共中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》的要求，严格执行职务任期制，加大干部交流力度，同时把干部交流制度同职务任期制度、任职回避制度结合起来，严格执行干部交流工作纪律。
十七大报告还强调，要完善公务员制度，健全干部双重管理体制，推进国有企业和事业单位人事制度改革，完善适合国有企业特点的领导人员管理办法，创新人才工作体制机制。十六大以来，人才资源是第一资源，已成为全党全社会的共识，人才强国战略的实施，极大地拓宽了人才视野，提高了人才培养质量，实现了干部队伍建设与人才队伍建设的有机结合。当前，要进一步破除那些不合时宜、束缚人才成长和发挥作用的观念、做法和体制，通过改革创新培育充满生机活力的人才选拔任用机制，形成有利于人才成长的环境，为贯彻落实科学发展观提供坚实的人才保证。
四、切实加强反腐倡廉制度建设
2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话中，鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念和三个“更加注重”的要求。他在十七大报告中重申了上述观点，并就反腐倡廉建设的内涵、地位、目标、任务、重点等进行了深刻阐述，从而使党的建设由四大建设发展为五大建设，使反腐倡廉工作更加突出出来。新党章在总纲部分党的建设基本要求的第三项中，增写了“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”。这是反腐倡廉建设必须遵循的方针和突出的重点。这表明，我们党对反腐倡廉特点和规律的认识已达到新的高度，反腐倡廉理论和实践已发展到新的水平。
改革开放以来，特别是十三届四中全会以来，我们党在团结带领全国人民建设中国特色社会主义事业的伟大进程中，坚定不移地开展党风廉政建设和反腐败斗争，走出了一条中国特色反腐倡廉道路，积累了宝贵经验。中央纪委向十七大的工作报告适时提出了这个重大论断。中国特色反腐倡廉道路，概括地说就是坚持党的领导，以马克思主义中国化的最新理论成果指导反腐倡廉新的实践，用发展的思路和改革的办法防治腐败，着力推进改革和制度建设，建立健全惩治和预防腐败体系。
多年来的实践证明，加强制度建设是从源头上预防和治理腐败的治本之策。2005年1月，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，共提出了118项制度，旨在建立拒腐防变教育长效机制，反腐倡廉制度体系，权力运行监控机制。十七大在贯彻落实《实施纲要》、切实加强反腐倡廉制度建设方面又有新的突破，主要体现在把深化改革、创新制度进一步渗透到经济、政治、文化、社会建设和党的建设的方方面面，从而增强了制度建设的整体性、协调性、系统性和实效性。毋庸讳言，在经济转轨、社会转型期，由于制度滞后所带来的缝隙和漏洞随处可见，这是腐败现象屡纠不绝、屡禁不止的深层次原因。因此，通过改革逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应、与国家政治体制相衔接、与文化和社会建设相匹配的制度机制，是从源头上预防和治理腐败的根本途径。十七大报告除第十二部分以外，在五、六、七、八部分多处论及与反腐倡廉相关的制度。根据十七大精神，当前要重点推进如下制度改革：深化财政管理制度和金融体制改革，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度；深化投资体制改革，更好地发挥市场在资源配置上的基础性作用；建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保权力正确行使；深化行政审批制度改革，规范政府行政行为；深化司法体制改革，优化司法职权配置；加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制；深化收入分配制度改革，扭转收入分配差距扩大趋势等，从制度上逐步铲除滋生腐败的土壤和条件。
此外，还要提高贯彻落实现有制度的质量水平。在多年实践基础上，我们党已经摸索和制定出一批制度，如“三重一大”制度、领导干部报告个人有关事项制度、述职述廉制度、诫勉谈话和函询制度、经济责任审计制度、民主评议制度、询问制、质询制、问责制、罢免制等，问题在于制度的刚性不强，有的没有落实，有的形同虚设。究其原因，主要是人治大于法治、大于制度的消极影响，对制度执行情况监督、检查不够，对违反制度行为的责任追究不到位。加强反腐倡廉制度建设，尤其要树立制度权威，增强制度执行力。党风廉政建设责任制是关系全局的根本性制度，要以此为载体和抓手，进一步强化党委的主体责任，落实反腐倡廉领导体制和工作机制，真正形成党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持参与的局面。
总之，反腐倡廉重在建设，重在落实。要通过制度建设努力形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的体制机制，不断提高反腐倡廉的法制化、制度化水平。
注：本文引文均见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日；《中国共产党党章》，北京，人民出版社，2007年版。
作者介绍：吴美华，中国人民大学马克思主义学院教授、博士生导师。(北京 100872)