作者简介:�戴芳(1978- ),女,安徽蒙城人,中共南京市委党校法学室讲师,主要研究方向为行政法学。 摘 要:推行行政执法责任制体现了现代法治的精神,是依法治国、依法行政方略的重要内容。为此,不仅要弄清行政执法责任制的含义、特征与意义,而且应针对存在问题,科学界定行政执法责任,建立健全行政执法责任追究机制,完善行政执法责任评议考核机制,改善行政执法责任制实施的环境,并相应加强行政执法队伍建设。 关键词:推行;行政执法责任制;问题与对策 中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)11-0070-05 党的十七届四中全会提出要推行行政执法责任制,这是贯彻落实党的依法治国方略的重要举措,是健全权力运行制约和监督机制的重要内容,也是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要任务。为了完成这一任务,我们务必要弄清行政执法责任制的含义、特征与意义,推行行政执法责任制方面存在的问题,研究推行行政执法责任制的对策及路径。 一、行政执法责任制的含义、特征与意义 究竟什么是行政执法责任制,至今并没有一个统一的、具体的“标准答案”。2005年国务院办公厅发出的《关于推行行政执法责任制的若干意见》中也只是说“行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”,并没有作出更具体的解释。目前,对行政执法责任制的认识与理解的主要观点有“监督制度说”、“执法制度说”、“执行制度说”。有些省的地方性法规、政府规章或文件对行政执法责任制概念也作出了一些规定,比如:《江苏省行政执法责任制规定〈试行〉》第二条指出:“行政执法责任制,是指行政执法部门依法确认行政执法主体,界定行政执法职责,规范行政执法程序,明确行政执法标准,开展行政执法评议考核活动和落实行政执法责任的综合制度。”根据多种分析与理解,笔者认为,行政执法责任制是指行政执法机关及其行政执法人员在行政执法活动中的执法权限与责任,以及责任目标、量化考评指标、执法程序和执法过错责任追究等一系列法律制度的总称。 行政执法责任制有如下特征: 第一,责任性。这是行政执法责任制的显著特征,即是说它是一种法律责任制度。“责任”一词在现代汉语中的定义是:做好份内的事,对没有做好份内的事承担相关责任。对于行政执法机关和行政执法人员来说,行政执法责任就是行政执法机关和行政执法人员没有做好份内的事应当承担的不良后果。所以,行政执法责任制应该是以政府机关为实施主体,以法定行政管理职权为基本内容,按照法律、法规和规章规定的执法权限,以分解和落实执法责任、明确执法范围和执法程序。它是以职权行使和责任承担的一体化为基本内容的一种责任机制和制约机制。从形式上看,它是一种工作制度,但从内容和实质上看,它是一种开放式、全方位、多层次、自律与他律相结合的行政法律责任制度,即以责任制度促使和保证法定职责的落实。[1] 第二,评估性。即是说它是一种评议考核制度。它通过制定行政管理量化目标、采取检查完成目标等方法,使岗位责任既从依法行政的角度落实又从行政管理效能上落实。行政执法责任制实行的评议考核制度,既在于评价责任和追究责任,也在于评估行政管理活动的绩效,即评估行政主体的成绩和能力。它通过对行政执法过程中存在的不规范行为进行规范,同时通过设置行政处理的追究方式,杜绝行政执法过程中大错不犯、小错不断的违规现象。这种以绩效评估为内容的评议考核制度不仅有惩戒功能、预防功能,还具有激励功能。[2] 第三,督查性。该制度通过履行行政执法权限和分解岗位责任,以行使行政权力运行的全程督查。它通过厘清界定行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任,为行政机关内部管理建立起一种上下左右规范的严密的运行机制。这种运行机制不仅使行政执法行为的运行过程处于明晰公开的状态中,而且相互之间具有制约和监督作用。这样就会及时发现违法和不当的行政行为,及时制止和最大限度地降低行政行为的错误率。行政执法责任制的有效实施,不仅真正使依法行政落到实处,也必然大大提高行政效能和行政管理水平。 推行行政执法责任制体现了现代法治的精神,其意义十分重大。 1.推行行政执法责任制是实现依法行政的重要载体和途径。依法行政的基本原则是要求政府机关在执行公务时,既行使权力又承担责任,既履行职责又受到监督。行政执法责任制通过一系列具体落实责任的工作程序和制度保障,保证行政主体及其工作人员严格履行职责,实现依法行政。行政执法责任制是统领行政执法工作的一项基础工程。它通过责任制度落实法定职责,把履行职责和责任承担有机地结合起来,保证法律、法规和规章的正确实施,提高行政执法水平。行政执法责任制以政府法制监督体系中的部门监督为主,主要通过对政府机关及其行政行为的规范、约束、激励、制裁等手段,实现行政执法主体的功能。 2.推行行政执法责任制是健全行政执法体制和完善权力运行机制的需要。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制是依法行政的体制保障。通过推行行政执法责任制,厘清行政执法主体,明确执法依据和执法权限,可以切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象,努力提高行政执法能力。建立健全“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制,是权力合法有效运行的长效机制。在依法行政的过程中,须全面贯彻“有权必有责、用权受监督,侵权要赔偿、违法要追究”的原则,而推行行政执法责任制是其重要的路径选择。推行行政执法责任制,确定执法岗位,分解执法职责,严格执法程序,细化执法标准,才能有效地规范行政机关内部管理秩序,提高行政管理水平。[3] 3.推行行政执法责任制是规范和加强行政监督的必然要求。行政监督是国家监督制度的重要组成部分。监督制约机制的健全与否直接影响和制约着依法行政的实施。行政权力在行使过程中往往具有扩张和滥用的倾向,一旦摆脱法律的规制和约束,就极易产生损害社会秩序和公民利益的危险后果。对行政执法行为控制最为有效的手段之一,就是构建监督体系并加以切实运行。通过推行行政执法责任制,实现行政执法的内在监督,提高行政执法部门和行政执法人员的自我约束机制,则是构建他律和自律整合的行政执法监督体系的重要环节。 4.推行行政执法责任制是推进作风效能建设的重要举措。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中指出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。”推行行政执法责任制,就是要通过外在的强制力促进行政执法中监督机制的建立,规范执法人员的行为,从而减少和避免以权谋私和滥用权力的现象;通过强化政府机关的内部管理,清除官僚主义和腐败现象,提高执法效率,建立高效廉洁的政府。因此,推进行政执法责任制是促进执法部门廉政建设和作风效能建设、提高执法效率的重要措施。 二、推行行政执法责任制方面存在的问题 行政执法责任制实施以来,一些地方和部门进行了积极的探索和实践,取得了显著的成效。但是目前我国在推行行政执法责任制上仍存在一些问题,主要表现在: 1.认识还不到位。推行行政执法责任制的阻力首先来自思想认识上:一是对推行行政执法责任制的重要性认识不到位。如有的地方和部门不够重视,没有把推行行政执法责任制工作放到应有的地位;有的认为推行行政执法责任制是行政机关自我定框框,束缚手脚。二是对推行行政执法责任制的主体认识不到位。行政机关及行政执法人员,官本位意识浓厚,依法行政、执政为民的执法意识缺乏,往往把行政权力、管理行政相对人视为其应然的权利,而不是把对其服务作为应尽之责任,对推行行政执法责任制缺乏足够的使命感和责任心。还有不少执法人员观念滞后,不具备现代法治观念,不了解或不能正确理解国家的法律、法规,不能适应推行行政执法责任制的严格要求。
2.体制还没理顺。推行行政执法责任制最大的障碍是体制上的问题,表现为执法体制不顺,权、责不清,导致行政执法机构林立,执法主体多元化;一些地方政府法制机构力量薄弱、人员严重不足,与其承担的工作任务不相适应;政府统一领导、部门首长负责、法制机构牵头、有关部门配合的工作体制还没有完全得到落实;有的地方领导重视不够,工作基本停留在上级机关发文件、法制机构实施的层面上;层级监督的工作体制发挥作用不够,与司法监督、专门监督等关系还不顺畅等。 3.制度还不完善。行政行为必须有法律来规定,而目前我国这方面的法律法规制度不完善,削弱了行政执法责任制的实效。一是落实行政执法责任的有关制度法律位阶不高,一定程度上影响了制度的执行力;二是现有的制度由于程序等规定不够完善,导致执法责任落实不到位;三是我国对行政执法责任追究虽然制定了行政法规和部门规章,但是,这些法规、规章效率层次低,也缺乏配套的操作性强的制度体系;四是国家至今也没有出台行政执法责任制的法律,更没有制定行政执法责任追究的法律,使行政执法责任追究制度的落实具有较大难度。 4.机制还不健全。推行行政执法责任制在运行机制上尚存在问题,主要表现为:一是保障执法责任制落实的必要措施或机制不健全,人员配备与工作任务不相适应,导致推动力不强;二是必要的奖惩机制缺失,使得一些地方和部门推行行政执法责任制缺乏必要的动力与约束,想要严格坚持下去也很不容易;三是行政执法责任制的实行与考核、追究没有形成联动,政府法制部门和负有奖惩职能的相关部门也未形成必要的工作协调互动,造成部门间协作不够,工作力度不够。[4]四是追究程序弱化,由于没有统一的法律规定,行政执法责任追究制度的具体实施缺乏具体明确的时限、步骤、环节、方式等程序性依据。程序的虚置和弱化,直接影响到行政执法责任追究的实效。[5] 5.责任内涵还不清晰。行政执法责任制的责任承担主体、责任范围、责任承担的事由、责任承担方式等问题,还不完全明确,致使责任制度的硬约束变成软约束。如行政强制、行政征收等执法行为,因缺乏《行政强制法》、《行政程序法》予以规范,因而行政执法行为的责任确定处于无法可依的状态。[6]又如,由于责任形式不全导致责任承担不全,造成权力大责任小的不良局面。完整的责任形式应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种,但是在推行行政执法责任制实践中,责任主体对责任的承担基本上是不完全的,不少行政执法主体在违法执法后,以扣工资、奖金或降职、撤职等责任形式来混淆道德责任和法律责任。[7]此外,不同地方政府在对行政执法责任承担主体、责任承担原因、承担责任形式方面的规定不大一致,于是,同样性质的违法却在行政执法上承担不同的责任,或不同性质的违法却在行政执法上承担相同的责任,造成法律上的不公平。 6.评议考核不科学。抑制行政执法责任制功能发挥的难点,是行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等存在着不足之处。如尚未将行政执法责任制纳入政府目标考评,考核内容缺乏科学性、可操作性等等,因此,考评乏力,或者不能客观反映行政执法机关及人员行使行政执法权力和履行法定职责的状况。 产生上述问题的原因主要是行政执法责任制的推行缺乏应有的动力。一方面,内在动力本身不平衡。推行行政执法责任制是各级政府对自身法治建设的自觉行动,是行政机关执法行为的自我完善。但就推行行政执法责任制的实际而言,行政机关往往是被动应付,你推我就动,甚至推而不动,你不推我就不动。这就使推行行政执法责任制的内在动力失衡。另一方面,内在动力与外在动力失衡。由于民众法律意识不强、监督渠道不畅等因素,因而权利制约权力的社会力量弱化。加之,舆论监督与行政执法责任制的结合也远未完善,舆论监督困难重重,致使由民众和舆论为代表的社会力量对实行行政执法责任制的推动力很弱小,这就难以形成内在动力与外在动力的良性互动。[8] 三、推行行政执法责任制的对策及路径 1.依法界定行政执法责任。行政执法责任制,要求构建以执法依据、执法主体、执法职责、执法程序、执法标准和执法责任为核心内容的执法责任制体系。 首先,明晰行政执法责任的执法依据。要梳理行政机关所执行的有关法律法规、规章及有关规定;在法律法规及规章允许的范围内界定行政执法主体、行政执法主体的权力、义务、程序及相关要求;在行政执法过程中要合法、合理运用执法依据。 其次,合理划分行政执法职权。要根据执法机构和执法岗位的配置,将其法定职权分解到具体的执法机构和执法岗位,有关部门不得擅自增加或扩大本部门的行政执法权限。分解行政执法部门内部的执法职权,既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复,又要有利于促进相互之间的协调配合。 再次,确定行政执法责任。行政执法部门和行政执法人员任何违反法定义务的应作为而不作为、虽作为但没有完全作为、不合理作为、有过错作为、乱作为等都应当追究其责任。因此,要确定行政执法部门和行政执法人员的具体行政执法法定责任,确定行政执法部门及其人员理应承担责任的种类和内容。 第四,丰富行政执法责任的问责形式。目前,问责的责任形式大多是行政责任,还应当在行政执法责任制中明确道德责任、法律责任和政治责任。在道德责任方面,对违法或不当的执法行为给他人造成伤害和不良影响的,应公开赔礼道歉、恢复名誉、消除影响等;在法律责任方面,对违法或不当的执法行为造成他人财产损害的,应承担民事赔偿责任;在执法过程中,有贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守的应承担刑事责任;在政治责任方面,对违法或不当的执法行为造成严重后果,影响恶劣的,对主要责任人员是党员的应当开除党籍,是领导干部的应引咎辞职、撤职、开除等。 第五,明确行政执法责任的问责主体。就我国目前的实际情况来看,行政执法责任的“问责”还局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责,专门行政机关对行政执法人员的问责。问责主体的单一化导致问责力度不大、问责不公平现象时有发生。要使行政执法责任制发挥应有的功效,需要异体问责主体及时、有效的介入,实行党委问责、人大问责、公民问责等形式。 2.加强行政执法队伍建设。能否积极、有效地推行行政执法责任制,行政执法人员素质的高低至关重要,因此,必须建设一支高素质的行政执法队伍。首先,要针对一些政府部门中存在的对推行行政执法责任制工作重视不够、认识不到位等问题加大学习和宣传力度,进一步统一思想、提高认识,增强各级领导、行政执法部门和执法人员的执法责任意识。其次,要着力提升执法人员的法律素质和执法水平,通过建立制度化的培训机制,一方面,在单位内部实行常态培训,培训合格方可上岗执法;另一方面,通过相关专业机构进行定期专业培训,增加和丰富执法人员的业务知识,以提高其行政执法的能力。第三,要强化行政执法人员的考核制度,在行政执法人员的年度考核中,将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容,并与他们的任职、晋升结合起来。第四,要进一步整顿行政执法队伍,对聘用从事行政执法的临时工,要坚决调离行政执法岗位或者予以辞退;录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用,切实把好用人关;要严肃纪律、严格管理、强化监督、从严治政,对那些滥用职权执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的人员,必须坚决依法严肃处理并清理出行政执法队伍。第五,高素质的行政执法队伍需要高素质领导来带领。推行行政执法责任制,重要的是要有强有力的组织指挥,因此,需要加强与提升领导力度。
3.完善行政执法责任的评议考核机制。完善行政执法责任的评议考核机制,是行政执法责任制运行的关键。所谓行政执法责任的评议考核机制,是对行政执法部门落实制度和履行法定职责情况所进行的跟踪检查评定,也是对行政执法行为的合法性和质量进行量化的总体评价。 行政执法责任的评议考核机制分两个层面:一是行政系统内部的评议考核制度;二是社会评议和外部监督。在行政系统内部评议考核上应坚持:评议考核部门和主体合法合理,评议考核部门应是政府法制部门和行政执法单位的法制机构;评议考核标准统一;评议考核方式科学;可以采用组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法,做到日常评议考核和年度评议考核、内部评议考核和外部评议考核有机衔接;评议考核内容合理,主要包括行政执法责任的主体资格是否符合规定,行政执法责任行为是否符合执法权限,适用执法依据是否规范,行政执法责任程序是否合法,行政执法决定的内容是否合法、适当等;评议考核的标准、内容和过程公开,以使考核的全过程始终置于监督的环境之中,增强考核工作的透明度;评议考核结果公正,坚持公开、公平、公正的原则并以适当的形式公布于众。此外,社会评议和外部监督要考虑行政管理相对人、各级人大、政协的意见,其他相关政府部门、行政审判机关和民主党派的意见以及非营利组织、社会团体和人民群众的意见。可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验、开通“行政执法责任评议考核网”进行网上评价等方式进行。 4.建立健全行政执法责任的追究机制。行政执法责任制度能否发挥其应有的作用,核心问题在于落实。建立行政执法责任制的根本目的,就是要通过明确责任、落实责任、推进工作。而落实责任的最有效的手段就是追究不履行责任者的责任,即建立健全行政执法责任的追究机制,为行政执法责任制提供机制保障。 一是准确把握行政执法责任追究的原则。对行政执法责任的追究,应遵循谁有过错谁承担责任的原则,对责任主体、应承担责任的行政执法行为、责任方式等作出明确规定。在具体做法上,可尝试建立行政执法人员的“执法责任档案”,作为平时跟踪考核和年终兑现奖惩的依据;可将行政执法人员履行法定职责的情况与公务员考核结果挂钩;可建立“行政执法责任专项激励基金”,对行政执法责任制考核中不达标或者成绩较差的单位和人员进行内部经济制裁,对优秀单位和人员兑现物质奖励。追究行政执法责任,必须做到实事求是、客观公正。 二是正确运用行政执法责任追究的方式。对有违法或不当行政执法行为的行政执法部门,视结果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况,以限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等方式处理;对有关行政执法人员,可以根据年度考核情况,或者根据过错形式、危害大小、情节轻重,以批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等方式处理;对造成损失的,要承担行政追偿等责任;对行政执法部门和行政执法人员的违法或者不当的行政执法行为,可以依法依纪对其进行组织处理、行政处分;涉嫌触犯法律的,要移交司法机关处理。 三是建立追究与激励有机结合的工作机制。行政执法责任制从某种意义上说也是一种利益调整机制,无论从执法主体趋利避害上,还是从权责关系看,将责任与行政执法权力联系起来,将执法主体利益与行政执法责任联系起来,无疑对行政执法主体具有激励的作用。在执法实践中,应对行政执法政绩突出的行政执法部门和行政执法人员予以表彰,以调动行政执法部门与执法人员提高行政执法质量和水平的积极性,形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。这和建立健全行政执法责任追究机制是相辅相成的。 5.改善行政执法责任制实施的环境。行政执法责任制在推行过程中需要有良好的环境条件,这是行政执法责任制得以落实的客观基础。在改善法律环境方面主要措施有:完善行政法律体系,包括制定行政问责法,对已经过时的法律规范应及时进行废、改、立,让行政救济制度发挥应有的作用。在改善人文环境方面主要措施有:提高行政执法队伍的整体素质,严把进人关,培养行政执法人员的责任意识,以责任的大小来确定执法者执法权的大小,作到权责一致。在改善社会环境方面的主要措施有:加强社会主义文化道德建设,抵制封建残余思想的不良影响,大力推进依法治国基本方略,增强公民法律意识和法治观念,加强对各级领导干部的教育,促使领导干部树立大局意识、全局观念,把地方利益、部门利益和国家利益、社会利益协调统一起来。 实现依法治国、依法行政,是一个长期性、复杂性和艰巨性的过程。推行行政执法责任制,同样不可能一蹴而就,需要一个不断探索、丰富和完善的过程。我们要对行政执法责任制进行持续不断的改革与创新,使我国的行政执法责任制走向科学化和法治化。□ 参考文献: [1]肖恩敏.论加强行政执法责任制中的公民权保障[J].中国发展,2008(2). [2]陈志民.推行行政执法责任制的若干思考[J].中共福建省委党校学报,2009(1). [3]宁有才.对健全行政执法责任制的若干思考[J].四川省社会主义学院学报,2008(3). [4]张惠芳,易谨.论行政执法责任制的完善――以长沙市为视角[J].时代法学,2006(6). [5]罗荷香.论行政执法责任追究制[J].湖南行政学院学报,2008(2). [6]谢鲁.我国行政执法责任制的实施困境及制度化建设[J].三江论坛,2007(5). [7]卢大林.我国行政执法责任制存在的问题及对策[J].兵团党校学报,2006(4). [8]梁太波.我区推行行政执法责任制问题研究[J].广西警官高等专科学校学报,2009(2). 责任编辑:钱国华
作者简介:�戴芳(1978- ),女,安徽蒙城人,中共南京市委党校法学室讲师,主要研究方向为行政法学。 摘 要:推行行政执法责任制体现了现代法治的精神,是依法治国、依法行政方略的重要内容。为此,不仅要弄清行政执法责任制的含义、特征与意义,而且应针对存在问题,科学界定行政执法责任,建立健全行政执法责任追究机制,完善行政执法责任评议考核机制,改善行政执法责任制实施的环境,并相应加强行政执法队伍建设。 关键词:推行;行政执法责任制;问题与对策 中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)11-0070-05 党的十七届四中全会提出要推行行政执法责任制,这是贯彻落实党的依法治国方略的重要举措,是健全权力运行制约和监督机制的重要内容,也是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要任务。为了完成这一任务,我们务必要弄清行政执法责任制的含义、特征与意义,推行行政执法责任制方面存在的问题,研究推行行政执法责任制的对策及路径。 一、行政执法责任制的含义、特征与意义 究竟什么是行政执法责任制,至今并没有一个统一的、具体的“标准答案”。2005年国务院办公厅发出的《关于推行行政执法责任制的若干意见》中也只是说“行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”,并没有作出更具体的解释。目前,对行政执法责任制的认识与理解的主要观点有“监督制度说”、“执法制度说”、“执行制度说”。有些省的地方性法规、政府规章或文件对行政执法责任制概念也作出了一些规定,比如:《江苏省行政执法责任制规定〈试行〉》第二条指出:“行政执法责任制,是指行政执法部门依法确认行政执法主体,界定行政执法职责,规范行政执法程序,明确行政执法标准,开展行政执法评议考核活动和落实行政执法责任的综合制度。”根据多种分析与理解,笔者认为,行政执法责任制是指行政执法机关及其行政执法人员在行政执法活动中的执法权限与责任,以及责任目标、量化考评指标、执法程序和执法过错责任追究等一系列法律制度的总称。 行政执法责任制有如下特征: 第一,责任性。这是行政执法责任制的显著特征,即是说它是一种法律责任制度。“责任”一词在现代汉语中的定义是:做好份内的事,对没有做好份内的事承担相关责任。对于行政执法机关和行政执法人员来说,行政执法责任就是行政执法机关和行政执法人员没有做好份内的事应当承担的不良后果。所以,行政执法责任制应该是以政府机关为实施主体,以法定行政管理职权为基本内容,按照法律、法规和规章规定的执法权限,以分解和落实执法责任、明确执法范围和执法程序。它是以职权行使和责任承担的一体化为基本内容的一种责任机制和制约机制。从形式上看,它是一种工作制度,但从内容和实质上看,它是一种开放式、全方位、多层次、自律与他律相结合的行政法律责任制度,即以责任制度促使和保证法定职责的落实。[1] 第二,评估性。即是说它是一种评议考核制度。它通过制定行政管理量化目标、采取检查完成目标等方法,使岗位责任既从依法行政的角度落实又从行政管理效能上落实。行政执法责任制实行的评议考核制度,既在于评价责任和追究责任,也在于评估行政管理活动的绩效,即评估行政主体的成绩和能力。它通过对行政执法过程中存在的不规范行为进行规范,同时通过设置行政处理的追究方式,杜绝行政执法过程中大错不犯、小错不断的违规现象。这种以绩效评估为内容的评议考核制度不仅有惩戒功能、预防功能,还具有激励功能。[2] 第三,督查性。该制度通过履行行政执法权限和分解岗位责任,以行使行政权力运行的全程督查。它通过厘清界定行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任,为行政机关内部管理建立起一种上下左右规范的严密的运行机制。这种运行机制不仅使行政执法行为的运行过程处于明晰公开的状态中,而且相互之间具有制约和监督作用。这样就会及时发现违法和不当的行政行为,及时制止和最大限度地降低行政行为的错误率。行政执法责任制的有效实施,不仅真正使依法行政落到实处,也必然大大提高行政效能和行政管理水平。 推行行政执法责任制体现了现代法治的精神,其意义十分重大。 1.推行行政执法责任制是实现依法行政的重要载体和途径。依法行政的基本原则是要求政府机关在执行公务时,既行使权力又承担责任,既履行职责又受到监督。行政执法责任制通过一系列具体落实责任的工作程序和制度保障,保证行政主体及其工作人员严格履行职责,实现依法行政。行政执法责任制是统领行政执法工作的一项基础工程。它通过责任制度落实法定职责,把履行职责和责任承担有机地结合起来,保证法律、法规和规章的正确实施,提高行政执法水平。行政执法责任制以政府法制监督体系中的部门监督为主,主要通过对政府机关及其行政行为的规范、约束、激励、制裁等手段,实现行政执法主体的功能。 2.推行行政执法责任制是健全行政执法体制和完善权力运行机制的需要。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制是依法行政的体制保障。通过推行行政执法责任制,厘清行政执法主体,明确执法依据和执法权限,可以切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象,努力提高行政执法能力。建立健全“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制,是权力合法有效运行的长效机制。在依法行政的过程中,须全面贯彻“有权必有责、用权受监督,侵权要赔偿、违法要追究”的原则,而推行行政执法责任制是其重要的路径选择。推行行政执法责任制,确定执法岗位,分解执法职责,严格执法程序,细化执法标准,才能有效地规范行政机关内部管理秩序,提高行政管理水平。[3] 3.推行行政执法责任制是规范和加强行政监督的必然要求。行政监督是国家监督制度的重要组成部分。监督制约机制的健全与否直接影响和制约着依法行政的实施。行政权力在行使过程中往往具有扩张和滥用的倾向,一旦摆脱法律的规制和约束,就极易产生损害社会秩序和公民利益的危险后果。对行政执法行为控制最为有效的手段之一,就是构建监督体系并加以切实运行。通过推行行政执法责任制,实现行政执法的内在监督,提高行政执法部门和行政执法人员的自我约束机制,则是构建他律和自律整合的行政执法监督体系的重要环节。 4.推行行政执法责任制是推进作风效能建设的重要举措。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中指出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。”推行行政执法责任制,就是要通过外在的强制力促进行政执法中监督机制的建立,规范执法人员的行为,从而减少和避免以权谋私和滥用权力的现象;通过强化政府机关的内部管理,清除官僚主义和腐败现象,提高执法效率,建立高效廉洁的政府。因此,推进行政执法责任制是促进执法部门廉政建设和作风效能建设、提高执法效率的重要措施。 二、推行行政执法责任制方面存在的问题 行政执法责任制实施以来,一些地方和部门进行了积极的探索和实践,取得了显著的成效。但是目前我国在推行行政执法责任制上仍存在一些问题,主要表现在: 1.认识还不到位。推行行政执法责任制的阻力首先来自思想认识上:一是对推行行政执法责任制的重要性认识不到位。如有的地方和部门不够重视,没有把推行行政执法责任制工作放到应有的地位;有的认为推行行政执法责任制是行政机关自我定框框,束缚手脚。二是对推行行政执法责任制的主体认识不到位。行政机关及行政执法人员,官本位意识浓厚,依法行政、执政为民的执法意识缺乏,往往把行政权力、管理行政相对人视为其应然的权利,而不是把对其服务作为应尽之责任,对推行行政执法责任制缺乏足够的使命感和责任心。还有不少执法人员观念滞后,不具备现代法治观念,不了解或不能正确理解国家的法律、法规,不能适应推行行政执法责任制的严格要求。
2.体制还没理顺。推行行政执法责任制最大的障碍是体制上的问题,表现为执法体制不顺,权、责不清,导致行政执法机构林立,执法主体多元化;一些地方政府法制机构力量薄弱、人员严重不足,与其承担的工作任务不相适应;政府统一领导、部门首长负责、法制机构牵头、有关部门配合的工作体制还没有完全得到落实;有的地方领导重视不够,工作基本停留在上级机关发文件、法制机构实施的层面上;层级监督的工作体制发挥作用不够,与司法监督、专门监督等关系还不顺畅等。 3.制度还不完善。行政行为必须有法律来规定,而目前我国这方面的法律法规制度不完善,削弱了行政执法责任制的实效。一是落实行政执法责任的有关制度法律位阶不高,一定程度上影响了制度的执行力;二是现有的制度由于程序等规定不够完善,导致执法责任落实不到位;三是我国对行政执法责任追究虽然制定了行政法规和部门规章,但是,这些法规、规章效率层次低,也缺乏配套的操作性强的制度体系;四是国家至今也没有出台行政执法责任制的法律,更没有制定行政执法责任追究的法律,使行政执法责任追究制度的落实具有较大难度。 4.机制还不健全。推行行政执法责任制在运行机制上尚存在问题,主要表现为:一是保障执法责任制落实的必要措施或机制不健全,人员配备与工作任务不相适应,导致推动力不强;二是必要的奖惩机制缺失,使得一些地方和部门推行行政执法责任制缺乏必要的动力与约束,想要严格坚持下去也很不容易;三是行政执法责任制的实行与考核、追究没有形成联动,政府法制部门和负有奖惩职能的相关部门也未形成必要的工作协调互动,造成部门间协作不够,工作力度不够。[4]四是追究程序弱化,由于没有统一的法律规定,行政执法责任追究制度的具体实施缺乏具体明确的时限、步骤、环节、方式等程序性依据。程序的虚置和弱化,直接影响到行政执法责任追究的实效。[5] 5.责任内涵还不清晰。行政执法责任制的责任承担主体、责任范围、责任承担的事由、责任承担方式等问题,还不完全明确,致使责任制度的硬约束变成软约束。如行政强制、行政征收等执法行为,因缺乏《行政强制法》、《行政程序法》予以规范,因而行政执法行为的责任确定处于无法可依的状态。[6]又如,由于责任形式不全导致责任承担不全,造成权力大责任小的不良局面。完整的责任形式应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种,但是在推行行政执法责任制实践中,责任主体对责任的承担基本上是不完全的,不少行政执法主体在违法执法后,以扣工资、奖金或降职、撤职等责任形式来混淆道德责任和法律责任。[7]此外,不同地方政府在对行政执法责任承担主体、责任承担原因、承担责任形式方面的规定不大一致,于是,同样性质的违法却在行政执法上承担不同的责任,或不同性质的违法却在行政执法上承担相同的责任,造成法律上的不公平。 6.评议考核不科学。抑制行政执法责任制功能发挥的难点,是行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等存在着不足之处。如尚未将行政执法责任制纳入政府目标考评,考核内容缺乏科学性、可操作性等等,因此,考评乏力,或者不能客观反映行政执法机关及人员行使行政执法权力和履行法定职责的状况。 产生上述问题的原因主要是行政执法责任制的推行缺乏应有的动力。一方面,内在动力本身不平衡。推行行政执法责任制是各级政府对自身法治建设的自觉行动,是行政机关执法行为的自我完善。但就推行行政执法责任制的实际而言,行政机关往往是被动应付,你推我就动,甚至推而不动,你不推我就不动。这就使推行行政执法责任制的内在动力失衡。另一方面,内在动力与外在动力失衡。由于民众法律意识不强、监督渠道不畅等因素,因而权利制约权力的社会力量弱化。加之,舆论监督与行政执法责任制的结合也远未完善,舆论监督困难重重,致使由民众和舆论为代表的社会力量对实行行政执法责任制的推动力很弱小,这就难以形成内在动力与外在动力的良性互动。[8] 三、推行行政执法责任制的对策及路径 1.依法界定行政执法责任。行政执法责任制,要求构建以执法依据、执法主体、执法职责、执法程序、执法标准和执法责任为核心内容的执法责任制体系。 首先,明晰行政执法责任的执法依据。要梳理行政机关所执行的有关法律法规、规章及有关规定;在法律法规及规章允许的范围内界定行政执法主体、行政执法主体的权力、义务、程序及相关要求;在行政执法过程中要合法、合理运用执法依据。 其次,合理划分行政执法职权。要根据执法机构和执法岗位的配置,将其法定职权分解到具体的执法机构和执法岗位,有关部门不得擅自增加或扩大本部门的行政执法权限。分解行政执法部门内部的执法职权,既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复,又要有利于促进相互之间的协调配合。 再次,确定行政执法责任。行政执法部门和行政执法人员任何违反法定义务的应作为而不作为、虽作为但没有完全作为、不合理作为、有过错作为、乱作为等都应当追究其责任。因此,要确定行政执法部门和行政执法人员的具体行政执法法定责任,确定行政执法部门及其人员理应承担责任的种类和内容。 第四,丰富行政执法责任的问责形式。目前,问责的责任形式大多是行政责任,还应当在行政执法责任制中明确道德责任、法律责任和政治责任。在道德责任方面,对违法或不当的执法行为给他人造成伤害和不良影响的,应公开赔礼道歉、恢复名誉、消除影响等;在法律责任方面,对违法或不当的执法行为造成他人财产损害的,应承担民事赔偿责任;在执法过程中,有贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守的应承担刑事责任;在政治责任方面,对违法或不当的执法行为造成严重后果,影响恶劣的,对主要责任人员是党员的应当开除党籍,是领导干部的应引咎辞职、撤职、开除等。 第五,明确行政执法责任的问责主体。就我国目前的实际情况来看,行政执法责任的“问责”还局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责,专门行政机关对行政执法人员的问责。问责主体的单一化导致问责力度不大、问责不公平现象时有发生。要使行政执法责任制发挥应有的功效,需要异体问责主体及时、有效的介入,实行党委问责、人大问责、公民问责等形式。 2.加强行政执法队伍建设。能否积极、有效地推行行政执法责任制,行政执法人员素质的高低至关重要,因此,必须建设一支高素质的行政执法队伍。首先,要针对一些政府部门中存在的对推行行政执法责任制工作重视不够、认识不到位等问题加大学习和宣传力度,进一步统一思想、提高认识,增强各级领导、行政执法部门和执法人员的执法责任意识。其次,要着力提升执法人员的法律素质和执法水平,通过建立制度化的培训机制,一方面,在单位内部实行常态培训,培训合格方可上岗执法;另一方面,通过相关专业机构进行定期专业培训,增加和丰富执法人员的业务知识,以提高其行政执法的能力。第三,要强化行政执法人员的考核制度,在行政执法人员的年度考核中,将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容,并与他们的任职、晋升结合起来。第四,要进一步整顿行政执法队伍,对聘用从事行政执法的临时工,要坚决调离行政执法岗位或者予以辞退;录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用,切实把好用人关;要严肃纪律、严格管理、强化监督、从严治政,对那些滥用职权执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的人员,必须坚决依法严肃处理并清理出行政执法队伍。第五,高素质的行政执法队伍需要高素质领导来带领。推行行政执法责任制,重要的是要有强有力的组织指挥,因此,需要加强与提升领导力度。
3.完善行政执法责任的评议考核机制。完善行政执法责任的评议考核机制,是行政执法责任制运行的关键。所谓行政执法责任的评议考核机制,是对行政执法部门落实制度和履行法定职责情况所进行的跟踪检查评定,也是对行政执法行为的合法性和质量进行量化的总体评价。 行政执法责任的评议考核机制分两个层面:一是行政系统内部的评议考核制度;二是社会评议和外部监督。在行政系统内部评议考核上应坚持:评议考核部门和主体合法合理,评议考核部门应是政府法制部门和行政执法单位的法制机构;评议考核标准统一;评议考核方式科学;可以采用组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法,做到日常评议考核和年度评议考核、内部评议考核和外部评议考核有机衔接;评议考核内容合理,主要包括行政执法责任的主体资格是否符合规定,行政执法责任行为是否符合执法权限,适用执法依据是否规范,行政执法责任程序是否合法,行政执法决定的内容是否合法、适当等;评议考核的标准、内容和过程公开,以使考核的全过程始终置于监督的环境之中,增强考核工作的透明度;评议考核结果公正,坚持公开、公平、公正的原则并以适当的形式公布于众。此外,社会评议和外部监督要考虑行政管理相对人、各级人大、政协的意见,其他相关政府部门、行政审判机关和民主党派的意见以及非营利组织、社会团体和人民群众的意见。可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验、开通“行政执法责任评议考核网”进行网上评价等方式进行。 4.建立健全行政执法责任的追究机制。行政执法责任制度能否发挥其应有的作用,核心问题在于落实。建立行政执法责任制的根本目的,就是要通过明确责任、落实责任、推进工作。而落实责任的最有效的手段就是追究不履行责任者的责任,即建立健全行政执法责任的追究机制,为行政执法责任制提供机制保障。 一是准确把握行政执法责任追究的原则。对行政执法责任的追究,应遵循谁有过错谁承担责任的原则,对责任主体、应承担责任的行政执法行为、责任方式等作出明确规定。在具体做法上,可尝试建立行政执法人员的“执法责任档案”,作为平时跟踪考核和年终兑现奖惩的依据;可将行政执法人员履行法定职责的情况与公务员考核结果挂钩;可建立“行政执法责任专项激励基金”,对行政执法责任制考核中不达标或者成绩较差的单位和人员进行内部经济制裁,对优秀单位和人员兑现物质奖励。追究行政执法责任,必须做到实事求是、客观公正。 二是正确运用行政执法责任追究的方式。对有违法或不当行政执法行为的行政执法部门,视结果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况,以限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等方式处理;对有关行政执法人员,可以根据年度考核情况,或者根据过错形式、危害大小、情节轻重,以批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等方式处理;对造成损失的,要承担行政追偿等责任;对行政执法部门和行政执法人员的违法或者不当的行政执法行为,可以依法依纪对其进行组织处理、行政处分;涉嫌触犯法律的,要移交司法机关处理。 三是建立追究与激励有机结合的工作机制。行政执法责任制从某种意义上说也是一种利益调整机制,无论从执法主体趋利避害上,还是从权责关系看,将责任与行政执法权力联系起来,将执法主体利益与行政执法责任联系起来,无疑对行政执法主体具有激励的作用。在执法实践中,应对行政执法政绩突出的行政执法部门和行政执法人员予以表彰,以调动行政执法部门与执法人员提高行政执法质量和水平的积极性,形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。这和建立健全行政执法责任追究机制是相辅相成的。 5.改善行政执法责任制实施的环境。行政执法责任制在推行过程中需要有良好的环境条件,这是行政执法责任制得以落实的客观基础。在改善法律环境方面主要措施有:完善行政法律体系,包括制定行政问责法,对已经过时的法律规范应及时进行废、改、立,让行政救济制度发挥应有的作用。在改善人文环境方面主要措施有:提高行政执法队伍的整体素质,严把进人关,培养行政执法人员的责任意识,以责任的大小来确定执法者执法权的大小,作到权责一致。在改善社会环境方面的主要措施有:加强社会主义文化道德建设,抵制封建残余思想的不良影响,大力推进依法治国基本方略,增强公民法律意识和法治观念,加强对各级领导干部的教育,促使领导干部树立大局意识、全局观念,把地方利益、部门利益和国家利益、社会利益协调统一起来。 实现依法治国、依法行政,是一个长期性、复杂性和艰巨性的过程。推行行政执法责任制,同样不可能一蹴而就,需要一个不断探索、丰富和完善的过程。我们要对行政执法责任制进行持续不断的改革与创新,使我国的行政执法责任制走向科学化和法治化。□ 参考文献: [1]肖恩敏.论加强行政执法责任制中的公民权保障[J].中国发展,2008(2). [2]陈志民.推行行政执法责任制的若干思考[J].中共福建省委党校学报,2009(1). [3]宁有才.对健全行政执法责任制的若干思考[J].四川省社会主义学院学报,2008(3). [4]张惠芳,易谨.论行政执法责任制的完善――以长沙市为视角[J].时代法学,2006(6). [5]罗荷香.论行政执法责任追究制[J].湖南行政学院学报,2008(2). [6]谢鲁.我国行政执法责任制的实施困境及制度化建设[J].三江论坛,2007(5). [7]卢大林.我国行政执法责任制存在的问题及对策[J].兵团党校学报,2006(4). [8]梁太波.我区推行行政执法责任制问题研究[J].广西警官高等专科学校学报,2009(2). 责任编辑:钱国华