作者：王维国
北京联合大学学报：人文社会科学版 2009年07期
[中图分类号]D624[文献标识码]A[文章编号]1672-4917(2009)01-0027-04
改革开放以来，党和国家不断推动人民代表大会制度建设和人民代表大会工作向前迈进，迎来了地方人民代表大会制度建设和发展的新的历史时期。
在1978年至1982年这段时期，不仅各级人大的工作迅速获得恢复，而且以宪法的修正和重新制定为标志，实现了人大制度的重大改革。
为落实党的十一届三中全会关于健全社会主义法制的任务，1979年召开的五届全国人大第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，制定了七部法律，即《刑法》、《刑事诉讼法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》。七部法律的通过和贯彻，迈出了加强和健全我国社会主义法制的一大步。
这次制定的《选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国的选举制度作了重要改革，确立了我国新时期选举制度的基本框架，奠定了选举实践发展的基础。选举法将人大代表直接选举范围由过去的乡镇一级扩大到县。扩大直接选举确保了人民可以通过自己的代表有效管理国家大事，掌握自己的、民族的和国家的命运。
在地方县级以上设立人大常委会，赋予省级人大和较大城市的人大立法权是人大制度的一项重要改革。1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。这个决议规定：县和县级以上地方各级人大设立常委会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1979)第二条规定：县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。第七条赋予其监督权、人事任免权和重大事项决定权。
县级以上地方各级人大设立常委会，改变了我国地方权力机关和执行机关不分的状况，保证了人大机关工作的有效运行，增强了地方人大对政府和司法机关的日常监督，保障人民民主权利不断得到实现。地方人大常委会在新时期人大工作中发挥了重要作用。
地方组织法(1979)第27条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这就赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。根据宪法的规定，1982年12月10日五届全国人大五次会议又对地方组织法作了相应的修改，赋予省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。地方组织法(1982)第27条规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这是我国立法体制的重大改革，有利于各地因地制宜，发挥地方的主动性、积极性，加快社会主义法制和其他各项工作建设。
人大职权能否充分行使与其组织是否健全有着密切的联系，会议制度和代表工作制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是人大及其常委会明确工作关系、确定工作要求、规范工作程序、增强工作实效的基础性工程。健全我国地方人大及其常委会的组织体系、会议制度和代表工作制度，对我国地方各级人大及其常委会切实行使宪法和法律所赋予的职权具有重要意义。1983年至1992年这段时期，以专门(工作)委员会的设立、议事规则和代表法的制定为标志，地方各级人大机构不断充实，人大会议制度和代表工作制度不断健全。
根据1982年宪法和有关法律的规定，在省、自治区、直辖市和自治州、设区的市的人大，建立了法制(政法)、财政经济、教育科学文化卫生等专门委员会。20世纪80年代中后期以来，县级人大常委会按其行使职权的需要，建立了法制工作委员会、财经工作委员会、教科文卫工作委员会、代表工作委员会等。
我国的乡(含民族乡)、镇的人民代表大会从来不设常务委员会，人大的常务工作由本级人民政府承担。1986年修改地方组织法，规定乡镇人大会议的召集由上一次人大会议的主席团负责。1995年再次修改地方组织法，规定：乡、民族乡、镇人民代表大会设主席及副主席1至2人，由本级人大从代表中选举产生，在本级人大闭会期间，负责行使联系代表、组织代表开展活动、反映代表及群众建议和意见、召集本级人大的会议等职能。主席、副主席亦是人大会议主席团的成员。这些措施加强了乡镇人大工作。
由于人大及其常委会是集体行使职权、集体决定问题，因此为了依照民主的、法定的程序行使职权，提高议事的效率和质量，加强人大工作的制度化、程序化建设，就需建立完备的议事规则。地方人大及其常委会陆续制定和完善了各自的会议制度，从而使地方人大工作逐步走上了制度化、程序化的轨道。
早在1983年1月7日，云南省第五届人民代表大会第五次会议就通过了《关于云南省人民代表大会及其常务委员会组织和工作程序若干问题的暂行规定》，成为地方人大及其常委会会议制度的雏形。1987年11月22日河南省第六届人大常委会第31次会议通过了《河南省人民代表大会常务委员会议事规则》，河南省由此成为全国率先通过立法并且以“议事规则”的形式来规范人大常委会会议制度的省级人大常委会。1987年至1990年间，全国包括河南省在内共有27个省、自治区、直辖市的人大常委会制定本级人大常委会议事规则，这27件议事规则中，仅1988年制定的就有24件。与此同时，人民代表大会的议事规则也陆续出台。继云南、广东两省的省七届人大二次会议于1989年3月9日分别通过《云南省人民代表大会议事规则》和《广东省人民代表大会议事规则(试行)》之后，到1991年底，全国共有20个省级人大制定了自己的议事规则。[1]许多地方的地方人大常委会还制定了常委会组成人员守则。有的省市通过地方立法，规范人大代表、政府组成人员和“两院”领导人员列席地方人大及其常委会会议的制度，建立了旁听地方人大及其常委会会议的制度。各级人大和人大常委会严格按照议事规则的规定，每年召开一次全体会议，每两个月至少召开一次常委会会议。地方国家权力机关的工作逐步走上了制度化、程序化的轨道。
为了更好地发挥人大代表的作用，许多地方人大常委会办公厅制发了人大代表视察证，使代表的视察活动逐步经常化、制度化。1992年4月，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，对全国人大和地方各级人大代表的性质、地位、权利、义务、工作方式，对代表在闭会期间的活动，包括组成代表小组开展活动、对本级或下级国家机关的工作进行视察、约见本级或者下级国家机关负责人、采取多种方式经常听取和反映人民群众的意见和要求、国家和社会为代表执行职务提供保障、人大代表非经本级人大常委会许可不受逮捕或者审判、对于会议的举行，议案的提出和审议，人员的选举、罢免和辞职，询问和质询，发言和表决等，都作了具体规定。这些规定有利于提高人大代表在国家政治生活中的地位，为地方人大代表依法行使职权提供了法律保障。[2]
1993年以来，以人大执法检查的普遍开展、工作评议的广泛进行为标志，全国地方各级人大在行使立法和监督职权中进行了不断探索。
地方人大行使立法职权中，不断创新地方立法机制，法律的起草由政府起草的单一渠道向多渠道、多主体转变。
在行使监督职权中，全国地方各级人大不断拓宽监督渠道，加大监督力度。在不断完善听取和审议工作报告制度的基础上，重点开展了执法检查和工作评议，监督工作逐步走向规范化和制度化。
在《监督法》实施之前，“宪法和法律赋予了人大及其常委会的监督权，但对实施监督可以采取的形式，尚未作出具体的规定，只能在实践中探索和完善”[3]。在这种情况下，地方人大在行使监督职权中，广泛开展了执法检查、代表评议、述职评议和个案监督等。所谓执法检查，是指人大常委会组织部分常委会组成人员或者专门委员会(工作委员会)组织常委会委员开展执法监督检查。所谓代表评议或工作评议，是指人大常委会组织部分人大代表对政府及其部门或“两院”的工作进行评议。所谓述职评议，是指人大常委会组成人员要求由常委会任命的部门负责人在常委会会议上述职，并对其进行评议。[4]这些监督形式开展的初期，其规范化程度不高，实践中表现出较大的随意性和不统一性。为了使新的监督方式的运用更有效果、更规范，地方人大及其常委会加强了这方面地方性法规的制定。
“述职评议作为地方人大及其常委会对其选举和任命的‘一府两院’组成人员依法进行监督的有效形式，经过多年的实践和探索，形式日趋完善，效果逐步显现，显示出了较强的生机和活力。然而，在工作中，述职评议的实际功效尚未得到有效发挥：评议方式比价单一，综合运用各种法定的监督方式相对欠缺；评议内容覆盖面太广，重点不突出，针对性不强。”[3]因此，地方各级人大开始转向更加规范的专项工作评议。“述职评议受实践、形式和方法的限制，很难在较短的时间内，通过听取述职人员的述职报告，对干部进行全面、准确的认定，决定干部的去留问题。同时，述职评议是针对领导个人，但是工作不是领导一个人做的，被评议的干部就感到很难写好自己的述职报告，总不能把部门工作都写成个人的成绩，这也给人大对述职干部做出客观公正的评价带来一定的难度。”[3]而“专项工作评议，评议聚焦专项工作，通过评议工作实绩来评议人，通过部门工作的成效来反映领导人员在其中发挥的作用，评议的针对性就更强，重点更突出。体现了对人监督和对事监督的统一，符合人大工作的特点。”[3]
随着代表法的实施，我国人大代表的工作和活动出现了一个新的局面。全国地方各级人大常委会积极探索，制定了《代表法实施办法》《代表建议、批评和意见办理条例》《代表议案办理办法》《代表视察工作办法》《保障代表执行职务的若干规定》《人大代表述职办法》《代表活动日制度》《代表公示制度》[5]等代表工作制度，使代表工作有法可依，有章可循。
为了保证人大依法加强监督工作，自1987年到2006年，历次全国人民代表大会会议共收222件关于制定监督法的代表议案，参与提出议案的代表4 044人次。2006年3月全国人大会议期间，胡锦涛总书记对加强人大监督工作作了深刻阐述。6月，中共中央召开党外人士座谈会，胡锦涛总书记主持会议，就制定监督法听取意见。在汇总研究各方面意见的基础上，全国人大法律委员会对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。2006年4、5月间，全国人大常委会有关领导主持召开四个座谈会，继续听取各方面的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委认真研究了座谈会上的具体修改意见，对草案修改稿作了进一步修改。2006年6月和8月，草案先后经两次常委会会议审议，并根据审议意见进行了修改、完善。8月25日，全国人大常委会委员长会议决定，将监督法草案交付表决。终于于2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于2007年1月1日起施行。从此，地方各级人大常委会监督权的行使更加规范，制度建设得到了进一步加强。
这段时期，地方人大注重审议工作报告、执法检查等程序性监督的操作细节。在山东、湖南等地，人大常委会建立审议意见交办和办理报告制度。有的还就对审议意见办理是否满意进行票决，若两次通不过的，人大将依法对责任单位和国家机关领导人启动质询、罢免职务等刚性监督措施。另外，各级人大对预算监督作了一些可贵的探索。
作者介绍：王维国，北京联合大学人大制度研究所研究员。（北京 100101）
作者：王维国
北京联合大学学报：人文社会科学版 2009年07期
[中图分类号]D624[文献标识码]A[文章编号]1672-4917(2009)01-0027-04
改革开放以来，党和国家不断推动人民代表大会制度建设和人民代表大会工作向前迈进，迎来了地方人民代表大会制度建设和发展的新的历史时期。
在1978年至1982年这段时期，不仅各级人大的工作迅速获得恢复，而且以宪法的修正和重新制定为标志，实现了人大制度的重大改革。
为落实党的十一届三中全会关于健全社会主义法制的任务，1979年召开的五届全国人大第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，制定了七部法律，即《刑法》、《刑事诉讼法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》。七部法律的通过和贯彻，迈出了加强和健全我国社会主义法制的一大步。
这次制定的《选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国的选举制度作了重要改革，确立了我国新时期选举制度的基本框架，奠定了选举实践发展的基础。选举法将人大代表直接选举范围由过去的乡镇一级扩大到县。扩大直接选举确保了人民可以通过自己的代表有效管理国家大事，掌握自己的、民族的和国家的命运。
在地方县级以上设立人大常委会，赋予省级人大和较大城市的人大立法权是人大制度的一项重要改革。1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。这个决议规定：县和县级以上地方各级人大设立常委会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1979)第二条规定：县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。第七条赋予其监督权、人事任免权和重大事项决定权。
县级以上地方各级人大设立常委会，改变了我国地方权力机关和执行机关不分的状况，保证了人大机关工作的有效运行，增强了地方人大对政府和司法机关的日常监督，保障人民民主权利不断得到实现。地方人大常委会在新时期人大工作中发挥了重要作用。
地方组织法(1979)第27条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这就赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。根据宪法的规定，1982年12月10日五届全国人大五次会议又对地方组织法作了相应的修改，赋予省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。地方组织法(1982)第27条规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这是我国立法体制的重大改革，有利于各地因地制宜，发挥地方的主动性、积极性，加快社会主义法制和其他各项工作建设。
人大职权能否充分行使与其组织是否健全有着密切的联系，会议制度和代表工作制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是人大及其常委会明确工作关系、确定工作要求、规范工作程序、增强工作实效的基础性工程。健全我国地方人大及其常委会的组织体系、会议制度和代表工作制度，对我国地方各级人大及其常委会切实行使宪法和法律所赋予的职权具有重要意义。1983年至1992年这段时期，以专门(工作)委员会的设立、议事规则和代表法的制定为标志，地方各级人大机构不断充实，人大会议制度和代表工作制度不断健全。
根据1982年宪法和有关法律的规定，在省、自治区、直辖市和自治州、设区的市的人大，建立了法制(政法)、财政经济、教育科学文化卫生等专门委员会。20世纪80年代中后期以来，县级人大常委会按其行使职权的需要，建立了法制工作委员会、财经工作委员会、教科文卫工作委员会、代表工作委员会等。
我国的乡(含民族乡)、镇的人民代表大会从来不设常务委员会，人大的常务工作由本级人民政府承担。1986年修改地方组织法，规定乡镇人大会议的召集由上一次人大会议的主席团负责。1995年再次修改地方组织法，规定：乡、民族乡、镇人民代表大会设主席及副主席1至2人，由本级人大从代表中选举产生，在本级人大闭会期间，负责行使联系代表、组织代表开展活动、反映代表及群众建议和意见、召集本级人大的会议等职能。主席、副主席亦是人大会议主席团的成员。这些措施加强了乡镇人大工作。
由于人大及其常委会是集体行使职权、集体决定问题，因此为了依照民主的、法定的程序行使职权，提高议事的效率和质量，加强人大工作的制度化、程序化建设，就需建立完备的议事规则。地方人大及其常委会陆续制定和完善了各自的会议制度，从而使地方人大工作逐步走上了制度化、程序化的轨道。
早在1983年1月7日，云南省第五届人民代表大会第五次会议就通过了《关于云南省人民代表大会及其常务委员会组织和工作程序若干问题的暂行规定》，成为地方人大及其常委会会议制度的雏形。1987年11月22日河南省第六届人大常委会第31次会议通过了《河南省人民代表大会常务委员会议事规则》，河南省由此成为全国率先通过立法并且以“议事规则”的形式来规范人大常委会会议制度的省级人大常委会。1987年至1990年间，全国包括河南省在内共有27个省、自治区、直辖市的人大常委会制定本级人大常委会议事规则，这27件议事规则中，仅1988年制定的就有24件。与此同时，人民代表大会的议事规则也陆续出台。继云南、广东两省的省七届人大二次会议于1989年3月9日分别通过《云南省人民代表大会议事规则》和《广东省人民代表大会议事规则(试行)》之后，到1991年底，全国共有20个省级人大制定了自己的议事规则。[1]许多地方的地方人大常委会还制定了常委会组成人员守则。有的省市通过地方立法，规范人大代表、政府组成人员和“两院”领导人员列席地方人大及其常委会会议的制度，建立了旁听地方人大及其常委会会议的制度。各级人大和人大常委会严格按照议事规则的规定，每年召开一次全体会议，每两个月至少召开一次常委会会议。地方国家权力机关的工作逐步走上了制度化、程序化的轨道。
为了更好地发挥人大代表的作用，许多地方人大常委会办公厅制发了人大代表视察证，使代表的视察活动逐步经常化、制度化。1992年4月，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，对全国人大和地方各级人大代表的性质、地位、权利、义务、工作方式，对代表在闭会期间的活动，包括组成代表小组开展活动、对本级或下级国家机关的工作进行视察、约见本级或者下级国家机关负责人、采取多种方式经常听取和反映人民群众的意见和要求、国家和社会为代表执行职务提供保障、人大代表非经本级人大常委会许可不受逮捕或者审判、对于会议的举行，议案的提出和审议，人员的选举、罢免和辞职，询问和质询，发言和表决等，都作了具体规定。这些规定有利于提高人大代表在国家政治生活中的地位，为地方人大代表依法行使职权提供了法律保障。[2]
1993年以来，以人大执法检查的普遍开展、工作评议的广泛进行为标志，全国地方各级人大在行使立法和监督职权中进行了不断探索。
地方人大行使立法职权中，不断创新地方立法机制，法律的起草由政府起草的单一渠道向多渠道、多主体转变。
在行使监督职权中，全国地方各级人大不断拓宽监督渠道，加大监督力度。在不断完善听取和审议工作报告制度的基础上，重点开展了执法检查和工作评议，监督工作逐步走向规范化和制度化。
在《监督法》实施之前，“宪法和法律赋予了人大及其常委会的监督权，但对实施监督可以采取的形式，尚未作出具体的规定，只能在实践中探索和完善”[3]。在这种情况下，地方人大在行使监督职权中，广泛开展了执法检查、代表评议、述职评议和个案监督等。所谓执法检查，是指人大常委会组织部分常委会组成人员或者专门委员会(工作委员会)组织常委会委员开展执法监督检查。所谓代表评议或工作评议，是指人大常委会组织部分人大代表对政府及其部门或“两院”的工作进行评议。所谓述职评议，是指人大常委会组成人员要求由常委会任命的部门负责人在常委会会议上述职，并对其进行评议。[4]这些监督形式开展的初期，其规范化程度不高，实践中表现出较大的随意性和不统一性。为了使新的监督方式的运用更有效果、更规范，地方人大及其常委会加强了这方面地方性法规的制定。
“述职评议作为地方人大及其常委会对其选举和任命的‘一府两院’组成人员依法进行监督的有效形式，经过多年的实践和探索，形式日趋完善，效果逐步显现，显示出了较强的生机和活力。然而，在工作中，述职评议的实际功效尚未得到有效发挥：评议方式比价单一，综合运用各种法定的监督方式相对欠缺；评议内容覆盖面太广，重点不突出，针对性不强。”[3]因此，地方各级人大开始转向更加规范的专项工作评议。“述职评议受实践、形式和方法的限制，很难在较短的时间内，通过听取述职人员的述职报告，对干部进行全面、准确的认定，决定干部的去留问题。同时，述职评议是针对领导个人，但是工作不是领导一个人做的，被评议的干部就感到很难写好自己的述职报告，总不能把部门工作都写成个人的成绩，这也给人大对述职干部做出客观公正的评价带来一定的难度。”[3]而“专项工作评议，评议聚焦专项工作，通过评议工作实绩来评议人，通过部门工作的成效来反映领导人员在其中发挥的作用，评议的针对性就更强，重点更突出。体现了对人监督和对事监督的统一，符合人大工作的特点。”[3]
随着代表法的实施，我国人大代表的工作和活动出现了一个新的局面。全国地方各级人大常委会积极探索，制定了《代表法实施办法》《代表建议、批评和意见办理条例》《代表议案办理办法》《代表视察工作办法》《保障代表执行职务的若干规定》《人大代表述职办法》《代表活动日制度》《代表公示制度》[5]等代表工作制度，使代表工作有法可依，有章可循。
为了保证人大依法加强监督工作，自1987年到2006年，历次全国人民代表大会会议共收222件关于制定监督法的代表议案，参与提出议案的代表4 044人次。2006年3月全国人大会议期间，胡锦涛总书记对加强人大监督工作作了深刻阐述。6月，中共中央召开党外人士座谈会，胡锦涛总书记主持会议，就制定监督法听取意见。在汇总研究各方面意见的基础上，全国人大法律委员会对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。2006年4、5月间，全国人大常委会有关领导主持召开四个座谈会，继续听取各方面的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委认真研究了座谈会上的具体修改意见，对草案修改稿作了进一步修改。2006年6月和8月，草案先后经两次常委会会议审议，并根据审议意见进行了修改、完善。8月25日，全国人大常委会委员长会议决定，将监督法草案交付表决。终于于2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于2007年1月1日起施行。从此，地方各级人大常委会监督权的行使更加规范，制度建设得到了进一步加强。
这段时期，地方人大注重审议工作报告、执法检查等程序性监督的操作细节。在山东、湖南等地，人大常委会建立审议意见交办和办理报告制度。有的还就对审议意见办理是否满意进行票决，若两次通不过的，人大将依法对责任单位和国家机关领导人启动质询、罢免职务等刚性监督措施。另外，各级人大对预算监督作了一些可贵的探索。
作者介绍：王维国，北京联合大学人大制度研究所研究员。（北京 100101）