第二十八章︰實施《基本法》第二十三條的立法建議
A部：概況
324. 這項在二零零三年初提出、其後在下半年被撤回的立法建議，引起了廣泛及詳細的評論；我們雖然不可能在本報告書內闡述每項意見，但認為宜把現況告知委員會，並就爭論的要點作出回應1。我們會在下文B部就評論者的主要關注事項作出概括的回應。正式來說，本報告書應匯報截至二零零三年六月三十日為止的情況，因此本報告書的其他章節並不討論在該日期後發生的事情。不過，基於這項議題的重要性，而且在六月三十日之後有重要發展，本章會間中偏離這項原則，以便能盡量闡述整個情況。
325.
“《基本法》第二十三條訂明，香港特別行政區應自行立法禁
止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及顛覆中央人民政府的行為
2在首份報告第357段，我們作出以下解釋— 。這項條文涉及複雜的問題，必須審慎研究並特別參照公約的
規定。故此，政府仍未制訂立法建議，以實施這項條文。立法
1 不過，我們會把為草擬本報告書而進行的諮詢期間所接獲的每一份意見書的副本送交委員會。
第二十三條亦規定香港特區立法禁止“竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”2
建議擬備後，當局會先廣泛徵詢公眾意見，然後才提交立法會
審議。不少論者提出，《基本法》第二十三條的規定不得損害
市民發表自由。有關的立法建議將會顧及這些意見。此外，根
據《基本法》第三十九條的規定，立法建議必須符合公約適用
於香港的規定。”
326. 在審議結論的第18段，委員會認為“《刑事罪行條例》所訂的叛逆罪和煽動罪的定義過於廣泛，因而損害公約第19條所保障的發表的自由。所有根據《基本法》第二十三條制訂的法例，均須符合公約的規定。”
327. 其後，我們制訂了建議，以實施《基本法》第二十三條（以下簡稱“第二十三條”）。經廣泛的公眾諮詢後，我們於二零零三年二月把《國家安全（立法條文）條例草案》（以下簡稱《條例草案》）提交立法會審議。由制訂建議以至推出《條例草案》，我們均已全面顧及一九九九年的審議結論，並已嚴格遵守承諾，確保建議完全符合公約、《基本法》（特別是第三十九條）和《香港人權法案條例》所保障的權利和自由。不過，在香港這個奉行言論自由、而公眾慣於熱烈辯論的社會，建議引起頗多的公眾辯論。
B部：對論者的回應
328. 我們在本部分作出的回應僅屬撮要。差不多所有的回應均見於政府在立法過程中向立法會提交的多份詳細討論文件中。由於該等文件以
至《條例草案》本身篇幅太長，故沒有納入本報告內。有關文件已上載到特設的政府網站（www.basiclaw23.gov.hk），供公眾瀏覽。如委員有需要，我們可向委員會提供全部或部分文件。
329. 《條例草案》引起的關注主要關乎發表的自由，但亦有人關注立法建議對公約的其他規定（例如第14、17、18、21和22條的規定）的影響。為連貫起見，我們選擇了在本報告一個獨立部分討論所有與《條例草案》有關的關注，而不在以有關權利為題的章節中個別討論。
《基本法》和立法的憲制責任
330. 所有國家都有保護國家安全的法律，中國亦不例外。然而，《基本法》第十八條規定，“全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。”附件三不包括適用於中國內地的國家安全法律。相反地，根據第二十三條，香港特區有憲制責任：
“自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人
民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體
在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治
性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”
第二十三條的用意，是要求香港特區自行立法禁止損害國家主權、領土完
整、統一及國家安全的行為。
《基本法》規定的憲制保障
331. 履行實施第二十三條責任的法例，須符合《基本法》的整體規定，包括《基本法》第三章所保障的基本權利和自由3，特別是第三十九條4。該條訂明一項憲制責任，確保實施第二十三條的法例必須符合公約及《經濟、社會與文化權利的國際公約》的規定。
立法程序
332. 二零零二年九月，我們發表公眾諮詢文件，解釋我們就實施第二十三條制訂建議時所依循的指導原則。諮詢的目的，是為了在草擬有關法例前，先徵詢公眾對建議的意見。我們制訂建議之前，曾對香港現行法律、其他司法管轄區的國家安全法律，以及有關的法律和人權原則，作出了廣泛研究。該等建議旨在修訂現行法例，使之更符合現代的標準，並與其他主要的普通法司法管轄區的有關法律相若。一位國際知名的人權法專
3 有關的主要權利和自由保障包括︰第二十七條訂明保障言論、新聞、出版、結社、集會、遊行和示威的自由；第三十二條訂明保障宗教信仰的自由；以及第三十四條訂明保障進行學術研究和文學藝術創作的自由。
4 《基本法》第三十九條訂明“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。”
家
5亦表示，這些建議符合《基本法》所訂明的國際人權標準。
333. 諮詢過程是公開、具透明度和經過傳媒廣泛宣傳的。政府派發了超過7萬份諮詢文件，以及100萬份解釋立法建議的單張。公眾亦可從政府網站瀏覽立法建議和有關資料。政府官員出席了超過250個論壇、研討會、傳媒訪問、立法會的公聽會，以及全港18個區議會的會議，以討論立法建議和聽取意見。
334. 當局收到超過10萬份意見書，並將之輯錄成《意見書匯編》，供市民查閱。《意見書匯編》亦已上載到政府的網站。
335. 我們於二零零三年二月向立法會提交《條例草案》。《條例草案》旨在藉修訂現有條例（主要是《刑事罪行條例》（第200章）、《官方機密條例》（第521章）及《社團條例》（第151章）），實施第二十三條。《條例草案》已顧及公眾在諮詢期間發表的意見，以及上文第331段的指導原則。其中，《條例草案》訂明，擬修訂的每一條條例中有關部分的所有條文均須以符合《基本法》第三十九條的方式執行、適用及解釋6。換言之，條文須符合公約適用於香港的規定。
336. 立法會的法案委員會於二零零三年三月至六月期間，共舉行了
5 彭力克御用大律師（Mr. David Pannick QC）
見《條例草案》第7條（第200章新訂第18A條）、第9條（第521章新訂第12A條）和第14條（第151章新訂第2A條）。 6
逾百小時會議，公開並詳細審議《條例草案》。此外，有超過一百的名人士或非政府組織在四次特別會議上，向委員會申述意見。與《條例草案》有關而擬備予議員參考的文件，亦超過一百份。該等文件可供公眾閱覽，而大部分已上載第二十三條的網站（上文第328段）。
337. 經考慮議員和公眾所提出的意見，我們於二零零三年六月和七月提出進一步的修訂建議，以收窄有關罪行的定義及範圍，並提供額外保障措施。其中一項主要建議是，明文規定《條例草案》的條文須以符合《基本法》整個第三章（而非如先前建議僅限於第三十九條）的方式執行、適用及解釋，從而確保新法例符合該章所保障的各項人權。此外，鑑於公眾對建議的取締機制、警方的緊急調查權力，以及非法披露罪行沒有訂明可以“公眾利益”作為抗辯理由存在疑慮，我們再提出了三項修訂建議，以消除公眾的疑慮。
338. 我們堅信，《條例草案》的建議將完全符合保障基本權利和自由的國際標準，包括公約在內。在《條例草案》審議期間所建議的額外保障措施及更清晰界定的條文，會進一步加強對這些權利和自由的保障。與此同時，我們完全同意立法亦必須得到公眾的理解及接受。基於公眾人士仍存有疑慮，我們於二零零三年九月決定從立法議程撤回《條例草案》，並重新研究有關事項。我們又承諾會在落實立法建議前，廣泛諮詢社會人士的意見。有關重新研究或立法的工作，現時並沒有既定的時間表。
未來路向
339. 我們會因應公眾的意見，再三研究各項問題，並會在討論立法工作的未來路向時，充分諮詢社會各界和有關人士的意見。立法工作並沒有預定的時間表，但我們必須再次強調，香港特區有憲制上的責任實施《基本法》第二十三條，而社會人士亦確認這一點。
第二十八章︰實施《基本法》第二十三條的立法建議
A部：概況
324. 這項在二零零三年初提出、其後在下半年被撤回的立法建議，引起了廣泛及詳細的評論；我們雖然不可能在本報告書內闡述每項意見，但認為宜把現況告知委員會，並就爭論的要點作出回應1。我們會在下文B部就評論者的主要關注事項作出概括的回應。正式來說，本報告書應匯報截至二零零三年六月三十日為止的情況，因此本報告書的其他章節並不討論在該日期後發生的事情。不過，基於這項議題的重要性，而且在六月三十日之後有重要發展，本章會間中偏離這項原則，以便能盡量闡述整個情況。
325.
“《基本法》第二十三條訂明，香港特別行政區應自行立法禁
止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及顛覆中央人民政府的行為
2在首份報告第357段，我們作出以下解釋— 。這項條文涉及複雜的問題，必須審慎研究並特別參照公約的
規定。故此，政府仍未制訂立法建議，以實施這項條文。立法
1 不過，我們會把為草擬本報告書而進行的諮詢期間所接獲的每一份意見書的副本送交委員會。
第二十三條亦規定香港特區立法禁止“竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”2
建議擬備後，當局會先廣泛徵詢公眾意見，然後才提交立法會
審議。不少論者提出，《基本法》第二十三條的規定不得損害
市民發表自由。有關的立法建議將會顧及這些意見。此外，根
據《基本法》第三十九條的規定，立法建議必須符合公約適用
於香港的規定。”
326. 在審議結論的第18段，委員會認為“《刑事罪行條例》所訂的叛逆罪和煽動罪的定義過於廣泛，因而損害公約第19條所保障的發表的自由。所有根據《基本法》第二十三條制訂的法例，均須符合公約的規定。”
327. 其後，我們制訂了建議，以實施《基本法》第二十三條（以下簡稱“第二十三條”）。經廣泛的公眾諮詢後，我們於二零零三年二月把《國家安全（立法條文）條例草案》（以下簡稱《條例草案》）提交立法會審議。由制訂建議以至推出《條例草案》，我們均已全面顧及一九九九年的審議結論，並已嚴格遵守承諾，確保建議完全符合公約、《基本法》（特別是第三十九條）和《香港人權法案條例》所保障的權利和自由。不過，在香港這個奉行言論自由、而公眾慣於熱烈辯論的社會，建議引起頗多的公眾辯論。
B部：對論者的回應
328. 我們在本部分作出的回應僅屬撮要。差不多所有的回應均見於政府在立法過程中向立法會提交的多份詳細討論文件中。由於該等文件以
至《條例草案》本身篇幅太長，故沒有納入本報告內。有關文件已上載到特設的政府網站（www.basiclaw23.gov.hk），供公眾瀏覽。如委員有需要，我們可向委員會提供全部或部分文件。
329. 《條例草案》引起的關注主要關乎發表的自由，但亦有人關注立法建議對公約的其他規定（例如第14、17、18、21和22條的規定）的影響。為連貫起見，我們選擇了在本報告一個獨立部分討論所有與《條例草案》有關的關注，而不在以有關權利為題的章節中個別討論。
《基本法》和立法的憲制責任
330. 所有國家都有保護國家安全的法律，中國亦不例外。然而，《基本法》第十八條規定，“全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。”附件三不包括適用於中國內地的國家安全法律。相反地，根據第二十三條，香港特區有憲制責任：
“自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人
民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體
在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治
性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”
第二十三條的用意，是要求香港特區自行立法禁止損害國家主權、領土完
整、統一及國家安全的行為。
《基本法》規定的憲制保障
331. 履行實施第二十三條責任的法例，須符合《基本法》的整體規定，包括《基本法》第三章所保障的基本權利和自由3，特別是第三十九條4。該條訂明一項憲制責任，確保實施第二十三條的法例必須符合公約及《經濟、社會與文化權利的國際公約》的規定。
立法程序
332. 二零零二年九月，我們發表公眾諮詢文件，解釋我們就實施第二十三條制訂建議時所依循的指導原則。諮詢的目的，是為了在草擬有關法例前，先徵詢公眾對建議的意見。我們制訂建議之前，曾對香港現行法律、其他司法管轄區的國家安全法律，以及有關的法律和人權原則，作出了廣泛研究。該等建議旨在修訂現行法例，使之更符合現代的標準，並與其他主要的普通法司法管轄區的有關法律相若。一位國際知名的人權法專
3 有關的主要權利和自由保障包括︰第二十七條訂明保障言論、新聞、出版、結社、集會、遊行和示威的自由；第三十二條訂明保障宗教信仰的自由；以及第三十四條訂明保障進行學術研究和文學藝術創作的自由。
4 《基本法》第三十九條訂明“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。”
家
5亦表示，這些建議符合《基本法》所訂明的國際人權標準。
333. 諮詢過程是公開、具透明度和經過傳媒廣泛宣傳的。政府派發了超過7萬份諮詢文件，以及100萬份解釋立法建議的單張。公眾亦可從政府網站瀏覽立法建議和有關資料。政府官員出席了超過250個論壇、研討會、傳媒訪問、立法會的公聽會，以及全港18個區議會的會議，以討論立法建議和聽取意見。
334. 當局收到超過10萬份意見書，並將之輯錄成《意見書匯編》，供市民查閱。《意見書匯編》亦已上載到政府的網站。
335. 我們於二零零三年二月向立法會提交《條例草案》。《條例草案》旨在藉修訂現有條例（主要是《刑事罪行條例》（第200章）、《官方機密條例》（第521章）及《社團條例》（第151章）），實施第二十三條。《條例草案》已顧及公眾在諮詢期間發表的意見，以及上文第331段的指導原則。其中，《條例草案》訂明，擬修訂的每一條條例中有關部分的所有條文均須以符合《基本法》第三十九條的方式執行、適用及解釋6。換言之，條文須符合公約適用於香港的規定。
336. 立法會的法案委員會於二零零三年三月至六月期間，共舉行了
5 彭力克御用大律師（Mr. David Pannick QC）
見《條例草案》第7條（第200章新訂第18A條）、第9條（第521章新訂第12A條）和第14條（第151章新訂第2A條）。 6
逾百小時會議，公開並詳細審議《條例草案》。此外，有超過一百的名人士或非政府組織在四次特別會議上，向委員會申述意見。與《條例草案》有關而擬備予議員參考的文件，亦超過一百份。該等文件可供公眾閱覽，而大部分已上載第二十三條的網站（上文第328段）。
337. 經考慮議員和公眾所提出的意見，我們於二零零三年六月和七月提出進一步的修訂建議，以收窄有關罪行的定義及範圍，並提供額外保障措施。其中一項主要建議是，明文規定《條例草案》的條文須以符合《基本法》整個第三章（而非如先前建議僅限於第三十九條）的方式執行、適用及解釋，從而確保新法例符合該章所保障的各項人權。此外，鑑於公眾對建議的取締機制、警方的緊急調查權力，以及非法披露罪行沒有訂明可以“公眾利益”作為抗辯理由存在疑慮，我們再提出了三項修訂建議，以消除公眾的疑慮。
338. 我們堅信，《條例草案》的建議將完全符合保障基本權利和自由的國際標準，包括公約在內。在《條例草案》審議期間所建議的額外保障措施及更清晰界定的條文，會進一步加強對這些權利和自由的保障。與此同時，我們完全同意立法亦必須得到公眾的理解及接受。基於公眾人士仍存有疑慮，我們於二零零三年九月決定從立法議程撤回《條例草案》，並重新研究有關事項。我們又承諾會在落實立法建議前，廣泛諮詢社會人士的意見。有關重新研究或立法的工作，現時並沒有既定的時間表。
未來路向
339. 我們會因應公眾的意見，再三研究各項問題，並會在討論立法工作的未來路向時，充分諮詢社會各界和有關人士的意見。立法工作並沒有預定的時間表，但我們必須再次強調，香港特區有憲制上的責任實施《基本法》第二十三條，而社會人士亦確認這一點。