FATF发布《打击恐怖融资的综合策略》
2016年2月19日，FATF发布《打击恐怖融资的综合策略》指出，自2001年以来，打击恐怖融资一直是FATF的优先任务，但在2015年，世界各地许多城市遭遇恐怖袭击，伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其附属恐怖组织和其他恐怖组织制造的恐怖威胁愈加严重。对此，FATF提出打击恐怖融资综合策略，全面且简洁分析了目前已有框架、机制和行动，并针对面临的威胁，提出关键政策目标及重点措施行动，从而打击具有严重恐怖威胁的融资活动。
一、已采取的打击行动
（一）建立全球反恐融资措施框架。2001年以来，FATF对联合国安理会决议进行补充，提出通过建立一个全面且统一的全球框架准则打击恐怖融资，该框架包括相应的法律条款和对机构的要求，具体包括：识别、评估和了解恐怖融资风险；将恐怖融资作为一项特殊罪行；定向金融制裁和冻结恐怖分子资产；为执法机构和金融情报机构配备一切必要权利和资源；检测和防止跨境资金非法运输；确保国际和国内配合积极迅速；对权力可能被滥用的部门（金融、非金融、非营利组织）采取预防措施。
（二）发布政策指引和风险提示。为规范实施标准，FATF发布了指引和最佳实践案例的文章，包括定向金融制裁的实施，非营利组织的滥用，及与检测和打击恐怖融资相关的其他问题。目前在帮助司法管辖区识别和理解恐怖融资的威胁和不足方面已经做了大量工作。2008-2015年期间，FATF发表了近十几篇关于恐怖融资的研究报告，同时还专门研究了个别恐怖组织，如基地组织和西非联合组织（2013年）、阿富汗的塔利班组织（2014）以及伊斯兰国（ISIL）组织（2015）。FATF及时了解这些领域的进展情况，并在2015年底发表了一份关于新兴恐怖分子融资风险的报告，包含特定的危险信号指示来帮助金融机构识别可疑活动，并向有关当局报告。
（三）开展实况调查，加强政策协调。2015年，FATF对190多个司法管辖区进行了紧急实况调查。调查发现，少数地区缺乏起诉恐怖分子或适用于金融制裁的法律权利，其他管辖区则在打击恐怖融资措施方面存在显著差距和薄弱环节。这一调查正在进行，目前已有36个地区采取了补救措施。FATF也对全球性恐怖融资风险进行评估，解决管辖区在访问和共享信息方面的问题。FATF不仅是国际标准的制定者，还负责监督这些标准在国家层面上的有效实施，并带头组织与其他机构的协调行动，如与FATF式的区域性组织（FSRBs）、埃格蒙特集团、联合国相关机构和委员会以及IMF、世界银行等。在国家层面上，FATF和FATF式的区域性组织（FSRBs）成员要确保他们采取了全面、有效的行动来打击恐怖融资。
二、当前面临的威胁
（一）控制领土的恐怖组织。伊斯兰国（ISIL）等恐怖组织在控制领土或进行军事行动时，需要大量现金及稳定收入来维持他们的基础设施、人员和行动。该组织财政高度集中，有专门管理机构控制所有收支。伊斯兰国（ISIL）的策略一直是依靠其控制的领土获得资金，包括销售石油、敲诈个人和企业、走私文物、出售天然气等自然资源、抢劫银行、绑架勒索和捐款等。为避免收入经过正规金融部门，该组织在一定程度上不得不依靠汇款机构和钱庄转移资金。
伊斯兰国（ISIL）组织的影响力在全球范围内扩张迅速，在北非、西非（包括博科圣地）以及巴基斯坦、阿富汗和阿拉伯半岛都有分支机构。部分团体为达到融资目的，可能已经宣誓效忠于伊斯兰国（ISIL）组织。这些变化可从伊斯兰国（ISIL）组织的资金流动，或其分支日益增加的资金转移活动中判断。
（二）外国恐怖主义分子。外国恐怖主义分子（FTFs）的问题不是一个新现象，但最近在叙利亚和伊拉克冲突，以及世界各地恐怖袭击中所扮演的角色令人愈加不安。尽管FTFs目前并未被认定为ISIL或“叙利亚人民支援阵线”的资金来源，但他们的存在有助于使这些群体构成更大的恐怖融资威胁。更重要的是，FTFs被认为是恐怖组织物质支持的主要来源之一。自筹资金和网络筹集资金是FTFs筹资的两个最常用方式。具体方式包括将资金以现金方式转移到冲突区，使用邻近冲突区的ATM机从银行账户中取得现金，以及使用资金或价值转移服务行业（MVTS）获得资金等。
（三）小型恐怖主义组织。2015年11月的巴黎袭击事件说明小型恐怖组织发动袭击的致命性。相对于大型恐怖组织，小组织和恐怖分子个人的资金需求更低，因为策划和开展恐怖袭击的费用比维持战斗力、从事招募或宣传、展开检查或提供社会服务等要低得多。通常这些小型恐怖组织的资金仅依靠成员自身的工资和福利金。最近的袭击凸显了预付卡的误用问题，误为袭击进行付款服务。在伊斯兰国（ISIL）组织组织背景下，小型恐怖组织和进出冲突区域的FTFs之间可能存在联系。
三、关键政策目标及重点措施
为切断全球恐怖融资，尤其是应对伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其分支机构的严重恐怖威胁，FATF的目标是加强保障措施，拒绝恐怖分子进入金融系统，防止其利用反恐融资措施脆弱的国家，并确保金融情报能有效识别与恐怖主义及其便利化网络有关的资金往来。
（一）改进并更新对恐怖组织尤其是对伊斯兰组织融资风险的认识。了解恐怖组织募集资金的技术和转移资金的渠道，以及他们的财务管理和基础设施，有助于各国采取针对性措施，阻止或破坏恐怖主义的资金支持，也有助于我们识别
和预防新的漏洞，对恐怖融资威胁性质的变化及时作出反应。
对此，FATF将在现有工作基础上强化对恐怖分子威胁的识别和分析能力，包括资金来源、融资方式及资金的使用。FATF将与其成员以及其地区机构（FSRB）成员，联合国、埃格蒙特小组、国际刑警组织等相关的国际合作伙伴，反伊斯兰国金融组织（CIFG）等其他组织机构，以及私人部门紧密合作，开展以下工作：一是持续跟进伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及分支机构的最新信息包括融资、活动、资金使用以及他们的资金管理和基础设施维护等情况，并作出分析，确定出最有效的应对措施。二是详细调查包括“博科圣地”等组织在内的分支机构在西非、中非的恐怖融资活动。三是为金融部门撰写报告，列出恐怖融资活动潜在的恐怖融资风险指标。四是研究不同类型的金融情报中心如何与其他形式情报中心结合起来，有效预防并破坏小规模恐怖组织和个人发动的恐怖袭击。五是研究外国恐怖主义分子（FTFs）问题。他们如何为组织成员提供从冲突区域返回前、中、后的各种费用，中介机构的角色，他们的财务状况，以及如何消除他们造成的风险。
（二）确保FATF准则提供最新且有效工具，来识别和打击恐怖融资行为。FATF准则提供了所有国家都应具备的打击恐怖融资的基本工具，包括刑事司法、法律强制措施、定向金融制裁及一系列防范措施。这些准则随时接受审查，并且在必要时随时更新，确保有效应对威胁、彰显国际责任。同时，FATF准则还是各国反恐怖融资（CFT）工作框架的稳定可靠基础。
对此，FATF将审查准则的某些特定元素，并且确定他们是否需要调整以应对来自伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其关联组织的威胁。鉴于信息共享存在问题，FATF将考虑利用数据保护和隐私法、银行保密制度以及适当的工具和部门来共享信息。当发现差距,FATF将审查准则是否能确保信息共享、促进有效协作。
FATF也分析了准则的修正对整合近期联合国安理会决议（如联合国安理会第2199号决议和第2253号决议）中打击恐怖主义和恐怖融资方面的金融条款是否必要。经进一步研究分析，FATF正在考虑是否需要进一步更改标准。
（三）确保各国能恰当、有效运用联合国定向金融制裁等工具来识别打击恐怖融资行为。经过评估和后续工作，FATF正致力找寻和激励未能合理有效使用上述工具（尤其是刑事司法和法律强制措施、金融信息的使用、预防措施）的国家。FATF也将介绍如何更有效运用工具打击恐怖融资行动，改善和扩展定向融资制裁。
对此，FATF与FATF式的区域性组织（FSRBs）在对FATF准则实施互评方面有一个长期过程，需要对技术合规性及其有效性进行评估。FATF将利用这些评估及其相关的跟进流程，来确保在全球范围内充分有效实现FATF的建议。
（四）识别具有恐怖融资战略缺陷的国家，并采取相应措施。不能或不愿打
击恐怖融资的司法管辖区破坏国际社会打击恐怖主义的努力并威胁金融体系的完整性。FATF将通过紧急审查恐怖融资措施，识别缺乏恐怖融资战略的国家。FATF也将采取行动来管理风险。
对此，FATF将继续识别具有战略缺陷的国家，包括那些与恐怖融资有关的国家，通过同行评审的常规程序或其他特定程序：一是FATF的国际合作审查小组将通过提供建议和帮助来管理这些国家带来的风险，并对这些国家施加压力来弥补缺陷；或者当他们不处理这些问题时，将呼吁这些国家采取应对措施;二是FATF将对其近期的恐怖分子事实认定倡议进行跟踪,以识别国家在一些关键领域中的弱点,并加强对国家反洗钱 /反恐融资（AML/CFT）系统行动的鼓励和支持。
（五）促进国内与国际有效合作，共同打击恐怖融资。在打击恐怖主义和对抗滥用金融体系方面，国内有关部门间（包括执法机关、安全和情报局以及金融情报机构）的良好合作和协调，对成功切断恐怖融资至关重要。各国间的合作对于调查和打击恐怖网络也必不可少。与私营部门合作能更好地提高侦查恐怖融资效率。
对此，FTFA将研究如何提高信息获取水平并增进信息共享。FATF将优先审查所有可能抑制或阻碍信息共享的问题。国际、国内的政府机构以及私营部门，都需要对当前的工具和组织机构进行完善以实现信息共享。将进一步扩大反恐融资专家所在工作机构的选取范围，包括事业单位、执法部门、安全部门、情报机构以及边境管制当局等，甚至包括涉及反恐、反恐融资的其他国际组织。这些专家应关注和考虑近期威胁，寻找可以直接提高行动效率的技术、工具、流程和机制。
FATF发布《打击恐怖融资的综合策略》
2016年2月19日，FATF发布《打击恐怖融资的综合策略》指出，自2001年以来，打击恐怖融资一直是FATF的优先任务，但在2015年，世界各地许多城市遭遇恐怖袭击，伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其附属恐怖组织和其他恐怖组织制造的恐怖威胁愈加严重。对此，FATF提出打击恐怖融资综合策略，全面且简洁分析了目前已有框架、机制和行动，并针对面临的威胁，提出关键政策目标及重点措施行动，从而打击具有严重恐怖威胁的融资活动。
一、已采取的打击行动
（一）建立全球反恐融资措施框架。2001年以来，FATF对联合国安理会决议进行补充，提出通过建立一个全面且统一的全球框架准则打击恐怖融资，该框架包括相应的法律条款和对机构的要求，具体包括：识别、评估和了解恐怖融资风险；将恐怖融资作为一项特殊罪行；定向金融制裁和冻结恐怖分子资产；为执法机构和金融情报机构配备一切必要权利和资源；检测和防止跨境资金非法运输；确保国际和国内配合积极迅速；对权力可能被滥用的部门（金融、非金融、非营利组织）采取预防措施。
（二）发布政策指引和风险提示。为规范实施标准，FATF发布了指引和最佳实践案例的文章，包括定向金融制裁的实施，非营利组织的滥用，及与检测和打击恐怖融资相关的其他问题。目前在帮助司法管辖区识别和理解恐怖融资的威胁和不足方面已经做了大量工作。2008-2015年期间，FATF发表了近十几篇关于恐怖融资的研究报告，同时还专门研究了个别恐怖组织，如基地组织和西非联合组织（2013年）、阿富汗的塔利班组织（2014）以及伊斯兰国（ISIL）组织（2015）。FATF及时了解这些领域的进展情况，并在2015年底发表了一份关于新兴恐怖分子融资风险的报告，包含特定的危险信号指示来帮助金融机构识别可疑活动，并向有关当局报告。
（三）开展实况调查，加强政策协调。2015年，FATF对190多个司法管辖区进行了紧急实况调查。调查发现，少数地区缺乏起诉恐怖分子或适用于金融制裁的法律权利，其他管辖区则在打击恐怖融资措施方面存在显著差距和薄弱环节。这一调查正在进行，目前已有36个地区采取了补救措施。FATF也对全球性恐怖融资风险进行评估，解决管辖区在访问和共享信息方面的问题。FATF不仅是国际标准的制定者，还负责监督这些标准在国家层面上的有效实施，并带头组织与其他机构的协调行动，如与FATF式的区域性组织（FSRBs）、埃格蒙特集团、联合国相关机构和委员会以及IMF、世界银行等。在国家层面上，FATF和FATF式的区域性组织（FSRBs）成员要确保他们采取了全面、有效的行动来打击恐怖融资。
二、当前面临的威胁
（一）控制领土的恐怖组织。伊斯兰国（ISIL）等恐怖组织在控制领土或进行军事行动时，需要大量现金及稳定收入来维持他们的基础设施、人员和行动。该组织财政高度集中，有专门管理机构控制所有收支。伊斯兰国（ISIL）的策略一直是依靠其控制的领土获得资金，包括销售石油、敲诈个人和企业、走私文物、出售天然气等自然资源、抢劫银行、绑架勒索和捐款等。为避免收入经过正规金融部门，该组织在一定程度上不得不依靠汇款机构和钱庄转移资金。
伊斯兰国（ISIL）组织的影响力在全球范围内扩张迅速，在北非、西非（包括博科圣地）以及巴基斯坦、阿富汗和阿拉伯半岛都有分支机构。部分团体为达到融资目的，可能已经宣誓效忠于伊斯兰国（ISIL）组织。这些变化可从伊斯兰国（ISIL）组织的资金流动，或其分支日益增加的资金转移活动中判断。
（二）外国恐怖主义分子。外国恐怖主义分子（FTFs）的问题不是一个新现象，但最近在叙利亚和伊拉克冲突，以及世界各地恐怖袭击中所扮演的角色令人愈加不安。尽管FTFs目前并未被认定为ISIL或“叙利亚人民支援阵线”的资金来源，但他们的存在有助于使这些群体构成更大的恐怖融资威胁。更重要的是，FTFs被认为是恐怖组织物质支持的主要来源之一。自筹资金和网络筹集资金是FTFs筹资的两个最常用方式。具体方式包括将资金以现金方式转移到冲突区，使用邻近冲突区的ATM机从银行账户中取得现金，以及使用资金或价值转移服务行业（MVTS）获得资金等。
（三）小型恐怖主义组织。2015年11月的巴黎袭击事件说明小型恐怖组织发动袭击的致命性。相对于大型恐怖组织，小组织和恐怖分子个人的资金需求更低，因为策划和开展恐怖袭击的费用比维持战斗力、从事招募或宣传、展开检查或提供社会服务等要低得多。通常这些小型恐怖组织的资金仅依靠成员自身的工资和福利金。最近的袭击凸显了预付卡的误用问题，误为袭击进行付款服务。在伊斯兰国（ISIL）组织组织背景下，小型恐怖组织和进出冲突区域的FTFs之间可能存在联系。
三、关键政策目标及重点措施
为切断全球恐怖融资，尤其是应对伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其分支机构的严重恐怖威胁，FATF的目标是加强保障措施，拒绝恐怖分子进入金融系统，防止其利用反恐融资措施脆弱的国家，并确保金融情报能有效识别与恐怖主义及其便利化网络有关的资金往来。
（一）改进并更新对恐怖组织尤其是对伊斯兰组织融资风险的认识。了解恐怖组织募集资金的技术和转移资金的渠道，以及他们的财务管理和基础设施，有助于各国采取针对性措施，阻止或破坏恐怖主义的资金支持，也有助于我们识别
和预防新的漏洞，对恐怖融资威胁性质的变化及时作出反应。
对此，FATF将在现有工作基础上强化对恐怖分子威胁的识别和分析能力，包括资金来源、融资方式及资金的使用。FATF将与其成员以及其地区机构（FSRB）成员，联合国、埃格蒙特小组、国际刑警组织等相关的国际合作伙伴，反伊斯兰国金融组织（CIFG）等其他组织机构，以及私人部门紧密合作，开展以下工作：一是持续跟进伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及分支机构的最新信息包括融资、活动、资金使用以及他们的资金管理和基础设施维护等情况，并作出分析，确定出最有效的应对措施。二是详细调查包括“博科圣地”等组织在内的分支机构在西非、中非的恐怖融资活动。三是为金融部门撰写报告，列出恐怖融资活动潜在的恐怖融资风险指标。四是研究不同类型的金融情报中心如何与其他形式情报中心结合起来，有效预防并破坏小规模恐怖组织和个人发动的恐怖袭击。五是研究外国恐怖主义分子（FTFs）问题。他们如何为组织成员提供从冲突区域返回前、中、后的各种费用，中介机构的角色，他们的财务状况，以及如何消除他们造成的风险。
（二）确保FATF准则提供最新且有效工具，来识别和打击恐怖融资行为。FATF准则提供了所有国家都应具备的打击恐怖融资的基本工具，包括刑事司法、法律强制措施、定向金融制裁及一系列防范措施。这些准则随时接受审查，并且在必要时随时更新，确保有效应对威胁、彰显国际责任。同时，FATF准则还是各国反恐怖融资（CFT）工作框架的稳定可靠基础。
对此，FATF将审查准则的某些特定元素，并且确定他们是否需要调整以应对来自伊斯兰国（ISIL）组织、基地组织及其关联组织的威胁。鉴于信息共享存在问题，FATF将考虑利用数据保护和隐私法、银行保密制度以及适当的工具和部门来共享信息。当发现差距,FATF将审查准则是否能确保信息共享、促进有效协作。
FATF也分析了准则的修正对整合近期联合国安理会决议（如联合国安理会第2199号决议和第2253号决议）中打击恐怖主义和恐怖融资方面的金融条款是否必要。经进一步研究分析，FATF正在考虑是否需要进一步更改标准。
（三）确保各国能恰当、有效运用联合国定向金融制裁等工具来识别打击恐怖融资行为。经过评估和后续工作，FATF正致力找寻和激励未能合理有效使用上述工具（尤其是刑事司法和法律强制措施、金融信息的使用、预防措施）的国家。FATF也将介绍如何更有效运用工具打击恐怖融资行动，改善和扩展定向融资制裁。
对此，FATF与FATF式的区域性组织（FSRBs）在对FATF准则实施互评方面有一个长期过程，需要对技术合规性及其有效性进行评估。FATF将利用这些评估及其相关的跟进流程，来确保在全球范围内充分有效实现FATF的建议。
（四）识别具有恐怖融资战略缺陷的国家，并采取相应措施。不能或不愿打
击恐怖融资的司法管辖区破坏国际社会打击恐怖主义的努力并威胁金融体系的完整性。FATF将通过紧急审查恐怖融资措施，识别缺乏恐怖融资战略的国家。FATF也将采取行动来管理风险。
对此，FATF将继续识别具有战略缺陷的国家，包括那些与恐怖融资有关的国家，通过同行评审的常规程序或其他特定程序：一是FATF的国际合作审查小组将通过提供建议和帮助来管理这些国家带来的风险，并对这些国家施加压力来弥补缺陷；或者当他们不处理这些问题时，将呼吁这些国家采取应对措施;二是FATF将对其近期的恐怖分子事实认定倡议进行跟踪,以识别国家在一些关键领域中的弱点,并加强对国家反洗钱 /反恐融资（AML/CFT）系统行动的鼓励和支持。
（五）促进国内与国际有效合作，共同打击恐怖融资。在打击恐怖主义和对抗滥用金融体系方面，国内有关部门间（包括执法机关、安全和情报局以及金融情报机构）的良好合作和协调，对成功切断恐怖融资至关重要。各国间的合作对于调查和打击恐怖网络也必不可少。与私营部门合作能更好地提高侦查恐怖融资效率。
对此，FTFA将研究如何提高信息获取水平并增进信息共享。FATF将优先审查所有可能抑制或阻碍信息共享的问题。国际、国内的政府机构以及私营部门，都需要对当前的工具和组织机构进行完善以实现信息共享。将进一步扩大反恐融资专家所在工作机构的选取范围，包括事业单位、执法部门、安全部门、情报机构以及边境管制当局等，甚至包括涉及反恐、反恐融资的其他国际组织。这些专家应关注和考虑近期威胁，寻找可以直接提高行动效率的技术、工具、流程和机制。