国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法
（修正案）》（征求意见稿）的说明
一、修改的必要性
现行《土地管理法》（以下简称现行法）自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正。现行法确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度是符合我国国情的，为保护农民土地权益、保护耕地、维护农村稳定、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。实践证明，现行土地管理制度总体上是有效可行的，符合我国经济社会发展的实际，符合党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策。
但是，随着工业化、城镇化的推进和农村的改革发展，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾突出；农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地用益物权尚未得到完整的落实；土地增值收益分配机制不健全；土地资源要素利用效率仍然较为低下。
2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面作出了新部署。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，党中央、国务院就坚持土地公有制，实行最严格的耕地保护和占补平衡制度以及节约集约用地制度，审慎稳妥推进农村土地管理制度改革等方面提出了新要求。党中央、国务院还于2015年专项部署了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作，要求探索形成可复制、能推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑。因此，有必要在全面总结农村土地管理制度改革试点成果和近十多年来土地管理改革实践的基础上，针对当前土地管理面临的形势和问题，对现行法进行修改，不断完善和更好发挥我国土地管理法律制度的作用。
二、修改的工作过程
2015年党中央、国务院决定开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。同年2月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂停《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款，决定要求对实践证明可行的，要修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。2016年，中央改革办将《土地管理法》修改列为重点改革任务。国土资源部高度重视，按照立法与改革同步推进、相向而行的原则，稳步有序推进《土地管理法》修改工作。经反复研究，并向全国人大常委会法工委、中农办、国务院法制办作了多次汇报和沟通，确定法律修改的范围和重点等重大问题，赞同本次修改以修正案的形式开展。在此基础上研究形成《土地管理法（修正案）》，征求了中央国务院有关部门和地方国土资源主管部门的意见。在充分采纳各方意见的基础上，经国土资源部第5次部务会议审议通过，形成了目前的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）。
三、修改的基本思路
这次修改《土地管理法》的指导思想是：认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，立足基本国情和发展阶段，坚持土地公有制，坚持最严格的耕地保护制度、节约用地制度和用途管制制度，紧紧围绕党中央、国务院部署的农村土地制度改革试点任务，统筹考虑工业化、城镇化建设和保护被征地农民合法权益，建立城乡统一的建设用地市场，保护宅基地用益物权，保障农民公平分享土地增值收益，不断完善农村土地管理法律制度。
修改的基本原则：一是坚持土地社会主义公有制，确保国家经济社会稳定。二是坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全。三是坚持新的发展理念，落实党中央、国务院的重大决策。四是坚持改革决策与立法决策相结合，将改革的思维贯穿到法律修改的全过程。五是坚持以人民为中心的发展思想，切实保护群众土地权益。六是坚持稳中求进的工作总基调，统筹协调各方利益，平衡好国家、集体和农民合法权益之间的关系。
修改的基本思路是：将落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修法的重点，同时配套修改与三项改革相关的内容，并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。
四、修改的主要内容
修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，修正后仍为8章86条。
（一）关于完善土地征收制度
党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。国土资源部从2001年起在成都、武汉等多个城市开展了两轮征地制度改革试点。2014年又按照党中央、国务院部署，牵头在山东禹城、河北定州、内蒙古和林格尔开展征地制度改革试点。试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。山东禹城试点已经实施了对21宗、1104亩土地的征收，取得了阶段性进展。这次法律修改，重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系，在完善征地补偿安置问题上下功夫，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益。在综合考虑国际立法经验的基础上，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围（第四十四条）。二是进一步规范征地程序。要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权（第四十六条）。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。2004年以来，按照国务院要求，征地补偿制度不断完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高。这次修改将改革经验入法，综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素综合评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿（第四十七、四十八条）；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿（第四十九条）；同时通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业，将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，切实保障被征地农民长远生计（第五十一条）。
（二）关于建立农村集体经营性建设用地入市制度
党的十八届三中全会决定明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”。据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。十多年来，国土资源部在安徽芜湖、广东顺德等多个城市开展了集体建设用地流转试点。2014年，专门部署在北京大兴、上海松江等地开展试点。试点地区在入市主体和入市途径、征收土地增值收益调节金等方面，为建立城乡统一的建设用地市场作了有益探索。截至2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地块共计226宗，面积3650.58亩，总价款46.77亿元。这次法律修改，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。在删除现行法第四十三条和第六十三条的基础上，对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定（第六十三条）。
（三）关于改革完善农村宅基地制度
党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年，专门部署开展了宅基地制度改革试点。试点地区在宅基地保障、下放审批权和有偿使用、自愿有偿退出等方面进行了积极探索，对维护农民宅基地用益物权成效明显。截至2016年底，14个地区共退出宅基地21044户，退出面积12874.1亩；共办理抵押贷款687宗，金额5.49亿元。这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民的宅基地用益物权。一是明确在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。二是改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放到县、乡，切实保障农民依法取得宅基地的合法权益。三是探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地的财产权。从当前试点地区看，15个地区共退出宅基地2万余户，占总户数的1.5%左右。既可逐步有序盘活农村存量宅基地资源和财产权益，又能够保证农村社会基本稳定（第六十四条）。四是完善宅基地违法法律责任。针对农村宅基地违法处理难问题，考虑到中国农民的实际，按照实事求是的原则，增加了新的人性化处罚措施。对符合规划且符合宅基地使用条件的，责令其改正；对符合规划但不符合宅基地使用条件的，地上建筑物交由农村集体经济组织处置，既避免激化农村社会矛盾，又可以减少社会财富浪费（第七十九条）。
（四）关于完善与农村土地制度改革相配套的重点制度
耕地保护、用途管制、用地审批、不动产登记、土地督察等制度是落实党中央确定的土地管理制度改革，推进生态文明和城乡一体建设等方面的重要配套制度，中央在有关决定和会议中也多次强调，实践中也有了很多成熟可行的做法，在这次法律修改中予以配套修改。一是完善耕地保护制度。修正案规定国家实行永久基本农田保护制度，要求永久基本农田落实到地块，确保守住18亿亩耕地红线（第三十四条）。二是完善土地用途管制制度。将党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享理念作为规划编制的基本理念，发挥其在建设城乡统一的建设用地市场、保护农民权益等方面的重要作用（第十九条）。三是完善建设用地审批制度。与征地制度改革相配套，按照简政放权、放管结合、优化服务的精神，适当下放审批权，简化审批程序，加强批后监管（第四十三条）。四是建立国家土地督察制度。将2006年国务院关于建立国家土地督察制度的决定精神和十年来的实践成果上升到法律（第六条）。五是做好与不动产统一登记制度的衔接。明确国家对土地及房屋、林木等定着物等实行不动产统一登记制度（第十二条）。
国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法
（修正案）》（征求意见稿）的说明
一、修改的必要性
现行《土地管理法》（以下简称现行法）自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正。现行法确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度是符合我国国情的，为保护农民土地权益、保护耕地、维护农村稳定、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。实践证明，现行土地管理制度总体上是有效可行的，符合我国经济社会发展的实际，符合党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策。
但是，随着工业化、城镇化的推进和农村的改革发展，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾突出；农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地用益物权尚未得到完整的落实；土地增值收益分配机制不健全；土地资源要素利用效率仍然较为低下。
2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面作出了新部署。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，党中央、国务院就坚持土地公有制，实行最严格的耕地保护和占补平衡制度以及节约集约用地制度，审慎稳妥推进农村土地管理制度改革等方面提出了新要求。党中央、国务院还于2015年专项部署了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作，要求探索形成可复制、能推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑。因此，有必要在全面总结农村土地管理制度改革试点成果和近十多年来土地管理改革实践的基础上，针对当前土地管理面临的形势和问题，对现行法进行修改，不断完善和更好发挥我国土地管理法律制度的作用。
二、修改的工作过程
2015年党中央、国务院决定开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。同年2月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂停《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款，决定要求对实践证明可行的，要修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。2016年，中央改革办将《土地管理法》修改列为重点改革任务。国土资源部高度重视，按照立法与改革同步推进、相向而行的原则，稳步有序推进《土地管理法》修改工作。经反复研究，并向全国人大常委会法工委、中农办、国务院法制办作了多次汇报和沟通，确定法律修改的范围和重点等重大问题，赞同本次修改以修正案的形式开展。在此基础上研究形成《土地管理法（修正案）》，征求了中央国务院有关部门和地方国土资源主管部门的意见。在充分采纳各方意见的基础上，经国土资源部第5次部务会议审议通过，形成了目前的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）。
三、修改的基本思路
这次修改《土地管理法》的指导思想是：认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，立足基本国情和发展阶段，坚持土地公有制，坚持最严格的耕地保护制度、节约用地制度和用途管制制度，紧紧围绕党中央、国务院部署的农村土地制度改革试点任务，统筹考虑工业化、城镇化建设和保护被征地农民合法权益，建立城乡统一的建设用地市场，保护宅基地用益物权，保障农民公平分享土地增值收益，不断完善农村土地管理法律制度。
修改的基本原则：一是坚持土地社会主义公有制，确保国家经济社会稳定。二是坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全。三是坚持新的发展理念，落实党中央、国务院的重大决策。四是坚持改革决策与立法决策相结合，将改革的思维贯穿到法律修改的全过程。五是坚持以人民为中心的发展思想，切实保护群众土地权益。六是坚持稳中求进的工作总基调，统筹协调各方利益，平衡好国家、集体和农民合法权益之间的关系。
修改的基本思路是：将落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修法的重点，同时配套修改与三项改革相关的内容，并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。
四、修改的主要内容
修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，修正后仍为8章86条。
（一）关于完善土地征收制度
党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。国土资源部从2001年起在成都、武汉等多个城市开展了两轮征地制度改革试点。2014年又按照党中央、国务院部署，牵头在山东禹城、河北定州、内蒙古和林格尔开展征地制度改革试点。试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。山东禹城试点已经实施了对21宗、1104亩土地的征收，取得了阶段性进展。这次法律修改，重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系，在完善征地补偿安置问题上下功夫，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益。在综合考虑国际立法经验的基础上，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围（第四十四条）。二是进一步规范征地程序。要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权（第四十六条）。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。2004年以来，按照国务院要求，征地补偿制度不断完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高。这次修改将改革经验入法，综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素综合评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿（第四十七、四十八条）；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿（第四十九条）；同时通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业，将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，切实保障被征地农民长远生计（第五十一条）。
（二）关于建立农村集体经营性建设用地入市制度
党的十八届三中全会决定明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”。据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。十多年来，国土资源部在安徽芜湖、广东顺德等多个城市开展了集体建设用地流转试点。2014年，专门部署在北京大兴、上海松江等地开展试点。试点地区在入市主体和入市途径、征收土地增值收益调节金等方面，为建立城乡统一的建设用地市场作了有益探索。截至2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地块共计226宗，面积3650.58亩，总价款46.77亿元。这次法律修改，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。在删除现行法第四十三条和第六十三条的基础上，对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定（第六十三条）。
（三）关于改革完善农村宅基地制度
党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年，专门部署开展了宅基地制度改革试点。试点地区在宅基地保障、下放审批权和有偿使用、自愿有偿退出等方面进行了积极探索，对维护农民宅基地用益物权成效明显。截至2016年底，14个地区共退出宅基地21044户，退出面积12874.1亩；共办理抵押贷款687宗，金额5.49亿元。这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民的宅基地用益物权。一是明确在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。二是改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放到县、乡，切实保障农民依法取得宅基地的合法权益。三是探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地的财产权。从当前试点地区看，15个地区共退出宅基地2万余户，占总户数的1.5%左右。既可逐步有序盘活农村存量宅基地资源和财产权益，又能够保证农村社会基本稳定（第六十四条）。四是完善宅基地违法法律责任。针对农村宅基地违法处理难问题，考虑到中国农民的实际，按照实事求是的原则，增加了新的人性化处罚措施。对符合规划且符合宅基地使用条件的，责令其改正；对符合规划但不符合宅基地使用条件的，地上建筑物交由农村集体经济组织处置，既避免激化农村社会矛盾，又可以减少社会财富浪费（第七十九条）。
（四）关于完善与农村土地制度改革相配套的重点制度
耕地保护、用途管制、用地审批、不动产登记、土地督察等制度是落实党中央确定的土地管理制度改革，推进生态文明和城乡一体建设等方面的重要配套制度，中央在有关决定和会议中也多次强调，实践中也有了很多成熟可行的做法，在这次法律修改中予以配套修改。一是完善耕地保护制度。修正案规定国家实行永久基本农田保护制度，要求永久基本农田落实到地块，确保守住18亿亩耕地红线（第三十四条）。二是完善土地用途管制制度。将党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享理念作为规划编制的基本理念，发挥其在建设城乡统一的建设用地市场、保护农民权益等方面的重要作用（第十九条）。三是完善建设用地审批制度。与征地制度改革相配套，按照简政放权、放管结合、优化服务的精神，适当下放审批权，简化审批程序，加强批后监管（第四十三条）。四是建立国家土地督察制度。将2006年国务院关于建立国家土地督察制度的决定精神和十年来的实践成果上升到法律（第六条）。五是做好与不动产统一登记制度的衔接。明确国家对土地及房屋、林木等定着物等实行不动产统一登记制度（第十二条）。