摘 要 在党的十八届四中全会明确提出建立重大决策终身责任追究制度、国务院正在制定重大行政决策程序条例这一背景下，本文从行政法角度，对有关重大决策的法规、规章、规范性文件以地方性为主，中央缺失这一立法现状进行分析，提出构建制度的体系化、加快程序的法定化、追究责任的规范化、完善相应的配套化的构建思路。 关键词 重大行政决策 终身制 责任追究 体系化 作者简介：雷舒雅，湖南大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-157-03 一、引言 中共第十八届四中全会围绕“依法治国”这一主题，以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总目标。此会议的召开，充分体现了党和国家对加快法治化进程的重视，对立法、司法、行政领域提出了具体改革要求。在行政领域，要求深入推进依法行政，加快建设法治政府。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”建立重大决策终身责任追究制度被社会广泛关注，并普遍认为是依法行政的一大亮点。而目前，国务院正在制定中的重大行政决策程序条例，也将对我国重大决策终身责任追究制的建立和完善有着积极的推动作用。 决策广泛存在于各领域中，行政决策是决策的一种。“行政决策”一词，多出现于管理学和行政学中。我国的行政法教材中并未对“行政决策”这一概念进行讨论与研究，至今未对行政决策的法律含义做出统一界定。甚至在很长一段时间，人们认为行政决策并不属于行政法领域讨论的范畴。直至2003年的“非典”这个突发公共事件之后，开启行政问责的破冰之旅。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，这是首次从中央层面明确提出建立决策责任追究制度，行政决策在行政法领域逐渐延伸。 行政决策中可以划分为重大行政决策与一般行政决策。结合一些已出台的地方性法规、规章、规范性文件，重大行政决策的内容广泛，范围不一，主要包括涉及科教文卫等民生方面的事项;政府财政、资金的预算、支取;政府的规划、计划、政策的调整;政府内部的活动、规定、管理等。简言之，行政决策是一种公共决策，一切关乎社会、公民重大利益的行政决策都可以划归重大行政决策的范畴。 重大决策终身责任追究制，是一种事后问责和监督方式。重大行政决策值得研究的问题包括决策内容的范围、程序的规范化、具体实施流程、终身制可行性等诸多问题，而重大决策终身责任追究制旨在研究当重大决策出现失误、不及时决策、不决策等造成损失、未按法定程序进行决策、超越法定职权决策或其他有损社会利益的情况下，对享有决策权或参与决策的相关人员进行责任追究并承担相应法律责任、政治责任、道义责任等。并且，由于重大决策的长远性、全局性、涉及利益的广泛性等特点，须在立法层面深入研究。 二、我国关于重大行政决策终身责任追究制的立法现状 （一）中央层面，相关规定以纲领性文件为主，具体规定缺失 因2003年“非典”事件的爆发可谓行政问责的破冰之旅。笔者对2003年至2014年这12年间有关决策责任追究的法规、规章、规范性文件等进行梳理，认为从中央层面对重大行政决策终身责任追究制的发展有重大意义的法规或文件有如下五个：一是由国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要明确提出“要按照谁决策、‘谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。这是首次从中央层面明确提出建立决策责任追究制度，可以看出，国家想要建立法治政府的愿望，这是推进我国政治文明建设和法治程度建设的一个具有深远影响的政策性、纲领性文件。二是由国务院2008年出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》。该决定明确提出“完善市县政府行政决策机制”，并主要对行政决策的程序进行了规定，关于建立行政决策责任追究制度方面，要求依照《行政机关公务员处分条例》的相关规定对决策者进行处分。三是2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》。该意见提出“坚持依法科学民主决策”，提及了决策程序、风险评估、跟踪反馈、责任追究四方面内容，对行政决策有了进一步的要求和明确。但就责任追究的内容与2004年《全面推进依法行政实施纲要》相比，未有任何变动，仍按“谁决策、谁负责”原则追究，未细化，可操作性差。四是2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定提出“建立生态环境损害责任终身追究制”。这是首次从党中央层面明确提出终身责任追究，虽只在生态文明建设这一局部性领域开展，但对终身责任追究制度法制化有积极的推动意义。五是2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定明确提出“建立重大决策终身责任追究制度”。这是首次从党中央层面概括性的提出重大决策责任终身追究制度，被社会广泛认为是行政领域的一大亮点。从中央层面提出建立行政决策责任追究制已超十年，但中央层面对行政决策的责任追究多停留在政策性导向、原则性指引上，其具有普遍约束力的具体规范仍未得到落实，其实质性进展缓慢。 （二）地方层面，相关规定数量多而杂，较为混乱 目前，我国行政决策责任的追究制度处于初步确立阶段，但立法的速度明显落后于现实。前述提到，中央层面的实质性进展缓慢。而地方层面，全国超过70%的市县政府出台了规范行政决策方面的专门规定。以2004年颁布并实行的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》为例，其在当时可谓一大创举。重庆的先行探索，为国家层面的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》制度建设奠定了良好基础。《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中明确列举了行政首长问责的范围，包括执行不力、违反法定程序、造成损失、有损形象等多个项，在项下还设了目并在文中详细列举了具体情形，虽未直接写明“重大决策”四字，但其意思都有关于对决策失误或不履行的表述，后来其他地方也陆续制定相关法规，将重大决策的责任追究列入行政问责的范围中。较为引人关注的是，在党的十八届四中全会刚结束不久，广州市于2014年10月27日出台了《广州市依法行政条例（草案征求意见稿）》，这是广州市出台的第一部地方性行政法规。该条例对行政决策的原则、程序、执行、监督以及责任追究等进行了规定。该条例主要对重大决策的公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定这五个具体程序进行了规定，但就责任的追究未作细化，过于原则性。此问题广泛存在于地方出台的关于重大决策的规定。在立法上均侧重对程序的细化而忽视对与程序相对应的责任的追究的明确与细化，在实践中操作难度较大或易引发较大争议。 （三）整体笼统、不统一，法律体系缺失 建立行政决策责任追究制，总体朝着好的态势发展，但从“决策”到“重大决策”，中央层面始终未对一般决策和重大决策的范围进行界定，而地方层面对重大决策范围界定大小不一。中央层面对行政决策的目光多聚焦在重大决策的程序上，开始逐步细化对实施过程中程序的规定，而对责任的追究程序不加探究。地方层面多是针对特定范围内的行政决策失误问题做出惩处规定，大部分将责任追究的主体局限在特定的行政层级，如仅实行对行政首长的责任追究，虽不可否认对行政首长的问责尤为重要，但是与涵盖所有行政决策责任的制度的这一目标仍有很大不同。地方虽对中央出台的纲领性文件一呼百应，多在较短时间出台相关制度的法规、规章、规范性文件等。但依低层级的和本质不张的规范性文件展开的决策实践最多只能从形式上理解为依法决策 ，其遵循中央规定的盲目性与急迫性、立法水平的差异性等使我国的重大决策终身制仍处于混沌状态。整体来说太过笼统，其党政不分、各地不一、上下无良好衔接的状态，未形成一个全国性的、专门性的关于重大决策终身责任追究制的法律体系，导致在执行过程中无法可依、在惩处方面标准不一，操作难度大、权威性弱。 三、重大行政决策终身责任追究制的体系化构建 （一）构建制度的体系化 建立以行政问责制度为主要框架的法律体系，从法律层面构建和完善行政问责制度，为重大决策终身责任追究制提供依据和指导。制度建设是建设法治政府的基本前提。在前述立法现状中已分析，我国关于重大决策的规定较零散，主要以地方性为主，至今没有从中央层面对重大决策进行统一的法律规定。行政问责的事由可归为执行、决策、政绩、廉政和操守五种。重大决策终身责任追究制属于行政问责的一个具体类别，只不过重大决策终身责任追究制侧重在追责时效的问题上和行政决策这一领域内。无论是行政问责制还是重大决策责任追究制，均是一种事后的追责和监督制度。因此，重大决策终身责任追究制需要“顶层设计”，需要在行政问责的框架下具体实施。重大决策终身责任追究制的本质是依法行政，约束决策者的行政权力，提高决策水平和质量，以保障社会和人民的切身利益。要落实依法行政，就必须做到有法可依，使行政机关及其公务员都在法律的制约之下，无论谁行使权力，都有明确的责任相对应。构建和完善行政问责制度，明确行政问责的主体范围、客体范围、内容、启动步骤或程序、方式、后果等，使整个行政问责框架得以建立，才能在此基础上进行细化、明确，才能有序的、合理合法的构建重大决策终身责任追究制，使重大决策终身责任追究制能够真正可行，才不会出现混沌状态，出现立法杂乱无章、无出处可循。 （二）加快程序的法定化 不仅要加快重大决策程序的法定化，还要加快重大决策终身责任追究程序的法定化。我国政府在权力运行中实行民主集中制，一项涉及公共利益的决策要体现出民主性须使民众知情并参与。决策的合法性需经审查，决策的合理性和可行性需经专家评议与风险评估。国务院法制办公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。该制定中的条例将把重大行政决策的老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个程序法定化。从立法目的讲，重大决策实施程序的法定化，在于防止决策者的独断专行，经过科学性的步骤与专业评估，能有效减少决策失误。 忽略重大决策终身责任追究的程序，致承担不利后果时的依据缺失，在具体操作时合法性与合理性受到质疑。在构建一种制度时，必然须考虑到相应的法律责任，而法律责任的确定无不需要一套完整的程序予以支撑。加快重大决策终身责任追究程序的法定化，使重大决策程序与重大决策终身责任追究程序相匹配，是完善我国重大行政决策终身责任追究制的可靠保障。 （三）追究责任的规范化 追究责任的规范化表现在区分责任的种类，并在立法技术上各有侧重。以《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这个党内法规为例，第七条规定“对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”这些问责的方式主要都是进行内部问责，其追责后果是承担内部的行政责任、政治责任（包括党内责任）。就对决策的不及时、失误、滥用等应承担的责任种类包括：政治责任、法律责任、道义责任、党内责任等。法律责任又包括行政责任、刑事责任、民事责任。笔者认为，从法律层面确立重大决策终身责任追究制，对决策责任的追究不应仅包括政治责任（包括党内责任）、内部的行政责任，还应包括外部的行政责任、刑事责任、道义责任。道义责任的不确定性和难以衡量客观要求法律须将道义责任的范围进行细致规范，将道义责任法律化。从立法技术讲，应采用明确列举的方式，防止追究责任时的随意性。刑事责任与行政责任在相应的领域都有对应法律规定，在此须着重研究刑法中的追诉时效及行政诉讼法中的诉讼时效。笔者认同此观点：就决策责任而言，道义责任、
摘 要 在党的十八届四中全会明确提出建立重大决策终身责任追究制度、国务院正在制定重大行政决策程序条例这一背景下，本文从行政法角度，对有关重大决策的法规、规章、规范性文件以地方性为主，中央缺失这一立法现状进行分析，提出构建制度的体系化、加快程序的法定化、追究责任的规范化、完善相应的配套化的构建思路。 关键词 重大行政决策 终身制 责任追究 体系化 作者简介：雷舒雅，湖南大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-157-03 一、引言 中共第十八届四中全会围绕“依法治国”这一主题，以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总目标。此会议的召开，充分体现了党和国家对加快法治化进程的重视，对立法、司法、行政领域提出了具体改革要求。在行政领域，要求深入推进依法行政，加快建设法治政府。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”建立重大决策终身责任追究制度被社会广泛关注，并普遍认为是依法行政的一大亮点。而目前，国务院正在制定中的重大行政决策程序条例，也将对我国重大决策终身责任追究制的建立和完善有着积极的推动作用。 决策广泛存在于各领域中，行政决策是决策的一种。“行政决策”一词，多出现于管理学和行政学中。我国的行政法教材中并未对“行政决策”这一概念进行讨论与研究，至今未对行政决策的法律含义做出统一界定。甚至在很长一段时间，人们认为行政决策并不属于行政法领域讨论的范畴。直至2003年的“非典”这个突发公共事件之后，开启行政问责的破冰之旅。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，这是首次从中央层面明确提出建立决策责任追究制度，行政决策在行政法领域逐渐延伸。 行政决策中可以划分为重大行政决策与一般行政决策。结合一些已出台的地方性法规、规章、规范性文件，重大行政决策的内容广泛，范围不一，主要包括涉及科教文卫等民生方面的事项;政府财政、资金的预算、支取;政府的规划、计划、政策的调整;政府内部的活动、规定、管理等。简言之，行政决策是一种公共决策，一切关乎社会、公民重大利益的行政决策都可以划归重大行政决策的范畴。 重大决策终身责任追究制，是一种事后问责和监督方式。重大行政决策值得研究的问题包括决策内容的范围、程序的规范化、具体实施流程、终身制可行性等诸多问题，而重大决策终身责任追究制旨在研究当重大决策出现失误、不及时决策、不决策等造成损失、未按法定程序进行决策、超越法定职权决策或其他有损社会利益的情况下，对享有决策权或参与决策的相关人员进行责任追究并承担相应法律责任、政治责任、道义责任等。并且，由于重大决策的长远性、全局性、涉及利益的广泛性等特点，须在立法层面深入研究。 二、我国关于重大行政决策终身责任追究制的立法现状 （一）中央层面，相关规定以纲领性文件为主，具体规定缺失 因2003年“非典”事件的爆发可谓行政问责的破冰之旅。笔者对2003年至2014年这12年间有关决策责任追究的法规、规章、规范性文件等进行梳理，认为从中央层面对重大行政决策终身责任追究制的发展有重大意义的法规或文件有如下五个：一是由国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要明确提出“要按照谁决策、‘谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。这是首次从中央层面明确提出建立决策责任追究制度，可以看出，国家想要建立法治政府的愿望，这是推进我国政治文明建设和法治程度建设的一个具有深远影响的政策性、纲领性文件。二是由国务院2008年出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》。该决定明确提出“完善市县政府行政决策机制”，并主要对行政决策的程序进行了规定，关于建立行政决策责任追究制度方面，要求依照《行政机关公务员处分条例》的相关规定对决策者进行处分。三是2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》。该意见提出“坚持依法科学民主决策”，提及了决策程序、风险评估、跟踪反馈、责任追究四方面内容，对行政决策有了进一步的要求和明确。但就责任追究的内容与2004年《全面推进依法行政实施纲要》相比，未有任何变动，仍按“谁决策、谁负责”原则追究，未细化，可操作性差。四是2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定提出“建立生态环境损害责任终身追究制”。这是首次从党中央层面明确提出终身责任追究，虽只在生态文明建设这一局部性领域开展，但对终身责任追究制度法制化有积极的推动意义。五是2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定明确提出“建立重大决策终身责任追究制度”。这是首次从党中央层面概括性的提出重大决策责任终身追究制度，被社会广泛认为是行政领域的一大亮点。从中央层面提出建立行政决策责任追究制已超十年，但中央层面对行政决策的责任追究多停留在政策性导向、原则性指引上，其具有普遍约束力的具体规范仍未得到落实，其实质性进展缓慢。 （二）地方层面，相关规定数量多而杂，较为混乱 目前，我国行政决策责任的追究制度处于初步确立阶段，但立法的速度明显落后于现实。前述提到，中央层面的实质性进展缓慢。而地方层面，全国超过70%的市县政府出台了规范行政决策方面的专门规定。以2004年颁布并实行的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》为例，其在当时可谓一大创举。重庆的先行探索，为国家层面的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》制度建设奠定了良好基础。《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中明确列举了行政首长问责的范围，包括执行不力、违反法定程序、造成损失、有损形象等多个项，在项下还设了目并在文中详细列举了具体情形，虽未直接写明“重大决策”四字，但其意思都有关于对决策失误或不履行的表述，后来其他地方也陆续制定相关法规，将重大决策的责任追究列入行政问责的范围中。较为引人关注的是，在党的十八届四中全会刚结束不久，广州市于2014年10月27日出台了《广州市依法行政条例（草案征求意见稿）》，这是广州市出台的第一部地方性行政法规。该条例对行政决策的原则、程序、执行、监督以及责任追究等进行了规定。该条例主要对重大决策的公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定这五个具体程序进行了规定，但就责任的追究未作细化，过于原则性。此问题广泛存在于地方出台的关于重大决策的规定。在立法上均侧重对程序的细化而忽视对与程序相对应的责任的追究的明确与细化，在实践中操作难度较大或易引发较大争议。 （三）整体笼统、不统一，法律体系缺失 建立行政决策责任追究制，总体朝着好的态势发展，但从“决策”到“重大决策”，中央层面始终未对一般决策和重大决策的范围进行界定，而地方层面对重大决策范围界定大小不一。中央层面对行政决策的目光多聚焦在重大决策的程序上，开始逐步细化对实施过程中程序的规定，而对责任的追究程序不加探究。地方层面多是针对特定范围内的行政决策失误问题做出惩处规定，大部分将责任追究的主体局限在特定的行政层级，如仅实行对行政首长的责任追究，虽不可否认对行政首长的问责尤为重要，但是与涵盖所有行政决策责任的制度的这一目标仍有很大不同。地方虽对中央出台的纲领性文件一呼百应，多在较短时间出台相关制度的法规、规章、规范性文件等。但依低层级的和本质不张的规范性文件展开的决策实践最多只能从形式上理解为依法决策 ，其遵循中央规定的盲目性与急迫性、立法水平的差异性等使我国的重大决策终身制仍处于混沌状态。整体来说太过笼统，其党政不分、各地不一、上下无良好衔接的状态，未形成一个全国性的、专门性的关于重大决策终身责任追究制的法律体系，导致在执行过程中无法可依、在惩处方面标准不一，操作难度大、权威性弱。 三、重大行政决策终身责任追究制的体系化构建 （一）构建制度的体系化 建立以行政问责制度为主要框架的法律体系，从法律层面构建和完善行政问责制度，为重大决策终身责任追究制提供依据和指导。制度建设是建设法治政府的基本前提。在前述立法现状中已分析，我国关于重大决策的规定较零散，主要以地方性为主，至今没有从中央层面对重大决策进行统一的法律规定。行政问责的事由可归为执行、决策、政绩、廉政和操守五种。重大决策终身责任追究制属于行政问责的一个具体类别，只不过重大决策终身责任追究制侧重在追责时效的问题上和行政决策这一领域内。无论是行政问责制还是重大决策责任追究制，均是一种事后的追责和监督制度。因此，重大决策终身责任追究制需要“顶层设计”，需要在行政问责的框架下具体实施。重大决策终身责任追究制的本质是依法行政，约束决策者的行政权力，提高决策水平和质量，以保障社会和人民的切身利益。要落实依法行政，就必须做到有法可依，使行政机关及其公务员都在法律的制约之下，无论谁行使权力，都有明确的责任相对应。构建和完善行政问责制度，明确行政问责的主体范围、客体范围、内容、启动步骤或程序、方式、后果等，使整个行政问责框架得以建立，才能在此基础上进行细化、明确，才能有序的、合理合法的构建重大决策终身责任追究制，使重大决策终身责任追究制能够真正可行，才不会出现混沌状态，出现立法杂乱无章、无出处可循。 （二）加快程序的法定化 不仅要加快重大决策程序的法定化，还要加快重大决策终身责任追究程序的法定化。我国政府在权力运行中实行民主集中制，一项涉及公共利益的决策要体现出民主性须使民众知情并参与。决策的合法性需经审查，决策的合理性和可行性需经专家评议与风险评估。国务院法制办公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。该制定中的条例将把重大行政决策的老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个程序法定化。从立法目的讲，重大决策实施程序的法定化，在于防止决策者的独断专行，经过科学性的步骤与专业评估，能有效减少决策失误。 忽略重大决策终身责任追究的程序，致承担不利后果时的依据缺失，在具体操作时合法性与合理性受到质疑。在构建一种制度时，必然须考虑到相应的法律责任，而法律责任的确定无不需要一套完整的程序予以支撑。加快重大决策终身责任追究程序的法定化，使重大决策程序与重大决策终身责任追究程序相匹配，是完善我国重大行政决策终身责任追究制的可靠保障。 （三）追究责任的规范化 追究责任的规范化表现在区分责任的种类，并在立法技术上各有侧重。以《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这个党内法规为例，第七条规定“对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”这些问责的方式主要都是进行内部问责，其追责后果是承担内部的行政责任、政治责任（包括党内责任）。就对决策的不及时、失误、滥用等应承担的责任种类包括：政治责任、法律责任、道义责任、党内责任等。法律责任又包括行政责任、刑事责任、民事责任。笔者认为，从法律层面确立重大决策终身责任追究制，对决策责任的追究不应仅包括政治责任（包括党内责任）、内部的行政责任，还应包括外部的行政责任、刑事责任、道义责任。道义责任的不确定性和难以衡量客观要求法律须将道义责任的范围进行细致规范，将道义责任法律化。从立法技术讲，应采用明确列举的方式，防止追究责任时的随意性。刑事责任与行政责任在相应的领域都有对应法律规定，在此须着重研究刑法中的追诉时效及行政诉讼法中的诉讼时效。笔者认同此观点：就决策责任而言，道义责任、