摘要：党的十七大提出了加快完善社会保障体系的新要求。黑龙江省是农村人口较多的农业大省，而农村养老保险工作在全省建立的制度环境、经济环境、社会环境以及农民自身的心理环境的缺陷，却使养老保险工作陷入“瓶颈”制约。因此，分析这些环境因素对建立新型农村养老保险制度非常必要。 关键词：新型农村养老保险；制度环境；经济环境；社会环境；心理环境 中图分类号：F323.89 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０085－03 2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决农村居民老有所养问题。国家批准黑龙江省的依兰县、依安县、宁安县、绥芬河市、佳木斯郊区等15个县（市、区）为首批新农保试点单位。《指导意见》为黑龙江省农村社会养老保险制度的完善提供了一个框架性的蓝图和发展思路。但是，新型农村养老保险工作在全省的推行中遇到一些困难，在制度环境、经济环境、社会环境以及农民的心理环境都存在着一些问题和缺陷的情况下，找到解决的对策意义重大。 一、制度环境分析 新制度经济学认为，制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。一般说来，制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，为制度安排的选择范围设置了一个边界，人们一般是在这个范围内选择制度安排。黑龙江省的制度环境在很大程度上制约着农村养老保险工作的推行。 （一）政府主导力量不足 在市场经济条件下，社会基本养老保险制度的主导者是政府。政府的职责主要是规划职责、财政支持、监督执行、基金管理等。中央政府从1992年开始在全国各地推广农村社会养老保险制度，从制度的设计到实施，政府都起到了举足轻重的作用。1998年政府机构改革以后，农村养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受管理体制改革、利率持续下调以及中央有关政策变动的影响，全国大部分地区的农村养老保险工作都出现了参保人数下降、基金运行困难等问题，个别地区的农村社会养老保险工作甚至处于停顿状态。可见政府在农村社会养老保险中的主导力与影响力。 在黑龙江省农村，家庭养老仍然是农村养老的主要模式，据调查，2006年，全省参保农民181.3万人，其中只有5.1万人领取养老金，而每个月只能领到几毛钱养老金的人数占到1／4，人均月领取养老金5.5元；领取养老保险金的农村人口仅占农村60岁以上老年人口的4.62％，95.38％的老年人口依靠家庭方式养老。①可见，政府在转型期的农村养老保险制度制定中，②并没有发挥其人力、财力、智力等资源优势，主导力量明显不足。 （二）缺乏强制性法律支持 从1986年至今，国家在社会保险方面出台了几百个文件，但均以《条例》、《规定》、《意见》、《通知》等形式出现，法律效率不高。《指导意见》发布以来，各级地方政府也随即出台了相关的政策条例，但是，始终缺乏统一的规范性文件，没有强制性的法律约束。由于农村养老保险参保采取自愿模式，许多农民还不了解相关的养老保险政策，参保积极性不高。另外，由于监督力量不足，经常出现一些违规现象，使参保农民的个人账户出现问题，这些都为养老保险工作留下了隐患。 （三）国家与地方财政补贴较少 按照《指导意见》，新农保将由政府对参保农民给予补贴，并全额支付基础养老金。这是新农保与旧农保的最大不同，表明国家对农民养老将承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。目前，国务院统一确定补助基数为每人每月55元，即每年660元。同时，为激励农村居民参保缴费，《指导意见》规定，地方政府对个人缴费给予补贴。在此背景下，黑龙江省也出台了相关新型农村养老保险政策，将农村养老保险分为基础养老金和个人账户养老金。其中，基础养老金全部由中央财政承担，暂定为每人每月55元；个人账户养老金根据每个人年缴费的不同，省级财政给予适当补贴，从30元到50元不等。可见，为了支持新农保制度的建立，中央和地方财政部都加大了投入力度。但是，与其他国家相比并结合黑龙江省农民的参保情况来看，国家和地方的财政补贴甚微。一方面，国家财政补贴较少，包括养老保险在内的社会保障支出占财政收入的比重远远低于资本主义国家，一直徘徊在世界倒数几名。2007年，我国社会保障支出占财政收入的比重是11.05%，而一些发达国家社会保障支出占国家财政收入的比重分别是：德国54.94%，法国42.62%，美国35.01%，意大利34.95%，荷兰34.12%，加拿大21.25%，俄罗斯19.24%，韩国15.11%。其中，德国、法国、美国、意大利和荷兰均高于30%，德国是我国的4.97倍。2009年，我国财政收入68 477亿元，其中，社会保障支出6 927亿元，约占财政收入的10.1%，所占比重有所下降。另外，黑龙江省的地方财政补贴也相对较少。2009年，全国地方财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重：东部地区平均为0.84%，中西部地区为0.88%，而黑龙江省仅为0.59%，与各区域的平均水平有较大差距。 二、经济环境分析 （一）农民收入较低 农民问题是“三农”问题的核心，而农民问题的关键是提高农民收入。在我国长期实行的城乡分隔的二元化体制下，城乡社会经济发展出现了巨大的差别，城乡居民的收入差距也日益加剧。2009年，黑龙江省农村居民人均纯收入4 856元，城镇居民人均可支配收入11 581元，是农村居民收入的 2.38倍。从消费水平上看，农村居民人均生活消费支出3 844.7元，而城镇居民人均消费性支出8 623元，是农村居民消费的2.24倍。可见，黑龙江省农民的人均纯收入和城镇居民还是有很大差距的，更不用说那些年收入不足千元的特困农民了。另外，由于黑龙江省处在高寒地区，冬季取暖费用增加，寒冷使居民患脑血栓、风湿、关节炎等高寒病的几率极高，农民因病致贫或没钱看病的情况经常发生。再加上子女的教育费用、日常生活费用等，农民所剩的可支配收入较低，缴纳养老金也成为了一个沉重的负担。即使缴纳了养老金，不少到了领养老金年龄的农民，每月只能领到几角钱，根本解决不了自身的养老问题，这直接影响了农民参保的积极性。 （二）农民面临风险增大 农业生产受自然因素影响很大，在发生干旱、早霜、洪水、地震等自然灾害和 “禽流感”、“猪流感”等重大疫情时，主要依靠种地为生的农民受灾严重，丧失了生产和生活的信心，更无暇顾及养老保险。特别是在国际金融危机冲击下，农民工返乡人数增多。据统计，截至2009年3月末，全省返乡农民工达126万人，比2008年末增加了8.9万人。根据规定，农民工跨地区流动时只能转移养老保险个人账户，不能转移社会统筹资金，这又造成多数农民工选择退保返乡。 三、社会环境分析 黑龙江省是一个农村人口较多的大省，2009年全省人口3 825万人，其中，农村人口1 706万人，占总人数的44.6%。同时，全省人口老龄化程度日益加重。2002年，65岁及以上人口为242.5万人，所占比重为6.4%；2005年，65岁及以上人口为289.8万人，所占比重为7.60%；到2009年，65岁及其以上人口达到362.7万人，比重已上升到9.5%。2002―2009年，全省65岁及以上老年人口共增加了120.2万人，所占比重上升了3.5%，这种情况在农村表现得更加突出。这说明，黑龙江省人口年龄构成类型已完成了从年轻型、成年型到老年型的转变，农民养老问题已经成为迫切需要解决的大事。
劳动力人口的老龄化制约劳动生产率的提高和经济发展的速度，也为黑龙江省的农村社会养老保险工作带来一定影响。第一，政治风险。人口老龄化会导致社会关系发生变化，最终影响农村社会的安定。如果农村老年人对现行的养老制度不满，容易与农村青年人产生共同利益观，从而形成一支强大的政治力量。第二，加重劳动年龄人口的负担。农村老年人口的增长必然会改变人口的抚养比，在计划生育的政策下，劳动人口的负担必然加重。第三，制约经济增长潜力。根据生命周期理论，人的消费、储蓄行为在工作年龄时期会进行储蓄和投资，而在老龄时期是以消费以前的储蓄为主。因此，人口老龄化加重，会使整个社会消费倾向增加，从而影响资本积累的规模。同时，国民收入中用于养老金的支出也将日益增加，用于积累和扩大再生产的费用则相应减少，最终必然制约经济持续发展。 四、农民心理环境分析 在农村，土地是主要的生产资料，“养儿防老”是农村养老的主要心理依赖。建立在土地所有制度上的家庭养老得以绵延千载，具有极其深厚的伦理和人文传统。这种模式曾经很好地解决了农村的养老问题，也为国家减轻了负担。然而，社会变迁正使这种稳固的家庭养老和土地养老模式的保障功能弱化，传统的养老模式正面临制度性瓶颈和一系列外生冲击，从而具有脆弱性和不可持续性。 （一）家庭养老模式淡化 首先，伴随着社会现代化的进程和家庭组织核心化、小型化的发展趋势，特别是自20世纪70年代以来，我国农村普遍实行了计划生育政策，子女数量大幅度减少，家庭结构发生了很大变化，“4-2-1”或“4-2-2”的家庭供养格局已经形成，打破了传统的养儿防老模式，家庭养老困难的苗头已经初露端倪。其次，随着农村工业化、城市化进程的加快，农村剩余劳动力向城市流动和迁移成为必然。一些青壮年长期留在城市打工，不愿意回到农村，使得照料身在农村的年老父母出现困难。不完全家庭的逐渐增多，老一代人与子女不在一起生活的时间延长，并直接导致了老年赡养责任的变化，传统家庭养老保障能力因此而变得相当有限。最后，市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础，家庭养老缺乏制度的硬约束，家庭养老纠纷逐渐增多。在市场经济的浪潮下，一些人出现了道德滑坡，将经济利益作为衡量一切事物的标准，在一些地方出现了“弃老”的现象。这表明，依靠子女养老的家庭养老保障制度已经出现了问题，难以适应社会发展的需要。 （二）土地养老模式弱化 在黑龙江省，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源，也是家庭保障最重要的经济基础，发挥着重要的保障功能。但是，我国的特殊国情使土地养老保险的功能逐渐衰弱。 第一，根据联合国粮农组织2002年统计，我国耕地面积占世界耕地面积的9.1%，而人口占世界总人口的21.2%，人均耕地面积1.45亩，是世界人均耕地面积的43.7%。黑龙江省的人均耕地面积为5.23亩，是全国人均耕地的3.6倍，但是也远远低于世界平均水平。同时，随着工业化和城市化进程的加快，相当多的农民部分或全部失去了赖以生存的土地。仅在2005年，全国建设即用地13.9万公顷；灾毁耕地5.4万公顷；生态退耕39万公顷；查出往年未变更上报的建设用地7.3万公顷。减去复垦补充耕地30.7万公顷，当年净减少耕地36.2万公顷。所以，基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。第二，在我国的特殊国情下，土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地。这在很大程度上制约了土地保障作用的发挥。第三，户籍制度的存在使农村劳动力流动的模式滞后于经济社会的发展，使得农村流动劳动力宁愿土地搁置也不愿意放弃士地。这种缺乏永久迁移的不完全城市化使得土地长期处于被割裂的状况，无法形成规模经营，从而很大程度上减轻了土地养老保障的巨大作用。 五、创新农村养老保险制度的思路 十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。新型农村养老保险制度的建立，关系着我国亿万农民的切身利益，社会养老保险制度的改革和完善理应成今后工作的首要着力点。黑龙江省的农村养老保险工作已经开展十几年，新型农村养老保险制度正在积极推进中。结合黑龙江省农村养老保险制度建立的各种环境分析，提出以下几点建议。 （一）加快社会保险立法工作 我国必须建立一部统一的、具有强制性的农村社会养老保险法。通过法律保障农村养老保险制度的完善，从而保障农民的根本利益和他们对老年保障的迫切需求。 （二）加大宣传力度 地方政府应通过电视、广播、新闻、报纸、咨询等方式加大对新农保制度宣传的力度，为广大农民答疑解惑，消除他们各种思想疑虑，提高参保的积极性，减少对养老的担忧。 （三）加大政府财政支持力度 推进农村养老保险的关键是资金的保障。鉴于发达国家和我国经济发达省份的经验，农村养老保险资金的筹措以省级以上财政投入为主，试点市县财政配套为辅。而黑龙江省的财政投入在全国范围内是偏低的。所以，适当提高省级财政的比例显得尤为重要。同时，也可以积极吸收经济组织、社会团体及公益基金的力量，通过募捐、发行福利彩票等形式筹集养老保障资金。 （四）完善服务，强化养老基金监管 建立全省统一的新农保信息管理系统，使参保农民可以通过信息管理系统了解自己的情况，使他们心里有数。大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询信息。要发挥国有银行和商业银行网点多的作用，方便参保农民缴费和领取待遇。严格养老基金的管理，防止养老金被私自挪用。同时，要保证养老金保值、增值以及运营安全。 （五）千方百计增加农民收入 收入的增加不仅是老年生活的根本保障，也是农村新型养老保险制度顺利推行的经济基础。继续加大对农业的补贴和各项惠农政策的落实，健全合理的农产品价格形成机制，确保农民收入的增长同国民收入的增长同步。 参考文献： [1] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[R].国发〔2009〕32 号. [2] 高文敏.“四位一体”：构建农村居民养老保障新模式的探讨[J].学术交流，2008，（1） [3] 李轩红.我国农民工社会养老保险困境及对策研究[J].山东社会科学，2010，（4）. [4] 赵意焕.构建新型农村社会养老保险制度若干思考[J]. 经济研究导刊，2009，（32）. [5] 赵殿国.农村养老保险工作的回顾与探索[J].人口与计划生育， 2002，（5）.
摘要：党的十七大提出了加快完善社会保障体系的新要求。黑龙江省是农村人口较多的农业大省，而农村养老保险工作在全省建立的制度环境、经济环境、社会环境以及农民自身的心理环境的缺陷，却使养老保险工作陷入“瓶颈”制约。因此，分析这些环境因素对建立新型农村养老保险制度非常必要。 关键词：新型农村养老保险；制度环境；经济环境；社会环境；心理环境 中图分类号：F323.89 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０085－03 2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决农村居民老有所养问题。国家批准黑龙江省的依兰县、依安县、宁安县、绥芬河市、佳木斯郊区等15个县（市、区）为首批新农保试点单位。《指导意见》为黑龙江省农村社会养老保险制度的完善提供了一个框架性的蓝图和发展思路。但是，新型农村养老保险工作在全省的推行中遇到一些困难，在制度环境、经济环境、社会环境以及农民的心理环境都存在着一些问题和缺陷的情况下，找到解决的对策意义重大。 一、制度环境分析 新制度经济学认为，制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。一般说来，制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，为制度安排的选择范围设置了一个边界，人们一般是在这个范围内选择制度安排。黑龙江省的制度环境在很大程度上制约着农村养老保险工作的推行。 （一）政府主导力量不足 在市场经济条件下，社会基本养老保险制度的主导者是政府。政府的职责主要是规划职责、财政支持、监督执行、基金管理等。中央政府从1992年开始在全国各地推广农村社会养老保险制度，从制度的设计到实施，政府都起到了举足轻重的作用。1998年政府机构改革以后，农村养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受管理体制改革、利率持续下调以及中央有关政策变动的影响，全国大部分地区的农村养老保险工作都出现了参保人数下降、基金运行困难等问题，个别地区的农村社会养老保险工作甚至处于停顿状态。可见政府在农村社会养老保险中的主导力与影响力。 在黑龙江省农村，家庭养老仍然是农村养老的主要模式，据调查，2006年，全省参保农民181.3万人，其中只有5.1万人领取养老金，而每个月只能领到几毛钱养老金的人数占到1／4，人均月领取养老金5.5元；领取养老保险金的农村人口仅占农村60岁以上老年人口的4.62％，95.38％的老年人口依靠家庭方式养老。①可见，政府在转型期的农村养老保险制度制定中，②并没有发挥其人力、财力、智力等资源优势，主导力量明显不足。 （二）缺乏强制性法律支持 从1986年至今，国家在社会保险方面出台了几百个文件，但均以《条例》、《规定》、《意见》、《通知》等形式出现，法律效率不高。《指导意见》发布以来，各级地方政府也随即出台了相关的政策条例，但是，始终缺乏统一的规范性文件，没有强制性的法律约束。由于农村养老保险参保采取自愿模式，许多农民还不了解相关的养老保险政策，参保积极性不高。另外，由于监督力量不足，经常出现一些违规现象，使参保农民的个人账户出现问题，这些都为养老保险工作留下了隐患。 （三）国家与地方财政补贴较少 按照《指导意见》，新农保将由政府对参保农民给予补贴，并全额支付基础养老金。这是新农保与旧农保的最大不同，表明国家对农民养老将承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。目前，国务院统一确定补助基数为每人每月55元，即每年660元。同时，为激励农村居民参保缴费，《指导意见》规定，地方政府对个人缴费给予补贴。在此背景下，黑龙江省也出台了相关新型农村养老保险政策，将农村养老保险分为基础养老金和个人账户养老金。其中，基础养老金全部由中央财政承担，暂定为每人每月55元；个人账户养老金根据每个人年缴费的不同，省级财政给予适当补贴，从30元到50元不等。可见，为了支持新农保制度的建立，中央和地方财政部都加大了投入力度。但是，与其他国家相比并结合黑龙江省农民的参保情况来看，国家和地方的财政补贴甚微。一方面，国家财政补贴较少，包括养老保险在内的社会保障支出占财政收入的比重远远低于资本主义国家，一直徘徊在世界倒数几名。2007年，我国社会保障支出占财政收入的比重是11.05%，而一些发达国家社会保障支出占国家财政收入的比重分别是：德国54.94%，法国42.62%，美国35.01%，意大利34.95%，荷兰34.12%，加拿大21.25%，俄罗斯19.24%，韩国15.11%。其中，德国、法国、美国、意大利和荷兰均高于30%，德国是我国的4.97倍。2009年，我国财政收入68 477亿元，其中，社会保障支出6 927亿元，约占财政收入的10.1%，所占比重有所下降。另外，黑龙江省的地方财政补贴也相对较少。2009年，全国地方财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重：东部地区平均为0.84%，中西部地区为0.88%，而黑龙江省仅为0.59%，与各区域的平均水平有较大差距。 二、经济环境分析 （一）农民收入较低 农民问题是“三农”问题的核心，而农民问题的关键是提高农民收入。在我国长期实行的城乡分隔的二元化体制下，城乡社会经济发展出现了巨大的差别，城乡居民的收入差距也日益加剧。2009年，黑龙江省农村居民人均纯收入4 856元，城镇居民人均可支配收入11 581元，是农村居民收入的 2.38倍。从消费水平上看，农村居民人均生活消费支出3 844.7元，而城镇居民人均消费性支出8 623元，是农村居民消费的2.24倍。可见，黑龙江省农民的人均纯收入和城镇居民还是有很大差距的，更不用说那些年收入不足千元的特困农民了。另外，由于黑龙江省处在高寒地区，冬季取暖费用增加，寒冷使居民患脑血栓、风湿、关节炎等高寒病的几率极高，农民因病致贫或没钱看病的情况经常发生。再加上子女的教育费用、日常生活费用等，农民所剩的可支配收入较低，缴纳养老金也成为了一个沉重的负担。即使缴纳了养老金，不少到了领养老金年龄的农民，每月只能领到几角钱，根本解决不了自身的养老问题，这直接影响了农民参保的积极性。 （二）农民面临风险增大 农业生产受自然因素影响很大，在发生干旱、早霜、洪水、地震等自然灾害和 “禽流感”、“猪流感”等重大疫情时，主要依靠种地为生的农民受灾严重，丧失了生产和生活的信心，更无暇顾及养老保险。特别是在国际金融危机冲击下，农民工返乡人数增多。据统计，截至2009年3月末，全省返乡农民工达126万人，比2008年末增加了8.9万人。根据规定，农民工跨地区流动时只能转移养老保险个人账户，不能转移社会统筹资金，这又造成多数农民工选择退保返乡。 三、社会环境分析 黑龙江省是一个农村人口较多的大省，2009年全省人口3 825万人，其中，农村人口1 706万人，占总人数的44.6%。同时，全省人口老龄化程度日益加重。2002年，65岁及以上人口为242.5万人，所占比重为6.4%；2005年，65岁及以上人口为289.8万人，所占比重为7.60%；到2009年，65岁及其以上人口达到362.7万人，比重已上升到9.5%。2002―2009年，全省65岁及以上老年人口共增加了120.2万人，所占比重上升了3.5%，这种情况在农村表现得更加突出。这说明，黑龙江省人口年龄构成类型已完成了从年轻型、成年型到老年型的转变，农民养老问题已经成为迫切需要解决的大事。
劳动力人口的老龄化制约劳动生产率的提高和经济发展的速度，也为黑龙江省的农村社会养老保险工作带来一定影响。第一，政治风险。人口老龄化会导致社会关系发生变化，最终影响农村社会的安定。如果农村老年人对现行的养老制度不满，容易与农村青年人产生共同利益观，从而形成一支强大的政治力量。第二，加重劳动年龄人口的负担。农村老年人口的增长必然会改变人口的抚养比，在计划生育的政策下，劳动人口的负担必然加重。第三，制约经济增长潜力。根据生命周期理论，人的消费、储蓄行为在工作年龄时期会进行储蓄和投资，而在老龄时期是以消费以前的储蓄为主。因此，人口老龄化加重，会使整个社会消费倾向增加，从而影响资本积累的规模。同时，国民收入中用于养老金的支出也将日益增加，用于积累和扩大再生产的费用则相应减少，最终必然制约经济持续发展。 四、农民心理环境分析 在农村，土地是主要的生产资料，“养儿防老”是农村养老的主要心理依赖。建立在土地所有制度上的家庭养老得以绵延千载，具有极其深厚的伦理和人文传统。这种模式曾经很好地解决了农村的养老问题，也为国家减轻了负担。然而，社会变迁正使这种稳固的家庭养老和土地养老模式的保障功能弱化，传统的养老模式正面临制度性瓶颈和一系列外生冲击，从而具有脆弱性和不可持续性。 （一）家庭养老模式淡化 首先，伴随着社会现代化的进程和家庭组织核心化、小型化的发展趋势，特别是自20世纪70年代以来，我国农村普遍实行了计划生育政策，子女数量大幅度减少，家庭结构发生了很大变化，“4-2-1”或“4-2-2”的家庭供养格局已经形成，打破了传统的养儿防老模式，家庭养老困难的苗头已经初露端倪。其次，随着农村工业化、城市化进程的加快，农村剩余劳动力向城市流动和迁移成为必然。一些青壮年长期留在城市打工，不愿意回到农村，使得照料身在农村的年老父母出现困难。不完全家庭的逐渐增多，老一代人与子女不在一起生活的时间延长，并直接导致了老年赡养责任的变化，传统家庭养老保障能力因此而变得相当有限。最后，市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础，家庭养老缺乏制度的硬约束，家庭养老纠纷逐渐增多。在市场经济的浪潮下，一些人出现了道德滑坡，将经济利益作为衡量一切事物的标准，在一些地方出现了“弃老”的现象。这表明，依靠子女养老的家庭养老保障制度已经出现了问题，难以适应社会发展的需要。 （二）土地养老模式弱化 在黑龙江省，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源，也是家庭保障最重要的经济基础，发挥着重要的保障功能。但是，我国的特殊国情使土地养老保险的功能逐渐衰弱。 第一，根据联合国粮农组织2002年统计，我国耕地面积占世界耕地面积的9.1%，而人口占世界总人口的21.2%，人均耕地面积1.45亩，是世界人均耕地面积的43.7%。黑龙江省的人均耕地面积为5.23亩，是全国人均耕地的3.6倍，但是也远远低于世界平均水平。同时，随着工业化和城市化进程的加快，相当多的农民部分或全部失去了赖以生存的土地。仅在2005年，全国建设即用地13.9万公顷；灾毁耕地5.4万公顷；生态退耕39万公顷；查出往年未变更上报的建设用地7.3万公顷。减去复垦补充耕地30.7万公顷，当年净减少耕地36.2万公顷。所以，基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。第二，在我国的特殊国情下，土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地。这在很大程度上制约了土地保障作用的发挥。第三，户籍制度的存在使农村劳动力流动的模式滞后于经济社会的发展，使得农村流动劳动力宁愿土地搁置也不愿意放弃士地。这种缺乏永久迁移的不完全城市化使得土地长期处于被割裂的状况，无法形成规模经营，从而很大程度上减轻了土地养老保障的巨大作用。 五、创新农村养老保险制度的思路 十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。新型农村养老保险制度的建立，关系着我国亿万农民的切身利益，社会养老保险制度的改革和完善理应成今后工作的首要着力点。黑龙江省的农村养老保险工作已经开展十几年，新型农村养老保险制度正在积极推进中。结合黑龙江省农村养老保险制度建立的各种环境分析，提出以下几点建议。 （一）加快社会保险立法工作 我国必须建立一部统一的、具有强制性的农村社会养老保险法。通过法律保障农村养老保险制度的完善，从而保障农民的根本利益和他们对老年保障的迫切需求。 （二）加大宣传力度 地方政府应通过电视、广播、新闻、报纸、咨询等方式加大对新农保制度宣传的力度，为广大农民答疑解惑，消除他们各种思想疑虑，提高参保的积极性，减少对养老的担忧。 （三）加大政府财政支持力度 推进农村养老保险的关键是资金的保障。鉴于发达国家和我国经济发达省份的经验，农村养老保险资金的筹措以省级以上财政投入为主，试点市县财政配套为辅。而黑龙江省的财政投入在全国范围内是偏低的。所以，适当提高省级财政的比例显得尤为重要。同时，也可以积极吸收经济组织、社会团体及公益基金的力量，通过募捐、发行福利彩票等形式筹集养老保障资金。 （四）完善服务，强化养老基金监管 建立全省统一的新农保信息管理系统，使参保农民可以通过信息管理系统了解自己的情况，使他们心里有数。大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询信息。要发挥国有银行和商业银行网点多的作用，方便参保农民缴费和领取待遇。严格养老基金的管理，防止养老金被私自挪用。同时，要保证养老金保值、增值以及运营安全。 （五）千方百计增加农民收入 收入的增加不仅是老年生活的根本保障，也是农村新型养老保险制度顺利推行的经济基础。继续加大对农业的补贴和各项惠农政策的落实，健全合理的农产品价格形成机制，确保农民收入的增长同国民收入的增长同步。 参考文献： [1] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[R].国发〔2009〕32 号. [2] 高文敏.“四位一体”：构建农村居民养老保障新模式的探讨[J].学术交流，2008，（1） [3] 李轩红.我国农民工社会养老保险困境及对策研究[J].山东社会科学，2010，（4）. [4] 赵意焕.构建新型农村社会养老保险制度若干思考[J]. 经济研究导刊，2009，（32）. [5] 赵殿国.农村养老保险工作的回顾与探索[J].人口与计划生育， 2002，（5）.