（一）构建我国食品安全强制责任保险所面临的问题
1. 立法不足
责任保险是所有险种中对法律敏感度最高的险种之一。我国至今没有独立的产品责任法，缺乏实行食品安全强制责任保险的法律依据。由于立法上的缺陷，导致执法部门在执法过程中和消费者在食品安全责任追究方面无法可依，对食品生产、加工和销售者所承担的法律责任进行追究亦缺乏相应的法律依据。这样的话实行起来会有很多的不便，无法可依。
2. 食品生产企业结构不合理，经济不平衡
我国的食品生产企业结构不合理，食品生产加工的企业很多，但是有名的有质量保证的明星企业却相对较少，且不适合大众消费。但是食品生产加工小作坊数量却很多但市场占有率却最低，这些为数众多的食品生产加工小作坊遍布城乡各处，尤其是在中西部地区以及农村地区最为密集。2007年食品生产加工小作坊的平均抽样合格率仅达到70.4%。媒体曝光的食品安全事件大部分都与食品小作坊有关。 由于经济发展水平的地区差异，以及城乡居民生活水平的差异，注定 了食品生产加工小作坊在食品行业将长期存在。虽然这些食品加工小作坊极大地方便了人民生活，但也因其数量庞大、流动性高、安全隐患多而大大增加了监管难度。对尚处于转型期的中国社会来说，既有一日三餐讲究色、香、味和营养搭配的小康家庭，也有一日三餐只求温饱的普通家庭。对于第一类家庭，有能力又有知识购买到相对安全的食品，对于后一类家庭来说，大多忽略或没有能力重视食品的安全问题。这一类家庭由于收入水平的制约，往往成为劣质食品的受害者。食品企业结构还有待于改进。
3. 中国传统文化的制约
中国传统法律中有“贵和持中、贵和尚中”的文化理念。古代人不仅信奉“无讼”、“贱讼”理念，而且害怕诉讼，由于古代的官方，惯用强制的非公平与公正的方式息讼、终讼，而争取表面上的和谐，从而扼杀和限制了人们对个人权利的追求。这种无讼的传统理念体现出了对个人权利的侵害，也妨碍了消费者维权意识的觉醒。由于这种法律文化传统的约束，以及对法律程序的无知和恐惧，导致普通消费者的生命权和健康权被侵害以后多数人会选择沉默，或仅仅选择通过媒体求助，而不是采用法律武器维护自己的权利，这使得劣质食品的生产、加工和销售者有恃无恐。而某些正规的食品生产、加工和销售企业在面临索赔诉求时，也会习惯利用企业的强势地位践踏消费者的权利，对于食品责任风险的认知严重不足。
4. 食品安全责任保险的供给不足
食品安全责任保险承保的主要是法律风险，并且涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节，对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求。我国保险公司恢复国内业务的时间较短，目前竞争重点主要集中在企业财产保险、机动车辆保险以及货物运输保险等有形财产保险领域，承保责任风险的技术能力不足，从业人员极度短缺。目前我国责任保险占整个财产险业务的比重仅为5%左右（不含汽车责任险），相对国际平均水平15%有很大差距。责任保险险种推
广主要集中在雇主责任保险、公众责任保险、产品责任保险等险种，即使是与食品安全有关的产品责任保险，也主要承保的是出口食品，尤其是出口到欧美等国市场的食品，面向国内 销售的食品行业的承保率非常低。截至2007年10月，中国人保、大地财产和华安财产在产品责任保险之外开办了餐饮场所责任保险。中国人保和大地财产将食物中毒和其他食源性疾病列入承保范围，华安财产仅限于承保食物中毒的单一风险，并且保险金额都比较保守。
5. 食品安全责任保险的有效需求相对不足
食品安全责任保险承保的主要是法律风险，并且涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节，对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求。我国保险公司主要承保的是出口食品。 责任保险的投保人和被保险人（致害人）是食品生产、加工和销售企业，最终目的是对第三方即消费者（受害人）的救济，该险种对于法律和监管的敏感度很高。由于我国的产品责任立法相对滞后以及法律责任追究体系有待于进一步完善，以及执法人员水平不高等，导致食品生产、加工和销售企业所承担的法律风险有限，加之处罚与违规所得的数字相差太远，企业违规的成本较低而获利丰厚，即使被查，换个牌子照样生产。消费者由于前述原因或在个人维权意识方面则相对淡漠，食品企业总体面临的侵权责任风险从某种程度上说并不大，从而责任保险的有效需求较低。 从食品安全责任保险的有效供给和有效需求相对不足可以看到食品安全责任保险的市场还是很不完善和成熟，还有待供给方，即保险公司的发展开发和努力，以及对需求方的宣传和引导。当然发展经济，使得食品行业结构更加的合理也是当务之急。
（二）解决构建食品安全责任保险问题的对策
1. 为食品安全强制责任保险提供法律及政策基础
（1）建立完善的食品安全法律体系
国家应在《食品卫生法》的基础上，尽早出台与国际接轨的《食品安全法》，我国于 2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了新的中华人民共和国食品安全法，所包含的内容更加的全面了，但距离与国际接轨还有段距离，应该要将食品生产、经营、消费的全过程纳入到法律的监督控制范围，并使法律适用范围涵盖所有的食品，同时加大对违法企业和违法人员的惩处力度。考虑制定《产品责任法》，逐步采用严格责任原则，将产品责任强制保险纳入法律的范畴。对于造成消费者人身伤害的食品生产、加工、销售企业严格追究其应承担的民事法律赔偿责任，为企业参加食品安全责任保险提供法律依据。目前已经有专家呼吁，国家应尽快颁布实施适合目前食品生产、流通现状的“食品安全法”，并引入强制保险责任制度，这样才能遏制食品领域的不安全生产行为，并形成长效机制。比如在我国的台湾地区，《食品卫生管理法》第21条规定了产品责任强制保险，具体投保范围由主管机关以公告形式指定，为解决食品安全问题提供了一条市场途径。而在美国，所有生产危害健康的食品生产厂商，一不小心就会遭到保险公司的起诉，以至于血本无归。尽管保险公司也是从保护自己利益的角度出发，但确确实实也起到维护公众食品安全的作用。这些都值得我们借鉴。国家目前已有的食品安全法规已经给商业保险预留了很大空间。比如，近年才实施的《农产品质量安全法》就规定，销售违法农产品的，消费者可以向其要求赔偿；还有《国家重大食品安全事故应急预案》中也规定，重大食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。
（2）政府应积极推动食品安全强制责任保险制度的实施
为了切实保护消费者能及时足额得到补偿，应将食品安全责任保险作为强制保险推行，将是否参加食品安全责任保险作为生产企业年审的基本条件。此外，政府还应加大政策扶持力度。各级政府和管理机构在制定宏观经济政策和行业政策时，应积极推动食品药品生产企业参加责任保险。参考、借鉴在《道路交通安全法》等法律中规定建立强制性责任保险制度的做法，积极争取通过立法形式，建立强制性的食品药品安全责任保险制度。 卫生部可以会同保监会联合下文，在全国推行食品卫生责任保险。在推广初期，可选择在部分重点省市先行试点，待试点结束后，在总结前期经验的基础上，在全国范围内展开，力争实现保险服务逐步覆盖，风险管理水平显著提高的目标。按照“ 属地对口管理” 原则，由各省市卫生局会同保险公司共同负责本辖区内食品生产加工、食品出售和餐饮企业投保商业保险的政策宣传，使食品生产、经营单位充分认识投保食品责任保险的重大意义和补偿作用，加大安全生产投入，及时消除事故隐患，促使其自觉投保。同时对投保单位实行相关政策鼓励，促使企业自觉做好食品安全工作。中国保监会和各地保监局负责指导保险公司加强对保险产品和保险服务的创新管理，引导保险公司确定更加符合餐饮企业需要的险种，监督其规范经营，维护市场秩序，参与事故预防和风险化解工作，切实保障被保险人的合法权益。 为了为责任保险产品提供相应的服务和支持，相关部门应尽快启动食品药品安全风险评价体系建设工作，并就风险评估技术与国外相关机构进行交流，为制定食品药品安全标准和搞好食品药品安全责任保险提供科学依据，也为食品药品安全预警预报提供信息，以便对可能出现的食品药品安全事故做出及时有效的预报和处置。并且建立强制性食品安全责任保险制度，强化食品安全责任意识，构建包括市场机制在内的食品质量安全监控体系，加大对消费者的保障力度。强制性食品安全责任保险制度的建立，可考虑首先在儿童食品、保健食品等领域开展试点，在取得经验后全面推广。
2. 加强保险产品创新及发挥市场调节作用
（1）充分发挥市场的调节作用
一是禁止政府部门代理。二是给市场所有产险公司业务开办权，有利于通过竞争提升保险服务，防止市场垄断。三是视企业的安全管理状况及理赔状况实行浮动费率制度，并将费率浮动权限下放到各保险公司，以充分发挥保险的社会管理功能。保监会负责业务监督检查，行业协会负责统一协调。各保险公司应对该项业务给予高度重视，选派业务经验丰富、管理能力强的人才进行业务操作；完善内部业务管理、单证及财务管理，保证业务顺利开展。
(2)完善司法救济制度
一方面应加大宣传力度，唤醒和强化消费者的维权意识；另一方面，当消费者寻求法律保护的时候，完善的司法体系能使其得到公平和公正的对待。对于那些处于社会底层的受害者，还应提供相应的法律援助，帮助其维护自己的权益。 通过财政、税收补贴，提高企业参与责任保险的积极性。要利用财政、税收等手段，对参与责任保险的保险企业、投保企业和保险中介提供政策支持，降低其参与责任保险的成本，提高其参与责任保险的积极性与主动性。
3. 加大宣传力度，使食品责任保险深入人心
据统计数据，2007年，通过中国疾病预防控制中心网络直报系统共收到全国食物中毒报告506起，中毒13280人，死亡258人，涉及100人以上的食物中毒11起，与2006年网络直报数据相比，死亡人数增加31.63％。在这些事故中，餐饮业主不仅要承担对第三者的赔偿责任，还要面临事故对企业经营带来的损失。然而，现实的情况是，利用保险护身的餐饮企业" 屈指可数" 。各类媒体要大力进行宣传教育，培育社会各界的责任意识和保险意识，同时主动向食品药品生产企业和广大群众宣传责任保险在分散风险、补偿损失、促进食品药品安全中的作用。 目前国内大多数餐饮企业" 风险辨别意识" 相对缺失的情况，美亚保险中小企业部副总裁表示：" 在当前政府通过法律和监管等手段积极建立国内食品安全的社会长效机制下，企业除了与相关食品监管部门积极配合外，自身也应主动加强内控、引入外部风险管理专家建议并通过购买保险转嫁风险以形成自律经营与社会监督长效监管机制。餐饮企业尤其是中小企业应引入第三方专家意见并通过购买保险来转移风险。" 然而要将食品责任险推广到全国，还需要进行完善细化，做好细致的宣传解释工作尤其是赔付事项和除外责任等。让消费者形成没有质检标识且不上保险的食品不购买的习惯。而且要加强消费者的维权意识，因为对于消费者而言，也没有引起足够的重视，如果消费者有食品不上保险就不购买的风险意识，这个社会形成这样的共识和气氛，那么食品行业的保险就不会如此萧条，那么需求就不会如此不足。一方面需要消费者给食品生产加工企业施加压力，另一方面也需要食品加工企业意识到投保食品安全责任险对自身的风险防范和风险分散以及生产稳定性方面的作用可以积极的投保。如果需求增多，那么保险公司的相关食品责任保险的产品供给就会增多，种类也会更加的全面。如此，食品安全责任险才能更好的发挥其应有的作用。
（一）构建我国食品安全强制责任保险所面临的问题
1. 立法不足
责任保险是所有险种中对法律敏感度最高的险种之一。我国至今没有独立的产品责任法，缺乏实行食品安全强制责任保险的法律依据。由于立法上的缺陷，导致执法部门在执法过程中和消费者在食品安全责任追究方面无法可依，对食品生产、加工和销售者所承担的法律责任进行追究亦缺乏相应的法律依据。这样的话实行起来会有很多的不便，无法可依。
2. 食品生产企业结构不合理，经济不平衡
我国的食品生产企业结构不合理，食品生产加工的企业很多，但是有名的有质量保证的明星企业却相对较少，且不适合大众消费。但是食品生产加工小作坊数量却很多但市场占有率却最低，这些为数众多的食品生产加工小作坊遍布城乡各处，尤其是在中西部地区以及农村地区最为密集。2007年食品生产加工小作坊的平均抽样合格率仅达到70.4%。媒体曝光的食品安全事件大部分都与食品小作坊有关。 由于经济发展水平的地区差异，以及城乡居民生活水平的差异，注定 了食品生产加工小作坊在食品行业将长期存在。虽然这些食品加工小作坊极大地方便了人民生活，但也因其数量庞大、流动性高、安全隐患多而大大增加了监管难度。对尚处于转型期的中国社会来说，既有一日三餐讲究色、香、味和营养搭配的小康家庭，也有一日三餐只求温饱的普通家庭。对于第一类家庭，有能力又有知识购买到相对安全的食品，对于后一类家庭来说，大多忽略或没有能力重视食品的安全问题。这一类家庭由于收入水平的制约，往往成为劣质食品的受害者。食品企业结构还有待于改进。
3. 中国传统文化的制约
中国传统法律中有“贵和持中、贵和尚中”的文化理念。古代人不仅信奉“无讼”、“贱讼”理念，而且害怕诉讼，由于古代的官方，惯用强制的非公平与公正的方式息讼、终讼，而争取表面上的和谐，从而扼杀和限制了人们对个人权利的追求。这种无讼的传统理念体现出了对个人权利的侵害，也妨碍了消费者维权意识的觉醒。由于这种法律文化传统的约束，以及对法律程序的无知和恐惧，导致普通消费者的生命权和健康权被侵害以后多数人会选择沉默，或仅仅选择通过媒体求助，而不是采用法律武器维护自己的权利，这使得劣质食品的生产、加工和销售者有恃无恐。而某些正规的食品生产、加工和销售企业在面临索赔诉求时，也会习惯利用企业的强势地位践踏消费者的权利，对于食品责任风险的认知严重不足。
4. 食品安全责任保险的供给不足
食品安全责任保险承保的主要是法律风险，并且涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节，对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求。我国保险公司恢复国内业务的时间较短，目前竞争重点主要集中在企业财产保险、机动车辆保险以及货物运输保险等有形财产保险领域，承保责任风险的技术能力不足，从业人员极度短缺。目前我国责任保险占整个财产险业务的比重仅为5%左右（不含汽车责任险），相对国际平均水平15%有很大差距。责任保险险种推
广主要集中在雇主责任保险、公众责任保险、产品责任保险等险种，即使是与食品安全有关的产品责任保险，也主要承保的是出口食品，尤其是出口到欧美等国市场的食品，面向国内 销售的食品行业的承保率非常低。截至2007年10月，中国人保、大地财产和华安财产在产品责任保险之外开办了餐饮场所责任保险。中国人保和大地财产将食物中毒和其他食源性疾病列入承保范围，华安财产仅限于承保食物中毒的单一风险，并且保险金额都比较保守。
5. 食品安全责任保险的有效需求相对不足
食品安全责任保险承保的主要是法律风险，并且涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节，对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求。我国保险公司主要承保的是出口食品。 责任保险的投保人和被保险人（致害人）是食品生产、加工和销售企业，最终目的是对第三方即消费者（受害人）的救济，该险种对于法律和监管的敏感度很高。由于我国的产品责任立法相对滞后以及法律责任追究体系有待于进一步完善，以及执法人员水平不高等，导致食品生产、加工和销售企业所承担的法律风险有限，加之处罚与违规所得的数字相差太远，企业违规的成本较低而获利丰厚，即使被查，换个牌子照样生产。消费者由于前述原因或在个人维权意识方面则相对淡漠，食品企业总体面临的侵权责任风险从某种程度上说并不大，从而责任保险的有效需求较低。 从食品安全责任保险的有效供给和有效需求相对不足可以看到食品安全责任保险的市场还是很不完善和成熟，还有待供给方，即保险公司的发展开发和努力，以及对需求方的宣传和引导。当然发展经济，使得食品行业结构更加的合理也是当务之急。
（二）解决构建食品安全责任保险问题的对策
1. 为食品安全强制责任保险提供法律及政策基础
（1）建立完善的食品安全法律体系
国家应在《食品卫生法》的基础上，尽早出台与国际接轨的《食品安全法》，我国于 2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了新的中华人民共和国食品安全法，所包含的内容更加的全面了，但距离与国际接轨还有段距离，应该要将食品生产、经营、消费的全过程纳入到法律的监督控制范围，并使法律适用范围涵盖所有的食品，同时加大对违法企业和违法人员的惩处力度。考虑制定《产品责任法》，逐步采用严格责任原则，将产品责任强制保险纳入法律的范畴。对于造成消费者人身伤害的食品生产、加工、销售企业严格追究其应承担的民事法律赔偿责任，为企业参加食品安全责任保险提供法律依据。目前已经有专家呼吁，国家应尽快颁布实施适合目前食品生产、流通现状的“食品安全法”，并引入强制保险责任制度，这样才能遏制食品领域的不安全生产行为，并形成长效机制。比如在我国的台湾地区，《食品卫生管理法》第21条规定了产品责任强制保险，具体投保范围由主管机关以公告形式指定，为解决食品安全问题提供了一条市场途径。而在美国，所有生产危害健康的食品生产厂商，一不小心就会遭到保险公司的起诉，以至于血本无归。尽管保险公司也是从保护自己利益的角度出发，但确确实实也起到维护公众食品安全的作用。这些都值得我们借鉴。国家目前已有的食品安全法规已经给商业保险预留了很大空间。比如，近年才实施的《农产品质量安全法》就规定，销售违法农产品的，消费者可以向其要求赔偿；还有《国家重大食品安全事故应急预案》中也规定，重大食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。
（2）政府应积极推动食品安全强制责任保险制度的实施
为了切实保护消费者能及时足额得到补偿，应将食品安全责任保险作为强制保险推行，将是否参加食品安全责任保险作为生产企业年审的基本条件。此外，政府还应加大政策扶持力度。各级政府和管理机构在制定宏观经济政策和行业政策时，应积极推动食品药品生产企业参加责任保险。参考、借鉴在《道路交通安全法》等法律中规定建立强制性责任保险制度的做法，积极争取通过立法形式，建立强制性的食品药品安全责任保险制度。 卫生部可以会同保监会联合下文，在全国推行食品卫生责任保险。在推广初期，可选择在部分重点省市先行试点，待试点结束后，在总结前期经验的基础上，在全国范围内展开，力争实现保险服务逐步覆盖，风险管理水平显著提高的目标。按照“ 属地对口管理” 原则，由各省市卫生局会同保险公司共同负责本辖区内食品生产加工、食品出售和餐饮企业投保商业保险的政策宣传，使食品生产、经营单位充分认识投保食品责任保险的重大意义和补偿作用，加大安全生产投入，及时消除事故隐患，促使其自觉投保。同时对投保单位实行相关政策鼓励，促使企业自觉做好食品安全工作。中国保监会和各地保监局负责指导保险公司加强对保险产品和保险服务的创新管理，引导保险公司确定更加符合餐饮企业需要的险种，监督其规范经营，维护市场秩序，参与事故预防和风险化解工作，切实保障被保险人的合法权益。 为了为责任保险产品提供相应的服务和支持，相关部门应尽快启动食品药品安全风险评价体系建设工作，并就风险评估技术与国外相关机构进行交流，为制定食品药品安全标准和搞好食品药品安全责任保险提供科学依据，也为食品药品安全预警预报提供信息，以便对可能出现的食品药品安全事故做出及时有效的预报和处置。并且建立强制性食品安全责任保险制度，强化食品安全责任意识，构建包括市场机制在内的食品质量安全监控体系，加大对消费者的保障力度。强制性食品安全责任保险制度的建立，可考虑首先在儿童食品、保健食品等领域开展试点，在取得经验后全面推广。
2. 加强保险产品创新及发挥市场调节作用
（1）充分发挥市场的调节作用
一是禁止政府部门代理。二是给市场所有产险公司业务开办权，有利于通过竞争提升保险服务，防止市场垄断。三是视企业的安全管理状况及理赔状况实行浮动费率制度，并将费率浮动权限下放到各保险公司，以充分发挥保险的社会管理功能。保监会负责业务监督检查，行业协会负责统一协调。各保险公司应对该项业务给予高度重视，选派业务经验丰富、管理能力强的人才进行业务操作；完善内部业务管理、单证及财务管理，保证业务顺利开展。
(2)完善司法救济制度
一方面应加大宣传力度，唤醒和强化消费者的维权意识；另一方面，当消费者寻求法律保护的时候，完善的司法体系能使其得到公平和公正的对待。对于那些处于社会底层的受害者，还应提供相应的法律援助，帮助其维护自己的权益。 通过财政、税收补贴，提高企业参与责任保险的积极性。要利用财政、税收等手段，对参与责任保险的保险企业、投保企业和保险中介提供政策支持，降低其参与责任保险的成本，提高其参与责任保险的积极性与主动性。
3. 加大宣传力度，使食品责任保险深入人心
据统计数据，2007年，通过中国疾病预防控制中心网络直报系统共收到全国食物中毒报告506起，中毒13280人，死亡258人，涉及100人以上的食物中毒11起，与2006年网络直报数据相比，死亡人数增加31.63％。在这些事故中，餐饮业主不仅要承担对第三者的赔偿责任，还要面临事故对企业经营带来的损失。然而，现实的情况是，利用保险护身的餐饮企业" 屈指可数" 。各类媒体要大力进行宣传教育，培育社会各界的责任意识和保险意识，同时主动向食品药品生产企业和广大群众宣传责任保险在分散风险、补偿损失、促进食品药品安全中的作用。 目前国内大多数餐饮企业" 风险辨别意识" 相对缺失的情况，美亚保险中小企业部副总裁表示：" 在当前政府通过法律和监管等手段积极建立国内食品安全的社会长效机制下，企业除了与相关食品监管部门积极配合外，自身也应主动加强内控、引入外部风险管理专家建议并通过购买保险转嫁风险以形成自律经营与社会监督长效监管机制。餐饮企业尤其是中小企业应引入第三方专家意见并通过购买保险来转移风险。" 然而要将食品责任险推广到全国，还需要进行完善细化，做好细致的宣传解释工作尤其是赔付事项和除外责任等。让消费者形成没有质检标识且不上保险的食品不购买的习惯。而且要加强消费者的维权意识，因为对于消费者而言，也没有引起足够的重视，如果消费者有食品不上保险就不购买的风险意识，这个社会形成这样的共识和气氛，那么食品行业的保险就不会如此萧条，那么需求就不会如此不足。一方面需要消费者给食品生产加工企业施加压力，另一方面也需要食品加工企业意识到投保食品安全责任险对自身的风险防范和风险分散以及生产稳定性方面的作用可以积极的投保。如果需求增多，那么保险公司的相关食品责任保险的产品供给就会增多，种类也会更加的全面。如此，食品安全责任险才能更好的发挥其应有的作用。