莫让没收变“没”收
——违法占地建筑物没收后的执行与处置
陶桃/绘
□官强 阅读提示 《土地管理法》规定，非法占用土地进行建设，如果符合土地利用总体规划的，国土资源管理部门有权没收被占土地上形成的建筑物和其他设施。但由于《土地管理法》立法的宽泛，国土资源管理部门的执法效果并不明显。本文试图从执法实践的角度出发，在现有法律框架内，寻求一条较为合理的路径解决没收难题。 当前农村集体土地上的违法占地建设行为大致有如下三种情形：乡、村规划区内未依法取得建设规划许可或未按照许可证的规定建设的；未取得建设工程规划许可或未按照许可的规定建设的；未取得国土资源管理部门用地许可的。 前两类违法建设自然也不可能取得国土资源管理部门的用地许可，形成的建筑物自然系违法占地建筑物。根据《城乡规划法》的规定，前两类违法占地建筑物可以由乡、镇人民政府或县级政府确定的部门予以拆除，而拆除和没收显然不能够共存，由于本文主要探讨对建筑物的没收（包括正在建设的和已经建设完毕的建筑物，不涉及对其他设施的没收），所以只对第三类违法建设进行讨论：即本文中的违法占地建筑物系指在农村集体土地上未取得国土资源部门用地许可但符合土地利用总体规划未被拆除的建筑。 没收违法建筑物的执行 国土资源管理部门依法作出“没收建筑物”决定后，根据《行政强制法》的规定，在《土地管理法》未明确规定国土资源管理部门拥有执行权力的前提下，国土资源部门应当依法申请法院受理，并由法院裁定执行。 不过，无论《行政诉讼法》还是最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释，对法院受理后如何执行尤其是“没收”的执行尚属空白，给法院带来诸多困惑，甚至实践中法院拒绝受理也不鲜见。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条的规定，法院不受理行政机关的没收强制执行申请是没有法律根据，国土资源管理部门可以依照《行政强制法》第五十六条的规定向上一级人民法院申请复议，请求上级人民法院裁定受理。 法院经过审查，依据《行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定作出执行裁定后，法院应当按照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定将执行裁定交由执行机构执行。没收的关键是改变建筑物的占有和控制状态，法院也应当以此作为执行的重点。对于目前存在的法律空白，在《行政诉讼法》修改或者相关司法解释出台之前，对违法建筑物的没收执行可以参考下列方式： 根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，对《行政诉讼法》及其司法解释未有规定的情况，可以适用《民事诉讼法》的相关规定。那么按照《民事诉讼法》第二百四十条规定，行政强制执行的执行人员在接到执行裁定之后，同样应当向被执行人（即违法建设者）发出执行通知书。不过，法院对违法占地建筑物的执行不同于民事诉讼以执行实现债权的目的，在行政强制执行过程中的执行目的是改变对违法建筑物的占有状态。 如何改变占有呢？在行政法律关系中，改变相对人对财物占有（控制）状态自然是行政强制措施的应有含义，在行政机关具有采取强制措施权力时，行政机关自身就可以采取相应强制措施，对财物采取暂时性的控制，也就改变了对财物的占有。在行政强制执行过程中，法院不过是“替代”没有强制措施权力的行政机关采取相应的强制措施以改变对财物的占有。同时，按照法律的规定，法院拥有实施强制措施的权力。所以，在没收违法建筑物的强制执行过程中，法院可以采用相应的强制措施以改变违法建筑物的占有状态。 基于违法占地建筑物的不动产特性，法院只能够对违法建筑物采取查封的强制措施（扣押、冻结、划拨、变价显然不适用）。查封后，违法占地建筑物从法律上不再由原占有人（违法建设者）占有，任何人均不得对法院的查封行为构成妨害，未经法院许可违法建设者同样不得再行施工或从事其他行为，否则，法院可以对妨害行为人进行罚款、拘留甚至追究刑事责任。同时，违法建筑物因查封得到“固化”，即违法建筑占用土地的数量，外在形式（如楼层数，建筑结构）等，均不再发生变化，形成了移交条件。 违法占地建筑物执行后的处理 按照《企业国有资产法》的原则，地方人民政府代表国家对国有资产进行管理。法院查封后，应当根据国土资源管理部门提交的违法占地建筑物清单、详细说明或其他材料，逐一做好记载，形成没收建筑物移交清单后将清单移交国资部门。国资部门收到清单后，应当现场核实，确认无误后签收，作为法院移交违法占地建筑物完成的标志。 国资部门对违法占地建筑物的处理可以遵循如下方式： 违法占地建筑物转变为国有资产，必须首先转化为合法建筑：即补办用地批准书、规划许可等行政管理批准书，补交使用费等各种税费和罚款。按照“任何人不得因违法活动获得利益”的规则，所需成本全部由违法建设者承担； 建筑物的主要使用价值在于居住使用，前提是房屋符合安全标准，验收合格。如果不能通过验收，应当责令违法建设者进行修复；不能修复的，应当改变建筑物使用用途；根本不具备房屋功能的，可以拆除，违法建设者拥有拆除后形成的各类建筑材料的所有权； 验收合格的，出售建筑物。对于法院查封前有人居住或实际占有的，从维护社会稳定角度出发，可以定向出售给居住或实际占有的人，价格应当参考合法建筑物的市场价。居住或实际占有人先前支付了价款的，可以按照一定比例冲抵购房款（比如95%，以体现对购买违法建筑物的惩罚，但此比例不可太低），并支付购房款冲抵后的差价。同时，对违法建设者收取的价款予以追回； 对完善手续和价款的人，颁发房屋产权证和土地使用证。 总之，既要体现对违法建设者的惩罚，加大其违法成本，压缩其利润空间，也要让符合土地利用总体规划的建筑物尽量发挥物的作用。面对当前法律规定的缺失，负有对地方财政和国有财产处置和管理职权的地方政府，在不违背现有法律法规的前提下，完全可以参考前述方式出台相应的政策规定，做好违法占地建筑物的处置工作。 （作者单位：重庆市开县国土资源和房屋管理局）
莫让没收变“没”收
——违法占地建筑物没收后的执行与处置
陶桃/绘
□官强 阅读提示 《土地管理法》规定，非法占用土地进行建设，如果符合土地利用总体规划的，国土资源管理部门有权没收被占土地上形成的建筑物和其他设施。但由于《土地管理法》立法的宽泛，国土资源管理部门的执法效果并不明显。本文试图从执法实践的角度出发，在现有法律框架内，寻求一条较为合理的路径解决没收难题。 当前农村集体土地上的违法占地建设行为大致有如下三种情形：乡、村规划区内未依法取得建设规划许可或未按照许可证的规定建设的；未取得建设工程规划许可或未按照许可的规定建设的；未取得国土资源管理部门用地许可的。 前两类违法建设自然也不可能取得国土资源管理部门的用地许可，形成的建筑物自然系违法占地建筑物。根据《城乡规划法》的规定，前两类违法占地建筑物可以由乡、镇人民政府或县级政府确定的部门予以拆除，而拆除和没收显然不能够共存，由于本文主要探讨对建筑物的没收（包括正在建设的和已经建设完毕的建筑物，不涉及对其他设施的没收），所以只对第三类违法建设进行讨论：即本文中的违法占地建筑物系指在农村集体土地上未取得国土资源部门用地许可但符合土地利用总体规划未被拆除的建筑。 没收违法建筑物的执行 国土资源管理部门依法作出“没收建筑物”决定后，根据《行政强制法》的规定，在《土地管理法》未明确规定国土资源管理部门拥有执行权力的前提下，国土资源部门应当依法申请法院受理，并由法院裁定执行。 不过，无论《行政诉讼法》还是最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释，对法院受理后如何执行尤其是“没收”的执行尚属空白，给法院带来诸多困惑，甚至实践中法院拒绝受理也不鲜见。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条的规定，法院不受理行政机关的没收强制执行申请是没有法律根据，国土资源管理部门可以依照《行政强制法》第五十六条的规定向上一级人民法院申请复议，请求上级人民法院裁定受理。 法院经过审查，依据《行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定作出执行裁定后，法院应当按照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定将执行裁定交由执行机构执行。没收的关键是改变建筑物的占有和控制状态，法院也应当以此作为执行的重点。对于目前存在的法律空白，在《行政诉讼法》修改或者相关司法解释出台之前，对违法建筑物的没收执行可以参考下列方式： 根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，对《行政诉讼法》及其司法解释未有规定的情况，可以适用《民事诉讼法》的相关规定。那么按照《民事诉讼法》第二百四十条规定，行政强制执行的执行人员在接到执行裁定之后，同样应当向被执行人（即违法建设者）发出执行通知书。不过，法院对违法占地建筑物的执行不同于民事诉讼以执行实现债权的目的，在行政强制执行过程中的执行目的是改变对违法建筑物的占有状态。 如何改变占有呢？在行政法律关系中，改变相对人对财物占有（控制）状态自然是行政强制措施的应有含义，在行政机关具有采取强制措施权力时，行政机关自身就可以采取相应强制措施，对财物采取暂时性的控制，也就改变了对财物的占有。在行政强制执行过程中，法院不过是“替代”没有强制措施权力的行政机关采取相应的强制措施以改变对财物的占有。同时，按照法律的规定，法院拥有实施强制措施的权力。所以，在没收违法建筑物的强制执行过程中，法院可以采用相应的强制措施以改变违法建筑物的占有状态。 基于违法占地建筑物的不动产特性，法院只能够对违法建筑物采取查封的强制措施（扣押、冻结、划拨、变价显然不适用）。查封后，违法占地建筑物从法律上不再由原占有人（违法建设者）占有，任何人均不得对法院的查封行为构成妨害，未经法院许可违法建设者同样不得再行施工或从事其他行为，否则，法院可以对妨害行为人进行罚款、拘留甚至追究刑事责任。同时，违法建筑物因查封得到“固化”，即违法建筑占用土地的数量，外在形式（如楼层数，建筑结构）等，均不再发生变化，形成了移交条件。 违法占地建筑物执行后的处理 按照《企业国有资产法》的原则，地方人民政府代表国家对国有资产进行管理。法院查封后，应当根据国土资源管理部门提交的违法占地建筑物清单、详细说明或其他材料，逐一做好记载，形成没收建筑物移交清单后将清单移交国资部门。国资部门收到清单后，应当现场核实，确认无误后签收，作为法院移交违法占地建筑物完成的标志。 国资部门对违法占地建筑物的处理可以遵循如下方式： 违法占地建筑物转变为国有资产，必须首先转化为合法建筑：即补办用地批准书、规划许可等行政管理批准书，补交使用费等各种税费和罚款。按照“任何人不得因违法活动获得利益”的规则，所需成本全部由违法建设者承担； 建筑物的主要使用价值在于居住使用，前提是房屋符合安全标准，验收合格。如果不能通过验收，应当责令违法建设者进行修复；不能修复的，应当改变建筑物使用用途；根本不具备房屋功能的，可以拆除，违法建设者拥有拆除后形成的各类建筑材料的所有权； 验收合格的，出售建筑物。对于法院查封前有人居住或实际占有的，从维护社会稳定角度出发，可以定向出售给居住或实际占有的人，价格应当参考合法建筑物的市场价。居住或实际占有人先前支付了价款的，可以按照一定比例冲抵购房款（比如95%，以体现对购买违法建筑物的惩罚，但此比例不可太低），并支付购房款冲抵后的差价。同时，对违法建设者收取的价款予以追回； 对完善手续和价款的人，颁发房屋产权证和土地使用证。 总之，既要体现对违法建设者的惩罚，加大其违法成本，压缩其利润空间，也要让符合土地利用总体规划的建筑物尽量发挥物的作用。面对当前法律规定的缺失，负有对地方财政和国有财产处置和管理职权的地方政府，在不违背现有法律法规的前提下，完全可以参考前述方式出台相应的政策规定，做好违法占地建筑物的处置工作。 （作者单位：重庆市开县国土资源和房屋管理局）