作者：朱子鹭
旅游学刊 1996年03期
一、股份合作制是三类社改制的一种选择，但不是最佳选择
三类旅行社的企业制度改革工作，是我国旅行社业体制改革的重要组成部分。目前比较推崇的改革思路是——以三类社股份合作制试点为突破口，推进旅行社业的企业制度改革工作。股份合作制是实行劳动合作与资本合作的一种企业组织形式，适用于占用资金不多、职工人数较少、以人力劳动为主的小型企业。这种企业组织形式与三类旅行社有许多相同的特征，应该说，股份合作制是三类社改制的一种选择。然而，在现实的环境中，股份合作制这种企业组织形式，很难被众多三类社的“所有者”当作改制的最佳选择，更不是唯一选择。
由于申办一二类社的难度相对比较大，因此申办三类社就成了近年来地方上各部门、各单位兴办第三产业的“热点”，这也是三类社与日俱增的主要原因之一。在众多的三类社中，有相当一部分是未能被称之为“企业”的——有些是为了创造“隐性收入”、为机关谋福利而办的，有些是为了给本地区多拉些客源、创造社会效益而办的，有些是为实现公司经营范围多元化的“宣传效益”而办的……。股份合作制以不设国家股，而且法人股不应超过企业总股本的30%的规范化要求，会使旅行社主管部门和单位基本丧失所有者的地位，这显然违背了他们创办旅行社的初衷。从现实的利益出发，作为规模较大、实力较强、效益较好的三类社的投资者，或以非经济目的为创办宗旨的三类社主管部门，不可能“自我排斥”，将企业改制成股份合作制。
对那些效益不好、问题不少的三类社，创办者已将其视为“包袱”，股份合作制可以作为摆脱困境的一种选择。但若是企业已资不抵债，除非原创办者负责承担历史债务，否则职工怎会拿血汗钱去买债务呢？可见，股份合作制这种组织形式难以解决企业的历史遗留问题。这也说明了为什么现有的股份合作制三类社基本上都是新创办的，其他行业的股份合作制企业真正是由改制而生的例子也很少的原因所在。
二、三类社改制的侧重点
不同类型的旅游企业，在规模、实力和经营方式等方面有很大的差别，我们在选择推进企业制度改革的具体思路上，也应有所侧重。
无论是从旅游企业占旅游业产业规模的比重，还是从企业的经营实绩、资产规模、人才素质等方面来说，旅行社业整体上不如旅游饭店业（二者营业收入总额大约相差10倍，利税总额大约相差9倍， 固定资产原值总额大约相差21倍，从业人员总数大约相差9倍）。
在旅行社业中，从事国内旅游业务的三类旅行社与以经营国际旅游业务为主的一二类旅行社相比，也差了一个很大的档次（年均营业收入总额约相差10.7倍，年均利润额约相差11倍）。这主要是因为国内旅游发展的时间短，全国80%以上的三类社是在1991年后成立的（根据《中国旅游年鉴·1991》的统计资料，1990年末全国三类社的总数仅546 家，占1994年末三类社总数的16.1%）。根据国家旅游局《1994年中国旅游业统计公报》和《关于全国第三类旅行社1993年度业务年检情况的通报》，到1994年末，全国共有旅行社4382家，其中三类社3399家，占旅行社总数的77.6%，比上年末增加1028家（平均每天增加2.82家！）。从三类社的经营实绩看，全国三类社年平均营业收入仅为149.7万元， 其中占总数52.2%的三类社年均营业收入在50万元以下。三类社年平均利润仅为9.1万元，而年均利润在5万元以下的三类社却占总数的68.8%，其中占总数26.2%的三类社无利润或亏损。目前，相当一部分社的注册资金只有20～30万元左右，企业职工多数在20人左右。
推行企业制度改革，有两大目的：一是通过建立现代企业制度，把国有资产的管理经营从计划经济的轨道转到市场经济的轨道上来，从而使国有资产得到合理配置、保值增值；二是通过对市场的经营主体——企业的改造，逐步建立和培育一个统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体系。
三类社数量多、规模小、资产存量少，在旅游行业的国有经济中所占的比重很小（在非国民经济命脉的服务行业，旅游业的国有资产占整个国有经济的比重原本就不高）。三类社中能够重新配置的国有资产，无论是总量或是单位平均值，都非常小。从宏观经济的角度说，通过三类社的改制达到合理配置国有资产的目的，意义不大。因此，推进三类社的企业制度改革，更重要的意义在于建立和培育统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系。
既然三类社改制的侧重点不在于国有资产的合理配置和保值增值上，如同一般小型国有企业改制问题一样，是否坚持以公有制为主体的方向，已不是三类社改制时需要考虑的主要问题。这就给了三类社企业制度的改革一个更为广阔的空间。
三、以“有所不为”达到“有所为”
从旅游行业管理部门的角度讲，抓企业改制工作主要是为了搞活全局。建立和培育统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系，才是搞好三类旅行社企业制度改革工作的首要目的。三类社数量多、规模小，企业隶属关系复杂，各地的情况差别很大，旅游管理部门不可能用一种改制的试点模式去“主导”三类社的改制工作。特别是当“政企不分”这个当今中国的顽症阻挠着现有旅行社改制工作的深入时，旅游管理部门更是难有作为。
面对复杂的现实，我们不妨采取从“体制外”推进改革的办法。在旧体制“存量”暂时变化不大的情况下，可以在“增量”部分首先实行新体制。随着新体制“增量”部分在总量中的比重不断加大，逐步缩小、转换旧体制的“存量”，从量变到质变，最终完成向旅游业市场经济新体制的全面过渡。为此，在三类旅行社改制工作难于在短时间内取得实质性进展的情况下，旅游行业管理部门似可以更洒脱的气魄，通过市场机制引导企业，以“有所不为”达到“有所为”——
在市场进入规则上，应允许三类旅行社实行资本构成多元化，采取更为灵活的企业组织形式。在改制模式上，既然难于用一种模式去“规范”，何不干脆放手让其“百家争鸣”，让市场择优劣汰机制去“大浪淘沙”。
国有旅行社改制为股份合作制难，创立一个按照市场规律运行的新企业易，何不“舍难求易”，改制和新创并举，通过培育和发展新的市场经济成分，促进老企业的机制转换。
在政治体制改革远未完成的情况下，“势单力薄”的旅游管理部门难于攻破“政企不分”的堡垒，何不新造一支“资本多元化”的大军，以其经营灵活、竞争力强的优势，形成“兵临城下”之势，逼使那些体制陈旧的旅行社在市场压力下难于生存，或加快改制、置于死地而后生，或关门了事（三类社开办时间短，固定工少，资产量小，基本没有退休职工抚养问题，实行破产制度比较容易，一般不会造成社会问题）。
总而言之，根据三类社的实际和企业改革“抓大、放小、促中间”的原则，旅游行业管理部门没有必要、也不可能去具体推动近4000家的三类旅行社的改制工作，而应把着眼点放在创造更宽松的政策环境、培育市场体系、监督市场运行等问题上。在旅行社的改制工作中，旅游行业管理部门应将主要精力放在指导、帮助、促进大中型骨干旅行社实现资产重组、结构优化上，以形成旅行社业的龙头，提高我国旅行社业的规模经营水平。
四、重心转向市场行为监督
企业制度改革，主要解决的是转换企业经营机制、使之适应市场需求的问题。但它解决不了旅游企业局部利益与国家整体利益之间的矛盾，解决不了旅游企业利润最大化的追求与旅游者权益的保障之间的矛盾，解决不了旅游企业相互之间为争夺市场而产生的矛盾。相反，实行新机制的旅游企业，由于企业利益与职工个人利益更加紧密挂钩，在法制尚不健全的现实环境中，可能比吃“大锅饭”的旅游企业更容易产生偷税、漏税、恶性“宰客”、服务质量低劣、恶性削价竞争等问题。
市场经济，本质上是一种竞争型经济。随着旅游市场竞争的日趋激烈，在旅游行业管理中，规范市场运行规则问题已显得日益突出。市场运行规则主要有市场进入规则、市场竞争规则和市场交易规则。过去，旅游管理部门比较偏重于抓“市场进入”，即旅行社的审批问题等。而对于如何规范旅游企业在市场中的行为、如何规范企业之间相互关系等方面，缺乏办法和手段。当前，政府对企业已逐步由直接管理为主向间接管理为主转变，旅游管理部门对旅游企业的管理，也要从“重生死”转向“重行为”，重心转到对旅游企业市场行为的监督上来。为保证旅游经济的有效运行，必须强化旅游行业管理部门的经济监督职能。
一是加快旅游立法工作的步伐，依靠法律手段进行管理和监督，由上到下、由点到面，用法规、规章取代单一的行政命令。目前旅游立法工作滞后，削弱了旅游管理部门对企业市场行为的监督、管理能力。在国家一级立法难度较大的情况下，只能采取由各地先行制定地方的旅游法规、规章，先在当地“依法治旅”的应急办法。在制定地方的旅游法规、规章时，各地遇到的共同问题是缺乏立法依据，没有国家级的旅游法规可借鉴。对此，国家旅游局应加强指导。一是支持、帮助地方的立法工作，提高地方的立法水平，这样也可丰富今后出台的国家旅游法规的内容；二是使地方的旅游法规与今后出台的国家旅游法规没有原则上的冲突，保持全国的政令统一。
二是充分运用年检、信用、统计、质量监督、市场秩序检查、财务状况抽查、强制旅行社投“履约保证保险”等经济手段，作为旅游行业管理部门了解、掌握和调控旅游市场的重要杠杆和工具。近年来，旅游市场比较萧条，一些国家和地区出现了不少旅行社恶性倒闭、侵吞旅游者巨额团款的事件。因而，当地政府管理部门纷纷修订旅游管理法规，有的提高旅行社质量保证金的额度；有的定期对旅行社进行财务状况抽查，并将“不良”旅行社的名单公之于众；有的强制旅行社投“履约保证保险”，旅游管理部门定期检查，并公布未投保的旅行社名单，供消费者参考。这些做法非常值得我们借鉴。
五、确立进出相对容易的市场进入规则
旅游市场是不完全竞争的市场，虽然存在着“进入障碍”（即市场进入规则），但进入和退出相对都应该是比较容易的。目前，旅行社在旅游业中市场化程度比饭店业差得多。按现行规定，经营国际旅游业务的一、二类旅行社必须是全民所有制企业，三类社必须是集体所有制企业。旅行社的审批问题，多年来一直是旅游行业管理工作中的“热点”问题。一家注册资金不上百万元的企业，必须层层审核，最后由国务院主管该行业的直属管理部门批准，这种作法在其他行业是很少见的。随着旅游市场开放度的不断加大，审批旅行社不应再成为行业管理部门的“热点”问题。
旅行社质量保证金制度的实施，已经为旅行社多层次重组产权结构、实现资本多元化铺平了道路，为旅游行业管理部门对旅行社实行市场化管理奠定了基础。因此，除了负无限责任的企业法人组织形式和外资企业仍不准许其独资申办旅行社外，其他无论其所有制形式是国有、集体还是私营，只要是以有限公司形式出现的企业法人组织形式的，都应允许其申办旅行社。允许旅行社的创办者根据市场需求自行选择最有效发挥生产力效率的企业法人组织形式，将有利于形成统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系，也将为旅行社的企业制度改革拓宽选择的空间。
确立进出相对容易的市场进入规则，并不是不要“进入障碍”。旅行社的开放要有个循序渐进的过程，既有市场总量平衡的协调，也有思想认识的统一和交通、景区等配套设施条件的准备。在市场经济的条件下，旅游行业管理部门依然可以通过调整“进入障碍”及时调控旅行社的数量。目前旅行社的“进入障碍”主要是由行政规章造成的，如许可证制、集中审批制、申办限制条件等。这方面的“进入障碍”今后应逐步减少，要更多地发挥市场机制形成的“进入障碍”的作用。
一是由资源占用和费用开支造成的“进入障碍”，即新办旅行社要筹措的最低限度的资本量的费用成本，包括交纳质量保证金的费用成本。新办企业的初始资本量越大，所承担的投资不能加收的风险越大，行业的“进入门槛”也越高。目前《旅行社管理暂行条例》规定的旅行社注册资本数额太小（三类社仅需人民币3万元以上的注册资本）， 在新的修订稿中应该有较大幅度的提高。考虑到国际、国内旅游费用逐年增加和通货膨胀的因素，几年后应该适应提高旅行社交纳质量保证金的标准，以适应旅行社非国有经济成分日益增加的趋势，从而加强旅游管理部门的经济监督能力，保障国内外旅游者的合法权益。
二是由市场饱和状态造成的“进入障碍”，即发挥价值规律在资源配置中的基础性作用。这种市场调节具有滞后性，不可避免地会造成资源的浪费。因而，旅游行业管理部门须加强行业宏观经济信息的统计及发布工作，并适时调整“进入障碍”，以保持旅游企业与客源市场之间总量上的综合平衡。
总之，中国的旅游企业的今后将会发展成为世界上最庞大的一支旅游企业群体（对于占世界约1/5人口的中国来说，这样的估计不会过分）。面对这支庞大、活跃而不稳定的队伍，旅游行业管理部门必须充分发挥市场机制的基础性作用，实现以微观管理为主向以宏观管理为主的职能转换，以适应建立统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系的要求。
本稿收到日期：1995年11月2日；
作者介绍：朱子鹭 厦门市旅游局
作者：朱子鹭
旅游学刊 1996年03期
一、股份合作制是三类社改制的一种选择，但不是最佳选择
三类旅行社的企业制度改革工作，是我国旅行社业体制改革的重要组成部分。目前比较推崇的改革思路是——以三类社股份合作制试点为突破口，推进旅行社业的企业制度改革工作。股份合作制是实行劳动合作与资本合作的一种企业组织形式，适用于占用资金不多、职工人数较少、以人力劳动为主的小型企业。这种企业组织形式与三类旅行社有许多相同的特征，应该说，股份合作制是三类社改制的一种选择。然而，在现实的环境中，股份合作制这种企业组织形式，很难被众多三类社的“所有者”当作改制的最佳选择，更不是唯一选择。
由于申办一二类社的难度相对比较大，因此申办三类社就成了近年来地方上各部门、各单位兴办第三产业的“热点”，这也是三类社与日俱增的主要原因之一。在众多的三类社中，有相当一部分是未能被称之为“企业”的——有些是为了创造“隐性收入”、为机关谋福利而办的，有些是为了给本地区多拉些客源、创造社会效益而办的，有些是为实现公司经营范围多元化的“宣传效益”而办的……。股份合作制以不设国家股，而且法人股不应超过企业总股本的30%的规范化要求，会使旅行社主管部门和单位基本丧失所有者的地位，这显然违背了他们创办旅行社的初衷。从现实的利益出发，作为规模较大、实力较强、效益较好的三类社的投资者，或以非经济目的为创办宗旨的三类社主管部门，不可能“自我排斥”，将企业改制成股份合作制。
对那些效益不好、问题不少的三类社，创办者已将其视为“包袱”，股份合作制可以作为摆脱困境的一种选择。但若是企业已资不抵债，除非原创办者负责承担历史债务，否则职工怎会拿血汗钱去买债务呢？可见，股份合作制这种组织形式难以解决企业的历史遗留问题。这也说明了为什么现有的股份合作制三类社基本上都是新创办的，其他行业的股份合作制企业真正是由改制而生的例子也很少的原因所在。
二、三类社改制的侧重点
不同类型的旅游企业，在规模、实力和经营方式等方面有很大的差别，我们在选择推进企业制度改革的具体思路上，也应有所侧重。
无论是从旅游企业占旅游业产业规模的比重，还是从企业的经营实绩、资产规模、人才素质等方面来说，旅行社业整体上不如旅游饭店业（二者营业收入总额大约相差10倍，利税总额大约相差9倍， 固定资产原值总额大约相差21倍，从业人员总数大约相差9倍）。
在旅行社业中，从事国内旅游业务的三类旅行社与以经营国际旅游业务为主的一二类旅行社相比，也差了一个很大的档次（年均营业收入总额约相差10.7倍，年均利润额约相差11倍）。这主要是因为国内旅游发展的时间短，全国80%以上的三类社是在1991年后成立的（根据《中国旅游年鉴·1991》的统计资料，1990年末全国三类社的总数仅546 家，占1994年末三类社总数的16.1%）。根据国家旅游局《1994年中国旅游业统计公报》和《关于全国第三类旅行社1993年度业务年检情况的通报》，到1994年末，全国共有旅行社4382家，其中三类社3399家，占旅行社总数的77.6%，比上年末增加1028家（平均每天增加2.82家！）。从三类社的经营实绩看，全国三类社年平均营业收入仅为149.7万元， 其中占总数52.2%的三类社年均营业收入在50万元以下。三类社年平均利润仅为9.1万元，而年均利润在5万元以下的三类社却占总数的68.8%，其中占总数26.2%的三类社无利润或亏损。目前，相当一部分社的注册资金只有20～30万元左右，企业职工多数在20人左右。
推行企业制度改革，有两大目的：一是通过建立现代企业制度，把国有资产的管理经营从计划经济的轨道转到市场经济的轨道上来，从而使国有资产得到合理配置、保值增值；二是通过对市场的经营主体——企业的改造，逐步建立和培育一个统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体系。
三类社数量多、规模小、资产存量少，在旅游行业的国有经济中所占的比重很小（在非国民经济命脉的服务行业，旅游业的国有资产占整个国有经济的比重原本就不高）。三类社中能够重新配置的国有资产，无论是总量或是单位平均值，都非常小。从宏观经济的角度说，通过三类社的改制达到合理配置国有资产的目的，意义不大。因此，推进三类社的企业制度改革，更重要的意义在于建立和培育统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系。
既然三类社改制的侧重点不在于国有资产的合理配置和保值增值上，如同一般小型国有企业改制问题一样，是否坚持以公有制为主体的方向，已不是三类社改制时需要考虑的主要问题。这就给了三类社企业制度的改革一个更为广阔的空间。
三、以“有所不为”达到“有所为”
从旅游行业管理部门的角度讲，抓企业改制工作主要是为了搞活全局。建立和培育统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系，才是搞好三类旅行社企业制度改革工作的首要目的。三类社数量多、规模小，企业隶属关系复杂，各地的情况差别很大，旅游管理部门不可能用一种改制的试点模式去“主导”三类社的改制工作。特别是当“政企不分”这个当今中国的顽症阻挠着现有旅行社改制工作的深入时，旅游管理部门更是难有作为。
面对复杂的现实，我们不妨采取从“体制外”推进改革的办法。在旧体制“存量”暂时变化不大的情况下，可以在“增量”部分首先实行新体制。随着新体制“增量”部分在总量中的比重不断加大，逐步缩小、转换旧体制的“存量”，从量变到质变，最终完成向旅游业市场经济新体制的全面过渡。为此，在三类旅行社改制工作难于在短时间内取得实质性进展的情况下，旅游行业管理部门似可以更洒脱的气魄，通过市场机制引导企业，以“有所不为”达到“有所为”——
在市场进入规则上，应允许三类旅行社实行资本构成多元化，采取更为灵活的企业组织形式。在改制模式上，既然难于用一种模式去“规范”，何不干脆放手让其“百家争鸣”，让市场择优劣汰机制去“大浪淘沙”。
国有旅行社改制为股份合作制难，创立一个按照市场规律运行的新企业易，何不“舍难求易”，改制和新创并举，通过培育和发展新的市场经济成分，促进老企业的机制转换。
在政治体制改革远未完成的情况下，“势单力薄”的旅游管理部门难于攻破“政企不分”的堡垒，何不新造一支“资本多元化”的大军，以其经营灵活、竞争力强的优势，形成“兵临城下”之势，逼使那些体制陈旧的旅行社在市场压力下难于生存，或加快改制、置于死地而后生，或关门了事（三类社开办时间短，固定工少，资产量小，基本没有退休职工抚养问题，实行破产制度比较容易，一般不会造成社会问题）。
总而言之，根据三类社的实际和企业改革“抓大、放小、促中间”的原则，旅游行业管理部门没有必要、也不可能去具体推动近4000家的三类旅行社的改制工作，而应把着眼点放在创造更宽松的政策环境、培育市场体系、监督市场运行等问题上。在旅行社的改制工作中，旅游行业管理部门应将主要精力放在指导、帮助、促进大中型骨干旅行社实现资产重组、结构优化上，以形成旅行社业的龙头，提高我国旅行社业的规模经营水平。
四、重心转向市场行为监督
企业制度改革，主要解决的是转换企业经营机制、使之适应市场需求的问题。但它解决不了旅游企业局部利益与国家整体利益之间的矛盾，解决不了旅游企业利润最大化的追求与旅游者权益的保障之间的矛盾，解决不了旅游企业相互之间为争夺市场而产生的矛盾。相反，实行新机制的旅游企业，由于企业利益与职工个人利益更加紧密挂钩，在法制尚不健全的现实环境中，可能比吃“大锅饭”的旅游企业更容易产生偷税、漏税、恶性“宰客”、服务质量低劣、恶性削价竞争等问题。
市场经济，本质上是一种竞争型经济。随着旅游市场竞争的日趋激烈，在旅游行业管理中，规范市场运行规则问题已显得日益突出。市场运行规则主要有市场进入规则、市场竞争规则和市场交易规则。过去，旅游管理部门比较偏重于抓“市场进入”，即旅行社的审批问题等。而对于如何规范旅游企业在市场中的行为、如何规范企业之间相互关系等方面，缺乏办法和手段。当前，政府对企业已逐步由直接管理为主向间接管理为主转变，旅游管理部门对旅游企业的管理，也要从“重生死”转向“重行为”，重心转到对旅游企业市场行为的监督上来。为保证旅游经济的有效运行，必须强化旅游行业管理部门的经济监督职能。
一是加快旅游立法工作的步伐，依靠法律手段进行管理和监督，由上到下、由点到面，用法规、规章取代单一的行政命令。目前旅游立法工作滞后，削弱了旅游管理部门对企业市场行为的监督、管理能力。在国家一级立法难度较大的情况下，只能采取由各地先行制定地方的旅游法规、规章，先在当地“依法治旅”的应急办法。在制定地方的旅游法规、规章时，各地遇到的共同问题是缺乏立法依据，没有国家级的旅游法规可借鉴。对此，国家旅游局应加强指导。一是支持、帮助地方的立法工作，提高地方的立法水平，这样也可丰富今后出台的国家旅游法规的内容；二是使地方的旅游法规与今后出台的国家旅游法规没有原则上的冲突，保持全国的政令统一。
二是充分运用年检、信用、统计、质量监督、市场秩序检查、财务状况抽查、强制旅行社投“履约保证保险”等经济手段，作为旅游行业管理部门了解、掌握和调控旅游市场的重要杠杆和工具。近年来，旅游市场比较萧条，一些国家和地区出现了不少旅行社恶性倒闭、侵吞旅游者巨额团款的事件。因而，当地政府管理部门纷纷修订旅游管理法规，有的提高旅行社质量保证金的额度；有的定期对旅行社进行财务状况抽查，并将“不良”旅行社的名单公之于众；有的强制旅行社投“履约保证保险”，旅游管理部门定期检查，并公布未投保的旅行社名单，供消费者参考。这些做法非常值得我们借鉴。
五、确立进出相对容易的市场进入规则
旅游市场是不完全竞争的市场，虽然存在着“进入障碍”（即市场进入规则），但进入和退出相对都应该是比较容易的。目前，旅行社在旅游业中市场化程度比饭店业差得多。按现行规定，经营国际旅游业务的一、二类旅行社必须是全民所有制企业，三类社必须是集体所有制企业。旅行社的审批问题，多年来一直是旅游行业管理工作中的“热点”问题。一家注册资金不上百万元的企业，必须层层审核，最后由国务院主管该行业的直属管理部门批准，这种作法在其他行业是很少见的。随着旅游市场开放度的不断加大，审批旅行社不应再成为行业管理部门的“热点”问题。
旅行社质量保证金制度的实施，已经为旅行社多层次重组产权结构、实现资本多元化铺平了道路，为旅游行业管理部门对旅行社实行市场化管理奠定了基础。因此，除了负无限责任的企业法人组织形式和外资企业仍不准许其独资申办旅行社外，其他无论其所有制形式是国有、集体还是私营，只要是以有限公司形式出现的企业法人组织形式的，都应允许其申办旅行社。允许旅行社的创办者根据市场需求自行选择最有效发挥生产力效率的企业法人组织形式，将有利于形成统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系，也将为旅行社的企业制度改革拓宽选择的空间。
确立进出相对容易的市场进入规则，并不是不要“进入障碍”。旅行社的开放要有个循序渐进的过程，既有市场总量平衡的协调，也有思想认识的统一和交通、景区等配套设施条件的准备。在市场经济的条件下，旅游行业管理部门依然可以通过调整“进入障碍”及时调控旅行社的数量。目前旅行社的“进入障碍”主要是由行政规章造成的，如许可证制、集中审批制、申办限制条件等。这方面的“进入障碍”今后应逐步减少，要更多地发挥市场机制形成的“进入障碍”的作用。
一是由资源占用和费用开支造成的“进入障碍”，即新办旅行社要筹措的最低限度的资本量的费用成本，包括交纳质量保证金的费用成本。新办企业的初始资本量越大，所承担的投资不能加收的风险越大，行业的“进入门槛”也越高。目前《旅行社管理暂行条例》规定的旅行社注册资本数额太小（三类社仅需人民币3万元以上的注册资本）， 在新的修订稿中应该有较大幅度的提高。考虑到国际、国内旅游费用逐年增加和通货膨胀的因素，几年后应该适应提高旅行社交纳质量保证金的标准，以适应旅行社非国有经济成分日益增加的趋势，从而加强旅游管理部门的经济监督能力，保障国内外旅游者的合法权益。
二是由市场饱和状态造成的“进入障碍”，即发挥价值规律在资源配置中的基础性作用。这种市场调节具有滞后性，不可避免地会造成资源的浪费。因而，旅游行业管理部门须加强行业宏观经济信息的统计及发布工作，并适时调整“进入障碍”，以保持旅游企业与客源市场之间总量上的综合平衡。
总之，中国的旅游企业的今后将会发展成为世界上最庞大的一支旅游企业群体（对于占世界约1/5人口的中国来说，这样的估计不会过分）。面对这支庞大、活跃而不稳定的队伍，旅游行业管理部门必须充分发挥市场机制的基础性作用，实现以微观管理为主向以宏观管理为主的职能转换，以适应建立统一开放、竞争有序的中国旅游业的市场经济体系的要求。
本稿收到日期：1995年11月2日；
作者介绍：朱子鹭 厦门市旅游局