作者：吴霓朱富言
教育研究 2014年08期
近年来，随着国家“两为主”政策的落实，流动人口随迁子女(以下简称随迁子女)在流入地接受义务教育问题基本得到解决。但由于这一群体义务教育段就学逐渐完成，他们继续升学的愿望与现实政策的阻碍之间的冲突日益激烈，引起了社会的高度关注。据2010年全国第六次人口普查数据显示，全国初中适龄(12～14周岁)随迁子女规模达到473万，高中适龄(15～17周岁)随迁子女规模达到1128万。[1]这一庞大群体在流入地参加升学考试的需求，迫切要求政府在政策方面有重大突破。对此，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2012年8月30日，国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、公安部和人力资源社会保障部等四部委联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，要求地方在制定相关政策时要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件。在这一背景下，全国各地陆续出台了允许随迁子女在流入地升学考试的政策方案。
一、各地关于随迁子女在流入地参加升学考试政策出台的基本情况分析
(一)大多数省份按时出台了相关方案
根据2012年8月30日国务院办公厅转发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》要求，各省份“原则上应于2012年年底前”[2]出台有关随迁子女升学考试的方案。从各省份出台随迁子女升学考试方案的时间看，绝大部分省份按时出台了相关方案。
截至2012年12月31日，有21个省份出台了随迁子女在当地参加义务教育后升学考试工作方案。其中，江西省于2012年11月28日出台了相关方案，北京、上海、广东、重庆、河北、湖南、安徽、山东、浙江、江苏、河南、湖北、陕西、甘肃、贵州、四川、广西、吉林、辽宁、云南等20个省份于2012年12月出台了相关方案。2013年1月1日以后，又有黑龙江、山西、内蒙古、宁夏、海南、福建、新疆等7省份出台了相关方案。此外，天津在2013年当地的中考中招办法中对随迁子女在流入地升学考试的“门槛”进行了明确；青海在原《青海省普通高考报名条件补充规定(暂行)》的基础上，2013年以补充条款的形式明确了外省随迁子女在青海省参加高考的条件。至此，除西藏外，其余30个省份以文件或其他形式公布了随迁子女在流入地升学考试的“门槛”。
(二)过半数省份在2013年开始实施相关方案
从随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策的放开时间看，有16个省份在2013年开始实施或分步实施随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案。其中，北京、上海、广东等地自2013年开始分步实施相关方案。此外，有12个省份在2014年开始实施或分步实施随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案。(见表1)
(三)各省份多以教育厅等四部门作为方案的主要设计者
从各地随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案的发布单位看，有22个省份以教育厅、发展改革委、公安厅、人保厅(局)等四部门作为政策方案的主要设计者。贵州、新疆等地除了上述四部门外，还将监察厅作为制定政策方案的主要力量。而宁夏除了上述四部门之外，还将民政厅、国土资源厅、住建厅、农牧厅、工商行政管理局、林业局作为政策的重要制定者。此外，内蒙古仅以教育厅作为政策方案的设计者。
(四)各省份实施方案中放开的口径尺度不一
从各地政策方案允许报考的学校类型看，大部分地区允许随迁子女参加普通高等学校招生考试，允许参加本科、专科层次录取。但部分地区，如北京、广东、内蒙古、上海、新疆、云南等地区则限报考职业类院校。例如，北京规定，自2014年起，符合条件的随迁子女可以在北京参加高等职业学校的考试录取。广东规定，2014年起，符合条件的随迁子女只能在广东报名参加高等职业学院招生考试，自2016年起符合条件的随迁子女方可在广东报名参加高考。内蒙古规定，2014年高考，符合条件的随迁子女仅限报考高职高专院校(专科)。上海规定，符合一定条件的随迁子女可参加普通高等职业学校自主招生考试。新疆规定，不同条件的随迁子女可分别报考区内本科院校和区内外高职(专科)院校。云南规定，户籍未迁入云南的随迁子女可报考第三批本科院校或专科院校；在云南有完整中等职业教育学籍但户籍未迁入云南的毕业生，可报考省属高职专科院校。
(五)各省份方案中设置的准入“门槛”差异较大
目前，各地对随迁子女在流入地参加高考“门槛”的设置差异较大。有的地区只要求随迁子女有三年学籍，有的对其父母居住证明、稳定住所、稳定职业及社保缴纳年限等做出明确规定。总体上看，北京、上海、广东等经济发达、人口流入量大、优质教育资源丰富的省份，公布的方案通常比其他省份“门槛”高。而对于江西、安徽等人口流出大省来说，政策推行压力较轻，只对高中阶段完整学籍做出要求，未对考生父母的条件进行设定。其中，江西的准入条件最低，要求高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍即可，“低门槛”特征明显。
必须明确，部分地区的方案虽然未涉及更多要求，但也隐含着诸多环环相扣的潜在条件。例如，部分省份的方案中并未要求考生父母要“有合法职业和稳定住所(含租赁)”、“缴纳社会保险”等。但若在该地区取得高中学籍，根据当地规定则需要其父母提供暂住证、工作证及缴纳社会保险等证明，部分“门槛”事实上并非是孤立存在的，是以其他“门槛”的存在为前提的。
二、各地关于随迁子女在流入地参加升学考试方案存在的问题
(一)方案未能最大限度凝聚社会共识
随着在流入地升学考试改革逐渐进入“深水区”，许多前所未有的新情况、新问题、新矛盾开始显现出来，难度大、矛盾多、任务重、情况杂等成为当前在流入地升学考试改革的主要问题。由于在流入地升学考试改革既涉及体制机制，又涉及思想观念，更关涉群众的切身利益，社会各界的期待也有诸多差异。以京、沪、粤为代表的城市家长认为，如果“门槛”设置过低或者放开在流入地升学考试，将会对当地的教育、经济、就业等带来很大压力，会“稀释”当地本来就竞争激烈的优质教育资源。据此，他们要求维护当地城市考生的权益。而随迁子女家长认为，自己作为建设者，在流入城市纳税、交社保、做贡献，他们的子女也需要正常地融入当地城市，也有理由要求平等的受教育权。在相关利益群体在诸多重大原则如此不统一的情况下，方案制定者需要主动找出深层次的矛盾和问题，摒弃短期利益和局部利益，最大范围地凝聚社会共识。
从各地文件的出台过程来看，仅有安徽、上海、陕西等部分省份在政策出台过程中面向社会公开征求意见。相当一部分省份的相关部门未能公开而广泛地征求城市家庭和流动人口家庭的意见，未召开听证会，也未为各方利益的表达和诉求提供充分的平台。在未能最大限度地凝聚社会共识的情况下，在未有成熟设计的情况下，各地政策方案的匆匆推出影响了政策的实施效果。(见表2)
(二)“门槛”的设置缺乏精确定量论证，过于苛刻
各地“门槛”的设置，需要建立在对本地随迁子女基本情况“底数清”、“情况明”的基础上。开多大口子才会对地方的资源以及人口流动产生影响，不同的“门槛”会流入多少随迁子女，这需要对随迁子女在流入地的基本情况进行系统摸排。同时，也需要政策制定部门结合流入地办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量，通过设置不同程度的“门槛”组合以实现教育资源的合理配置与有效利用。然而，各地在流入地升学考试“门槛”的设置过程中，缺乏足够的调研数据支持与精确的定量判断，操作方案的预期效果无法精确衡量，这在一定程度上影响了政策的权威性、科学性。例如，随迁子女在北京出台相关方案政策之前是可以无条件顺利报考中等职业学校的，而由于新政策的实施，导致随迁子女报考中等职业学校的“门槛”未减反增。同时，中考与高考是相互依附的，在高考还没有放开的情况下中考也不可能放开，随迁子女接受高中阶段教育的现实困局也随之而来。高考开放了，中考开放才顺理成章。
教育公平是每个国民的权利，这是在流入地升学考试改革的目标。相关“门槛”应紧紧围绕着随迁子女在当地考试和录取的需要进行设置，而非其父母的工作性质、收入、住房等非直接相关条件。从“门槛”的设置科学性角度看，部分“门槛”并非随迁子女升学考试资格认定的必要条件，对进城务工人员资格认定的直接功能应该是保证随迁子女是名副其实的“随迁子女”。然而，各地诸多“门槛”却集中在流动家长身上，让随迁子女来承担流动家长自身的责任，这在某种意义上成为对随迁子女的一种“歧视”，成为一种新的不公。例如，部分地区企业长年不为众多进城务工人员在当地上社保，在这种情况下，将社保年限设定为随迁子女升学考试资格条件对于进城务工家庭来讲非常不公平。
(三)“门槛”容易变成“门路”
从各地的客观条件来看，制定流入地升学考试“门槛”无疑是必要的。各地区发展条件不同，可接收异地考生入学的承载量也就不同。流动人口的大量涌人造成城市资源的承载力处于高负荷状态，这势必影响地方放开随迁子女参加升学考试政策的实施。因此，根据各地教育需求和教育资源状况，设置不同的准入“门槛”有其必要性。
从各地对在流入地升学考试的设计来看，这些“门槛”目前主要集中在流动父母的职业、住所、参加社会保险年限以及随迁子女在当地连续就学年限等方面。从客观上来看，由于教育公平外围的相关秩序尚未完全建立，在流入地升学考试的准入“门槛”存在着一定的“可操作空间”，极易成为部分群体谋取不当利益的“门路”。部分有“门路”的家长可以通过购房、工作调动、向相关机构和个人输送利益的方式满足上述条件。而且部分人可能会利用自己的财富、权力、人际关系等资源以打招呼、托关系等被社会广泛诟病的方式进行暗箱操作，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区参加高考，以达到让自己子女以更小的竞争压力去争取享有优质教育资源的目的。而进城务工人员家长则由于其社会经济地位的弱势，导致其在职业、住所、社会保险等审查、认定方面陷入困境，造成新的不公。
(四)有的方案运行“有名无实”
在现行的高考制度下，在流入地升学考试改革面临着平衡随迁子女考生和本地考生利益的难题，既有要解决的问题，又有不能碰的问题。在流入地升学考试改革既要保障特殊地域的既得利益，又要维护弱势群体的应有权益。在这种情况下，部分地区严苛的准入条件使得只有非常有限的随迁子女可以有机会在流入地参加升学考试，部分地区方案的初衷在制定与执行过程中被严重扭曲，有方案不执行，致使方案有名无实。例如，某省政策规定，只要有三年高中学籍就可以就地报考，但一些已实际达到就学年限的随迁子女却不能获取或补办学籍证明，政策在执行过程中难以落实，在流入地升学考试深陷民意争论的困局之中。
(五)“借考”缺乏实际推广价值
在教育部发布的《2013年普通高等学校招生工作规定》中，特别对异地借考做了新的条件限制：“因公长期在非户籍所在省(区、市)工作的人员或其随身子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省(区、市)办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理”。[3]目前，京、沪、粤等地的方案中均提出非户籍人口“借考”的做法作为在流入地升学考试的重要补充，为不符合在流入地升学考试条件的随迁子女开辟了一条升学之路，是一种比较灵活的做法。
然而，“借考”目前在全国还缺乏实际推广价值。首先，两地试卷相同的条件限制了符合条件考生的范围。2013年，全国高考实施自主命题的省份有16个，其高考报名人数约占全国高考报名总数的62.6％。②而高考命题完全一致的省份则较少，仅有非常少的随迁子女能够享受这一政策。其次，“借考”需要经过严格的审批程序，借考人要同时向借考地和户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后才能“借考”。但当前各地的招考部门之间的衔接还不到位，考生户籍所在地省级招办批准，中间要耗费很多的人力、物力。“借考”之后试卷还要寄回户籍所在地评阅，考生要到户籍所在地报志愿，这导致考生的经济和时间成本比直接回原籍考试还高。最重要的是，考生在流入地“借考”最终还是必须在原籍录取。“借考”只是一种考试组织形式，为考生多提供了一种考试服务，与升学录取无关，在目前状况下，对于随迁子女也就没有太多实际价值，也很难操作。
三、随迁子女在流入地参加升学考试政策面临的挑战
随迁子女在流入地参加升学考试政策的出台改变了三十多年的高考升学录取格局，其一举一动都影响着每一个考生及其家庭的切身利益。在我国现有的高考分省录取体制下，高校招生指标是分配到各省份的，这就产生了不同省份的高考利益格局，成为在流入地升学考试困境的根源。在当前个人权益意识空前强烈情况下，保障随迁子女在流入地升学考试权利是大势所趋，是政府不可推卸的责任。如此一来，在流入地升学考试工作不可能停滞不前；但完全放开又会让越来越多的人和日趋激烈的社会问题不断卷入，引发严重的利益冲突，使在流入地升学考试陷入不得不推进却又如履薄冰的两难困境。
(一)随迁子女数量日益增加如何应对
根据历年进城务工人员数量，运用Logistic曲线拟合外推可以计算出未来各年进城务工人员的数量。依据国家1982年以来历次人口普查及1％人口抽样调查数据，对离开户口登记地半年以上的人口数据进行拟合分析，据此可以算出未来各年流动人口的数量。如果流动人口的年龄结构保持相对稳定，通过对全国流动人口的数量变动趋势进行推算，则可以得出未来数年12～14岁、15～17岁随迁子女的预测数量。
根据前述，我们所确定的未来流动人口的预测模型为
其中x表示年份，Y表示流动人口数，a，b，K为三个特定参数。经计算，该模型的a，b，K值分别为K=18139.41，a=0.2051902，b=17.15121，则该模型为
其中，=0.9958，回归方程统计检验达到显著水平(P＜0.001)，整体预测效果较好。根据Logistic曲线拟合预测结果，未来数年12～14岁、15～17岁随迁子女的规模均会出现持续增加的态势。
12～14岁随迁子女在2015年、2020年规模将分别达到544.98万、627.73万。其中，14岁中考适龄随迁子女的规模将分别达到200.62万、240.84万，其规模呈现出持续增加的态势。(见图1)
图1 14岁随迁子女规模预测变动趋势
15～17岁高中适龄随迁子女在2015年、2020年规模将分别达到1340.16万、1543.65万。其中，17岁高考适龄随迁子女的规模将分别达到629.41万、724.98万。(见图2)
从规模上看，完成和即将完成初中、高中阶段教育的随迁子女数量是非常庞大的，并且未来数年仍将保持持续增长的态势，有关部门需做好有更多随迁子女流入城市的准备，如何满足数量日益增多的随迁子女的义务教育后需求，成为今后在流入地考试升学政策必须面对的重要挑战。
(二)高中教育资源如何统筹
目前，各大中城市的普通高中教育资源本来就少，优质高中教育资源更是炙手可热，随迁子女与本地户籍学生争夺有限的普高名额，高中教育资源矛盾将会日益凸显。随着随迁子女数量不断增加，如果不加以引导和有序统筹，城市的高中教育资源将不堪重负，并最终影响这些地方的教育发展，也会直接影响随迁子女在流入地平等接受教育的权利。同时，在高考开放不明的情况下，高中资源规划也很难进行，保障随迁子女接受高中教育则会流于形式而不可能得到实际的推进。
(三)教育经费如何保障
由于高中阶段不属于义务教育范畴，加之随迁子女至少要在流入地获得高中学籍才能在当地高考，这就带来了高中阶段教育经费不足导致的矛盾。目前，国家和地方对随迁子女接受义务教育后经费保障还没有出台较明确的思路与措施，这也严重制约了各地推动相关政策实施的积极性。
(四)录取指标如何分配
虽然目前全国高考的录取率较之以前已有较大提高，但本科招生指标尤其是重点高校招生指标在很多地方仍然是“僧多粥少”。在优质高等教育资源有限的情况下，落实在流入地升学考试方案，流入人口较多的省份高考报考人数将会大幅度增加，招生录取指标分配的矛盾将会更加尖锐，可能会对当地考生利益形成冲击，引起地方反对和强烈的排外情绪，如何对高考录取指标进行合理调整影响着这一政策能否在各地顺利推动。
四、对完善随迁子女在流入地参加升学考试政策的建议
(一)建立多方参与、凝聚全社会共识的决策机制
在流入地升学考试改革作为社会系统改革的一方面，是我国城镇化发展中的社会问题在教育上的反映，仅由教育部门来解决此类问题是不切合实际的，需要从中央和国家层面统筹，以省级政府为主体，协调包括教育行政部门在内的发展改革、公安、人力资源和社会保障、财政、税务多个等部门，密切协作、齐抓共管。同时，建立让利益相关者参与到规章制度制定的过程中的决策机制，确保各方群众的教育知情权、参与权、表达权和监督权，最大范围地凝聚各方共识，形成促进随迁子女在流入地顺利参加中考和高考的良好氛围和环境，使在流入地升学考试改革的成本最小化，收益最大化。
(二)统筹规划、合理配置流入地教育资源
首先，以常住人口为统计口径，将随迁子女纳入到本地的教育规划中，根据当地经济社会发展的态势，科学预测本地适龄高中阶段人口的发展趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量为依据，对高中阶段教育的供给与需求变动状况做出科学判断，并进行资源的合理配置，满足随迁子女在流入地参加升学考试的需求。其次，引入教育券理念，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题。随迁子女可凭教育券在全国任何一个地区就学，国家根据学校提供的教育券进行财政拨款。这既可以有效解决城市地区高中阶段教育经费的不足，也可以消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳随迁子女的积极性。另外，加大招生计划的宏观调控力度，对接纳随迁子女参加高考数量较大的省份根据相应报考和招生比例，适当增加招生计划指标。
(三)建立科学的信息监测机制
要客观认识随迁子女在流入地参加升学考试问题的背景，必须正视中考和高考适龄随迁子女这一群体的客观存在，客观统计随迁子女的数量，准确把握他们的未来变动发展趋势，以便为在流入地参加升学考试政策的制定提供依据。对随迁子女做到“底数清”、“情况明”。这需要“对随迁子女在流入地的基本情况进行系统了解，全面掌握其分布、规模、流动的稳定性、受教育过程的变动等信息，了解他们对普通高中和职业学校的需求倾向，及时准确地把握他们对高等教育的需求信息”，[4]尤其是明确高考开放的前提下，更要使得异地中考政策与之科学配套。科学预测流入地的接纳“容量”，做前瞻性规划。对随迁子女的规模变动趋势和教育需求，完全可以进行前瞻性预测。“各地应科学预测本地适龄高中阶段人口的分布及发展变化趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量为依据，科学布点，合理整合，对高中阶段教育的供给与需求变动状况做出科学判断”。[5]系统评估在流入地升学考试政策的利弊情况。“对于随迁子女高中阶段教育需求不能满足所造成的影响进行系统分析，全面评估在流入地升学考试政策的利弊，以不断改进在流入地升学考试政策。”[6]
(四)因地制宜设置相应的“准入”条件
首先，各地应建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理模式，实现“有条件准入、无障碍考试”。对于人口流入压力相对较小的地区，可适当放宽高考报名资格条件，即将“户籍＋学籍”的高考报名条件，调整为“居住证＋学籍”或者“多年纳税证明+学籍”来解决随迁子女在流入地的升学考试问题。对于不符合条件的随迁子女，流出地和流入地政府应积极配合做好政策衔接，保障考生回流出地参加升学考试。其次，探索在流入地升学考试报名资格的量化管理制度，如参考上海等地实施的积分准入的管理制度等，对申请人的各项条件进行量化赋分，以减少人为因素的影响。另外，以职业教育作为推进在流入地升学考试的突破口，在城市向随迁子女全面开放免费职业教育。由于中等职业教育自身的特点，它与高考的联系没有普通高中教育那样密切。而当前国家免费职业教育只惠及城市户籍人口，如果放开户籍限制，让随迁子女也能在城市享有免费职业教育，那么，在高考开放有难度或步子不大的区域，将中等职业教育作为推进异地中考政策的突破口则是一个务实的措施，这样既可以增加随迁子女义务教育后的选择机会，为初中毕业后选择就业的随迁子女继续学习开辟一条通道，又有利于城市职业教育的发展。
(五)改革考试招生制度
首先，从长远看，需要在国家层面改革高考计划招生体制，打破集中录取的制度，建立分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，实现招考分离。一方面，逐步推行按地区考生人数投放高考招生计划，减少重点高校对部分地区的“照顾”，从源头上实现公平、公正。另一方面，把高考现在的选拔功能转变为评价功能，适当增加高校自主考试招生的权力，使高校能够更合理地选拔符合需要的人才，使考生能有更多符合自己个性化发展的考试录取机会、途径和方式。其次，改革“借考”制度。推行中考与高考成绩的省际认证制度，对考试成绩进行标准化处理以实现不同省市间考生成绩的可比性，保障跨省流动的随迁子女能够在异地参加中考与高考。在高考政策调整乃至开放的前提下，统筹规划并开放中考政策，实现异地考试体系的一致和一贯。
总之，随迁子女在流入地升学考试问题的解决，需要切实推进教育资源的均衡化发展，需要消除城市特权、地域特权、群体特权等导致的不公。当升学机会在任何地区和群体都一样时，在流入地升学考试问题也就“迎刃而解”。
注释：
①数据来源：2012年初中阶段随迁子女在校生数来源于教育部发展规划司《2012全国教育事业发展简明统计分析》(内部资料)；高考报名人数和录取率为根据各省教育厅(教委)网站公开数据及媒体报道整理并计算。
②根据各省份所公布的2013年普通高考数据及媒体报道整理计算得出。
作者介绍：吴霓，中国教育科学研究院教育政策研究中心主任、研究员、博士生导师；朱富言，中国教育科学研究院教育政策研究中心助理研究员、博士(北京 100088)
作者：吴霓朱富言
教育研究 2014年08期
近年来，随着国家“两为主”政策的落实，流动人口随迁子女(以下简称随迁子女)在流入地接受义务教育问题基本得到解决。但由于这一群体义务教育段就学逐渐完成，他们继续升学的愿望与现实政策的阻碍之间的冲突日益激烈，引起了社会的高度关注。据2010年全国第六次人口普查数据显示，全国初中适龄(12～14周岁)随迁子女规模达到473万，高中适龄(15～17周岁)随迁子女规模达到1128万。[1]这一庞大群体在流入地参加升学考试的需求，迫切要求政府在政策方面有重大突破。对此，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2012年8月30日，国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、公安部和人力资源社会保障部等四部委联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，要求地方在制定相关政策时要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件。在这一背景下，全国各地陆续出台了允许随迁子女在流入地升学考试的政策方案。
一、各地关于随迁子女在流入地参加升学考试政策出台的基本情况分析
(一)大多数省份按时出台了相关方案
根据2012年8月30日国务院办公厅转发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》要求，各省份“原则上应于2012年年底前”[2]出台有关随迁子女升学考试的方案。从各省份出台随迁子女升学考试方案的时间看，绝大部分省份按时出台了相关方案。
截至2012年12月31日，有21个省份出台了随迁子女在当地参加义务教育后升学考试工作方案。其中，江西省于2012年11月28日出台了相关方案，北京、上海、广东、重庆、河北、湖南、安徽、山东、浙江、江苏、河南、湖北、陕西、甘肃、贵州、四川、广西、吉林、辽宁、云南等20个省份于2012年12月出台了相关方案。2013年1月1日以后，又有黑龙江、山西、内蒙古、宁夏、海南、福建、新疆等7省份出台了相关方案。此外，天津在2013年当地的中考中招办法中对随迁子女在流入地升学考试的“门槛”进行了明确；青海在原《青海省普通高考报名条件补充规定(暂行)》的基础上，2013年以补充条款的形式明确了外省随迁子女在青海省参加高考的条件。至此，除西藏外，其余30个省份以文件或其他形式公布了随迁子女在流入地升学考试的“门槛”。
(二)过半数省份在2013年开始实施相关方案
从随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策的放开时间看，有16个省份在2013年开始实施或分步实施随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案。其中，北京、上海、广东等地自2013年开始分步实施相关方案。此外，有12个省份在2014年开始实施或分步实施随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案。(见表1)
(三)各省份多以教育厅等四部门作为方案的主要设计者
从各地随迁子女在当地参加义务教育后升学考试政策方案的发布单位看，有22个省份以教育厅、发展改革委、公安厅、人保厅(局)等四部门作为政策方案的主要设计者。贵州、新疆等地除了上述四部门外，还将监察厅作为制定政策方案的主要力量。而宁夏除了上述四部门之外，还将民政厅、国土资源厅、住建厅、农牧厅、工商行政管理局、林业局作为政策的重要制定者。此外，内蒙古仅以教育厅作为政策方案的设计者。
(四)各省份实施方案中放开的口径尺度不一
从各地政策方案允许报考的学校类型看，大部分地区允许随迁子女参加普通高等学校招生考试，允许参加本科、专科层次录取。但部分地区，如北京、广东、内蒙古、上海、新疆、云南等地区则限报考职业类院校。例如，北京规定，自2014年起，符合条件的随迁子女可以在北京参加高等职业学校的考试录取。广东规定，2014年起，符合条件的随迁子女只能在广东报名参加高等职业学院招生考试，自2016年起符合条件的随迁子女方可在广东报名参加高考。内蒙古规定，2014年高考，符合条件的随迁子女仅限报考高职高专院校(专科)。上海规定，符合一定条件的随迁子女可参加普通高等职业学校自主招生考试。新疆规定，不同条件的随迁子女可分别报考区内本科院校和区内外高职(专科)院校。云南规定，户籍未迁入云南的随迁子女可报考第三批本科院校或专科院校；在云南有完整中等职业教育学籍但户籍未迁入云南的毕业生，可报考省属高职专科院校。
(五)各省份方案中设置的准入“门槛”差异较大
目前，各地对随迁子女在流入地参加高考“门槛”的设置差异较大。有的地区只要求随迁子女有三年学籍，有的对其父母居住证明、稳定住所、稳定职业及社保缴纳年限等做出明确规定。总体上看，北京、上海、广东等经济发达、人口流入量大、优质教育资源丰富的省份，公布的方案通常比其他省份“门槛”高。而对于江西、安徽等人口流出大省来说，政策推行压力较轻，只对高中阶段完整学籍做出要求，未对考生父母的条件进行设定。其中，江西的准入条件最低，要求高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍即可，“低门槛”特征明显。
必须明确，部分地区的方案虽然未涉及更多要求，但也隐含着诸多环环相扣的潜在条件。例如，部分省份的方案中并未要求考生父母要“有合法职业和稳定住所(含租赁)”、“缴纳社会保险”等。但若在该地区取得高中学籍，根据当地规定则需要其父母提供暂住证、工作证及缴纳社会保险等证明，部分“门槛”事实上并非是孤立存在的，是以其他“门槛”的存在为前提的。
二、各地关于随迁子女在流入地参加升学考试方案存在的问题
(一)方案未能最大限度凝聚社会共识
随着在流入地升学考试改革逐渐进入“深水区”，许多前所未有的新情况、新问题、新矛盾开始显现出来，难度大、矛盾多、任务重、情况杂等成为当前在流入地升学考试改革的主要问题。由于在流入地升学考试改革既涉及体制机制，又涉及思想观念，更关涉群众的切身利益，社会各界的期待也有诸多差异。以京、沪、粤为代表的城市家长认为，如果“门槛”设置过低或者放开在流入地升学考试，将会对当地的教育、经济、就业等带来很大压力，会“稀释”当地本来就竞争激烈的优质教育资源。据此，他们要求维护当地城市考生的权益。而随迁子女家长认为，自己作为建设者，在流入城市纳税、交社保、做贡献，他们的子女也需要正常地融入当地城市，也有理由要求平等的受教育权。在相关利益群体在诸多重大原则如此不统一的情况下，方案制定者需要主动找出深层次的矛盾和问题，摒弃短期利益和局部利益，最大范围地凝聚社会共识。
从各地文件的出台过程来看，仅有安徽、上海、陕西等部分省份在政策出台过程中面向社会公开征求意见。相当一部分省份的相关部门未能公开而广泛地征求城市家庭和流动人口家庭的意见，未召开听证会，也未为各方利益的表达和诉求提供充分的平台。在未能最大限度地凝聚社会共识的情况下，在未有成熟设计的情况下，各地政策方案的匆匆推出影响了政策的实施效果。(见表2)
(二)“门槛”的设置缺乏精确定量论证，过于苛刻
各地“门槛”的设置，需要建立在对本地随迁子女基本情况“底数清”、“情况明”的基础上。开多大口子才会对地方的资源以及人口流动产生影响，不同的“门槛”会流入多少随迁子女，这需要对随迁子女在流入地的基本情况进行系统摸排。同时，也需要政策制定部门结合流入地办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量，通过设置不同程度的“门槛”组合以实现教育资源的合理配置与有效利用。然而，各地在流入地升学考试“门槛”的设置过程中，缺乏足够的调研数据支持与精确的定量判断，操作方案的预期效果无法精确衡量，这在一定程度上影响了政策的权威性、科学性。例如，随迁子女在北京出台相关方案政策之前是可以无条件顺利报考中等职业学校的，而由于新政策的实施，导致随迁子女报考中等职业学校的“门槛”未减反增。同时，中考与高考是相互依附的，在高考还没有放开的情况下中考也不可能放开，随迁子女接受高中阶段教育的现实困局也随之而来。高考开放了，中考开放才顺理成章。
教育公平是每个国民的权利，这是在流入地升学考试改革的目标。相关“门槛”应紧紧围绕着随迁子女在当地考试和录取的需要进行设置，而非其父母的工作性质、收入、住房等非直接相关条件。从“门槛”的设置科学性角度看，部分“门槛”并非随迁子女升学考试资格认定的必要条件，对进城务工人员资格认定的直接功能应该是保证随迁子女是名副其实的“随迁子女”。然而，各地诸多“门槛”却集中在流动家长身上，让随迁子女来承担流动家长自身的责任，这在某种意义上成为对随迁子女的一种“歧视”，成为一种新的不公。例如，部分地区企业长年不为众多进城务工人员在当地上社保，在这种情况下，将社保年限设定为随迁子女升学考试资格条件对于进城务工家庭来讲非常不公平。
(三)“门槛”容易变成“门路”
从各地的客观条件来看，制定流入地升学考试“门槛”无疑是必要的。各地区发展条件不同，可接收异地考生入学的承载量也就不同。流动人口的大量涌人造成城市资源的承载力处于高负荷状态，这势必影响地方放开随迁子女参加升学考试政策的实施。因此，根据各地教育需求和教育资源状况，设置不同的准入“门槛”有其必要性。
从各地对在流入地升学考试的设计来看，这些“门槛”目前主要集中在流动父母的职业、住所、参加社会保险年限以及随迁子女在当地连续就学年限等方面。从客观上来看，由于教育公平外围的相关秩序尚未完全建立，在流入地升学考试的准入“门槛”存在着一定的“可操作空间”，极易成为部分群体谋取不当利益的“门路”。部分有“门路”的家长可以通过购房、工作调动、向相关机构和个人输送利益的方式满足上述条件。而且部分人可能会利用自己的财富、权力、人际关系等资源以打招呼、托关系等被社会广泛诟病的方式进行暗箱操作，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区参加高考，以达到让自己子女以更小的竞争压力去争取享有优质教育资源的目的。而进城务工人员家长则由于其社会经济地位的弱势，导致其在职业、住所、社会保险等审查、认定方面陷入困境，造成新的不公。
(四)有的方案运行“有名无实”
在现行的高考制度下，在流入地升学考试改革面临着平衡随迁子女考生和本地考生利益的难题，既有要解决的问题，又有不能碰的问题。在流入地升学考试改革既要保障特殊地域的既得利益，又要维护弱势群体的应有权益。在这种情况下，部分地区严苛的准入条件使得只有非常有限的随迁子女可以有机会在流入地参加升学考试，部分地区方案的初衷在制定与执行过程中被严重扭曲，有方案不执行，致使方案有名无实。例如，某省政策规定，只要有三年高中学籍就可以就地报考，但一些已实际达到就学年限的随迁子女却不能获取或补办学籍证明，政策在执行过程中难以落实，在流入地升学考试深陷民意争论的困局之中。
(五)“借考”缺乏实际推广价值
在教育部发布的《2013年普通高等学校招生工作规定》中，特别对异地借考做了新的条件限制：“因公长期在非户籍所在省(区、市)工作的人员或其随身子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省(区、市)办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理”。[3]目前，京、沪、粤等地的方案中均提出非户籍人口“借考”的做法作为在流入地升学考试的重要补充，为不符合在流入地升学考试条件的随迁子女开辟了一条升学之路，是一种比较灵活的做法。
然而，“借考”目前在全国还缺乏实际推广价值。首先，两地试卷相同的条件限制了符合条件考生的范围。2013年，全国高考实施自主命题的省份有16个，其高考报名人数约占全国高考报名总数的62.6％。②而高考命题完全一致的省份则较少，仅有非常少的随迁子女能够享受这一政策。其次，“借考”需要经过严格的审批程序，借考人要同时向借考地和户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后才能“借考”。但当前各地的招考部门之间的衔接还不到位，考生户籍所在地省级招办批准，中间要耗费很多的人力、物力。“借考”之后试卷还要寄回户籍所在地评阅，考生要到户籍所在地报志愿，这导致考生的经济和时间成本比直接回原籍考试还高。最重要的是，考生在流入地“借考”最终还是必须在原籍录取。“借考”只是一种考试组织形式，为考生多提供了一种考试服务，与升学录取无关，在目前状况下，对于随迁子女也就没有太多实际价值，也很难操作。
三、随迁子女在流入地参加升学考试政策面临的挑战
随迁子女在流入地参加升学考试政策的出台改变了三十多年的高考升学录取格局，其一举一动都影响着每一个考生及其家庭的切身利益。在我国现有的高考分省录取体制下，高校招生指标是分配到各省份的，这就产生了不同省份的高考利益格局，成为在流入地升学考试困境的根源。在当前个人权益意识空前强烈情况下，保障随迁子女在流入地升学考试权利是大势所趋，是政府不可推卸的责任。如此一来，在流入地升学考试工作不可能停滞不前；但完全放开又会让越来越多的人和日趋激烈的社会问题不断卷入，引发严重的利益冲突，使在流入地升学考试陷入不得不推进却又如履薄冰的两难困境。
(一)随迁子女数量日益增加如何应对
根据历年进城务工人员数量，运用Logistic曲线拟合外推可以计算出未来各年进城务工人员的数量。依据国家1982年以来历次人口普查及1％人口抽样调查数据，对离开户口登记地半年以上的人口数据进行拟合分析，据此可以算出未来各年流动人口的数量。如果流动人口的年龄结构保持相对稳定，通过对全国流动人口的数量变动趋势进行推算，则可以得出未来数年12～14岁、15～17岁随迁子女的预测数量。
根据前述，我们所确定的未来流动人口的预测模型为
其中x表示年份，Y表示流动人口数，a，b，K为三个特定参数。经计算，该模型的a，b，K值分别为K=18139.41，a=0.2051902，b=17.15121，则该模型为
其中，=0.9958，回归方程统计检验达到显著水平(P＜0.001)，整体预测效果较好。根据Logistic曲线拟合预测结果，未来数年12～14岁、15～17岁随迁子女的规模均会出现持续增加的态势。
12～14岁随迁子女在2015年、2020年规模将分别达到544.98万、627.73万。其中，14岁中考适龄随迁子女的规模将分别达到200.62万、240.84万，其规模呈现出持续增加的态势。(见图1)
图1 14岁随迁子女规模预测变动趋势
15～17岁高中适龄随迁子女在2015年、2020年规模将分别达到1340.16万、1543.65万。其中，17岁高考适龄随迁子女的规模将分别达到629.41万、724.98万。(见图2)
从规模上看，完成和即将完成初中、高中阶段教育的随迁子女数量是非常庞大的，并且未来数年仍将保持持续增长的态势，有关部门需做好有更多随迁子女流入城市的准备，如何满足数量日益增多的随迁子女的义务教育后需求，成为今后在流入地考试升学政策必须面对的重要挑战。
(二)高中教育资源如何统筹
目前，各大中城市的普通高中教育资源本来就少，优质高中教育资源更是炙手可热，随迁子女与本地户籍学生争夺有限的普高名额，高中教育资源矛盾将会日益凸显。随着随迁子女数量不断增加，如果不加以引导和有序统筹，城市的高中教育资源将不堪重负，并最终影响这些地方的教育发展，也会直接影响随迁子女在流入地平等接受教育的权利。同时，在高考开放不明的情况下，高中资源规划也很难进行，保障随迁子女接受高中教育则会流于形式而不可能得到实际的推进。
(三)教育经费如何保障
由于高中阶段不属于义务教育范畴，加之随迁子女至少要在流入地获得高中学籍才能在当地高考，这就带来了高中阶段教育经费不足导致的矛盾。目前，国家和地方对随迁子女接受义务教育后经费保障还没有出台较明确的思路与措施，这也严重制约了各地推动相关政策实施的积极性。
(四)录取指标如何分配
虽然目前全国高考的录取率较之以前已有较大提高，但本科招生指标尤其是重点高校招生指标在很多地方仍然是“僧多粥少”。在优质高等教育资源有限的情况下，落实在流入地升学考试方案，流入人口较多的省份高考报考人数将会大幅度增加，招生录取指标分配的矛盾将会更加尖锐，可能会对当地考生利益形成冲击，引起地方反对和强烈的排外情绪，如何对高考录取指标进行合理调整影响着这一政策能否在各地顺利推动。
四、对完善随迁子女在流入地参加升学考试政策的建议
(一)建立多方参与、凝聚全社会共识的决策机制
在流入地升学考试改革作为社会系统改革的一方面，是我国城镇化发展中的社会问题在教育上的反映，仅由教育部门来解决此类问题是不切合实际的，需要从中央和国家层面统筹，以省级政府为主体，协调包括教育行政部门在内的发展改革、公安、人力资源和社会保障、财政、税务多个等部门，密切协作、齐抓共管。同时，建立让利益相关者参与到规章制度制定的过程中的决策机制，确保各方群众的教育知情权、参与权、表达权和监督权，最大范围地凝聚各方共识，形成促进随迁子女在流入地顺利参加中考和高考的良好氛围和环境，使在流入地升学考试改革的成本最小化，收益最大化。
(二)统筹规划、合理配置流入地教育资源
首先，以常住人口为统计口径，将随迁子女纳入到本地的教育规划中，根据当地经济社会发展的态势，科学预测本地适龄高中阶段人口的发展趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量为依据，对高中阶段教育的供给与需求变动状况做出科学判断，并进行资源的合理配置，满足随迁子女在流入地参加升学考试的需求。其次，引入教育券理念，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题。随迁子女可凭教育券在全国任何一个地区就学，国家根据学校提供的教育券进行财政拨款。这既可以有效解决城市地区高中阶段教育经费的不足，也可以消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳随迁子女的积极性。另外，加大招生计划的宏观调控力度，对接纳随迁子女参加高考数量较大的省份根据相应报考和招生比例，适当增加招生计划指标。
(三)建立科学的信息监测机制
要客观认识随迁子女在流入地参加升学考试问题的背景，必须正视中考和高考适龄随迁子女这一群体的客观存在，客观统计随迁子女的数量，准确把握他们的未来变动发展趋势，以便为在流入地参加升学考试政策的制定提供依据。对随迁子女做到“底数清”、“情况明”。这需要“对随迁子女在流入地的基本情况进行系统了解，全面掌握其分布、规模、流动的稳定性、受教育过程的变动等信息，了解他们对普通高中和职业学校的需求倾向，及时准确地把握他们对高等教育的需求信息”，[4]尤其是明确高考开放的前提下，更要使得异地中考政策与之科学配套。科学预测流入地的接纳“容量”，做前瞻性规划。对随迁子女的规模变动趋势和教育需求，完全可以进行前瞻性预测。“各地应科学预测本地适龄高中阶段人口的分布及发展变化趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量为依据，科学布点，合理整合，对高中阶段教育的供给与需求变动状况做出科学判断”。[5]系统评估在流入地升学考试政策的利弊情况。“对于随迁子女高中阶段教育需求不能满足所造成的影响进行系统分析，全面评估在流入地升学考试政策的利弊，以不断改进在流入地升学考试政策。”[6]
(四)因地制宜设置相应的“准入”条件
首先，各地应建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理模式，实现“有条件准入、无障碍考试”。对于人口流入压力相对较小的地区，可适当放宽高考报名资格条件，即将“户籍＋学籍”的高考报名条件，调整为“居住证＋学籍”或者“多年纳税证明+学籍”来解决随迁子女在流入地的升学考试问题。对于不符合条件的随迁子女，流出地和流入地政府应积极配合做好政策衔接，保障考生回流出地参加升学考试。其次，探索在流入地升学考试报名资格的量化管理制度，如参考上海等地实施的积分准入的管理制度等，对申请人的各项条件进行量化赋分，以减少人为因素的影响。另外，以职业教育作为推进在流入地升学考试的突破口，在城市向随迁子女全面开放免费职业教育。由于中等职业教育自身的特点，它与高考的联系没有普通高中教育那样密切。而当前国家免费职业教育只惠及城市户籍人口，如果放开户籍限制，让随迁子女也能在城市享有免费职业教育，那么，在高考开放有难度或步子不大的区域，将中等职业教育作为推进异地中考政策的突破口则是一个务实的措施，这样既可以增加随迁子女义务教育后的选择机会，为初中毕业后选择就业的随迁子女继续学习开辟一条通道，又有利于城市职业教育的发展。
(五)改革考试招生制度
首先，从长远看，需要在国家层面改革高考计划招生体制，打破集中录取的制度，建立分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，实现招考分离。一方面，逐步推行按地区考生人数投放高考招生计划，减少重点高校对部分地区的“照顾”，从源头上实现公平、公正。另一方面，把高考现在的选拔功能转变为评价功能，适当增加高校自主考试招生的权力，使高校能够更合理地选拔符合需要的人才，使考生能有更多符合自己个性化发展的考试录取机会、途径和方式。其次，改革“借考”制度。推行中考与高考成绩的省际认证制度，对考试成绩进行标准化处理以实现不同省市间考生成绩的可比性，保障跨省流动的随迁子女能够在异地参加中考与高考。在高考政策调整乃至开放的前提下，统筹规划并开放中考政策，实现异地考试体系的一致和一贯。
总之，随迁子女在流入地升学考试问题的解决，需要切实推进教育资源的均衡化发展，需要消除城市特权、地域特权、群体特权等导致的不公。当升学机会在任何地区和群体都一样时，在流入地升学考试问题也就“迎刃而解”。
注释：
①数据来源：2012年初中阶段随迁子女在校生数来源于教育部发展规划司《2012全国教育事业发展简明统计分析》(内部资料)；高考报名人数和录取率为根据各省教育厅(教委)网站公开数据及媒体报道整理并计算。
②根据各省份所公布的2013年普通高考数据及媒体报道整理计算得出。
作者介绍：吴霓，中国教育科学研究院教育政策研究中心主任、研究员、博士生导师；朱富言，中国教育科学研究院教育政策研究中心助理研究员、博士(北京 100088)