改革开放以来，人才市场作为社会主义市场经济体制下重要的要素市场，在深化用人制度改革、促进人才资源配置中发挥了积极作用。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，产业结构调整、劳动力转移、人才就业等对人事人才公共服务提出了更高的要求，加快构建和完善公益性人才市场体系，成为人才市场建设当务之急的研究课题和重要实践。 一、辩证地看待改革开放以来各级各类人才市场在深化用人制度改革、促进人才资源配置中的基础性作用 各类人才市场发展较快，但人才市场建设缺乏理论引导，存在一定的盲目性和局限性。目前，我国共有各类人才 服务机构４６００多家，其中政府人事部门所属的人才服务机构３０００多家，行业性人才中介服务机构５００多家，民营人才中介服务机构１１００多家。以政府所属人才服务机构为基础的人才市场体系基本形成，单位自主用人、人才自主择业的双向选择机制基本建立，人才市场的法规建设和规范管理受到重视，人才市场的社会化服务功能和公共人事服务体系日趋规范。但由于我国人才市场建设起步较晚，发展不够成熟，仍处于市场培育期和发展期。突出问题有三点：一是人才市场理论体系研究相对滞后。迄今为止，还没有形成统一的战略规划，没有专门和系统的人才市场理论，对人才市场的现状、未来和对策缺乏系统的研究。二是各类人才市场属性和定位不够明确。目前，现有的人才中介机构主要分为两类，一类是政府所属的人才市场、劳动力市场、高校毕业生就业市场以及部分行业人才市场，以公共服务为主；一类是社会人才中介机构，以经营性服务为主。但是，各类人才市场的基本属性和定位还不够明确。三是市场经济规律在人才市场体系中尚未充分发挥作用。目前我国的人才市场基础比较薄弱，供需主体没有真正到位，人才流动和配置的壁垒难以打破，市场机制不健全，人才供求机制、社会保障机制、人才价格机制等，仍然是制约市场发展的瓶颈。 政府所属人才市场与社会人才中介机构互为补充，各具优势，但矛盾较为突出，非理性和不对称性竞争客观存在。我国的人才市场建设从１９８３年起步，经过２０多年的发展，已逐步形成了以政府所属人才市场为主渠道、以行业性人才市场为辅助、以民办性人才市场为补充的多方位、立体化的人才市场体系。政府所属人才市场的基础性、公益性、权威性程度相对较高，尤其是在人事档案管理、人事代理、人才公共信息网络等公共人事服务方面优势明显。社会人才中介机构产权明晰，机制灵活，市场化程度较高，发展机遇与生存压力并存。政府所属人才市场由于其初始阶段政事合一，对政府委托的公共服务业务依赖性较强，从而导致公共服务体系相对较强，由此带来的管办不分、政事不分、政企不分的问题，至今没有得到很好的解决。绝大部分政府所属人才市场作为不完全竞争的主体，既当“运动员”，又当“裁判员”；既行使行政职能，又履行事业职能，利益、风险和社会职能没有与政府完全脱离关系。而作为完全竞争主体的社会人才中介机构，由于发展条件的限制，与政府所属人才市场之间的竞争呈现出明显的弱势，加之利益驱动的影响，矛盾由来已久。二者的非对称性竞争，直接导致了用人单位和各类人才的权利得不到充分保障，在社会上产生了不良影响。 人才市场政策体系趋于完善，但法制化程度不高，市场监管不力，社会化服务功能没有得到充分体现。我国自人才市场问世以来，就人才市场发展的总体目标、步骤措施、监管主体、服务范畴、运行规则等方面，相继以地方性法规和政策的形式，进行了规范。但总体来说立法层次较低，立法内容滞后，权威性不强，约束力有限。难以对市场运作进行有效的规范，政府对人才市场管理的效率和质量有待进一步提高。目前，国外通用的从业资格准入制度在国内还没有建立，从业人员资质素质较低，行业服务标准不高。人才流动职业道德和自律意识淡薄，各类人事争议和知识产权纠纷较多，假人才、假档案、假履历、假鉴定、假文凭和人才培训市场混乱等问题难以抑制，人才市场信用危机引起社会广泛关注。 二、从江苏的初步探索和实践来看，构建和完善公益性人才市场体系，是必要的，也是可行的 江苏的人才市场建设在全国起步较早，发展较快。１９９２年，江苏建成全国首家省级人才市场，如今已基本确立了人才市场在人才资源配置中的基础性地位。近年来，江苏着眼于率先发展、科学发展，大力实施人才强省战略，积极探索构建公益性人才市场体系的新路子，创造了人才市场改革的“江苏模式”，在全国引起了关注。主要做法是： 管办分离，政事分离，政企分离，公共服务和市场化业务分离。２００３年１０月，江苏省人事厅将原先“一套班子、几块牌子”的省人才流动服务中心和中国江苏企业经营管理人才市场、省人才市场、省信息技术人才市场，从机构、人员、职能、业务等方面实现完全分离。分离后，省人才流动服务中心作为依照公务员管理的事业单位，主要行使人才市场管理职能和作为政府职能延伸的人事人才公共服务职能；三大人才市场作为自收自支事业单位，彻底解除行政依附，专门从事市场化配置业务。目前，江苏省政府所属人才市场在人才资源配置中的主渠道作用充分显现，９０％以上的用人单位和求职人才进入政府所属人才市场进行双向选择，９０％以上的流动人才通过政府所属人才市场实现流动，９０％以上就业的毕业生通过政府所属人才市场实现就业。 坚持政府所属人才市场的公益性发展方向。近年来，江苏政府所属人才市场坚持走公益性发展道路的探索改革，相关内容已正式写入了江苏省委《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在人事人才公共服务方面，江苏致力于从少收费逐步向不收费过渡，连续多次降低人事档案管理收费标准，取消人事代理手续规费。在人才市场化配置业务方面，坚持公益性质，不以营利为目的，不给人才市场任何经济指标，取消人才集市门票等多项收费，只适当收取有关业务成本费用。 构建上下贯通、横向贯通、内外贯通的大市场体系。省、市、县三级政府所属人才市场基本实现纵向贯通，抱团联动；政府所属人才市场、高校毕业生就业市场、劳动力市场基本实现横向贯通，资源共享。目前，依托“江苏人事人才公共服务网”，江苏已从场所、业务、活动安排、收费标准等方面，初步实现了人才市场、劳动力市场、高校毕业生就业市场的联网贯通，极大地方便了广大用人单位和人才。全国百强县之首的昆山市已开始进行试点，探索建立统一的人力资源大市场。 三、加快构建和完善公益性人才市场体系需要着力研究和把握的几个主要问题 确立“三个理念”。一是主体意识理念。以政府所属人才市场为代表的公益性人才市场，在人才体系中要强化主体意识理念。所谓主体意识，就是要在人才市场体系的各要素市场中做大、做强，进一步发挥主导作用，在人才结构调整、人才资源配置和人事人才公共服务方面发挥主渠道作用，在实施人才强国战略、推进自主创新、参与人才国际化竞争中发挥主力军作用。二是服务第一理念。公益性人才市场其目的性、服务性和公益性，决定了它只能以社会效益、人才效益为主。要把改进服务手段、提高服务质量、拓展服务领域作为构建和完善公益性人才市场体系的根本要求。要强化社会效益观念，淡化经济利益，旗帜鲜明地提出不以营利为目的，坚持有限成本收费，逐步实现无偿服务、非营利运行。三是公平竞争理念。公益性人才市场要以更加开放的姿态看待服务体系的发展，积极融入到多元化人才市场竞争服务体系之中。积极参与市场竞争，从治理结构、业务流程、运营模式和从业人员队伍等方面实行职业化。
处理好“三个关系”。一是公益性人才市场与经营性人才市场的关系。目前，国外人才服务机构主要分为两大块：一块是公益性劳动力市场，主要为弱势劳动力群体提供无偿服务，这类机构由政府主导，具有非营利、非竞争性质；另一块是纯市场化的人力资源市场，完全按市场规则参与公平竞争。这是中国未来人才市场发展的主流。现在关键是要把公益性人才市场和经营性人才市场在属性、定位和功能上区分开来，公益性人才市场要以政府所属人才市场为主，主要职能是通过市场开展一系列社会化服务，解决就业和再就业问题；建立公益性交流平台，提供公益性、权威性的人才供求信息、价格信息，为供需双方和全社会服务；建立公益性公共人事社会化服务体系，以人事关系和档案、职称、社会养老保险等为切入点，提供全方位的人事代理服务；实施公益性继续教育和人才资源开发培训，提高人才队伍素质，指导就业；开展公益性的人才评价，研究建立指标合理、手段先进、操作性强的科学人才测评体系。经营性人才市场主要从事高级人才猎头服务、人才培训系统解决方案、人才测评、人才个性化服务、市场人才价格报价系统等适应现代人才市场需要的服务。由于体制机制原因，公益性人才市场一些难以承担的特殊性、个性化和成本较大的人才服务项目，可交给经营性人才市场。从而真正实现二者相互补充、相互促进。二是公益性人才市场体系中各要素市场之间的关系。公益性人才市场体系包括政府所属的劳动力市场、人才市场和高校毕业生就业服务中心。三者应当逐步实现市场贯通、资源贯通、服务贯通，建立统一的人力资源大市场。市场贯通就是实现人才市场与劳动力市场、高校毕业生就业市场贯通，整合资源，分工协作，信息共享，形成合力，实现人事、劳动、教育等多部门联动。资源贯通就是建立统一的公益性人才市场体系信息网络，整合各种信息资源，实现信息资源共享，尽快实现省内外、国内外人才中介机构、主要用人单位之间的信息互通、资源共享。服务贯通就是建立便捷、高效的人事人才公共服务体系，力争在区域内不受城市、户籍、身份限制，都能提供人才服务，从而切实减少用人单位人才成本，提高各类人才就业几率，真正实现政府所属人才市场与其它要素市场一体化。三是公益性人才市场与政府行政部门的关系。公益性人才市场作为政府所属的人才市场，与政府行政部门实质上是委托与被委托的关系、监管与被监管的关系。政府行政部门要根据管办分离的原则，逐步从“办”市场转变为“管”市场，通过制定相关法律、法规和政策来规范市场行为。政府行政部门要切实履行职能，加强对公益性人才市场的监督管理，依法对公益性人才市场进行指导、监督和规范。 解决好“三个问题”。一要加强研究，确立公益性人才市场体系的理论框架。以科学发展观和科学人才观为指导，认真总结２０多年来我国人才市场发展的历史和经验教训，切实加强人才市场体系建设理论研究，推进人才市场体系的理论创新。在此基础上，积极探索公益性人才市场体系理论，明确公益性人才市场与其它人才社会中介机构的区别，对其属性、定位、职能、服务形式、监管机制、从业人员资质等方面作进一步的规范，形成完整的理论框架。二要加强立法，严格依照法律规范进行公益性市场运作。公益性人才市场与社会人才中介机构一样，都要依照法律进行规范运作，不得以公益性的名义做有悖于人才市场规律和法则的事情，不得利用行政职能赋予的便利进行行业垄断，挤压社会人才中介机构和中外合资、外资人才中介机构。三要明确职能，逐步实现公益性人才市场主体事业化、效益社会化。公益性人才市场作为提供人事人才公共服务的主体，主要从事人才资源宏观调控和配置，为高校毕业生就业提供指导服务，不得以盈利为目的。公益性人才市场要逐步纳入主体事业化、效益社会化的发展轨道，享受政府财政支持，工作人员工资福利由政府财政承担。公益性人才市场与社会人才中介机构，接受政府行政执法部门的统一监管。 （作者系中共江苏省委组织部副部长、省人事厅厅长） 责任编辑：戈尚达
改革开放以来，人才市场作为社会主义市场经济体制下重要的要素市场，在深化用人制度改革、促进人才资源配置中发挥了积极作用。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，产业结构调整、劳动力转移、人才就业等对人事人才公共服务提出了更高的要求，加快构建和完善公益性人才市场体系，成为人才市场建设当务之急的研究课题和重要实践。 一、辩证地看待改革开放以来各级各类人才市场在深化用人制度改革、促进人才资源配置中的基础性作用 各类人才市场发展较快，但人才市场建设缺乏理论引导，存在一定的盲目性和局限性。目前，我国共有各类人才 服务机构４６００多家，其中政府人事部门所属的人才服务机构３０００多家，行业性人才中介服务机构５００多家，民营人才中介服务机构１１００多家。以政府所属人才服务机构为基础的人才市场体系基本形成，单位自主用人、人才自主择业的双向选择机制基本建立，人才市场的法规建设和规范管理受到重视，人才市场的社会化服务功能和公共人事服务体系日趋规范。但由于我国人才市场建设起步较晚，发展不够成熟，仍处于市场培育期和发展期。突出问题有三点：一是人才市场理论体系研究相对滞后。迄今为止，还没有形成统一的战略规划，没有专门和系统的人才市场理论，对人才市场的现状、未来和对策缺乏系统的研究。二是各类人才市场属性和定位不够明确。目前，现有的人才中介机构主要分为两类，一类是政府所属的人才市场、劳动力市场、高校毕业生就业市场以及部分行业人才市场，以公共服务为主；一类是社会人才中介机构，以经营性服务为主。但是，各类人才市场的基本属性和定位还不够明确。三是市场经济规律在人才市场体系中尚未充分发挥作用。目前我国的人才市场基础比较薄弱，供需主体没有真正到位，人才流动和配置的壁垒难以打破，市场机制不健全，人才供求机制、社会保障机制、人才价格机制等，仍然是制约市场发展的瓶颈。 政府所属人才市场与社会人才中介机构互为补充，各具优势，但矛盾较为突出，非理性和不对称性竞争客观存在。我国的人才市场建设从１９８３年起步，经过２０多年的发展，已逐步形成了以政府所属人才市场为主渠道、以行业性人才市场为辅助、以民办性人才市场为补充的多方位、立体化的人才市场体系。政府所属人才市场的基础性、公益性、权威性程度相对较高，尤其是在人事档案管理、人事代理、人才公共信息网络等公共人事服务方面优势明显。社会人才中介机构产权明晰，机制灵活，市场化程度较高，发展机遇与生存压力并存。政府所属人才市场由于其初始阶段政事合一，对政府委托的公共服务业务依赖性较强，从而导致公共服务体系相对较强，由此带来的管办不分、政事不分、政企不分的问题，至今没有得到很好的解决。绝大部分政府所属人才市场作为不完全竞争的主体，既当“运动员”，又当“裁判员”；既行使行政职能，又履行事业职能，利益、风险和社会职能没有与政府完全脱离关系。而作为完全竞争主体的社会人才中介机构，由于发展条件的限制，与政府所属人才市场之间的竞争呈现出明显的弱势，加之利益驱动的影响，矛盾由来已久。二者的非对称性竞争，直接导致了用人单位和各类人才的权利得不到充分保障，在社会上产生了不良影响。 人才市场政策体系趋于完善，但法制化程度不高，市场监管不力，社会化服务功能没有得到充分体现。我国自人才市场问世以来，就人才市场发展的总体目标、步骤措施、监管主体、服务范畴、运行规则等方面，相继以地方性法规和政策的形式，进行了规范。但总体来说立法层次较低，立法内容滞后，权威性不强，约束力有限。难以对市场运作进行有效的规范，政府对人才市场管理的效率和质量有待进一步提高。目前，国外通用的从业资格准入制度在国内还没有建立，从业人员资质素质较低，行业服务标准不高。人才流动职业道德和自律意识淡薄，各类人事争议和知识产权纠纷较多，假人才、假档案、假履历、假鉴定、假文凭和人才培训市场混乱等问题难以抑制，人才市场信用危机引起社会广泛关注。 二、从江苏的初步探索和实践来看，构建和完善公益性人才市场体系，是必要的，也是可行的 江苏的人才市场建设在全国起步较早，发展较快。１９９２年，江苏建成全国首家省级人才市场，如今已基本确立了人才市场在人才资源配置中的基础性地位。近年来，江苏着眼于率先发展、科学发展，大力实施人才强省战略，积极探索构建公益性人才市场体系的新路子，创造了人才市场改革的“江苏模式”，在全国引起了关注。主要做法是： 管办分离，政事分离，政企分离，公共服务和市场化业务分离。２００３年１０月，江苏省人事厅将原先“一套班子、几块牌子”的省人才流动服务中心和中国江苏企业经营管理人才市场、省人才市场、省信息技术人才市场，从机构、人员、职能、业务等方面实现完全分离。分离后，省人才流动服务中心作为依照公务员管理的事业单位，主要行使人才市场管理职能和作为政府职能延伸的人事人才公共服务职能；三大人才市场作为自收自支事业单位，彻底解除行政依附，专门从事市场化配置业务。目前，江苏省政府所属人才市场在人才资源配置中的主渠道作用充分显现，９０％以上的用人单位和求职人才进入政府所属人才市场进行双向选择，９０％以上的流动人才通过政府所属人才市场实现流动，９０％以上就业的毕业生通过政府所属人才市场实现就业。 坚持政府所属人才市场的公益性发展方向。近年来，江苏政府所属人才市场坚持走公益性发展道路的探索改革，相关内容已正式写入了江苏省委《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在人事人才公共服务方面，江苏致力于从少收费逐步向不收费过渡，连续多次降低人事档案管理收费标准，取消人事代理手续规费。在人才市场化配置业务方面，坚持公益性质，不以营利为目的，不给人才市场任何经济指标，取消人才集市门票等多项收费，只适当收取有关业务成本费用。 构建上下贯通、横向贯通、内外贯通的大市场体系。省、市、县三级政府所属人才市场基本实现纵向贯通，抱团联动；政府所属人才市场、高校毕业生就业市场、劳动力市场基本实现横向贯通，资源共享。目前，依托“江苏人事人才公共服务网”，江苏已从场所、业务、活动安排、收费标准等方面，初步实现了人才市场、劳动力市场、高校毕业生就业市场的联网贯通，极大地方便了广大用人单位和人才。全国百强县之首的昆山市已开始进行试点，探索建立统一的人力资源大市场。 三、加快构建和完善公益性人才市场体系需要着力研究和把握的几个主要问题 确立“三个理念”。一是主体意识理念。以政府所属人才市场为代表的公益性人才市场，在人才体系中要强化主体意识理念。所谓主体意识，就是要在人才市场体系的各要素市场中做大、做强，进一步发挥主导作用，在人才结构调整、人才资源配置和人事人才公共服务方面发挥主渠道作用，在实施人才强国战略、推进自主创新、参与人才国际化竞争中发挥主力军作用。二是服务第一理念。公益性人才市场其目的性、服务性和公益性，决定了它只能以社会效益、人才效益为主。要把改进服务手段、提高服务质量、拓展服务领域作为构建和完善公益性人才市场体系的根本要求。要强化社会效益观念，淡化经济利益，旗帜鲜明地提出不以营利为目的，坚持有限成本收费，逐步实现无偿服务、非营利运行。三是公平竞争理念。公益性人才市场要以更加开放的姿态看待服务体系的发展，积极融入到多元化人才市场竞争服务体系之中。积极参与市场竞争，从治理结构、业务流程、运营模式和从业人员队伍等方面实行职业化。
处理好“三个关系”。一是公益性人才市场与经营性人才市场的关系。目前，国外人才服务机构主要分为两大块：一块是公益性劳动力市场，主要为弱势劳动力群体提供无偿服务，这类机构由政府主导，具有非营利、非竞争性质；另一块是纯市场化的人力资源市场，完全按市场规则参与公平竞争。这是中国未来人才市场发展的主流。现在关键是要把公益性人才市场和经营性人才市场在属性、定位和功能上区分开来，公益性人才市场要以政府所属人才市场为主，主要职能是通过市场开展一系列社会化服务，解决就业和再就业问题；建立公益性交流平台，提供公益性、权威性的人才供求信息、价格信息，为供需双方和全社会服务；建立公益性公共人事社会化服务体系，以人事关系和档案、职称、社会养老保险等为切入点，提供全方位的人事代理服务；实施公益性继续教育和人才资源开发培训，提高人才队伍素质，指导就业；开展公益性的人才评价，研究建立指标合理、手段先进、操作性强的科学人才测评体系。经营性人才市场主要从事高级人才猎头服务、人才培训系统解决方案、人才测评、人才个性化服务、市场人才价格报价系统等适应现代人才市场需要的服务。由于体制机制原因，公益性人才市场一些难以承担的特殊性、个性化和成本较大的人才服务项目，可交给经营性人才市场。从而真正实现二者相互补充、相互促进。二是公益性人才市场体系中各要素市场之间的关系。公益性人才市场体系包括政府所属的劳动力市场、人才市场和高校毕业生就业服务中心。三者应当逐步实现市场贯通、资源贯通、服务贯通，建立统一的人力资源大市场。市场贯通就是实现人才市场与劳动力市场、高校毕业生就业市场贯通，整合资源，分工协作，信息共享，形成合力，实现人事、劳动、教育等多部门联动。资源贯通就是建立统一的公益性人才市场体系信息网络，整合各种信息资源，实现信息资源共享，尽快实现省内外、国内外人才中介机构、主要用人单位之间的信息互通、资源共享。服务贯通就是建立便捷、高效的人事人才公共服务体系，力争在区域内不受城市、户籍、身份限制，都能提供人才服务，从而切实减少用人单位人才成本，提高各类人才就业几率，真正实现政府所属人才市场与其它要素市场一体化。三是公益性人才市场与政府行政部门的关系。公益性人才市场作为政府所属的人才市场，与政府行政部门实质上是委托与被委托的关系、监管与被监管的关系。政府行政部门要根据管办分离的原则，逐步从“办”市场转变为“管”市场，通过制定相关法律、法规和政策来规范市场行为。政府行政部门要切实履行职能，加强对公益性人才市场的监督管理，依法对公益性人才市场进行指导、监督和规范。 解决好“三个问题”。一要加强研究，确立公益性人才市场体系的理论框架。以科学发展观和科学人才观为指导，认真总结２０多年来我国人才市场发展的历史和经验教训，切实加强人才市场体系建设理论研究，推进人才市场体系的理论创新。在此基础上，积极探索公益性人才市场体系理论，明确公益性人才市场与其它人才社会中介机构的区别，对其属性、定位、职能、服务形式、监管机制、从业人员资质等方面作进一步的规范，形成完整的理论框架。二要加强立法，严格依照法律规范进行公益性市场运作。公益性人才市场与社会人才中介机构一样，都要依照法律进行规范运作，不得以公益性的名义做有悖于人才市场规律和法则的事情，不得利用行政职能赋予的便利进行行业垄断，挤压社会人才中介机构和中外合资、外资人才中介机构。三要明确职能，逐步实现公益性人才市场主体事业化、效益社会化。公益性人才市场作为提供人事人才公共服务的主体，主要从事人才资源宏观调控和配置，为高校毕业生就业提供指导服务，不得以盈利为目的。公益性人才市场要逐步纳入主体事业化、效益社会化的发展轨道，享受政府财政支持，工作人员工资福利由政府财政承担。公益性人才市场与社会人才中介机构，接受政府行政执法部门的统一监管。 （作者系中共江苏省委组织部副部长、省人事厅厅长） 责任编辑：戈尚达