内容提要：社会保障是一个国家社会制度的重要组成部分，尽管各国的理解有所不同，但就其所包含的主要共同点而言，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。纵观各国的社会保障制度，社会保障立法均是由众多法律法规有机组合而成。我国虽然还没制定一部统一、完备的社会保障法，但已制定了一些与社会保障相关的法律法规；贵州省也与全国其他省市一样，正在不断发展和完善社会保障制度。本文以社会保障法相关理论为指导，立足经济落后多民族地区的典型——贵州省的实际，以城乡社会保障立法为研究对象，在调查分析的基础上，提出问题，探讨对策。主要从社会保障法相关理论、贵州省社会保障立法及实施现状、贵州省社会保障立法及实施中存在的问题、完善贵州省社会保障立法的措施以及贵州省社会保障立法中应明确的相关问题等五个方面进行分析论述。
关键词：社会保障 落后民族地区 立法实践
on the legislation of social security in the undeveloped minority region
一、前言
“社会保障是国家（政府）为了保持社会、经济和政治的可持续发展，依法通过国民收入分配和再分配，使城乡居民在年老、疾病、失业、灾害、伤残或丧失劳动能力等弱势之下，能够得以生存和发展的一种社会制度。”{2}在法治时代，这种社会制度只有通过国家立法加以确定，方能实际建立并推行。“从国际经验看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。”{3}
社会保障法律制度的建立和完善，对正在依科学发展观为指导思想建立和谐社会的我国，无疑具有重要作用，国际劳工组织的格言：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”{4}充分说明了这个道理。
由于历史的原因，我国社会保障法律遗产很少，并且，计划经济时期以及后计划经济时期遗留下来的相关福利保险政策法规内容落后、形式混乱，完全不适应现实生活的需要，而能满足今天构建和谐社会需求的高位阶、强效力、内容全面、形式规范的立法还大量欠缺。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，早日建立起与时代合拍的社会保障体系，应当加快社会保障的立法进程。
当前我国实行的是“城镇优先，兼顾农村”的城乡二元分立社会保障模式，{5}并且缘于经济力量弱小，象贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占我国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，稳定农村。众所周知，“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之，城乡统筹理论是社会保障的核心内容；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”。{6}因此，本文在对贵州省改革开放以来社会保障立法通盘考察的基础上，以“城乡统筹理论”为依据，通过对现行社会保障法律制度的批判，针对落后民族地区社会保障立法问题提出管窥之见，就教于方家。
二、贵州省社会保障立法状况
以充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为共和国社会保障制度最基本的法律依据，自1951年2月政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》起，建国初期我国政府相继出台了《关于城市救济福利工作报告》（1951年5月，政务院批准发布）、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》（1952年6月，政务院颁布）、《关于职工生活方面若干问题的指示》（1957年，国务院发布）等等政策法规。
由实施上述国家级政策法规开始，贵州省缓慢而持续地针对本地区制定社会保障政策和进行社会保障立法，建立了自己的社会保障制度，并同全国各地一样，随着经济的发展，不断对养老保险、医疗保险等制度进行改进。
1、养老保险方面。自1980年代起，贵州省就开始对养老保险制度进行改革，几经调整，1992年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）的要求，开始在全省绝大部分市县建立国有企业职工缴纳基本养老保险费制度。自1992年开始，结合本省实际，相继制定并实行了一系列制度和规定，重要的有：《贵州省人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的通知》（黔府发［1992］18号）、《贯彻省人民政府关于企业职工实行个人缴纳基本养老保险费有关问题的通知》（黔劳险字［1993］17号）、《贵州省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（黔府发［1998］34号）及其附件《贵州省统一企业职工基本养老保险制度实施方案》、《贵州省人民政府关于实行企业职工基本养老保险省级统筹的通知》（黔府发［1999］16号）。
上述政策法规的推行，在贵州省建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，建立了养老保险基金的管理和监督制度，明确了按比例缴纳基本养老保险费是城镇所有企业及其职工必须履行的义务，使基本养老保险的范围和对象覆盖城镇各类企业的职工。
2、医疗保险方面。1998年11月，国务院召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。贵州省的医疗保险制度改革工作由此全面展开，{7}政府制定了一系列的政策法规，进行医疗保险法律制度建设，比较重要的有：《贵州省建立城镇职工基本医疗保险制度改革实施规划》（黔府办发［1999］31号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工大额医疗救助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位医疗照顾人员参加基本医疗保险后有关医疗保障待遇试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位国家公务员医疗补助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工医疗保险实施细则（试行）》（黔劳社厅发［2003］17号 ）等等。{8}
这些规范性文件的制定和实施，使贵州省在医疗保险方面实行了社会统筹与个人账户相结合的模式；职工基本医疗保险制度覆盖城镇各类企业、事业和机关单位及城镇所有劳动者；建立用人单位和职工个人合理分担机制，实行统账结合。基本医疗保险制度改革稳步推进，基本医疗保险的范围不断扩大。
3、失业保险方面。自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999年，中国政府颁布《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工，并对缴费比例和领取失业保险金的期限都做了明确的规定。{9}贵州省一方面切实贯彻国家政策法规，同时也根据本省实际情况制定并实施了一系列政策法规，比较重要的有：1994年8月27日贵州省人民政府发布的《贵州省实施<国有企业职工待业保险规定&办法》（省政府令第8号）、1994年8月27日《贵州省实施<国有企业富余职工安置规定&办法》（省政府令第9号）、2000年6月14日发布《贵州省失业保险办法》（贵州省人民政府政府令第49号）、《关于进一步加强城市居民最低生活保障和救灾救济工作的通知》（黔府办发［2002］0036号）、《贵州省城市居民最低生活保障办法》（贵州省政府2003.6.20.颁布,2003.7.1.施行）；
贵州省各级社会保险经办机构认真贯彻执行《失业保险条例》和《失业保险费征缴暂行条例》，不断扩大失业保险覆盖面，强化失业保险费征缴，进一步完善了失业保险制度。
4、工伤保险方面。2003年4月16日国务院第５次常务会议讨论通过《工伤保险条例》（国务院令第375号），自2004年１月１日起施行。为全面贯彻执行国务院行政法规，2004年7月1日公布并实施了《贵州省实施<工伤保险条例&办法》（省人民政府令第79号）。自此，
贵州省行政区域内的企业、有雇工的个体工商户都应按该办法的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇员缴纳工伤保险费，而职工和雇员也相应按规享受工伤保险待遇的权利。 在2004年第三季度，全省各地州市陆续出台本地区的对该办法的实施细则，在第四季度全面启动工伤保险机制。{10}
5、其他保障措施。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法律法规，贵州省依法制定相关条例，大力兴办社会福利事业；为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规，贵州省依照执行。
同时，根据本省实际情况，贵州省相继制定了《贵州省城镇退役士兵安置任务有偿转移和自谋职业试行办法》（贵州省政府2002.7.20颁布）、《省人民政府办公厅关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》（黔府办发〔2004〕73号）、《批转贵州省残疾人事业“十五”计划纲要的通知》（黔府发［2001］28号）、《关于积极推进贵州省生育保险工作的通知》（黔劳社厅发［2002］29号）；省民政厅、省财政厅、省卫生厅等有关部门联合下发的《贵州省农村特困救助制度实施方案》、《贵州省农村医疗救助制度实施方案》等政策法规，以使本省的社会保障工作不留空白，全面进行。
6、社会保障机制建设方面。为了使社会保障的各项制度得以落实，贵州省还相应制定了《关于开展全省机关事业单位社会保险工作的通知》（黔府发［1995］53号）、《关于调整省级社会保障工作机构有关事项的通知》（省编发［1999］01号）、《关于地（州、市）县（市、区、特区）社会保障职能和机构调整的通知》（省编办发［1999］137号）、《贵州省劳动保障监察条例》（公告第19号颁布日期：2000-5-27）、《贵州省社会保险基金行政监督实施细则》（黔劳社厅发［2001］80号）等规定，以从运行机制上保证前述各项社会保障实体规定能够顺利施行。
总之，从1980年代开始，随着经济体制改革的推进，原有的社会保障制度的弊端开始暴露出来，并日趋明显，贵州省根据中央的各项方针、政策，不断相应地颁布新的政策法规，对原来社会保障制度进行改革。{11}1993年11月14日中共14届3中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确定了我国社会保障的体系范围，从此，社会保障立法进入类型化、标准化阶段，{12}各地有系统的社会保障立法活动正式展开。笔者检索了贵州省人大、省政府以及与全省社会保障工作相关的劳动与社会保障、民政、卫生、教育等职能厅局1993年以来制定并公布实施的各类社会保障规范性文件，12年来，共出台了350余件，范围覆盖了从“城镇最低生活保障”到“农村五保供养”以及养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险和社会救助、军人优抚等广泛领域，就数量和涉及面而言，取得了不小的成就。{13}
三、贵州省社会保障立法中存在的问题
（一）城乡二元分割立法，客观上造成农民社会保障国民待遇地位的丧失。
目前，不论是全国性的立法，还是贵州省的地方性规定，如前所述，社会保障立法的绝大部分是为城镇居民制定的。除传统的特殊困难救助、“五保”供养、民政福利、军人优抚等政策性很强的应急性措施外，养老、医疗、失业、工伤、生育等根本性解决问题的社会保险制度，都没有关于农民的立法。这种情况，使农民成了社会保障体制外的边沿人，丧失了国民待遇地位。
改革开放以来，除了一部分留守农民外，大量的农民外出打工而成为事实上的非农业人口，但是因为户籍制度的原因，打工的农民和留守的农民一样，都只能是社会保障制度以外的边沿人，他们唯一可依赖的最后生活保障是承包的土地。这样的制度背景，使农民对城市、社会、国家没有认同感。长此以往，将极不利于和谐社会的建立。
“中国目前正处在社会转型的关键时期，重要的一点就是打破原来的城乡分割二元体制。”{14}通过立法创建城乡统筹、一体保障的社会保障制度。
（二）未能在立法中体现民族地方优秀的社会保障传统。
多民族省份的社会保障立法中，应当充分考虑民族地方各具特色的社会保障传统。我国各民族都有几千年的演变史，在与自然和社会的长期磨合中，为了生存与繁衍的需要，因应不同的条件，创造并发展了各不相同但实用有效的社会保障方法或制度。但是，现行的贵州省社会保障立法里面，根本见不到民族社会保障优秀传统的痕迹，这是一大缺陷。
内容提要：社会保障是一个国家社会制度的重要组成部分，尽管各国的理解有所不同，但就其所包含的主要共同点而言，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。纵观各国的社会保障制度，社会保障立法均是由众多法律法规有机组合而成。我国虽然还没制定一部统一、完备的社会保障法，但已制定了一些与社会保障相关的法律法规；贵州省也与全国其他省市一样，正在不断发展和完善社会保障制度。本文以社会保障法相关理论为指导，立足经济落后多民族地区的典型——贵州省的实际，以城乡社会保障立法为研究对象，在调查分析的基础上，提出问题，探讨对策。主要从社会保障法相关理论、贵州省社会保障立法及实施现状、贵州省社会保障立法及实施中存在的问题、完善贵州省社会保障立法的措施以及贵州省社会保障立法中应明确的相关问题等五个方面进行分析论述。
关键词：社会保障 落后民族地区 立法实践
on the legislation of social security in the undeveloped minority region
一、前言
“社会保障是国家（政府）为了保持社会、经济和政治的可持续发展，依法通过国民收入分配和再分配，使城乡居民在年老、疾病、失业、灾害、伤残或丧失劳动能力等弱势之下，能够得以生存和发展的一种社会制度。”{2}在法治时代，这种社会制度只有通过国家立法加以确定，方能实际建立并推行。“从国际经验看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。”{3}
社会保障法律制度的建立和完善，对正在依科学发展观为指导思想建立和谐社会的我国，无疑具有重要作用，国际劳工组织的格言：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”{4}充分说明了这个道理。
由于历史的原因，我国社会保障法律遗产很少，并且，计划经济时期以及后计划经济时期遗留下来的相关福利保险政策法规内容落后、形式混乱，完全不适应现实生活的需要，而能满足今天构建和谐社会需求的高位阶、强效力、内容全面、形式规范的立法还大量欠缺。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，早日建立起与时代合拍的社会保障体系，应当加快社会保障的立法进程。
当前我国实行的是“城镇优先，兼顾农村”的城乡二元分立社会保障模式，{5}并且缘于经济力量弱小，象贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占我国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，稳定农村。众所周知，“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之，城乡统筹理论是社会保障的核心内容；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”。{6}因此，本文在对贵州省改革开放以来社会保障立法通盘考察的基础上，以“城乡统筹理论”为依据，通过对现行社会保障法律制度的批判，针对落后民族地区社会保障立法问题提出管窥之见，就教于方家。
二、贵州省社会保障立法状况
以充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为共和国社会保障制度最基本的法律依据，自1951年2月政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》起，建国初期我国政府相继出台了《关于城市救济福利工作报告》（1951年5月，政务院批准发布）、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》（1952年6月，政务院颁布）、《关于职工生活方面若干问题的指示》（1957年，国务院发布）等等政策法规。
由实施上述国家级政策法规开始，贵州省缓慢而持续地针对本地区制定社会保障政策和进行社会保障立法，建立了自己的社会保障制度，并同全国各地一样，随着经济的发展，不断对养老保险、医疗保险等制度进行改进。
1、养老保险方面。自1980年代起，贵州省就开始对养老保险制度进行改革，几经调整，1992年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）的要求，开始在全省绝大部分市县建立国有企业职工缴纳基本养老保险费制度。自1992年开始，结合本省实际，相继制定并实行了一系列制度和规定，重要的有：《贵州省人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的通知》（黔府发［1992］18号）、《贯彻省人民政府关于企业职工实行个人缴纳基本养老保险费有关问题的通知》（黔劳险字［1993］17号）、《贵州省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（黔府发［1998］34号）及其附件《贵州省统一企业职工基本养老保险制度实施方案》、《贵州省人民政府关于实行企业职工基本养老保险省级统筹的通知》（黔府发［1999］16号）。
上述政策法规的推行，在贵州省建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，建立了养老保险基金的管理和监督制度，明确了按比例缴纳基本养老保险费是城镇所有企业及其职工必须履行的义务，使基本养老保险的范围和对象覆盖城镇各类企业的职工。
2、医疗保险方面。1998年11月，国务院召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。贵州省的医疗保险制度改革工作由此全面展开，{7}政府制定了一系列的政策法规，进行医疗保险法律制度建设，比较重要的有：《贵州省建立城镇职工基本医疗保险制度改革实施规划》（黔府办发［1999］31号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工大额医疗救助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位医疗照顾人员参加基本医疗保险后有关医疗保障待遇试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位国家公务员医疗补助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工医疗保险实施细则（试行）》（黔劳社厅发［2003］17号 ）等等。{8}
这些规范性文件的制定和实施，使贵州省在医疗保险方面实行了社会统筹与个人账户相结合的模式；职工基本医疗保险制度覆盖城镇各类企业、事业和机关单位及城镇所有劳动者；建立用人单位和职工个人合理分担机制，实行统账结合。基本医疗保险制度改革稳步推进，基本医疗保险的范围不断扩大。
3、失业保险方面。自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999年，中国政府颁布《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工，并对缴费比例和领取失业保险金的期限都做了明确的规定。{9}贵州省一方面切实贯彻国家政策法规，同时也根据本省实际情况制定并实施了一系列政策法规，比较重要的有：1994年8月27日贵州省人民政府发布的《贵州省实施<国有企业职工待业保险规定&办法》（省政府令第8号）、1994年8月27日《贵州省实施<国有企业富余职工安置规定&办法》（省政府令第9号）、2000年6月14日发布《贵州省失业保险办法》（贵州省人民政府政府令第49号）、《关于进一步加强城市居民最低生活保障和救灾救济工作的通知》（黔府办发［2002］0036号）、《贵州省城市居民最低生活保障办法》（贵州省政府2003.6.20.颁布,2003.7.1.施行）；
贵州省各级社会保险经办机构认真贯彻执行《失业保险条例》和《失业保险费征缴暂行条例》，不断扩大失业保险覆盖面，强化失业保险费征缴，进一步完善了失业保险制度。
4、工伤保险方面。2003年4月16日国务院第５次常务会议讨论通过《工伤保险条例》（国务院令第375号），自2004年１月１日起施行。为全面贯彻执行国务院行政法规，2004年7月1日公布并实施了《贵州省实施<工伤保险条例&办法》（省人民政府令第79号）。自此，
贵州省行政区域内的企业、有雇工的个体工商户都应按该办法的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇员缴纳工伤保险费，而职工和雇员也相应按规享受工伤保险待遇的权利。 在2004年第三季度，全省各地州市陆续出台本地区的对该办法的实施细则，在第四季度全面启动工伤保险机制。{10}
5、其他保障措施。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法律法规，贵州省依法制定相关条例，大力兴办社会福利事业；为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规，贵州省依照执行。
同时，根据本省实际情况，贵州省相继制定了《贵州省城镇退役士兵安置任务有偿转移和自谋职业试行办法》（贵州省政府2002.7.20颁布）、《省人民政府办公厅关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》（黔府办发〔2004〕73号）、《批转贵州省残疾人事业“十五”计划纲要的通知》（黔府发［2001］28号）、《关于积极推进贵州省生育保险工作的通知》（黔劳社厅发［2002］29号）；省民政厅、省财政厅、省卫生厅等有关部门联合下发的《贵州省农村特困救助制度实施方案》、《贵州省农村医疗救助制度实施方案》等政策法规，以使本省的社会保障工作不留空白，全面进行。
6、社会保障机制建设方面。为了使社会保障的各项制度得以落实，贵州省还相应制定了《关于开展全省机关事业单位社会保险工作的通知》（黔府发［1995］53号）、《关于调整省级社会保障工作机构有关事项的通知》（省编发［1999］01号）、《关于地（州、市）县（市、区、特区）社会保障职能和机构调整的通知》（省编办发［1999］137号）、《贵州省劳动保障监察条例》（公告第19号颁布日期：2000-5-27）、《贵州省社会保险基金行政监督实施细则》（黔劳社厅发［2001］80号）等规定，以从运行机制上保证前述各项社会保障实体规定能够顺利施行。
总之，从1980年代开始，随着经济体制改革的推进，原有的社会保障制度的弊端开始暴露出来，并日趋明显，贵州省根据中央的各项方针、政策，不断相应地颁布新的政策法规，对原来社会保障制度进行改革。{11}1993年11月14日中共14届3中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确定了我国社会保障的体系范围，从此，社会保障立法进入类型化、标准化阶段，{12}各地有系统的社会保障立法活动正式展开。笔者检索了贵州省人大、省政府以及与全省社会保障工作相关的劳动与社会保障、民政、卫生、教育等职能厅局1993年以来制定并公布实施的各类社会保障规范性文件，12年来，共出台了350余件，范围覆盖了从“城镇最低生活保障”到“农村五保供养”以及养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险和社会救助、军人优抚等广泛领域，就数量和涉及面而言，取得了不小的成就。{13}
三、贵州省社会保障立法中存在的问题
（一）城乡二元分割立法，客观上造成农民社会保障国民待遇地位的丧失。
目前，不论是全国性的立法，还是贵州省的地方性规定，如前所述，社会保障立法的绝大部分是为城镇居民制定的。除传统的特殊困难救助、“五保”供养、民政福利、军人优抚等政策性很强的应急性措施外，养老、医疗、失业、工伤、生育等根本性解决问题的社会保险制度，都没有关于农民的立法。这种情况，使农民成了社会保障体制外的边沿人，丧失了国民待遇地位。
改革开放以来，除了一部分留守农民外，大量的农民外出打工而成为事实上的非农业人口，但是因为户籍制度的原因，打工的农民和留守的农民一样，都只能是社会保障制度以外的边沿人，他们唯一可依赖的最后生活保障是承包的土地。这样的制度背景，使农民对城市、社会、国家没有认同感。长此以往，将极不利于和谐社会的建立。
“中国目前正处在社会转型的关键时期，重要的一点就是打破原来的城乡分割二元体制。”{14}通过立法创建城乡统筹、一体保障的社会保障制度。
（二）未能在立法中体现民族地方优秀的社会保障传统。
多民族省份的社会保障立法中，应当充分考虑民族地方各具特色的社会保障传统。我国各民族都有几千年的演变史，在与自然和社会的长期磨合中，为了生存与繁衍的需要，因应不同的条件，创造并发展了各不相同但实用有效的社会保障方法或制度。但是，现行的贵州省社会保障立法里面，根本见不到民族社会保障优秀传统的痕迹，这是一大缺陷。