农村土地承包经营权确权存在的问题及解决办法
张玉荣
吉林白城137000）（洮北区农村经济管理局，
原因与解决办法。摘要：农村土地承包经营权确权存在的问题、关键词：农村土地承包经营权；确权；颁证；农村土地承包合同中图分类号：F321.1
文献标识码：A
为贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定
发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）提出的“稳
步开展农村土地承包经营权登记试点”的要求，农业部委托洮北区农村经济管理局组织开展了农村土地承包经营权登记试
点。通过开展土地承包经营权登记试点，
把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户，为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验。
经与上级领导协商确定在洮北区青山镇德胜村开展农村
土地承包经营权登记试点。此项工作由笔者具体负责，
现根据掌握情况，就当前农村土地承包经营权确权登记存在的问题、原因及其解决办法进行探讨。
1存在的问题
如何明确依据。是以二轮承包合同、
证书为依据，还是以现有土地承包状况为依据。
如何明确承包地面积。是以二轮承包面积确权登记还是按照实测面积确权登记。一是当年分地时为保证农户承包地
块集中连片，将该集体经济组织全部耕地按照等级计量，
等级高的土地以少顶多、等级低的土地以多顶少，
造成实际耕种面积与账证面积不符。二是实测后因承包户“拱地头”或“扩边”导致面积增加。
如何明确共有人。是以农户家庭人口登记，还是以参加承包的人口登记。一是承包户内土地承包经营权共有人发生变化。二是出嫁女（入赘男）、离婚女、大学生、公职人员、士兵等特殊群体的登记。
如何妥善解决历史遗留问题。特别是二轮承包时有资格但没有获得承包地、现要求承包土地的，如何解决。
2问题原因分析
2.1政策本身原因
政策原因包括以下几方面：一是我区有些地方第二轮土地承包时，只是简单地以续包方式采用在第一轮基础上向二轮承
包直接过渡，出现了农户承包土地的相对不公平；
二是乡镇、村之间，第二轮土地承包办法不统一。有的采用一轮基础上直接延长，有的采用“小调整”后延长，而且对承包对象的人口截止期又不一致，导致个别对象的土地承包权得不到保障。2.2基层干部素质原因
一些村干部对法律、法规、政策学习不多，
理解不透，办事、解决问题凭主观意志，随意性较大，过多地考虑眼前利
益、自身利益。如偏亲向友，土地调整时随意性较大；村里的
机动地发包不民主，进行暗箱操作；一些地方在“两证”发放
时由于工作不细，存在错发和他人代签现象。
少数乡村由于办公地点、人员变动频繁，土地承包档案保管不当、
丢失、损毁现象严重，给土地承包经营权确权工作带来一定的难度。2.3农民自身原因
主要是农民的法律、政策意识不强，
表现在：一是合同观文章编号：1674-0432（2014）-02-07-1
念淡漠。随意代签承包合同、变更合同，
土地流转不签订合同。二是随意放弃土地承包权。由于过去种地效益低，承包费用
高，农民对土地并不重视，认为承包土地是一种包袱。
因此，第二轮土地承包时，放弃了部分土地承包权。
但随着中央惠农政策的出台，种地效益日益显现，农产品价格上涨，
农业税减免，粮食直补和种子补贴，那些放弃土地承包权的农民又以多种理由索要土地。
3解决途径
针对上述暴露出来的问题及其原因，下步要着重抓好以下几方面工作。
3.1加大对土地承包工作的管理力度
要加强对承包土地的日常管理工作，当前重点要抓好规
范完善工作，在稳定农户土地承包权的前提下，
规范完善土地承包关系，加大对农村土地承包的管理和承包纠纷的调处力度。
3.2加强对基层干部的培训和监管
抓好农村土地承包管理工作，
关键靠乡（镇）和村两级干部，特别是村干部。当前针对基层干部特别是村干部换届后变
动较多，加上农经管理工作中出现的新情况、
新问题，区里要加强对乡镇、村干部特别是新上岗人员的政策、
法规和业务知识培训，以提高基层干部特别是村干部的依法办事和执行政策的水平。
3.3严格执行农村土地承包法律政策规定袁对试点工作中遇到的问题按照保持稳定尧尊重历史尧照顾现实尧分类处置的原则依法妥善解决
一是以合同、证书为依据确权是稳定的需要，也是依法确权的重要凭证。二是以二轮承包面积为基础，实测面积与合同面积差异不大、矛盾不突出、群众认可的，应以实测面积确权登记。若差异较大的，遵循民主协商原则，将多出部分以其他方式承包确权登记。三是共有人应当以参加承包的人口登记。四是二轮承包时有资格但没有获得承包地，现要求承包土地的，如集体清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法规定的程序统一分给承包地，如果集体没有耕地，则只能通过候地的办法予以解决。
4结论
农村土地承包经营权确权贯穿于农业和农村工作的各个
方面，关系到党的农村政策的落实和农村社会的稳定。希望笔者个人凭工作经验对农村土地经营权确权工作的一些浅显认识，能够对相关工作有一些帮助。作者简介：张玉荣，白城市洮北区农村经济管理局，副局长，研究方向：农村土地承包经营权确权及农村土地经营权纠纷调解仲裁。
2014·02
7
农村土地承包经营权确权存在的问题及解决办法
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
张玉荣
洮北区农村经济管理局,吉林白城,137000吉林农业JILIN NONGYE2014(2)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_jlny201402007.aspx
农村土地承包经营权确权存在的问题及解决办法
张玉荣
吉林白城137000）（洮北区农村经济管理局，
原因与解决办法。摘要：农村土地承包经营权确权存在的问题、关键词：农村土地承包经营权；确权；颁证；农村土地承包合同中图分类号：F321.1
文献标识码：A
为贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定
发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）提出的“稳
步开展农村土地承包经营权登记试点”的要求，农业部委托洮北区农村经济管理局组织开展了农村土地承包经营权登记试
点。通过开展土地承包经营权登记试点，
把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户，为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验。
经与上级领导协商确定在洮北区青山镇德胜村开展农村
土地承包经营权登记试点。此项工作由笔者具体负责，
现根据掌握情况，就当前农村土地承包经营权确权登记存在的问题、原因及其解决办法进行探讨。
1存在的问题
如何明确依据。是以二轮承包合同、
证书为依据，还是以现有土地承包状况为依据。
如何明确承包地面积。是以二轮承包面积确权登记还是按照实测面积确权登记。一是当年分地时为保证农户承包地
块集中连片，将该集体经济组织全部耕地按照等级计量，
等级高的土地以少顶多、等级低的土地以多顶少，
造成实际耕种面积与账证面积不符。二是实测后因承包户“拱地头”或“扩边”导致面积增加。
如何明确共有人。是以农户家庭人口登记，还是以参加承包的人口登记。一是承包户内土地承包经营权共有人发生变化。二是出嫁女（入赘男）、离婚女、大学生、公职人员、士兵等特殊群体的登记。
如何妥善解决历史遗留问题。特别是二轮承包时有资格但没有获得承包地、现要求承包土地的，如何解决。
2问题原因分析
2.1政策本身原因
政策原因包括以下几方面：一是我区有些地方第二轮土地承包时，只是简单地以续包方式采用在第一轮基础上向二轮承
包直接过渡，出现了农户承包土地的相对不公平；
二是乡镇、村之间，第二轮土地承包办法不统一。有的采用一轮基础上直接延长，有的采用“小调整”后延长，而且对承包对象的人口截止期又不一致，导致个别对象的土地承包权得不到保障。2.2基层干部素质原因
一些村干部对法律、法规、政策学习不多，
理解不透，办事、解决问题凭主观意志，随意性较大，过多地考虑眼前利
益、自身利益。如偏亲向友，土地调整时随意性较大；村里的
机动地发包不民主，进行暗箱操作；一些地方在“两证”发放
时由于工作不细，存在错发和他人代签现象。
少数乡村由于办公地点、人员变动频繁，土地承包档案保管不当、
丢失、损毁现象严重，给土地承包经营权确权工作带来一定的难度。2.3农民自身原因
主要是农民的法律、政策意识不强，
表现在：一是合同观文章编号：1674-0432（2014）-02-07-1
念淡漠。随意代签承包合同、变更合同，
土地流转不签订合同。二是随意放弃土地承包权。由于过去种地效益低，承包费用
高，农民对土地并不重视，认为承包土地是一种包袱。
因此，第二轮土地承包时，放弃了部分土地承包权。
但随着中央惠农政策的出台，种地效益日益显现，农产品价格上涨，
农业税减免，粮食直补和种子补贴，那些放弃土地承包权的农民又以多种理由索要土地。
3解决途径
针对上述暴露出来的问题及其原因，下步要着重抓好以下几方面工作。
3.1加大对土地承包工作的管理力度
要加强对承包土地的日常管理工作，当前重点要抓好规
范完善工作，在稳定农户土地承包权的前提下，
规范完善土地承包关系，加大对农村土地承包的管理和承包纠纷的调处力度。
3.2加强对基层干部的培训和监管
抓好农村土地承包管理工作，
关键靠乡（镇）和村两级干部，特别是村干部。当前针对基层干部特别是村干部换届后变
动较多，加上农经管理工作中出现的新情况、
新问题，区里要加强对乡镇、村干部特别是新上岗人员的政策、
法规和业务知识培训，以提高基层干部特别是村干部的依法办事和执行政策的水平。
3.3严格执行农村土地承包法律政策规定袁对试点工作中遇到的问题按照保持稳定尧尊重历史尧照顾现实尧分类处置的原则依法妥善解决
一是以合同、证书为依据确权是稳定的需要，也是依法确权的重要凭证。二是以二轮承包面积为基础，实测面积与合同面积差异不大、矛盾不突出、群众认可的，应以实测面积确权登记。若差异较大的，遵循民主协商原则，将多出部分以其他方式承包确权登记。三是共有人应当以参加承包的人口登记。四是二轮承包时有资格但没有获得承包地，现要求承包土地的，如集体清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法规定的程序统一分给承包地，如果集体没有耕地，则只能通过候地的办法予以解决。
4结论
农村土地承包经营权确权贯穿于农业和农村工作的各个
方面，关系到党的农村政策的落实和农村社会的稳定。希望笔者个人凭工作经验对农村土地经营权确权工作的一些浅显认识，能够对相关工作有一些帮助。作者简介：张玉荣，白城市洮北区农村经济管理局，副局长，研究方向：农村土地承包经营权确权及农村土地经营权纠纷调解仲裁。
2014·02
7
农村土地承包经营权确权存在的问题及解决办法
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
张玉荣
洮北区农村经济管理局,吉林白城,137000吉林农业JILIN NONGYE2014(2)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_jlny201402007.aspx