深化财税体制改革
樊继达
国家行政学院经济学教研部副教授、博士
课程前言
大家好，党的十八届三中全会已经胜利闭幕了，在这次全会上形成了很多具有创新性的理论成果。今天我们想围绕深化财税体制改革谈一谈自己的一些学习体会和大家交流分享。财政是国家治理的基础，宋朝的苏辙有一个著名的论断，他说：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”这个话的意思是，任何一个国家如果财源丰茂，那国家就会兴旺昌盛；如果财源枯竭，也必将是国不成国。即，任何社会只有在一定的财政支撑条件下才能够生存和发展。
唐代的著名财政改革家杨炎也有一段话，他说：“财赋者，邦国之本，如生人之喉命，天下治乱轻重系焉。”财政是一个国家的根本，像人的生命一样，天下是大治还是大乱都与此密切相关。
所以，在这次全会上我们对于财政的认识也达到了一个前所未有的高度。跳出了以往就财政就财政的框架，跳出了经济学思维领域的财政，而是把财政提高到国家治理的层面。这次三中全会一个重要的目标是推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，其中也多次提出了国家治理、政府治理、社会治理。在此其中，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。这是以前所没有过的一个表述。既是优化资源配置经济角度，维护市场统一，同时也是促进社会公平，财政通过财政资源的再分配促进社会的公平正义，让财政的阳光普照到每一个人，同时也是实现国家长治久安的制度保障。
那么把财政提高到国家治理的基础和重要支柱上面，这是十八届三中全会首次有这种提法。这说明财政不仅仅是经济领域的问题，它是经济、政治、法律，乃至影响各种社会活动的基础。财政的治理也是我们实现“中国梦”的重要物质保障。所以这是一次重大的领域创新。通过治理层次的财税改革，有助于我们把财税改革引导到更加系统、更加深刻、更加持久的路径上。与管理视角不同，治理视角的财税体制改革，它更多强调的是一些财政的授权机制、受托责任、透明度、预见性和参与性，这些也都是善治的一些基本要素。财税制度作
为国家制度体系的核心和关键组成部分，它覆盖了税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的一些制度安排。
三中全会也提出来必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。完善立法，现在我们对于财政制度的立法工作是相对滞后的，我们很多的税收制度都是以国务院作出的，真正的由全国人大立法的是非常少的。明确事权，中央和地方，地方和地方之间事权责任怎么安排？需要进一步地明确。改革税制，我们的税制跟世界整个税制的发展潮流相比是相对滞后的，我们是以间接税为主，大多数国家是以直接税为主（的），所以也要进一步地改革和完善我们的税制。 稳定税负也就释放了一个不会加税的信号，也是与一部分人的期望值大幅减税有所差距。数据显示：当前我们的税收大约占到GDP的比重在20%左右，无论是个人税负还是企业税负，依然是偏高的。而且目前的财政支出压力比较大，大幅度减税不太现实。但税率是可以下调的，企业也可以释放更多的活力，经营效益好，利润就高，自然会在总额上会上调更多税收，这里边从理论上讲有一个拉幅曲线。如果你的税率特别高，交出的税基特别少，你实际收不了多少税。但如果你的税率比较低，但你的税基很大，交的税反而比你税率高的时候交的税总额要多。总而言之，稳定税负是有增有减。在增税方面，如环境税、资源税、房产税的扩围，这些是增税的。也有减税，如营改增之后肯定要降低税率，涉及房地产的10多种税收要怎么样压缩和简化，增减并行，还有一种情况是个税改革，起征点和征收方式的一个调整，这是稳定税负。
建立现代财政制度也是三中全会明确提出来的。它包括建立现代预算制度、建立现代税收征管制度等。我们必须改革传统的财政制度，原来适应计划经济的一些制度要转移到市场经济中来。那么，现代财政制度是非常科学和先进的一个提法，它指出了中国财政制度的一个长期目标，具有指导意义和引领意义，这是我们前面一个总的体会。
一、改进预算管理制度
下面我们介绍第一个问题，改进预算管理制度。预算是联系政府和民众的纽带。法国的孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”也有人提出来“阳光是最好的杀毒剂”，所以，预算不是一个技术问题，也不是一个经济问题，它是一个国家治理或一个政治的问题。
第一个实施现代预算的国家是英国，在1789年，英国资产阶级经过长期斗争，在议会中占据了主导地位，编制了世界上第一个预算。它们编制预算的目的是防止封建领主挥霍浪费；
防止封建王族利用权力压制工商业发展。总而言之，英国预算的产生是经济利益争夺的产物，也是政治格局变动的直接结果，还是议会对于君主财政权剥夺的一个直接结果。政府预算的建立直接地促进了市场经济的建立和健全。
中国目前实施的《预算法》是在1994年由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过的。1995年，国务院常务会议通过了《预算法实施条例》，构建了一个沿用到至今的财政体制基本框架。2004年启动了《预算法》的修订，去年7月，十一届全国人大常委会第27次会议再次审议了《预算法修正案（草案）》，但到现在，《预算法》草案还在研讨中。《预算法》的修订就直接关系到财税改革的一个未来的发展命运。
《预算法》从根本上来说，它是社会公众及其代表机构对于政府行政行为的一个规范和监督，实际是公共决策的民主与法治的一个制度化。但中国现行的《预算法》主要是政府行政部门对于所属机构单位的规范与监督。基本上是属于一个财政部门的工作条例。所以，从这个角度来讲，《预算法》的修改必须由超越部门利益的更高、更权威的机构来领导。
在三中全会中提出的改进预算管理制度方面提出来要实施一个全面规范、公开透明的预算制度。“公开”和“透明”，近些年来，更多地方对于预算公开也作出了一些探索，取得了一些积极的成效。如在广东、在深圳、在温岭，他们都有一些实际的非常举措，效果也非常好。但全国大范围、大面积的预算公开制度还并没有得到推行，这也是我们下一步工作的重点所在。同时，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，正是支出预算的一个绩效，这也是一个特点。我们要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，一般不采用挂钩的方式。
实现透明预算，改进预算管理制度，从各个部委、省份公布的情况来看，公开的内容往往是比较宽泛的，你可以看得到花了多少钱，但你并看不见钱花在了哪里。透明的预算必须要保障公众的知情权、参与权和监督权，同时要确保人大审批和监督更加细致。要让公众能够看到政府的活动范围和方向，能看到每项支出的明细和合理程度。改革总的方向是要以法治为导向，建立科学规范、完整透明的预算管理体制，即预算权力的配置，制度设计应比较科学，编制与执行过程应依法规范。预算报告应包含所有的政府收支信息，从而完整、透明地展示政府的一个财务信息。
从国外发展来看，美国的预算改革发挥了一个非常重要的作用，在促进美国迈向世界强国的这个过程中。在1890年以前，美国的社会和当今中国社会有很多相似之处。也是社会问题丛生，腐败高发，监管不力，垄断企业普遍存在，民愤非常大。所以它们从1890年到1920年这30年间启动了一系列的改革。但和整个国家的制度建设和国家治理结构密切相关的是美
国的预算改革，最早是在纽约展开进行了试点，然后全国各个地方进行学习、推广，最后形成了一个预算的改革革命。美国预算改革，在收入方面，它们引入了个人所得税和公司所得税。在支出上是全面建立现代的预算制度。他们认为没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责任的政府。不负责任的政府不可能是一个民主的政府，也不可能是为老百姓服务的政府。在这以前，美国的政府里边也有很多通过政策调整来谋取巨额利益的行为的存在。所以，预算改革的目的是要把看不见的政府变为看得见的政府。通过把你政府行为的细节展现在阳光下，有效地遏制腐败的势头，改善政府与民众的关系，增强政府的正当性。同时，通过加强政府内部统一的集中领导机制，提高政府整体的运作效率，从而造就一个更加强有力的政府，这是美国的预算改革。
那我国这些年来，大家对于预算也提出一个更高的要求。所以，我们从一定意义上说，老百姓现在的权利意识和问责意识在增强，以前不是问题的问题，现在都有问题了，都是问题了。十几年前，有多少人真正地关心政府的预算呢？但现在越来越多的人关心政府的预算，关心纳税人的钱究竟是花哪儿去了？这也是整个社会的进步。从人大代表投票的结果来看，这些年来我们对于预算案的非赞成率一直在上升。如在2008年，我们对于预算案的非赞成率的比重达到了15.9%，而对于政府工作报告的非赞成率仅有1.5%。到了2012年，我们对于预算案的非赞成率的比重达到了19.9%，接近五分之一，而对于政府工作报告的非赞成率仅有
4.9%。在2013年的两会上，我们对于预算案的非赞成率甚至超过了20%，达到了21.6%。21.6%的人民代表对于我们的预算是不满意的，因为是需要改进的，而仅有4.9%的人民代表对于政府工作报告表示了非赞成。这说明我们的整个的预算意识其实在提升，但我们预算的改革依然是严重地滞后于现实的需要。
在这次三中全会上提出来要建立跨年度的预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这都是一些重大的财政改革的创新。金融危机以来，世界各国的财政赤字水平大幅上升，中国各级政府的债务水平也提升得很快，地方政府的债务风险到底有多严重？现在我们掌握得还不是特别清楚。审计署先后三次对地方债务进行审计，最近一次的审计结果还未公布，但总的来看，很多地方政府已经是处于破产的边缘了。我们没有一个对债务水平进行有效的评估和预警的机制，政府债务到了什么水平或出现什么风险，产生哪些危机，我们需要一个量化平衡的危机，这样可以预防债务危机的出现。所以，这次提出来要建立一个规范、合理的中央和地方债务管理和风险的预警机制。
在预算管理方面我们也提出来要改革我们的转移支付体系，要完善一般性转移支付的增
长机制，重点增加对于革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付进行调节。
目前我国的转移支付体系存在的问题有这几个方面：第一，我国转移支付结构的不合理，种类也是非常地庞杂。我们经常是根据经济形势发展需要不断地出台一些新的转移支付种类，大多数国家是两种，一种是一般性转移支付，用于缩小各地的财力差距，一种是专项转移支付，主要是执行或履行中央政府政策意图，我们的转移支付结构种类过于地庞杂。第二点，我们真正地具有缩小区域财力差距的均等化功效的转移支付的力度和规模是不足的。也有学者提出现在仅仅在20%左右，其他的很多都是戴着“帽子”下来的，得要完成某些特定事项，地方政府没有办法任意地调整。第三个是专项转移支付增长过快，比重偏高。专项转移支付是一种“王爷”经济，各个部门掌握的各种各样的专项型的财政资金，据有关部门统计，这些大类的专项转移支付有200项左右，这些专项都需要地方“跑部钱进”来实现一个信息对称。中国这么大一个国家，如果没有一个信息的及时了解和对称，那怎样作出一个科学的决策？所以，对于地方来讲“跑部钱进”是在所难免的。第四个，省以下的转移支付也不完善。一个辖区的财政平衡的问题。如克强总理曾经在5月份的一次会议上讲，他说：“最近我们研究一个省现代农业综合配套改革试验时了解到，仅仅是中央部门到省的涉农资金就差不多100个专项，多头管理、撒胡椒面、跑冒滴漏，弊端很多。”2013年，我国整个的转移支付总额大约在4.8万亿左右，其中一般性转移支付是2.4万亿，专项性转移支付是1.9万亿，税收返还是5000多亿。
完善一般性转移支付，首先是要完善“家长型”纵向转移支付，即中央对地方的转移支付。一个，要继续地提高一般性转移支付的比重。这些年来，这个工作一直在做，现在已经有了一个大的进展；第二个方面，要规范专项性转移支付，专项类的支付；第三个，取消税收返还。这次三中全会也没有提到这个事情；第四个，推进转移支付的立法。目前我们还缺乏一部有效的转移支付法。
一般性转移支付来看，2002年，我国一般性转移支付占的比重为22.2%，2013年提高到50.2%，差不多提高了30个差不多。专项转移支付2002年是32.6%，2013年为39.4%，提高了7个百分点，这两年专项转移支付倒是有所下降的。另外是税收返还和原体制补助，这一块的比重是在不断地下降。
专项转移支付的存在就容易导致政府的权力部门化，部门的权力利益化，部门的利益甚至法制化。所以，这次三中全会也提出来要清理、整合、规范专项转移支付。首先，要逐步取消竞争性领域的专项和地方的资金配套。地方的资金配套很多就形成了一些“钓鱼工
程”，表面上看我们有一个项目需要地方配套一千万，地方没有钱，先想方设法把项目先整过来，导致了最后地方的配套也没有办法有效地兑现，形成了一些所谓的“钓鱼工程”；第二，要严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项要进行一个有效的甄别。到底哪些应该是列入专项转移支付，应该是那些突发性的、应急性的，如地震、泥石流、洪水，这些应该专项给予支持。那些一般性的项目应纳入一般性转移支付。属于地方事务的要划入一般性的转移支付，这也是三中全会的一个新要求。无论是对于专项转移支付还是对于一般性转移支付，要加强监督的检查和绩效评估。
我们认为在完善转移支付方面也可以做一些新的探索，当然了，这次三中全会的决定没有提到这个问题，我们也可以做一些尝试，一些“兄弟型”的横向转移支付，尤其是我们面临着一个巨大的环境的外部性，作为一个环境的生态型公共产品，那些处于旧的开发区和新的开发区的居民要保护环境，提供一个好的生态产品，他们的发展权怎么保障？我们也可以借鉴国外的一些经验，推行一种横向转移支付模式。这个方面其实德国做得比较好。东西德统一以后，为了缩小东德与西德的经济发展差距，它们就实行了一个横向的转移支付模式，纵向与横向相结合，通过这种十字形的纵横结合的转移支付，极大地促进了原来的东德的经济社会发展，现在东德地区的发展水平相当于西德地区的75%左右，取得了一个非常好的效果，对于增强整个民族的凝聚力，增强国家的团结，乃至营造良好的社会氛围都发挥了一些积极作用。
从历史来看，我们也有一些对口的支援，但这些对口支援并未形成一个规范的制度。如我们对于西藏的资源、对于新疆的资源，在汶川地震以后，我们形成了一个19个城市对于汶川地震的重灾区进行支援的一个制度，后来又把它复制到对于新疆地区的对口支援里边。所以，已经形成有些探索、有些基础。
从纵向方面来看，我们现有的中央政府的财力还不足以拉平各个地方的差距，尽管中央政府的财力占一半左右，但完全寄希望于地方政府把各个地方的财力差距来削平或缩小，有一定的作用，但也不要寄予希望过高。
从第四个方面，从横向来看，东部很多省市的发展已经接近于发达国家的水平。如广东的经济实力在世界上排前15名以内，山东和江苏都在20名左右，我们去年GDP过万亿的省市已经有24个，过两万亿的已经有11个。所以，我们完全地可以在一些经济发达的省市适当地汲取一部分财力，然后把这部分财力拿出来以后支援那些欠发达地区。
还有一种转移支付的模式也可以适当推行，这是世界银行推行的一个叫“有条件现金转移支付”。这些转移支付模式在巴西、哥伦比亚、墨西哥等国已经推行了好多年了，效果还
相当不错。他们选择一部分家庭直接给予你一些现金的支持，然后你的家庭拿这些现金主要是用于对子女的教育，保障他们健康成长，你要定期参加政府提供的一些培训讲座，改善他们的营养，从而帮助他们能够接受好的教育，能够健康成长，能够获得一个好的工作。他们大学毕业以后，你就自动地退出这个受援的机制。我们现在还有很多特殊的连片的贫困开发区，也可以适当地借鉴或推行有条件现金转移支付，减少过多的中间环节。有人说转移支付就像一条长长的河流，各个环节都有跑冒滴漏，都有蒸发，那最后真正地流到田间地头，流到需要的人的手里面，如果监管不严格的话就所剩无几了。这是第一个大问题。
二、完善税收制度
第二个问题，要完善税收制度。目前我国整个的财力或税收的划分并不是很科学，它是一种中央集权的划分模式。中央和地方尽管是中央税种少，但它整个的块头大、规模大、增长快。地方尽管税种多，但整体增长相对比较慢，如增值税，中央和地方按七五、二五分成，所得税是六四分成，这些导致中央和地方之间的整个的财力和事权是不匹配的格局。
所以，在分税制以后，地方政府的经济发展模式就悄然地发生了一些变化，我将它概括为是一个双轮驱动的经济发展模式。一方面通过提供低价的土地、低价的资源价格、低价的劳动力，招商引资，建立开发区、高新区、工业园区，因为你提供了低价的土地，还有各种各样的其他优惠措施，这些企业对于你当期政府的财政收入的贡献是很小的，更重要的是做大了你当期的GDP或进而培养了你增长期的一个税源；另外一方面通过经营城市，通过银行金融信贷支持建设新城区，发展房地产，由此双轮驱动地地方经济的一个快速发展。通过发展房地产，我可以获取预算外的土地出让收入，通过发展房地产，我可以获取预算内对于地方的税收最有益处的建筑业、房地产业，这是和我们地方税是最密切相关的。城市的扩张也给我们带来一个产业税收的联动效应，形成了一个中国式的地方财政格局。
从统计来看，从2002年到2009年间，营业税、增值税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税，这五类税占到地方税收收入的前五名，加起来占到地方税收收入的80%以上，而且这些很多都是和房地产业、金融业是密切相关的。
再一个，税收或税权分配的不合理导致了地方的土地财政，它不是导致地方土地财政的唯一原因，但也是一个重要的原因，不是唯一因素，我们一定要说明。因为地方追逐土地财政还有其他很多的一些政绩考核、晋升机制，甚至利益驱动，这些都是让地方寻找土地财政或走上土地财政发展道路的一些原因。
在2001年的时候土地出让收入仅仅只有1300亿，到了2009年就上升到1.59亿，地方的土
地出让收入占到地方财政收入的比重已经达到48.8%，接近50%了。在2010年的时候，我国土地出让收入达到2.91万亿，占到了地方财政收入的比重约71.7%。去年2012年，我国的土地出让收入是2.69万亿，占地方财政收入的比重是31%，今年我国的土地出让收入可能要创造一个历史新高。
而且土地出让收入大量地增加，也恶化了社会的整个生态，如我们对于失地农民的安置方面，有人概括为“一脚踢”方式，形成了一大批的新无产者，很多地方仅仅是给被征地农民发放一次性的现金补偿和给予一份社保，然后让他们自谋生路，所以面对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视远远不够，所以这部分人就成为种地无田、就业无岗、发展无路的群体，他们将会对社会治理带来了不好的影响。38:36
而且现在的土地出让收入也渐渐地形成了类似鸡肋的味道，原因在于近两、三年我们因为土地的补偿或各方面的成本支出越来越多，你获取的纯利润的增长远远比不过成本支出的增长速度，至少有4块法定支出是必须先提前支取出来的，土地收益法定支出有四项：农业土地开发要拿出15%；保障房拿出10%；农田水利拿出10%；教育资金拿出10%。
从政府收入来看，这些年来，我国政府财政收入的目标增幅与实际增幅比较，实际增幅要远远地超出预算目标增幅。增幅，财政收入在GDP蛋糕中是分得有点多了，这需要我们进一步地改革。
这里边有一个理论问题先要作出介绍，在政府收入和提供福利之间的一个匹配的问题。从世界范围来看，一类国家是通过政府汲取高收入然后提供高福利，如北欧国家，其收入和福利是相对称的；一类国家是政府收入比较少，我提供的福利也比较少，这是纯粹的自由市场经济国家；还有一类国家是通过政府汲取收入少，但要提供高福利，通过负债运营发展，这是可欲不可求的。有些国家因为实行这个办法已经走上了一条不归路，当然了，还有个情况是政府获取了高收入，但提供了高福利，这种情况要尽量地避免。所以，我们在给居民或给老百姓提供公共服务的时候，现在也在倡导尽力而为和量力而行的一个关系，既要按照我们的国情，动态地、科学化地补齐我们的“短板”，同时一定要与财政实力相匹配。
深化财税改革有这些方面的工作要做。一个，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。长期以来，我国的税收体系都是以流转税为主，间接税为主，直接税为辅。国际上通行的模式是以直接税为主，因此要调整间接税直接税比重，进而与国际社会接轨，这是一个方向。 第二个，推进增值税改革，要适当地简化税率。目前的增值税环节税率比较多，如有17%、13%，还有11%、6%等，这就需要我们进一步地调整和精简。通过削减增值税的税率合并统一，也便于我们进一步地征税，提高整个的征税能力。
第三个方面，调整消费税的征收范围、环节、税率，把高效能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。消费税是一种有消费才有的税种，如你购买金银首饰，打高尔夫球等高消费这部分收入大部分来源于高收入阶层，一般老百姓也消费不起。目前很多的高收入阶层到国外消费奢侈品，将部分税收留在了国外，也有报道说我们每年到欧洲仅仅应该去减税而没有减税的一个这么数目就达到了几千亿人民币，非常大的一个数字。毕竟国内市场非常巨大，大部分的高收入阶层购买力还是在国内，我们对于高消费、高污染、高耗能征税，它有利于社会的收入分配公平。
第四个方面，建立综合与分类相结合的一个个人所得税税制。在个人所得税方面，我们当前的个人所得税是不利于工薪阶层的，而有利于高收入阶层。高收入阶层由于存在多个收入渠道，而每个收入渠道最高按照劳务所得的20%征税，而如果把这些收入都加起来的话，那就按照个人所得税累进40%税率进行征税。如果按照综合与分类相结合的原则，将从高收入阶层征收更多的所得税，而低收入阶层因为家庭征税会减少税负。总体而言，所得税可能还是会通过提高起征点的行为，实现税制模式的转型，使个税更好地发挥调节收入分配的功能。在具体操作上，要通过合理地划分税率、合理设定税基的扣除额度、优化税率结构、综合考虑家庭的扣除因素，如抚养老人和子女，降低中低收入阶层的税负，提高高收入群体的税负，这是我们改革的一个方向。
第五个方面，加快房地产税的立法，并适时地推进改革。房地产税务以房屋为征收对象，按照房屋的计税余值或租金收入计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。目前在上海市、重庆市已经开展房产税征收试点，上海主要是针对本市居民家庭在上海新购并属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房。居民家庭人均住房面积在60平方米以下的可暂免征收房产税。它实行的是一个差别化的比例税率，适用税率暂定为0.6%，但对应税住房每平方米市场交易价格低于上年度新建商品房平均销售价格2倍，税率可暂减为0.4%，房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算交纳。
重庆征收的对象是个人拥有的独栋商品住宅；个人新购的高档住房。建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍以上的住房。在重庆市同时没有户籍、没有企业、没有工作的个人新购的第二套含第二套以上的普通住房。在税率方面，个人拥有的独栋商品住宅，税率0.5%。另外还有1%、1.2%等几种不同的模式。总的来看，加快房地产税的立法是提高直接税比重的一个办法。我们相信，在未来的5到10年，房地产税立法可能成为一个现实。
此外，还要进一步地推进资源税的改革。从量计征到从价计征，从量计征，我们按照量
的多少来征税，没法反映和经济发展的紧密联系，造成了资源的一个粗放的开采和浪费，按照从价计征，有利于倒逼企业节约资源、降低能耗，也有利于经济的转型升级。同时，我们还要推动环境的一些相关收费，改成“环境税”，环境问题的确已经成为我们现在面临的一个非常重要的问题，也给各级政府带来了一个很大的压力。这些问题个人是没有办法从根本上来改变环境的大问题的，必须通过全社会的共同努力，政府、企业、个人共同努力才能够改进或优化、改善整个的居住环境。所以，从经济方面来讲要推进环境税的尽快实施。
在税收管理方面要按照统一税制、公平税负，促进公平竞争的原则，加强对税收优惠，特别是区域税收优惠的一个规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策，要完善国税和地税的一个征管体制。
至少，据统计有7种与税收有关的立法需要调整，如增值税法、个人所得税法、房地产税法等，这些税法都有望在2016年以前推进。通过税收优惠法有助于优惠政策的科学透明，这也是税收立法模式的一个创新，税收征管法现在已经是在征求意见，而且也有望尽快推行。如涉税信息的一些管理需要明确，这已经在征求意见了，这是第二个问题。
三、建立事权和支出责任相适应的制度
第三个大问题，要建立事权与支出责任相适应的制度。首先，从公共经济学上来讲，西方的多层级的国家大多是按照公共产品的层次性或外部性来分配、来界定政府的事权。对于那些全国性的公共产品，如国防、外交、宏观经济政策等公共制度，这些属于对全国人民都适应的，需要由中央政府统一来提供。如国防，一个国家只要建立了国防体系，那无论你是新出生的一个婴儿，你还是在监狱里服刑的一个犯人都应享受到国防体系保护，是无差别、无歧视的。第二，地方性公共产品。如治安、消防和垃圾处理，这些都是和基层政府，如街道、乡镇，是密切相关的。因为这些产品的提供和生活在这个区域里的人的生活是正相关关系。如在海淀区所提供的一个垃圾处理和消防服务是和海淀区工作、生活的几百万人口是紧密相关的，其他享受这个服务的人是短期内到海淀来出差、开会、学习、培训等，也是比较清楚的。其中比较复杂的是一些外溢性的公共产品，如跨流域的大江大河的治理，这些公共产品怎么提供？需要多层级政府共同地协同努力才能够有效地提供和完善。
目前来讲，我们在提供公共产品或政府的事权划分方面存在着一个上下不明的问题。一方面，中央政府和省级政府掌握了相对比较充沛的税源或有充沛的财力，但它们承担的事权责任相对较小；另外一方面，财力比较贫瘠的乡镇政府、县政府、地级市，他们要承担更多的支出责任。据不完全统计，目前的县乡政府承担的支出责任大约在55%以上，其中省以下
的政府支出占到整个支出的85%，但地方政府的收入仅仅为52.1%。
我们可以从历史发展的眼光来分析地方的一个事权和财力的变迁情况，我们看三个时间节点。第一个，在1978年，地方政府的财政收入占比达到了84.5%，但它的事权是52.6%，它的财力要超出它的事权。1993年，地方的收入占全部收入的比重是78%，其事权是71.7%，从1994年实行分税制开始，这种情况一下子就发生了一个逆转，地方政府的支出责任在不断地上升，但大部分年份财力收入一下子跌到50%以上，近两年有所增长，去年已经上升到52.1%，但同期，其支出责任也在增加，达到了85.1%，差30个百分点。差的这30个百分点，很显然是通过中央的转移支付来弥补的，也就造成了很多资金的浪费和损耗，这需要进一步地改革。
这里边还带来一个问题，中央财政收入占全国财政收入的占比到底高不高？因为在1993年分税制以前占22%，所以我们就实行了分税制，其中一个重要的目的是提高中央财政收入占全部财政收入的比重，这些年来一直在50%以上，2012年占到47.9%，到底高不高？
其实有两个比较纬度，一方面从历史来看，从历史上看大的一些朝代里面，中央政府的占比是略略占优的，如隋唐是5：5，宋的时候是6：4，中央占到6成，到了元、明甚至更高一些了，而且到明朝已经高得有点过分了，反而抑制了地方的积极性，在明朝的时候，中央占比80%，地方才占财政收入占比的20%，这也是极端不合理的一种状况。
从国际范围来看，很多国家中央政府占的收入比重也比较高，60%、70%、80%都有，但重要的是，这些国家中央政府的支出比例也是相对比较高的，我们的问题在于中央政府本级政府的支出比例比较低，才占15%左右，但我们的占比在50%左右，所以有一个差距。这里边我们也比较了几个国家对于一些大宗的公共产品或准公共产品的提供情况，如教育、卫生和社会保障。我们可以看到在教育方面的整个支出责任，中央政府是52.3%左右，卫生方面是64.1%，社会保障是68.6%，大部分资金都是联邦政府在出的。像德国在卫生领域，联邦政府承担的比重是65.9%，社会保障是76.8%，余下的部分都由州政府和地方政府来承担。像巴西的社会保障，中央政府承担84.6%，这都是与我国有所区别的地方。
所以这次我们对于整个的事权责任也有很多的一些突破、界定和创新。第一，三中全会强调：要适度加强中央事权和支出责任，提高中央的支出比重。像国防、外交、国家安全，关系到全国统一市场规则和管理等作为中央事权，这是第一次明确下来的。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，要逐步理顺事权关系，因为从信息对称方面来讲，社会保障比较容易做到信息对称，这些中央政府也应承担更多的一些责任。区域性的公共服务作为地方事权，这是地方性的公共产品提供，应作为地方事权。中央和地方按照事权划分，相应地承担和分担支出责任，中央也可以通过安排转移支付将部分事权支出
责任委托给地方来承担，对于一些跨区域，并且对其他地区影响比较大的公共服务，中央政府通过转移支付也承担一部分事权支出责任。
此外，这次会议还提出要保持现有的中央和地方财力格局的总体稳定，稳定税负，结合税制，考虑到税种属性，进一步理顺中央和地方的收入划分。如营业税改增值税以后，暂时是放在地方政府来带。但当全面铺开以后怎么办？它就必然倒逼在增值税分配方面，中央和地方政府重新进行调整，重新进行一个分配，这些问题都是需要我们研究的。
建立事权和支出责任相适应的制度也是这次三中全会的一个新提法。以前更多地强调事权和财力相匹配，支出责任不同于财力，财力强调的是钱的来源，支出责任强调是谁花钱，谁办事，这是支出责任强调的事。目前我们前面一直在强调地方的支出责任比重过大，可以上移一部分，如在教育方面的支出，尤其是义务教育阶段、社保方面阶段，一些事项的执行权和支出责任应上移到中央，从财力到支出责任这个提法的改变说明了我们进一步强调财政问题在事权落实的过程中责任的重要性，各级政府部门在落实事权时要更好地以财力为保障。
总的来讲，划分中央与地方的事权责任，其中应坚持的几个原则，第一个，按照它的外部性来划分，到底受益范围是全国人民还是部分人民还是跨区域人民，所以这次也提出来将部分的社会保障、跨区域重大项目建设维护作为中央和地方的共同事权，有利于今后居民跨区域、跨省之间的社会保障，例如医疗保险跨省报销等实现全国范围无障碍使用，也可以提高居民的生活基本保障的水平，这也应该是上提的。这符合第二个特征，信息的对称，通过身份证的有关方式进行全国的信息联网，完全可以实现有效信息对称。此外，还要有效地调动中央和地方的两个积极性，既要建立一个稳定的强的中央政府，也要发挥地方各个政府的各层级政府的一个积极性。
总之，财政是国家治理的一个基础和重要的支柱，三中全会推动财税改革有着很多新的论述和新的论断，这必将对于下一步的财税改革发挥一个非常重要的指导作用，通过财税改革进而实现经济社会的一个稳健的发展，顺利地跨越中等收入陷阱，促进社会的公平正义，将有助于我们全面地建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。
我们的介绍就到这里，谢谢大家！
深化财税体制改革
樊继达
国家行政学院经济学教研部副教授、博士
课程前言
大家好，党的十八届三中全会已经胜利闭幕了，在这次全会上形成了很多具有创新性的理论成果。今天我们想围绕深化财税体制改革谈一谈自己的一些学习体会和大家交流分享。财政是国家治理的基础，宋朝的苏辙有一个著名的论断，他说：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”这个话的意思是，任何一个国家如果财源丰茂，那国家就会兴旺昌盛；如果财源枯竭，也必将是国不成国。即，任何社会只有在一定的财政支撑条件下才能够生存和发展。
唐代的著名财政改革家杨炎也有一段话，他说：“财赋者，邦国之本，如生人之喉命，天下治乱轻重系焉。”财政是一个国家的根本，像人的生命一样，天下是大治还是大乱都与此密切相关。
所以，在这次全会上我们对于财政的认识也达到了一个前所未有的高度。跳出了以往就财政就财政的框架，跳出了经济学思维领域的财政，而是把财政提高到国家治理的层面。这次三中全会一个重要的目标是推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，其中也多次提出了国家治理、政府治理、社会治理。在此其中，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。这是以前所没有过的一个表述。既是优化资源配置经济角度，维护市场统一，同时也是促进社会公平，财政通过财政资源的再分配促进社会的公平正义，让财政的阳光普照到每一个人，同时也是实现国家长治久安的制度保障。
那么把财政提高到国家治理的基础和重要支柱上面，这是十八届三中全会首次有这种提法。这说明财政不仅仅是经济领域的问题，它是经济、政治、法律，乃至影响各种社会活动的基础。财政的治理也是我们实现“中国梦”的重要物质保障。所以这是一次重大的领域创新。通过治理层次的财税改革，有助于我们把财税改革引导到更加系统、更加深刻、更加持久的路径上。与管理视角不同，治理视角的财税体制改革，它更多强调的是一些财政的授权机制、受托责任、透明度、预见性和参与性，这些也都是善治的一些基本要素。财税制度作
为国家制度体系的核心和关键组成部分，它覆盖了税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的一些制度安排。
三中全会也提出来必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。完善立法，现在我们对于财政制度的立法工作是相对滞后的，我们很多的税收制度都是以国务院作出的，真正的由全国人大立法的是非常少的。明确事权，中央和地方，地方和地方之间事权责任怎么安排？需要进一步地明确。改革税制，我们的税制跟世界整个税制的发展潮流相比是相对滞后的，我们是以间接税为主，大多数国家是以直接税为主（的），所以也要进一步地改革和完善我们的税制。 稳定税负也就释放了一个不会加税的信号，也是与一部分人的期望值大幅减税有所差距。数据显示：当前我们的税收大约占到GDP的比重在20%左右，无论是个人税负还是企业税负，依然是偏高的。而且目前的财政支出压力比较大，大幅度减税不太现实。但税率是可以下调的，企业也可以释放更多的活力，经营效益好，利润就高，自然会在总额上会上调更多税收，这里边从理论上讲有一个拉幅曲线。如果你的税率特别高，交出的税基特别少，你实际收不了多少税。但如果你的税率比较低，但你的税基很大，交的税反而比你税率高的时候交的税总额要多。总而言之，稳定税负是有增有减。在增税方面，如环境税、资源税、房产税的扩围，这些是增税的。也有减税，如营改增之后肯定要降低税率，涉及房地产的10多种税收要怎么样压缩和简化，增减并行，还有一种情况是个税改革，起征点和征收方式的一个调整，这是稳定税负。
建立现代财政制度也是三中全会明确提出来的。它包括建立现代预算制度、建立现代税收征管制度等。我们必须改革传统的财政制度，原来适应计划经济的一些制度要转移到市场经济中来。那么，现代财政制度是非常科学和先进的一个提法，它指出了中国财政制度的一个长期目标，具有指导意义和引领意义，这是我们前面一个总的体会。
一、改进预算管理制度
下面我们介绍第一个问题，改进预算管理制度。预算是联系政府和民众的纽带。法国的孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”也有人提出来“阳光是最好的杀毒剂”，所以，预算不是一个技术问题，也不是一个经济问题，它是一个国家治理或一个政治的问题。
第一个实施现代预算的国家是英国，在1789年，英国资产阶级经过长期斗争，在议会中占据了主导地位，编制了世界上第一个预算。它们编制预算的目的是防止封建领主挥霍浪费；
防止封建王族利用权力压制工商业发展。总而言之，英国预算的产生是经济利益争夺的产物，也是政治格局变动的直接结果，还是议会对于君主财政权剥夺的一个直接结果。政府预算的建立直接地促进了市场经济的建立和健全。
中国目前实施的《预算法》是在1994年由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过的。1995年，国务院常务会议通过了《预算法实施条例》，构建了一个沿用到至今的财政体制基本框架。2004年启动了《预算法》的修订，去年7月，十一届全国人大常委会第27次会议再次审议了《预算法修正案（草案）》，但到现在，《预算法》草案还在研讨中。《预算法》的修订就直接关系到财税改革的一个未来的发展命运。
《预算法》从根本上来说，它是社会公众及其代表机构对于政府行政行为的一个规范和监督，实际是公共决策的民主与法治的一个制度化。但中国现行的《预算法》主要是政府行政部门对于所属机构单位的规范与监督。基本上是属于一个财政部门的工作条例。所以，从这个角度来讲，《预算法》的修改必须由超越部门利益的更高、更权威的机构来领导。
在三中全会中提出的改进预算管理制度方面提出来要实施一个全面规范、公开透明的预算制度。“公开”和“透明”，近些年来，更多地方对于预算公开也作出了一些探索，取得了一些积极的成效。如在广东、在深圳、在温岭，他们都有一些实际的非常举措，效果也非常好。但全国大范围、大面积的预算公开制度还并没有得到推行，这也是我们下一步工作的重点所在。同时，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，正是支出预算的一个绩效，这也是一个特点。我们要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，一般不采用挂钩的方式。
实现透明预算，改进预算管理制度，从各个部委、省份公布的情况来看，公开的内容往往是比较宽泛的，你可以看得到花了多少钱，但你并看不见钱花在了哪里。透明的预算必须要保障公众的知情权、参与权和监督权，同时要确保人大审批和监督更加细致。要让公众能够看到政府的活动范围和方向，能看到每项支出的明细和合理程度。改革总的方向是要以法治为导向，建立科学规范、完整透明的预算管理体制，即预算权力的配置，制度设计应比较科学，编制与执行过程应依法规范。预算报告应包含所有的政府收支信息，从而完整、透明地展示政府的一个财务信息。
从国外发展来看，美国的预算改革发挥了一个非常重要的作用，在促进美国迈向世界强国的这个过程中。在1890年以前，美国的社会和当今中国社会有很多相似之处。也是社会问题丛生，腐败高发，监管不力，垄断企业普遍存在，民愤非常大。所以它们从1890年到1920年这30年间启动了一系列的改革。但和整个国家的制度建设和国家治理结构密切相关的是美
国的预算改革，最早是在纽约展开进行了试点，然后全国各个地方进行学习、推广，最后形成了一个预算的改革革命。美国预算改革，在收入方面，它们引入了个人所得税和公司所得税。在支出上是全面建立现代的预算制度。他们认为没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责任的政府。不负责任的政府不可能是一个民主的政府，也不可能是为老百姓服务的政府。在这以前，美国的政府里边也有很多通过政策调整来谋取巨额利益的行为的存在。所以，预算改革的目的是要把看不见的政府变为看得见的政府。通过把你政府行为的细节展现在阳光下，有效地遏制腐败的势头，改善政府与民众的关系，增强政府的正当性。同时，通过加强政府内部统一的集中领导机制，提高政府整体的运作效率，从而造就一个更加强有力的政府，这是美国的预算改革。
那我国这些年来，大家对于预算也提出一个更高的要求。所以，我们从一定意义上说，老百姓现在的权利意识和问责意识在增强，以前不是问题的问题，现在都有问题了，都是问题了。十几年前，有多少人真正地关心政府的预算呢？但现在越来越多的人关心政府的预算，关心纳税人的钱究竟是花哪儿去了？这也是整个社会的进步。从人大代表投票的结果来看，这些年来我们对于预算案的非赞成率一直在上升。如在2008年，我们对于预算案的非赞成率的比重达到了15.9%，而对于政府工作报告的非赞成率仅有1.5%。到了2012年，我们对于预算案的非赞成率的比重达到了19.9%，接近五分之一，而对于政府工作报告的非赞成率仅有
4.9%。在2013年的两会上，我们对于预算案的非赞成率甚至超过了20%，达到了21.6%。21.6%的人民代表对于我们的预算是不满意的，因为是需要改进的，而仅有4.9%的人民代表对于政府工作报告表示了非赞成。这说明我们的整个的预算意识其实在提升，但我们预算的改革依然是严重地滞后于现实的需要。
在这次三中全会上提出来要建立跨年度的预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这都是一些重大的财政改革的创新。金融危机以来，世界各国的财政赤字水平大幅上升，中国各级政府的债务水平也提升得很快，地方政府的债务风险到底有多严重？现在我们掌握得还不是特别清楚。审计署先后三次对地方债务进行审计，最近一次的审计结果还未公布，但总的来看，很多地方政府已经是处于破产的边缘了。我们没有一个对债务水平进行有效的评估和预警的机制，政府债务到了什么水平或出现什么风险，产生哪些危机，我们需要一个量化平衡的危机，这样可以预防债务危机的出现。所以，这次提出来要建立一个规范、合理的中央和地方债务管理和风险的预警机制。
在预算管理方面我们也提出来要改革我们的转移支付体系，要完善一般性转移支付的增
长机制，重点增加对于革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付进行调节。
目前我国的转移支付体系存在的问题有这几个方面：第一，我国转移支付结构的不合理，种类也是非常地庞杂。我们经常是根据经济形势发展需要不断地出台一些新的转移支付种类，大多数国家是两种，一种是一般性转移支付，用于缩小各地的财力差距，一种是专项转移支付，主要是执行或履行中央政府政策意图，我们的转移支付结构种类过于地庞杂。第二点，我们真正地具有缩小区域财力差距的均等化功效的转移支付的力度和规模是不足的。也有学者提出现在仅仅在20%左右，其他的很多都是戴着“帽子”下来的，得要完成某些特定事项，地方政府没有办法任意地调整。第三个是专项转移支付增长过快，比重偏高。专项转移支付是一种“王爷”经济，各个部门掌握的各种各样的专项型的财政资金，据有关部门统计，这些大类的专项转移支付有200项左右，这些专项都需要地方“跑部钱进”来实现一个信息对称。中国这么大一个国家，如果没有一个信息的及时了解和对称，那怎样作出一个科学的决策？所以，对于地方来讲“跑部钱进”是在所难免的。第四个，省以下的转移支付也不完善。一个辖区的财政平衡的问题。如克强总理曾经在5月份的一次会议上讲，他说：“最近我们研究一个省现代农业综合配套改革试验时了解到，仅仅是中央部门到省的涉农资金就差不多100个专项，多头管理、撒胡椒面、跑冒滴漏，弊端很多。”2013年，我国整个的转移支付总额大约在4.8万亿左右，其中一般性转移支付是2.4万亿，专项性转移支付是1.9万亿，税收返还是5000多亿。
完善一般性转移支付，首先是要完善“家长型”纵向转移支付，即中央对地方的转移支付。一个，要继续地提高一般性转移支付的比重。这些年来，这个工作一直在做，现在已经有了一个大的进展；第二个方面，要规范专项性转移支付，专项类的支付；第三个，取消税收返还。这次三中全会也没有提到这个事情；第四个，推进转移支付的立法。目前我们还缺乏一部有效的转移支付法。
一般性转移支付来看，2002年，我国一般性转移支付占的比重为22.2%，2013年提高到50.2%，差不多提高了30个差不多。专项转移支付2002年是32.6%，2013年为39.4%，提高了7个百分点，这两年专项转移支付倒是有所下降的。另外是税收返还和原体制补助，这一块的比重是在不断地下降。
专项转移支付的存在就容易导致政府的权力部门化，部门的权力利益化，部门的利益甚至法制化。所以，这次三中全会也提出来要清理、整合、规范专项转移支付。首先，要逐步取消竞争性领域的专项和地方的资金配套。地方的资金配套很多就形成了一些“钓鱼工
程”，表面上看我们有一个项目需要地方配套一千万，地方没有钱，先想方设法把项目先整过来，导致了最后地方的配套也没有办法有效地兑现，形成了一些所谓的“钓鱼工程”；第二，要严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项要进行一个有效的甄别。到底哪些应该是列入专项转移支付，应该是那些突发性的、应急性的，如地震、泥石流、洪水，这些应该专项给予支持。那些一般性的项目应纳入一般性转移支付。属于地方事务的要划入一般性的转移支付，这也是三中全会的一个新要求。无论是对于专项转移支付还是对于一般性转移支付，要加强监督的检查和绩效评估。
我们认为在完善转移支付方面也可以做一些新的探索，当然了，这次三中全会的决定没有提到这个问题，我们也可以做一些尝试，一些“兄弟型”的横向转移支付，尤其是我们面临着一个巨大的环境的外部性，作为一个环境的生态型公共产品，那些处于旧的开发区和新的开发区的居民要保护环境，提供一个好的生态产品，他们的发展权怎么保障？我们也可以借鉴国外的一些经验，推行一种横向转移支付模式。这个方面其实德国做得比较好。东西德统一以后，为了缩小东德与西德的经济发展差距，它们就实行了一个横向的转移支付模式，纵向与横向相结合，通过这种十字形的纵横结合的转移支付，极大地促进了原来的东德的经济社会发展，现在东德地区的发展水平相当于西德地区的75%左右，取得了一个非常好的效果，对于增强整个民族的凝聚力，增强国家的团结，乃至营造良好的社会氛围都发挥了一些积极作用。
从历史来看，我们也有一些对口的支援，但这些对口支援并未形成一个规范的制度。如我们对于西藏的资源、对于新疆的资源，在汶川地震以后，我们形成了一个19个城市对于汶川地震的重灾区进行支援的一个制度，后来又把它复制到对于新疆地区的对口支援里边。所以，已经形成有些探索、有些基础。
从纵向方面来看，我们现有的中央政府的财力还不足以拉平各个地方的差距，尽管中央政府的财力占一半左右，但完全寄希望于地方政府把各个地方的财力差距来削平或缩小，有一定的作用，但也不要寄予希望过高。
从第四个方面，从横向来看，东部很多省市的发展已经接近于发达国家的水平。如广东的经济实力在世界上排前15名以内，山东和江苏都在20名左右，我们去年GDP过万亿的省市已经有24个，过两万亿的已经有11个。所以，我们完全地可以在一些经济发达的省市适当地汲取一部分财力，然后把这部分财力拿出来以后支援那些欠发达地区。
还有一种转移支付的模式也可以适当推行，这是世界银行推行的一个叫“有条件现金转移支付”。这些转移支付模式在巴西、哥伦比亚、墨西哥等国已经推行了好多年了，效果还
相当不错。他们选择一部分家庭直接给予你一些现金的支持，然后你的家庭拿这些现金主要是用于对子女的教育，保障他们健康成长，你要定期参加政府提供的一些培训讲座，改善他们的营养，从而帮助他们能够接受好的教育，能够健康成长，能够获得一个好的工作。他们大学毕业以后，你就自动地退出这个受援的机制。我们现在还有很多特殊的连片的贫困开发区，也可以适当地借鉴或推行有条件现金转移支付，减少过多的中间环节。有人说转移支付就像一条长长的河流，各个环节都有跑冒滴漏，都有蒸发，那最后真正地流到田间地头，流到需要的人的手里面，如果监管不严格的话就所剩无几了。这是第一个大问题。
二、完善税收制度
第二个问题，要完善税收制度。目前我国整个的财力或税收的划分并不是很科学，它是一种中央集权的划分模式。中央和地方尽管是中央税种少，但它整个的块头大、规模大、增长快。地方尽管税种多，但整体增长相对比较慢，如增值税，中央和地方按七五、二五分成，所得税是六四分成，这些导致中央和地方之间的整个的财力和事权是不匹配的格局。
所以，在分税制以后，地方政府的经济发展模式就悄然地发生了一些变化，我将它概括为是一个双轮驱动的经济发展模式。一方面通过提供低价的土地、低价的资源价格、低价的劳动力，招商引资，建立开发区、高新区、工业园区，因为你提供了低价的土地，还有各种各样的其他优惠措施，这些企业对于你当期政府的财政收入的贡献是很小的，更重要的是做大了你当期的GDP或进而培养了你增长期的一个税源；另外一方面通过经营城市，通过银行金融信贷支持建设新城区，发展房地产，由此双轮驱动地地方经济的一个快速发展。通过发展房地产，我可以获取预算外的土地出让收入，通过发展房地产，我可以获取预算内对于地方的税收最有益处的建筑业、房地产业，这是和我们地方税是最密切相关的。城市的扩张也给我们带来一个产业税收的联动效应，形成了一个中国式的地方财政格局。
从统计来看，从2002年到2009年间，营业税、增值税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税，这五类税占到地方税收收入的前五名，加起来占到地方税收收入的80%以上，而且这些很多都是和房地产业、金融业是密切相关的。
再一个，税收或税权分配的不合理导致了地方的土地财政，它不是导致地方土地财政的唯一原因，但也是一个重要的原因，不是唯一因素，我们一定要说明。因为地方追逐土地财政还有其他很多的一些政绩考核、晋升机制，甚至利益驱动，这些都是让地方寻找土地财政或走上土地财政发展道路的一些原因。
在2001年的时候土地出让收入仅仅只有1300亿，到了2009年就上升到1.59亿，地方的土
地出让收入占到地方财政收入的比重已经达到48.8%，接近50%了。在2010年的时候，我国土地出让收入达到2.91万亿，占到了地方财政收入的比重约71.7%。去年2012年，我国的土地出让收入是2.69万亿，占地方财政收入的比重是31%，今年我国的土地出让收入可能要创造一个历史新高。
而且土地出让收入大量地增加，也恶化了社会的整个生态，如我们对于失地农民的安置方面，有人概括为“一脚踢”方式，形成了一大批的新无产者，很多地方仅仅是给被征地农民发放一次性的现金补偿和给予一份社保，然后让他们自谋生路，所以面对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视远远不够，所以这部分人就成为种地无田、就业无岗、发展无路的群体，他们将会对社会治理带来了不好的影响。38:36
而且现在的土地出让收入也渐渐地形成了类似鸡肋的味道，原因在于近两、三年我们因为土地的补偿或各方面的成本支出越来越多，你获取的纯利润的增长远远比不过成本支出的增长速度，至少有4块法定支出是必须先提前支取出来的，土地收益法定支出有四项：农业土地开发要拿出15%；保障房拿出10%；农田水利拿出10%；教育资金拿出10%。
从政府收入来看，这些年来，我国政府财政收入的目标增幅与实际增幅比较，实际增幅要远远地超出预算目标增幅。增幅，财政收入在GDP蛋糕中是分得有点多了，这需要我们进一步地改革。
这里边有一个理论问题先要作出介绍，在政府收入和提供福利之间的一个匹配的问题。从世界范围来看，一类国家是通过政府汲取高收入然后提供高福利，如北欧国家，其收入和福利是相对称的；一类国家是政府收入比较少，我提供的福利也比较少，这是纯粹的自由市场经济国家；还有一类国家是通过政府汲取收入少，但要提供高福利，通过负债运营发展，这是可欲不可求的。有些国家因为实行这个办法已经走上了一条不归路，当然了，还有个情况是政府获取了高收入，但提供了高福利，这种情况要尽量地避免。所以，我们在给居民或给老百姓提供公共服务的时候，现在也在倡导尽力而为和量力而行的一个关系，既要按照我们的国情，动态地、科学化地补齐我们的“短板”，同时一定要与财政实力相匹配。
深化财税改革有这些方面的工作要做。一个，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。长期以来，我国的税收体系都是以流转税为主，间接税为主，直接税为辅。国际上通行的模式是以直接税为主，因此要调整间接税直接税比重，进而与国际社会接轨，这是一个方向。 第二个，推进增值税改革，要适当地简化税率。目前的增值税环节税率比较多，如有17%、13%，还有11%、6%等，这就需要我们进一步地调整和精简。通过削减增值税的税率合并统一，也便于我们进一步地征税，提高整个的征税能力。
第三个方面，调整消费税的征收范围、环节、税率，把高效能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。消费税是一种有消费才有的税种，如你购买金银首饰，打高尔夫球等高消费这部分收入大部分来源于高收入阶层，一般老百姓也消费不起。目前很多的高收入阶层到国外消费奢侈品，将部分税收留在了国外，也有报道说我们每年到欧洲仅仅应该去减税而没有减税的一个这么数目就达到了几千亿人民币，非常大的一个数字。毕竟国内市场非常巨大，大部分的高收入阶层购买力还是在国内，我们对于高消费、高污染、高耗能征税，它有利于社会的收入分配公平。
第四个方面，建立综合与分类相结合的一个个人所得税税制。在个人所得税方面，我们当前的个人所得税是不利于工薪阶层的，而有利于高收入阶层。高收入阶层由于存在多个收入渠道，而每个收入渠道最高按照劳务所得的20%征税，而如果把这些收入都加起来的话，那就按照个人所得税累进40%税率进行征税。如果按照综合与分类相结合的原则，将从高收入阶层征收更多的所得税，而低收入阶层因为家庭征税会减少税负。总体而言，所得税可能还是会通过提高起征点的行为，实现税制模式的转型，使个税更好地发挥调节收入分配的功能。在具体操作上，要通过合理地划分税率、合理设定税基的扣除额度、优化税率结构、综合考虑家庭的扣除因素，如抚养老人和子女，降低中低收入阶层的税负，提高高收入群体的税负，这是我们改革的一个方向。
第五个方面，加快房地产税的立法，并适时地推进改革。房地产税务以房屋为征收对象，按照房屋的计税余值或租金收入计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。目前在上海市、重庆市已经开展房产税征收试点，上海主要是针对本市居民家庭在上海新购并属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房。居民家庭人均住房面积在60平方米以下的可暂免征收房产税。它实行的是一个差别化的比例税率，适用税率暂定为0.6%，但对应税住房每平方米市场交易价格低于上年度新建商品房平均销售价格2倍，税率可暂减为0.4%，房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算交纳。
重庆征收的对象是个人拥有的独栋商品住宅；个人新购的高档住房。建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍以上的住房。在重庆市同时没有户籍、没有企业、没有工作的个人新购的第二套含第二套以上的普通住房。在税率方面，个人拥有的独栋商品住宅，税率0.5%。另外还有1%、1.2%等几种不同的模式。总的来看，加快房地产税的立法是提高直接税比重的一个办法。我们相信，在未来的5到10年，房地产税立法可能成为一个现实。
此外，还要进一步地推进资源税的改革。从量计征到从价计征，从量计征，我们按照量
的多少来征税，没法反映和经济发展的紧密联系，造成了资源的一个粗放的开采和浪费，按照从价计征，有利于倒逼企业节约资源、降低能耗，也有利于经济的转型升级。同时，我们还要推动环境的一些相关收费，改成“环境税”，环境问题的确已经成为我们现在面临的一个非常重要的问题，也给各级政府带来了一个很大的压力。这些问题个人是没有办法从根本上来改变环境的大问题的，必须通过全社会的共同努力，政府、企业、个人共同努力才能够改进或优化、改善整个的居住环境。所以，从经济方面来讲要推进环境税的尽快实施。
在税收管理方面要按照统一税制、公平税负，促进公平竞争的原则，加强对税收优惠，特别是区域税收优惠的一个规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策，要完善国税和地税的一个征管体制。
至少，据统计有7种与税收有关的立法需要调整，如增值税法、个人所得税法、房地产税法等，这些税法都有望在2016年以前推进。通过税收优惠法有助于优惠政策的科学透明，这也是税收立法模式的一个创新，税收征管法现在已经是在征求意见，而且也有望尽快推行。如涉税信息的一些管理需要明确，这已经在征求意见了，这是第二个问题。
三、建立事权和支出责任相适应的制度
第三个大问题，要建立事权与支出责任相适应的制度。首先，从公共经济学上来讲，西方的多层级的国家大多是按照公共产品的层次性或外部性来分配、来界定政府的事权。对于那些全国性的公共产品，如国防、外交、宏观经济政策等公共制度，这些属于对全国人民都适应的，需要由中央政府统一来提供。如国防，一个国家只要建立了国防体系，那无论你是新出生的一个婴儿，你还是在监狱里服刑的一个犯人都应享受到国防体系保护，是无差别、无歧视的。第二，地方性公共产品。如治安、消防和垃圾处理，这些都是和基层政府，如街道、乡镇，是密切相关的。因为这些产品的提供和生活在这个区域里的人的生活是正相关关系。如在海淀区所提供的一个垃圾处理和消防服务是和海淀区工作、生活的几百万人口是紧密相关的，其他享受这个服务的人是短期内到海淀来出差、开会、学习、培训等，也是比较清楚的。其中比较复杂的是一些外溢性的公共产品，如跨流域的大江大河的治理，这些公共产品怎么提供？需要多层级政府共同地协同努力才能够有效地提供和完善。
目前来讲，我们在提供公共产品或政府的事权划分方面存在着一个上下不明的问题。一方面，中央政府和省级政府掌握了相对比较充沛的税源或有充沛的财力，但它们承担的事权责任相对较小；另外一方面，财力比较贫瘠的乡镇政府、县政府、地级市，他们要承担更多的支出责任。据不完全统计，目前的县乡政府承担的支出责任大约在55%以上，其中省以下
的政府支出占到整个支出的85%，但地方政府的收入仅仅为52.1%。
我们可以从历史发展的眼光来分析地方的一个事权和财力的变迁情况，我们看三个时间节点。第一个，在1978年，地方政府的财政收入占比达到了84.5%，但它的事权是52.6%，它的财力要超出它的事权。1993年，地方的收入占全部收入的比重是78%，其事权是71.7%，从1994年实行分税制开始，这种情况一下子就发生了一个逆转，地方政府的支出责任在不断地上升，但大部分年份财力收入一下子跌到50%以上，近两年有所增长，去年已经上升到52.1%，但同期，其支出责任也在增加，达到了85.1%，差30个百分点。差的这30个百分点，很显然是通过中央的转移支付来弥补的，也就造成了很多资金的浪费和损耗，这需要进一步地改革。
这里边还带来一个问题，中央财政收入占全国财政收入的占比到底高不高？因为在1993年分税制以前占22%，所以我们就实行了分税制，其中一个重要的目的是提高中央财政收入占全部财政收入的比重，这些年来一直在50%以上，2012年占到47.9%，到底高不高？
其实有两个比较纬度，一方面从历史来看，从历史上看大的一些朝代里面，中央政府的占比是略略占优的，如隋唐是5：5，宋的时候是6：4，中央占到6成，到了元、明甚至更高一些了，而且到明朝已经高得有点过分了，反而抑制了地方的积极性，在明朝的时候，中央占比80%，地方才占财政收入占比的20%，这也是极端不合理的一种状况。
从国际范围来看，很多国家中央政府占的收入比重也比较高，60%、70%、80%都有，但重要的是，这些国家中央政府的支出比例也是相对比较高的，我们的问题在于中央政府本级政府的支出比例比较低，才占15%左右，但我们的占比在50%左右，所以有一个差距。这里边我们也比较了几个国家对于一些大宗的公共产品或准公共产品的提供情况，如教育、卫生和社会保障。我们可以看到在教育方面的整个支出责任，中央政府是52.3%左右，卫生方面是64.1%，社会保障是68.6%，大部分资金都是联邦政府在出的。像德国在卫生领域，联邦政府承担的比重是65.9%，社会保障是76.8%，余下的部分都由州政府和地方政府来承担。像巴西的社会保障，中央政府承担84.6%，这都是与我国有所区别的地方。
所以这次我们对于整个的事权责任也有很多的一些突破、界定和创新。第一，三中全会强调：要适度加强中央事权和支出责任，提高中央的支出比重。像国防、外交、国家安全，关系到全国统一市场规则和管理等作为中央事权，这是第一次明确下来的。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，要逐步理顺事权关系，因为从信息对称方面来讲，社会保障比较容易做到信息对称，这些中央政府也应承担更多的一些责任。区域性的公共服务作为地方事权，这是地方性的公共产品提供，应作为地方事权。中央和地方按照事权划分，相应地承担和分担支出责任，中央也可以通过安排转移支付将部分事权支出
责任委托给地方来承担，对于一些跨区域，并且对其他地区影响比较大的公共服务，中央政府通过转移支付也承担一部分事权支出责任。
此外，这次会议还提出要保持现有的中央和地方财力格局的总体稳定，稳定税负，结合税制，考虑到税种属性，进一步理顺中央和地方的收入划分。如营业税改增值税以后，暂时是放在地方政府来带。但当全面铺开以后怎么办？它就必然倒逼在增值税分配方面，中央和地方政府重新进行调整，重新进行一个分配，这些问题都是需要我们研究的。
建立事权和支出责任相适应的制度也是这次三中全会的一个新提法。以前更多地强调事权和财力相匹配，支出责任不同于财力，财力强调的是钱的来源，支出责任强调是谁花钱，谁办事，这是支出责任强调的事。目前我们前面一直在强调地方的支出责任比重过大，可以上移一部分，如在教育方面的支出，尤其是义务教育阶段、社保方面阶段，一些事项的执行权和支出责任应上移到中央，从财力到支出责任这个提法的改变说明了我们进一步强调财政问题在事权落实的过程中责任的重要性，各级政府部门在落实事权时要更好地以财力为保障。
总的来讲，划分中央与地方的事权责任，其中应坚持的几个原则，第一个，按照它的外部性来划分，到底受益范围是全国人民还是部分人民还是跨区域人民，所以这次也提出来将部分的社会保障、跨区域重大项目建设维护作为中央和地方的共同事权，有利于今后居民跨区域、跨省之间的社会保障，例如医疗保险跨省报销等实现全国范围无障碍使用，也可以提高居民的生活基本保障的水平，这也应该是上提的。这符合第二个特征，信息的对称，通过身份证的有关方式进行全国的信息联网，完全可以实现有效信息对称。此外，还要有效地调动中央和地方的两个积极性，既要建立一个稳定的强的中央政府，也要发挥地方各个政府的各层级政府的一个积极性。
总之，财政是国家治理的一个基础和重要的支柱，三中全会推动财税改革有着很多新的论述和新的论断，这必将对于下一步的财税改革发挥一个非常重要的指导作用，通过财税改革进而实现经济社会的一个稳健的发展，顺利地跨越中等收入陷阱，促进社会的公平正义，将有助于我们全面地建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。
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