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作者 中信建投 黄文涛
改革背景:当前粮食生产中存在的问题
农产品主要包括粮食、棉花、油料、糖料、麻类、烟叶、蔬菜和瓜类、药材和其它农作物等几大类。从播种面积看，粮食占比接近70%，同时粮食生产问题始终是政府关注的头等大事。粮食包括谷物、豆类、薯类三大类，其中谷物又包括稻谷、小麦、玉米与高粱四类。从粮食角度看，当前农业存在的问题主要有几个方面。
1.1粮食国际竞争力较弱
从可获得的数据看，2010年以来国际市场小麦、稻谷、玉米与大豆价格出现较明显下滑，但国内受收购价与出库价支撑，并未明显下降或者下降幅度较小，造成国际价格普遍低于国内价格（图1至图4）1。即便是考虑运费与关税后，玉米与大豆进口完税价仍低于国内价格。粮食国内价格持续高于国际价格，一方面导致粮食进口量增加，另一方面也说明国内粮食国际竞争力较弱。借鉴学术研究使用的贸易竞争力指数2可衡量中国粮食国际竞争力，结果显示，粮食TC指数2008年之后在-0.9附近波动（图5），表明粮食国际竞争力较弱；同期主要粮食品种TC指数基本都为负值且基本呈下降态势（图6），表明主要粮食品种竞争力普遍较弱且有降低趋势。
1.2粮食生产结构分化
粮食在农作物种植面积占绝大部分。本世纪初，粮食在农作物播种面积占比曾一度下滑至65%的低点，但之后稳步回升并保持在68%左右（图7）。主要粮食作物中，小麦、稻谷与玉米播种面积均有所上涨，尤其是玉米，播种面积从2003年的2406.8万公顷上升至2015年的3811.9万公顷，增长近54%，在农作物种植面积占比从16.6%上升至22.9%。由于东北与内蒙古等地区玉米种植面积增加，大豆种植面积从2004年的931.2万公顷下降至2014年的680.0万公顷，缩减近27%，在农作物种植面积占比从6.2%降至4.1%（图8）。
生产方面，稻谷、小麦与玉米产量显著增加，2015年分别较2003年分别增长近30%、50%与94%，但同期豆类与薯类产量分别缩减25%与5%。由于产量较低，大豆自给率不到20%左右，大部分需求通过进口满足，2016年大豆进口量达到8590万吨的历史高位（图9），库存水平也相应较低（图10）。
1.3“库存高、进口增、出库难”现象并存
1978年以来，中国粮食产量整体呈上升趋势，尤其是2004年至2015年连续十二年增产，2016年虽有所下降，但仍达到6.16吨，为历史第二峰值（图11）。粮食产量国际排名靠前，其中谷物长期居首位，大豆产量自本世纪以来居第四（图12）。三种主粮稻谷、小麦与玉米产量显著增加，2015年分别较2003年分别增长近30%、50%与94%（图13）。三种主粮基本可以保持供需平衡，2011年以来基本是年产量高于消费量，特别是玉米产量几乎相当于消费量的三倍左右（图14）。
由于供大于需，近年来三种主粮库存持续升高，目前稻谷与小麦库存相当于年消费量的70%左右，而玉米库存相当于年消费量的140%左右（图15）。与此同时，今年粮食进口量总体不断攀升，除了国内供给不足的大豆外，小麦、玉米、稻谷进口占消费比重都有不同程度提升（图16）。
部分由于国内价格过高原因，在主粮库存过高与进口增加的同时还存在出库难问题。在2014年国际粮食价格显著下降后，国内粮食拍卖成交率也显著下滑（图17至图20），这反过来进一步加剧了库存过高问题。如果这一逻辑成立，那么政府需要以低于收购价格拍卖玉米才能去库存。
1.4粮食收购加重财政负担
从可获得的数据看，近年来玉米临时储存收购量占总产量的比重不断上升，2015年收购量高达11593万吨，超过当年玉米产量的一半（图21）；小麦最低收购价收购量基本呈下降趋势，占产量比重也相应下滑，2013年仍接近10%左右（图22）。收购量较大叠加国内收购价长期过高，导致财政负担过重；如果再考虑存储费用，则财政负担更重。
改革重点之一::粮食价格形成机制
农业供给侧改革涉及方面广泛，其中的核心是粮食价格形成机制。一方面，粮食问题是重中之重，从过去经验看，粮食价格形成机制对粮食生产与价格均有重大影响。另一方面，上述粮食生产中存在的问题，在很大程度上都能从粮食价格形成机制上找到根源，因此，要解决上述问题，粮食价格形成机制是非常关键的环节。
2.1农产品价格形成机制演变及其影响
改革开放后，政府进行了一系列农业改革，从粮食购销管理体制的角度看，可大致分为几个阶段（核心内容见附表）。
2.1.11978-1984年：“统购统销”
这一期间的主要特征是，在收购与销售端，不论是数量还是价格，均是由政府“统购统销”，政府在确定粮食收购价格水平中仍发挥着主导作用。当然，针对这一体制下粮食价格过低，长期严重压抑农民发展粮食生产积极性，政府在“统购统销”框架内也进行了一些调整。改革政策包括提高粮食统购价格、减少行政干预、增加农产品定价的市场化程度等。1979-1984年，粮食收购价格上涨98.1%，粮食产量也明显提升。
2.1.21985-1992年：收购“双轨制”与销售放开
这一期间的主要特征是，粮食收购的“定购+自由交易”双轨制以及粮食销售逐步放开。1985年发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提出“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”；将粮食、棉花“统购”改为“合同订购”，要求在粮食播种前由商业部门与农民协商，签订定购合同；定购以外的粮食可以自由上市。这意味着在粮食收购市场，政府强制性收购与一般市场交换同时存在，并且供需关系对合同收购价格的影响加大。为避免政府影响力减弱而导致农民种粮收益下降和积极性受挫问题，1990年政府提出建立粮食收购的最低保护价制度并决定筹建国家粮食储备局。在销售价格方面，从1985年起，对销往农村的粮食实行购销同价，并将工业和饲料用粮改为市场价格供应。1992年政府完全放开粮食消费市场，居民购买粮食不再依赖国有粮店，粮票退出历史舞台。这基本上标志着粮食消费市场的建立或者完全放开，政府对粮食消费价格不再施加影响力。
2.1.31993-2003年：粮食价格市场化改革的尝试与反复
1993年，政府发布《加快粮食流通体制改革的通知》，确立粮食价格市场化目标，“争取二三年内全部放开粮食价格”，这是粮食价格市场化改革的重大举措；确定“保量放价”政策，即保留粮食定购数量，但与之前的“按合同定价”不同，收购价格随行就市，市场供需对价格的影响力进一步提升。同时，为防止“谷贱伤农”或粮价暴涨，保护生产者和消费者利益，决定建立粮食收购保护价格制度：粮食市价低于保护价时，按保护价收购；粮食市价上涨过多时，按较低价格出售；价差由风险基金补偿。
但1993年下半年，国内粮食供求关系紧张，粮食价格明显上涨，1994年《关于深化粮食购销体制改革通知》重申定购是农民应尽的义务，农民必须履行；确定国家必须控制贸易粮的70-80%；政府继续直接控制粮食订购价格。1998年的《粮食收购条例》条例进一步提出所谓的“三项政策，一项改革”，即“保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革”，同时要求国有粮食部门严格控制一级粮食收购市场，不允许私商和其他主体从事粮食收购活动，这种粮食收购垄断色彩，事实上是向计划经济的倒退。直到2001年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出改革总体目标“充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系”，才重新回归市场化改革道路。
另一方面，虽然1993年就决定建立粮食收购保护价格制度，但1994、1996年政府为鼓励农民生产粮食，大幅度提高定购价，最低保护价政策效果没有得到检验。而且，保护价具体由省区市政府制定，以保障农民和其他粮食生产者出售粮食能够补偿生产成本并得到适当收益为标准，难以保障农民种粮收益，“三项政策，一项改革”在执行中出现了一些地方没有完全做到按保护价敞开收购农民余粮、部分粮食品种顺价销售困难、有些产区的粮食风险基金不能及时足额到位等问题。
总结而言，这段时期粮食价格市场化改革进程出现反复，最低保护价政策虽然建立但实际效果有限，尽管政府希望影响粮食价格，强调按保护价收购农民余量，但受财力制约、国有粮食经营企业管理不善等因素影响，政府对粮食价格形成的影响力不从心，粮食产量与价格波动较大。
2.1.42004-2013年：粮食价格市场化改革推进期
这段时期的主要特征是粮食收购价与临时收储制度的实质确立。2000-2003年，粮食价格震荡下行，种粮收益逼近历史最低点，粮食产量低位徘徊。特别是2003年粮食大幅度减产后，秋粮收获后粮食价格出现明显上涨，这种上涨势头在2004年一直持续。2004年，3月23日国务院全国农业和粮食工作会议以及5月23日《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见(国发〔2004〕17号)》提出减免农业税方案，并对重点粮食品种实行最低收购价。具体操作上，由发改委等部门在每年春播之前发布最低收购价，粮食收成之后，委托中储粮等国有粮食企业向农民收粮，价格不低于最低收购价。2008年，政府进一步确定对稻谷玉米、大豆、棉花等的临时收储制度，在农作物价格较低时，国家根据市场情况确定临时收购价格，农民按照临时收购价格把农作物卖给国家收储粮库；在市场粮源短缺时，国家拍卖临储库存农作物保障市场供应，稳定加工企业利润与成品粮价格。
尽管1990年《国务院关于建立国家专项粮食储备制度的决定》在形式上已经确立了收购保护价制度，但直至2003年，保护价具体由省区市政府制定，确定标准是“补偿生产成本，得到适当收益”，由于政府财力有限，保护价格进而种粮收益率相对较低。与之前相比，始于2004年的最低保护价与临时收购价格由发改委、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行等部门统一确定，并且价格明显提高，种粮收益的提高（图23与图24）导致农民种粮积极性较高，粮食产量也多年联系增加。
2.1.52014年至今：粮食价格市场化改革完善期
最低保护价与临时收购制度效地调动了农民生产积极性，实现了粮食产量持续增加和农民收入较快增长。然而，由于国内外市场变化，农产品价格支持政策的弊端日益暴露出来，突出地表现为国内粮食产量高、库存高及进口量大的“三高问题”，进一步带来财政负担加重和国内仓容不足等突出问题。针对这些问题，2014年至今政府对粮食价格形成机制进行了一些调整。
2014年国家对大豆临时收储政策进行改革试点，主要内容是放弃大豆临时收储政策，相应地在辽宁、吉林、黑龙江等东北三省和内蒙古自治区探索建立大豆目标的价格制度。所谓“目标价格制度”，是指政府将预先合理确定的、适用一定时期的农产品的基准价位作为“目标价格”，实行“补两头、放中间”的制度。当农产品的实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价对生产者提供补贴，保障其基本收益；当农产品的实际市场价格高于目标价格时，则生产者可把产品全部销售到市场上，无需启动目标价格，此时，由政府对低收入消费群体给予消费补贴。与临时收储政策相比，目标价格制度更能发挥市场供需对价格的形成作用，而补贴制度又能保证生产者利益，提高农民种粮积极性。
2016年国家放弃东北三省和内蒙古的玉米临时收储政策，根据“市场定价、价补分离”原则，在东北和内蒙建立“市场化收购”加“补贴”的新制度。一方面，玉米价格由市场形成，生产者随行就市出售玉米，各类主体自主入市收购，实现由市场来调节生产与需求；另一方面，建立玉米生产者补贴制度，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹将补贴资金兑付到生产者，以保持优势产区玉米种植收益基本稳定。与临时收储政策相比，“市场化收购”加“补贴”制度也更能发挥市场供需对价格的形成作用，而补贴制度又能保证生产者利益，提高农民种粮积极性。
2.2从价格机制理解当前粮食生产中存在的问题
尽管2014年之后政府对粮食形成价格进行调整，但在2004年以来长达十年的时间内，粮食最低收购价与临时收储价格一直发挥重要作用。当前粮食生产中存在的前述问题，均可从2004年以来的粮食价格机制上找到原因。
2.2.1玉米种植收益过高，导致对大豆种植的替代
尽管玉米与大豆都曾采用临时收储政策，但玉米种植的收益整体要高于大豆种植。以成本收益率衡量，2009年以来玉米均高于大豆（图25）；以每亩现金收益衡量，2009-2014年以来玉米为200-350元左右，而大豆只有100-150左右，前者相当于后者的两倍左右（图26）。因此，不难理解，在东北三省与内蒙等大豆主产区，大豆种植面积与产量不断萎缩（图27与图28），玉米种植面积与产量则不断增高（图29与图30）。
2.2.2托市价格易升难降，导致产量与库存扩张过快
2007年以来，国家在东北三省和内蒙古自治区实行玉米临时收储政策，由政府向农民收购玉米，初衷是鼓励主产区玉米种植，保证国家安全。然而，2011年之后，国际农产品价格大幅跳水，而国内玉米收储价格却逐年提升。玉米临时收储政策设计的初衷是体现“临时”的概念，收或不收、什么时候开始到什么时候结束、按照什么价格来收，都需要根据市场情况来定。玉米临储政策在后来的实际运行中，从某种程度上已经偏离了政策设计的初衷，价格基本只升不降，数量也从一开始设计的有限收购变为敞开式收购。2015年我国玉米产量2.25亿吨，国家收储1.14亿吨，占比超过50%，对市场影响巨大，结果是积压了大量高价库存。稻谷与小麦的最低保护价也存在类似的情况，自2004年以来基本也是只升不降（图31与图32）。
2015年，玉米临储收购价格首次下调。2016年，东三省玉米临储取消，改为最低收购价格补贴。价补分离，让市场供需决定价格，使价格反映了市场的供需情况，通过价格调节供需，一定程度上缓解了玉米过剩，同时也降低了财政负担。但是，此前积累的高价库存和巨大产能，仍需要较长时间消化和去化。
2.2.3产量与库存虽然增高，但有效供给不足
不同品种的农产品面临的情况差异巨大，但可归纳为高库存和有效供给不足两类。进口配额制度人工的将国内外农产品市场进行了分割。受进口配额保护的品种，其价格由国内市场决定，而托市政策抬高这部分农产品收购价格引发了盲目扩产，进而导致库存高企，这类农产品以玉米为代表，小麦和水稻的情况类似，但小麦和水稻目前产量基本能被国内需求消化，过剩程度较轻。与国内玉米价格相比，国际玉米价格近年来跌幅较大。用粮企业便倾向采购价格低廉的进口玉米和玉米替代品，如大麦、高粱、木薯等，使用范围也从饲料原料领域进入制粉、酒精等食品领域，进口量节节攀升（图33）。
对于开放进口的品种，其面临直接的国际竞争，由国际市场掌握定价权，而国内高昂的生产成本造成国内产品竞争力低下，无法形成有效供给，以大豆为主要代表。国内大豆消费量逐年上升，国内大豆产量无法满足需求，供应缺口较大，2016年国内大豆总消费量9944万吨，但国内自产仅1185万吨，全年进口量8590万吨。因此大豆价格由国际市场决定。由于国际价格远低于国内价格，再加上进口大豆出油率较高，加工企业使用进口大豆的利润明显高于使用国产大豆的利润（图34至图36），也相应更倾向于使用进口大豆，导致国产大豆因价格过高而滞销，属于无效供给，最终形成库存积压。
2.2.4粮食价格过高，加工企业经营难度加大
粮食市场价格被扭曲后，出现诸如“麦强粉弱”、“稻强米弱”等众多不符合市场规律的现象，粮食贸易经营企业特别是粮食加工企业面临较大风险。目前，深加工行业整体盈利持续不佳（图37），大豆与玉米胚芽压榨开机率只有50%左右（图38），不少深加工企业在停产、半停产边缘徘徊。
改革重点之二::降成本
无论是大豆的目标价格制度，还是玉米的“市场化收购+补贴”政策，较之前的最低收购价与临时收储制度都更加市场化，过去多年的政府价格托底效果将趋为弱化。在这种情况下，如何保障农民种粮收益？一个重要的思路就是降低种植成本。这需要首先了解中国粮食种植成本的构成、变化趋势，以及与其他国家相比哪些部分相对较高。
3.1粮食成本及结构变化趋势
按发改委《全国农产品成本收益资料》的分类标准，粮食种植成本有总成本与现金成本两个衡量口径，两项指标构成不完全一致但有一定关联。其中，总成本构成及各指标之间的关系可简单梳理为表1；现金成本为生产成本与家庭用工折价、自营地折租两项之差，换而言之，现金成本为总成本中扣除家庭用工与自营地按市场工资与租金折算成本后的部分。
从趋势看，三种主粮总成本除了1996-2003年这段时期外，基本呈稳定上涨趋势（图39）。1978-1996年，推动总成本上涨的主要是物质成本与费用、人工成本，土地成本上涨有限；但2004年之后，三项成本均有明显上涨。2015年每亩总成本约1090元，相当于2004年的2.76倍，2004-2015年间年均增速8.8%左右。扣除家庭用工折价与自营地折租之后，2015年每亩现金成本493.0元，相当于总成本的45.2%（图40），2004-2015年年均涨幅7.0%左右。从结构看，现金成本主要有物质成本与费用构成（图41）。
总成本构成结构2008年以来发生较大变化。物质成本与费用在农产品生产成本中的比值不断降低（图42），2015年物质成本与费用425元，占比接近40%，较2008年下降了近10个百分点；其中回落最显著的主要是化肥，从2008年的21.1%回落9个百分点至12.1%（图43），原因在于，土壤施用氮肥多年，土壤中氮元素已饱和，且多年来农业部推广测土配方施肥、科学施肥，三种主粮每公斤主产品肥料折纯用量呈回落态势。人工成本上涨明显，主要来自于家庭用工折价费用上涨；2015年家庭用工折价费用415.7元，相当于2004年的3.2倍（图44），占比从2004年的32.7%提升5.4个百分点至38.1%（图45）。事实上，粮食生产用工在不断下降（图47），人工成本的上升主要来自日均费用的上升，2004年日均费用20元左右，2015年已上升至80-100元左右（图48）。土地成本同样上涨明显（图49），主要来自于自营地折价费用上涨；2015年自营地折价费用181.4元，相当于2004年的3.8倍，占比从2004年的12.2%提升4.4个百分点至16.6%（图50）。
3.2中美粮食成本及结构比较
根据美国农业部（USDA）提供的数据，可以对中美粮食成本及结构进行对比。由于中美两国的农业成本结构并不完全一致，我们对成本构成重新进行了梳理，并按当年汇率折算为人民币计价。
2015年，中国稻谷、小麦、玉米与大豆每亩总成本分别为1202.1、984.3、1083.7与674.7元，分别相当于美国的1.24、3.10、1.56与1.39倍；而在2004年，四种粮食的中美种植总成本比值只有0.51、1.37、0.73、0.75。2004-2015年的变化也跟同期中国粮食种植成本的大幅上涨吻合（图51至图54）。分项来看，中国粮食种植的物质成本与费用其实并不高，除了小麦之外，其他三种粮食的物质成本与费用是要低于美国的。两国差异最大的主要是人工成本项，美国小麦、玉米与大豆只有20-30元，稻谷只有100元左右；中国基本为350-500元，较低的大豆也超过200元。土地成本方面，中国约为200-260之间，美国约为160-185之间（小麦略低，为67.7左右），中国也显著高于美国，但差距较人工成本要小很多。
从构成（图55至图62）来看，中美两国差距最大的仍是家庭用工折价，中国四种粮食生产成本中家庭用工折价占比大致在30%-40%左右，而美国只有3%-5%左右。土地成本（由于美国没有提供自营地与流转地租金，没有再进行拆分）相差不大，小麦与玉米土地成本占比甚至低于美国。物质成本与费用中，固定资产折旧占比整体低于美国（稻谷略低于美国），如果再加上维护修理费与燃料动力费等反映机械化工具投入的费用分项，中国占比较美国的差距更大，稻谷、小麦、玉米与大豆四项分别为16.5%、14.2%、11.4%与12.3%，美国则分别为26.3%、39.6%、22.2%与27.0%，中国约为美国的一半左右。另外，农药费用占比美国显著高于中国，种子费用占比美国也整体高于中国（小麦除外）。
3.3从降低粮食成本看改革措施
从中美比较来看，造成中国粮食成本较高的主要因素是人工成本过高。考虑到中国单位劳动成本很可能低于美国，这意味着中国粮食生产中劳工投入可能过高。再结合中国固定资产折旧、维护修理费与燃料动力费等反映机械化工具投入占比较低来看，造成中国粮食生产成本过高的根源可能主要是生产方式的差异：由于人均耕种面积较小，大规模的机械化生产难以开展，只能依靠人工投入。这一方面导致人工与土地成本过高，另一方面导致过多劳动力被束缚在土地上。
从这个角度看，实现土地流转制度创新，改变土地细碎化状况，加快土地流转集中，对降低粮食生产成本具有重要意义。近几年土地流转呈现出快速推进势头，在政策层面也出台了许多措施。2014年9月29日，习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者”。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权，据公开信息，截止2016年10月底，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。2016年中央一号文件提出，“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”。中央经济工作会议则提出要“细化和落实承包土地‘三权分置’办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利”。2016年10月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《“三权分置”意见》）。但总体上讲，小农分散经营的格局未变，规模经营还有很大空间。
另外，减少化肥农药不合理使用也有助于降低农产品物质成本与费用。中国化肥、农药用量相当大，但化肥、农药的利用率比发达国家低15%-20%，降低使用量、提高利用率势在必行。事实上，2008年以来三种主粮每亩总成本中化肥占比已逐步下降（图63）；当然，化肥占比的下降在一定程度上是受相关产品价格的影响，但即便是扣除价格因素后，化肥与大豆每公斤主产品肥料折纯用量已呈逐步回落态势（图64）。2016年中央一号文件提出，“加大农业面源污染防治力度，实施化肥农药零增长行动，实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程”；2016年5月底发布的“土十条”明确提出“减少化肥使用量”、“2020年，全国主要农作物化肥、农药使用量实现零增长”，预计未来化肥与农业使用量仍将下降，进而降低粮食生产成本。
改革影响::对粮食价格影响有限
历史经验显示，粮食产量与上一年粮食出售价格、成本收益率、纯收益率等指标增速有较强的相关性（图65与图66），而价格与利润指标在很大程度上取决于政府制定的政策价格。2004年之后最低保护价与临时收储制度确定后，粮食出售价格与利润都有显著提高，粮食产量连续增加。2015年，粮食出售价格同比回落，成本收益率与纯收益率也出现较大幅度降低，2016年粮食产量也相应降低。直观来看，价格形成机制改革意味着政策价格支撑作用可能趋于弱化，这可能降低粮食种植利润率，农民种粮积极性降低可能会导致粮食产量下降，因此，农业供给侧改革在一定程度上引发市场对粮食价格进而通胀水平上涨的担忧。
但从生产、库存、降成本措施及国内外差价几个方面来看，改革对粮食价格影响相对有限。第一，短期来看，三种主粮基本处于生产大于消费或生产消费基本平衡的状态；第二，去库存加快可能会使库存粮食以相对较低的价格出库；第三，长期来看，降成本措施可能有助于降低粮食价格；第四，国内外粮食价格差在一定程度上通过进口渠道影响国内粮食价格，同时也可能促使粮食价格机制改革、粮食去库存、降低粮食种植成本进程加快。
4.1生产与消费
2014年以来的粮食价格机制改革主要体现为大豆与玉米，大豆临时收储政策转换为目标价格制度，玉米临时收储政策则是转换为“市场化收购”加“补贴”制度，再加上未来小麦与稻谷最低保护价制度可能也有所调整，未来粮食种植成本收益率与纯收益率可能仍会回落。2016年粮食产量虽然较2015年有所回落，但仍是历史第二高峰值，同时稻谷与玉米产量大于消费的局面仍未改变（图67至图69），小麦产量基本与消费量持平。更进一步看，农业供给侧改革主要是针对当前所存在的高库存、高成本等问题，保障粮食供给安全与农民收入增加仍将是最主要的任务，这意味着，在政策可能影响加大时会进行相应调整。
4.2粮食去库存
受粮食连年丰收、企业生产原料用粮下降、粮食收储价格高等因素影响，目前中国粮食库存处于历史相对高位。三类主粮中，小麦与稻谷库存消费比接近1999年的历史高位，库存消费比接近75%左右，换而言之，即便没有新增粮食，也可以支撑大约9个月的国内消费。玉米库存消费比更是约相当于1999年高点的三倍，目前约为140%左右，也就是相当于1年半的使用量，玉米高库存有助于带动饲料成本不断下降，间接缓解肉类价格上涨压力。库存过高增加财政成本，去库存是供给侧改革的内容之一，这可能会使库存粮食以较低的价格出库。
4.3降成本措施
如前所述，生产规模过小决定了我国粮食基础竞争力先天不足，与世界主要粮食出口国的成本差距难以从根本上消除。生产规模过小导致农业劳动生产率低下。因此，降低农产品生产成本是农业供给侧改革的重要内容，相关措施包括，通过土地流转和规模经营降低土地成本、通过农业社会化服务降低人工成本、通过提高农药化肥使用效率降低物质成本等。以上改革的到位和见效是较长期的过程，难以在短期内取得立竿见影的效果，但在长期可能有助于降低粮食种植成本，进而有助于粮食价格下降。
4.4国内外价差
从全球范围看，近几年农产品价格处于下行区间。出于保护国内农业的目的，我国玉米、小麦和大米采用进口配额制度，而进口配额制度人工的将农产品市场划分成国内和国外两个市场。因此，尽管国际粮食价格大幅低于国内价格，但进口量并没有大幅增加，相对于国内消费量非常有限。根据《农产品进口关税配额管理暂行办法》，2017年小麦、大米与玉米进口配额963.6万吨、532万吨与玉米720万吨，占2016年国内消费量的比重分别为8.7%、3.2%与4.1%，因此这三类粮食价格主要由国内供需关系确定。尽管如此，国际粮食价格较低仍会国内粮食价格有一定程度影响，一方面来自粮食进口的直接影响，另一方面是加大农业供给侧改革的必要性，可能加快粮食价格机制改革、粮食去库存、降低粮食种植成本的进程。
（完）
新财富APP（http://www.ikuyu.cn）， 沟通资本与分析师的桥梁，提供有深度的见解
作者 中信建投 黄文涛
改革背景:当前粮食生产中存在的问题
农产品主要包括粮食、棉花、油料、糖料、麻类、烟叶、蔬菜和瓜类、药材和其它农作物等几大类。从播种面积看，粮食占比接近70%，同时粮食生产问题始终是政府关注的头等大事。粮食包括谷物、豆类、薯类三大类，其中谷物又包括稻谷、小麦、玉米与高粱四类。从粮食角度看，当前农业存在的问题主要有几个方面。
1.1粮食国际竞争力较弱
从可获得的数据看，2010年以来国际市场小麦、稻谷、玉米与大豆价格出现较明显下滑，但国内受收购价与出库价支撑，并未明显下降或者下降幅度较小，造成国际价格普遍低于国内价格（图1至图4）1。即便是考虑运费与关税后，玉米与大豆进口完税价仍低于国内价格。粮食国内价格持续高于国际价格，一方面导致粮食进口量增加，另一方面也说明国内粮食国际竞争力较弱。借鉴学术研究使用的贸易竞争力指数2可衡量中国粮食国际竞争力，结果显示，粮食TC指数2008年之后在-0.9附近波动（图5），表明粮食国际竞争力较弱；同期主要粮食品种TC指数基本都为负值且基本呈下降态势（图6），表明主要粮食品种竞争力普遍较弱且有降低趋势。
1.2粮食生产结构分化
粮食在农作物种植面积占绝大部分。本世纪初，粮食在农作物播种面积占比曾一度下滑至65%的低点，但之后稳步回升并保持在68%左右（图7）。主要粮食作物中，小麦、稻谷与玉米播种面积均有所上涨，尤其是玉米，播种面积从2003年的2406.8万公顷上升至2015年的3811.9万公顷，增长近54%，在农作物种植面积占比从16.6%上升至22.9%。由于东北与内蒙古等地区玉米种植面积增加，大豆种植面积从2004年的931.2万公顷下降至2014年的680.0万公顷，缩减近27%，在农作物种植面积占比从6.2%降至4.1%（图8）。
生产方面，稻谷、小麦与玉米产量显著增加，2015年分别较2003年分别增长近30%、50%与94%，但同期豆类与薯类产量分别缩减25%与5%。由于产量较低，大豆自给率不到20%左右，大部分需求通过进口满足，2016年大豆进口量达到8590万吨的历史高位（图9），库存水平也相应较低（图10）。
1.3“库存高、进口增、出库难”现象并存
1978年以来，中国粮食产量整体呈上升趋势，尤其是2004年至2015年连续十二年增产，2016年虽有所下降，但仍达到6.16吨，为历史第二峰值（图11）。粮食产量国际排名靠前，其中谷物长期居首位，大豆产量自本世纪以来居第四（图12）。三种主粮稻谷、小麦与玉米产量显著增加，2015年分别较2003年分别增长近30%、50%与94%（图13）。三种主粮基本可以保持供需平衡，2011年以来基本是年产量高于消费量，特别是玉米产量几乎相当于消费量的三倍左右（图14）。
由于供大于需，近年来三种主粮库存持续升高，目前稻谷与小麦库存相当于年消费量的70%左右，而玉米库存相当于年消费量的140%左右（图15）。与此同时，今年粮食进口量总体不断攀升，除了国内供给不足的大豆外，小麦、玉米、稻谷进口占消费比重都有不同程度提升（图16）。
部分由于国内价格过高原因，在主粮库存过高与进口增加的同时还存在出库难问题。在2014年国际粮食价格显著下降后，国内粮食拍卖成交率也显著下滑（图17至图20），这反过来进一步加剧了库存过高问题。如果这一逻辑成立，那么政府需要以低于收购价格拍卖玉米才能去库存。
1.4粮食收购加重财政负担
从可获得的数据看，近年来玉米临时储存收购量占总产量的比重不断上升，2015年收购量高达11593万吨，超过当年玉米产量的一半（图21）；小麦最低收购价收购量基本呈下降趋势，占产量比重也相应下滑，2013年仍接近10%左右（图22）。收购量较大叠加国内收购价长期过高，导致财政负担过重；如果再考虑存储费用，则财政负担更重。
改革重点之一::粮食价格形成机制
农业供给侧改革涉及方面广泛，其中的核心是粮食价格形成机制。一方面，粮食问题是重中之重，从过去经验看，粮食价格形成机制对粮食生产与价格均有重大影响。另一方面，上述粮食生产中存在的问题，在很大程度上都能从粮食价格形成机制上找到根源，因此，要解决上述问题，粮食价格形成机制是非常关键的环节。
2.1农产品价格形成机制演变及其影响
改革开放后，政府进行了一系列农业改革，从粮食购销管理体制的角度看，可大致分为几个阶段（核心内容见附表）。
2.1.11978-1984年：“统购统销”
这一期间的主要特征是，在收购与销售端，不论是数量还是价格，均是由政府“统购统销”，政府在确定粮食收购价格水平中仍发挥着主导作用。当然，针对这一体制下粮食价格过低，长期严重压抑农民发展粮食生产积极性，政府在“统购统销”框架内也进行了一些调整。改革政策包括提高粮食统购价格、减少行政干预、增加农产品定价的市场化程度等。1979-1984年，粮食收购价格上涨98.1%，粮食产量也明显提升。
2.1.21985-1992年：收购“双轨制”与销售放开
这一期间的主要特征是，粮食收购的“定购+自由交易”双轨制以及粮食销售逐步放开。1985年发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提出“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”；将粮食、棉花“统购”改为“合同订购”，要求在粮食播种前由商业部门与农民协商，签订定购合同；定购以外的粮食可以自由上市。这意味着在粮食收购市场，政府强制性收购与一般市场交换同时存在，并且供需关系对合同收购价格的影响加大。为避免政府影响力减弱而导致农民种粮收益下降和积极性受挫问题，1990年政府提出建立粮食收购的最低保护价制度并决定筹建国家粮食储备局。在销售价格方面，从1985年起，对销往农村的粮食实行购销同价，并将工业和饲料用粮改为市场价格供应。1992年政府完全放开粮食消费市场，居民购买粮食不再依赖国有粮店，粮票退出历史舞台。这基本上标志着粮食消费市场的建立或者完全放开，政府对粮食消费价格不再施加影响力。
2.1.31993-2003年：粮食价格市场化改革的尝试与反复
1993年，政府发布《加快粮食流通体制改革的通知》，确立粮食价格市场化目标，“争取二三年内全部放开粮食价格”，这是粮食价格市场化改革的重大举措；确定“保量放价”政策，即保留粮食定购数量，但与之前的“按合同定价”不同，收购价格随行就市，市场供需对价格的影响力进一步提升。同时，为防止“谷贱伤农”或粮价暴涨，保护生产者和消费者利益，决定建立粮食收购保护价格制度：粮食市价低于保护价时，按保护价收购；粮食市价上涨过多时，按较低价格出售；价差由风险基金补偿。
但1993年下半年，国内粮食供求关系紧张，粮食价格明显上涨，1994年《关于深化粮食购销体制改革通知》重申定购是农民应尽的义务，农民必须履行；确定国家必须控制贸易粮的70-80%；政府继续直接控制粮食订购价格。1998年的《粮食收购条例》条例进一步提出所谓的“三项政策，一项改革”，即“保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革”，同时要求国有粮食部门严格控制一级粮食收购市场，不允许私商和其他主体从事粮食收购活动，这种粮食收购垄断色彩，事实上是向计划经济的倒退。直到2001年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出改革总体目标“充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系”，才重新回归市场化改革道路。
另一方面，虽然1993年就决定建立粮食收购保护价格制度，但1994、1996年政府为鼓励农民生产粮食，大幅度提高定购价，最低保护价政策效果没有得到检验。而且，保护价具体由省区市政府制定，以保障农民和其他粮食生产者出售粮食能够补偿生产成本并得到适当收益为标准，难以保障农民种粮收益，“三项政策，一项改革”在执行中出现了一些地方没有完全做到按保护价敞开收购农民余粮、部分粮食品种顺价销售困难、有些产区的粮食风险基金不能及时足额到位等问题。
总结而言，这段时期粮食价格市场化改革进程出现反复，最低保护价政策虽然建立但实际效果有限，尽管政府希望影响粮食价格，强调按保护价收购农民余量，但受财力制约、国有粮食经营企业管理不善等因素影响，政府对粮食价格形成的影响力不从心，粮食产量与价格波动较大。
2.1.42004-2013年：粮食价格市场化改革推进期
这段时期的主要特征是粮食收购价与临时收储制度的实质确立。2000-2003年，粮食价格震荡下行，种粮收益逼近历史最低点，粮食产量低位徘徊。特别是2003年粮食大幅度减产后，秋粮收获后粮食价格出现明显上涨，这种上涨势头在2004年一直持续。2004年，3月23日国务院全国农业和粮食工作会议以及5月23日《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见(国发〔2004〕17号)》提出减免农业税方案，并对重点粮食品种实行最低收购价。具体操作上，由发改委等部门在每年春播之前发布最低收购价，粮食收成之后，委托中储粮等国有粮食企业向农民收粮，价格不低于最低收购价。2008年，政府进一步确定对稻谷玉米、大豆、棉花等的临时收储制度，在农作物价格较低时，国家根据市场情况确定临时收购价格，农民按照临时收购价格把农作物卖给国家收储粮库；在市场粮源短缺时，国家拍卖临储库存农作物保障市场供应，稳定加工企业利润与成品粮价格。
尽管1990年《国务院关于建立国家专项粮食储备制度的决定》在形式上已经确立了收购保护价制度，但直至2003年，保护价具体由省区市政府制定，确定标准是“补偿生产成本，得到适当收益”，由于政府财力有限，保护价格进而种粮收益率相对较低。与之前相比，始于2004年的最低保护价与临时收购价格由发改委、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行等部门统一确定，并且价格明显提高，种粮收益的提高（图23与图24）导致农民种粮积极性较高，粮食产量也多年联系增加。
2.1.52014年至今：粮食价格市场化改革完善期
最低保护价与临时收购制度效地调动了农民生产积极性，实现了粮食产量持续增加和农民收入较快增长。然而，由于国内外市场变化，农产品价格支持政策的弊端日益暴露出来，突出地表现为国内粮食产量高、库存高及进口量大的“三高问题”，进一步带来财政负担加重和国内仓容不足等突出问题。针对这些问题，2014年至今政府对粮食价格形成机制进行了一些调整。
2014年国家对大豆临时收储政策进行改革试点，主要内容是放弃大豆临时收储政策，相应地在辽宁、吉林、黑龙江等东北三省和内蒙古自治区探索建立大豆目标的价格制度。所谓“目标价格制度”，是指政府将预先合理确定的、适用一定时期的农产品的基准价位作为“目标价格”，实行“补两头、放中间”的制度。当农产品的实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价对生产者提供补贴，保障其基本收益；当农产品的实际市场价格高于目标价格时，则生产者可把产品全部销售到市场上，无需启动目标价格，此时，由政府对低收入消费群体给予消费补贴。与临时收储政策相比，目标价格制度更能发挥市场供需对价格的形成作用，而补贴制度又能保证生产者利益，提高农民种粮积极性。
2016年国家放弃东北三省和内蒙古的玉米临时收储政策，根据“市场定价、价补分离”原则，在东北和内蒙建立“市场化收购”加“补贴”的新制度。一方面，玉米价格由市场形成，生产者随行就市出售玉米，各类主体自主入市收购，实现由市场来调节生产与需求；另一方面，建立玉米生产者补贴制度，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹将补贴资金兑付到生产者，以保持优势产区玉米种植收益基本稳定。与临时收储政策相比，“市场化收购”加“补贴”制度也更能发挥市场供需对价格的形成作用，而补贴制度又能保证生产者利益，提高农民种粮积极性。
2.2从价格机制理解当前粮食生产中存在的问题
尽管2014年之后政府对粮食形成价格进行调整，但在2004年以来长达十年的时间内，粮食最低收购价与临时收储价格一直发挥重要作用。当前粮食生产中存在的前述问题，均可从2004年以来的粮食价格机制上找到原因。
2.2.1玉米种植收益过高，导致对大豆种植的替代
尽管玉米与大豆都曾采用临时收储政策，但玉米种植的收益整体要高于大豆种植。以成本收益率衡量，2009年以来玉米均高于大豆（图25）；以每亩现金收益衡量，2009-2014年以来玉米为200-350元左右，而大豆只有100-150左右，前者相当于后者的两倍左右（图26）。因此，不难理解，在东北三省与内蒙等大豆主产区，大豆种植面积与产量不断萎缩（图27与图28），玉米种植面积与产量则不断增高（图29与图30）。
2.2.2托市价格易升难降，导致产量与库存扩张过快
2007年以来，国家在东北三省和内蒙古自治区实行玉米临时收储政策，由政府向农民收购玉米，初衷是鼓励主产区玉米种植，保证国家安全。然而，2011年之后，国际农产品价格大幅跳水，而国内玉米收储价格却逐年提升。玉米临时收储政策设计的初衷是体现“临时”的概念，收或不收、什么时候开始到什么时候结束、按照什么价格来收，都需要根据市场情况来定。玉米临储政策在后来的实际运行中，从某种程度上已经偏离了政策设计的初衷，价格基本只升不降，数量也从一开始设计的有限收购变为敞开式收购。2015年我国玉米产量2.25亿吨，国家收储1.14亿吨，占比超过50%，对市场影响巨大，结果是积压了大量高价库存。稻谷与小麦的最低保护价也存在类似的情况，自2004年以来基本也是只升不降（图31与图32）。
2015年，玉米临储收购价格首次下调。2016年，东三省玉米临储取消，改为最低收购价格补贴。价补分离，让市场供需决定价格，使价格反映了市场的供需情况，通过价格调节供需，一定程度上缓解了玉米过剩，同时也降低了财政负担。但是，此前积累的高价库存和巨大产能，仍需要较长时间消化和去化。
2.2.3产量与库存虽然增高，但有效供给不足
不同品种的农产品面临的情况差异巨大，但可归纳为高库存和有效供给不足两类。进口配额制度人工的将国内外农产品市场进行了分割。受进口配额保护的品种，其价格由国内市场决定，而托市政策抬高这部分农产品收购价格引发了盲目扩产，进而导致库存高企，这类农产品以玉米为代表，小麦和水稻的情况类似，但小麦和水稻目前产量基本能被国内需求消化，过剩程度较轻。与国内玉米价格相比，国际玉米价格近年来跌幅较大。用粮企业便倾向采购价格低廉的进口玉米和玉米替代品，如大麦、高粱、木薯等，使用范围也从饲料原料领域进入制粉、酒精等食品领域，进口量节节攀升（图33）。
对于开放进口的品种，其面临直接的国际竞争，由国际市场掌握定价权，而国内高昂的生产成本造成国内产品竞争力低下，无法形成有效供给，以大豆为主要代表。国内大豆消费量逐年上升，国内大豆产量无法满足需求，供应缺口较大，2016年国内大豆总消费量9944万吨，但国内自产仅1185万吨，全年进口量8590万吨。因此大豆价格由国际市场决定。由于国际价格远低于国内价格，再加上进口大豆出油率较高，加工企业使用进口大豆的利润明显高于使用国产大豆的利润（图34至图36），也相应更倾向于使用进口大豆，导致国产大豆因价格过高而滞销，属于无效供给，最终形成库存积压。
2.2.4粮食价格过高，加工企业经营难度加大
粮食市场价格被扭曲后，出现诸如“麦强粉弱”、“稻强米弱”等众多不符合市场规律的现象，粮食贸易经营企业特别是粮食加工企业面临较大风险。目前，深加工行业整体盈利持续不佳（图37），大豆与玉米胚芽压榨开机率只有50%左右（图38），不少深加工企业在停产、半停产边缘徘徊。
改革重点之二::降成本
无论是大豆的目标价格制度，还是玉米的“市场化收购+补贴”政策，较之前的最低收购价与临时收储制度都更加市场化，过去多年的政府价格托底效果将趋为弱化。在这种情况下，如何保障农民种粮收益？一个重要的思路就是降低种植成本。这需要首先了解中国粮食种植成本的构成、变化趋势，以及与其他国家相比哪些部分相对较高。
3.1粮食成本及结构变化趋势
按发改委《全国农产品成本收益资料》的分类标准，粮食种植成本有总成本与现金成本两个衡量口径，两项指标构成不完全一致但有一定关联。其中，总成本构成及各指标之间的关系可简单梳理为表1；现金成本为生产成本与家庭用工折价、自营地折租两项之差，换而言之，现金成本为总成本中扣除家庭用工与自营地按市场工资与租金折算成本后的部分。
从趋势看，三种主粮总成本除了1996-2003年这段时期外，基本呈稳定上涨趋势（图39）。1978-1996年，推动总成本上涨的主要是物质成本与费用、人工成本，土地成本上涨有限；但2004年之后，三项成本均有明显上涨。2015年每亩总成本约1090元，相当于2004年的2.76倍，2004-2015年间年均增速8.8%左右。扣除家庭用工折价与自营地折租之后，2015年每亩现金成本493.0元，相当于总成本的45.2%（图40），2004-2015年年均涨幅7.0%左右。从结构看，现金成本主要有物质成本与费用构成（图41）。
总成本构成结构2008年以来发生较大变化。物质成本与费用在农产品生产成本中的比值不断降低（图42），2015年物质成本与费用425元，占比接近40%，较2008年下降了近10个百分点；其中回落最显著的主要是化肥，从2008年的21.1%回落9个百分点至12.1%（图43），原因在于，土壤施用氮肥多年，土壤中氮元素已饱和，且多年来农业部推广测土配方施肥、科学施肥，三种主粮每公斤主产品肥料折纯用量呈回落态势。人工成本上涨明显，主要来自于家庭用工折价费用上涨；2015年家庭用工折价费用415.7元，相当于2004年的3.2倍（图44），占比从2004年的32.7%提升5.4个百分点至38.1%（图45）。事实上，粮食生产用工在不断下降（图47），人工成本的上升主要来自日均费用的上升，2004年日均费用20元左右，2015年已上升至80-100元左右（图48）。土地成本同样上涨明显（图49），主要来自于自营地折价费用上涨；2015年自营地折价费用181.4元，相当于2004年的3.8倍，占比从2004年的12.2%提升4.4个百分点至16.6%（图50）。
3.2中美粮食成本及结构比较
根据美国农业部（USDA）提供的数据，可以对中美粮食成本及结构进行对比。由于中美两国的农业成本结构并不完全一致，我们对成本构成重新进行了梳理，并按当年汇率折算为人民币计价。
2015年，中国稻谷、小麦、玉米与大豆每亩总成本分别为1202.1、984.3、1083.7与674.7元，分别相当于美国的1.24、3.10、1.56与1.39倍；而在2004年，四种粮食的中美种植总成本比值只有0.51、1.37、0.73、0.75。2004-2015年的变化也跟同期中国粮食种植成本的大幅上涨吻合（图51至图54）。分项来看，中国粮食种植的物质成本与费用其实并不高，除了小麦之外，其他三种粮食的物质成本与费用是要低于美国的。两国差异最大的主要是人工成本项，美国小麦、玉米与大豆只有20-30元，稻谷只有100元左右；中国基本为350-500元，较低的大豆也超过200元。土地成本方面，中国约为200-260之间，美国约为160-185之间（小麦略低，为67.7左右），中国也显著高于美国，但差距较人工成本要小很多。
从构成（图55至图62）来看，中美两国差距最大的仍是家庭用工折价，中国四种粮食生产成本中家庭用工折价占比大致在30%-40%左右，而美国只有3%-5%左右。土地成本（由于美国没有提供自营地与流转地租金，没有再进行拆分）相差不大，小麦与玉米土地成本占比甚至低于美国。物质成本与费用中，固定资产折旧占比整体低于美国（稻谷略低于美国），如果再加上维护修理费与燃料动力费等反映机械化工具投入的费用分项，中国占比较美国的差距更大，稻谷、小麦、玉米与大豆四项分别为16.5%、14.2%、11.4%与12.3%，美国则分别为26.3%、39.6%、22.2%与27.0%，中国约为美国的一半左右。另外，农药费用占比美国显著高于中国，种子费用占比美国也整体高于中国（小麦除外）。
3.3从降低粮食成本看改革措施
从中美比较来看，造成中国粮食成本较高的主要因素是人工成本过高。考虑到中国单位劳动成本很可能低于美国，这意味着中国粮食生产中劳工投入可能过高。再结合中国固定资产折旧、维护修理费与燃料动力费等反映机械化工具投入占比较低来看，造成中国粮食生产成本过高的根源可能主要是生产方式的差异：由于人均耕种面积较小，大规模的机械化生产难以开展，只能依靠人工投入。这一方面导致人工与土地成本过高，另一方面导致过多劳动力被束缚在土地上。
从这个角度看，实现土地流转制度创新，改变土地细碎化状况，加快土地流转集中，对降低粮食生产成本具有重要意义。近几年土地流转呈现出快速推进势头，在政策层面也出台了许多措施。2014年9月29日，习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者”。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权，据公开信息，截止2016年10月底，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。2016年中央一号文件提出，“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”。中央经济工作会议则提出要“细化和落实承包土地‘三权分置’办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利”。2016年10月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《“三权分置”意见》）。但总体上讲，小农分散经营的格局未变，规模经营还有很大空间。
另外，减少化肥农药不合理使用也有助于降低农产品物质成本与费用。中国化肥、农药用量相当大，但化肥、农药的利用率比发达国家低15%-20%，降低使用量、提高利用率势在必行。事实上，2008年以来三种主粮每亩总成本中化肥占比已逐步下降（图63）；当然，化肥占比的下降在一定程度上是受相关产品价格的影响，但即便是扣除价格因素后，化肥与大豆每公斤主产品肥料折纯用量已呈逐步回落态势（图64）。2016年中央一号文件提出，“加大农业面源污染防治力度，实施化肥农药零增长行动，实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程”；2016年5月底发布的“土十条”明确提出“减少化肥使用量”、“2020年，全国主要农作物化肥、农药使用量实现零增长”，预计未来化肥与农业使用量仍将下降，进而降低粮食生产成本。
改革影响::对粮食价格影响有限
历史经验显示，粮食产量与上一年粮食出售价格、成本收益率、纯收益率等指标增速有较强的相关性（图65与图66），而价格与利润指标在很大程度上取决于政府制定的政策价格。2004年之后最低保护价与临时收储制度确定后，粮食出售价格与利润都有显著提高，粮食产量连续增加。2015年，粮食出售价格同比回落，成本收益率与纯收益率也出现较大幅度降低，2016年粮食产量也相应降低。直观来看，价格形成机制改革意味着政策价格支撑作用可能趋于弱化，这可能降低粮食种植利润率，农民种粮积极性降低可能会导致粮食产量下降，因此，农业供给侧改革在一定程度上引发市场对粮食价格进而通胀水平上涨的担忧。
但从生产、库存、降成本措施及国内外差价几个方面来看，改革对粮食价格影响相对有限。第一，短期来看，三种主粮基本处于生产大于消费或生产消费基本平衡的状态；第二，去库存加快可能会使库存粮食以相对较低的价格出库；第三，长期来看，降成本措施可能有助于降低粮食价格；第四，国内外粮食价格差在一定程度上通过进口渠道影响国内粮食价格，同时也可能促使粮食价格机制改革、粮食去库存、降低粮食种植成本进程加快。
4.1生产与消费
2014年以来的粮食价格机制改革主要体现为大豆与玉米，大豆临时收储政策转换为目标价格制度，玉米临时收储政策则是转换为“市场化收购”加“补贴”制度，再加上未来小麦与稻谷最低保护价制度可能也有所调整，未来粮食种植成本收益率与纯收益率可能仍会回落。2016年粮食产量虽然较2015年有所回落，但仍是历史第二高峰值，同时稻谷与玉米产量大于消费的局面仍未改变（图67至图69），小麦产量基本与消费量持平。更进一步看，农业供给侧改革主要是针对当前所存在的高库存、高成本等问题，保障粮食供给安全与农民收入增加仍将是最主要的任务，这意味着，在政策可能影响加大时会进行相应调整。
4.2粮食去库存
受粮食连年丰收、企业生产原料用粮下降、粮食收储价格高等因素影响，目前中国粮食库存处于历史相对高位。三类主粮中，小麦与稻谷库存消费比接近1999年的历史高位，库存消费比接近75%左右，换而言之，即便没有新增粮食，也可以支撑大约9个月的国内消费。玉米库存消费比更是约相当于1999年高点的三倍，目前约为140%左右，也就是相当于1年半的使用量，玉米高库存有助于带动饲料成本不断下降，间接缓解肉类价格上涨压力。库存过高增加财政成本，去库存是供给侧改革的内容之一，这可能会使库存粮食以较低的价格出库。
4.3降成本措施
如前所述，生产规模过小决定了我国粮食基础竞争力先天不足，与世界主要粮食出口国的成本差距难以从根本上消除。生产规模过小导致农业劳动生产率低下。因此，降低农产品生产成本是农业供给侧改革的重要内容，相关措施包括，通过土地流转和规模经营降低土地成本、通过农业社会化服务降低人工成本、通过提高农药化肥使用效率降低物质成本等。以上改革的到位和见效是较长期的过程，难以在短期内取得立竿见影的效果，但在长期可能有助于降低粮食种植成本，进而有助于粮食价格下降。
4.4国内外价差
从全球范围看，近几年农产品价格处于下行区间。出于保护国内农业的目的，我国玉米、小麦和大米采用进口配额制度，而进口配额制度人工的将农产品市场划分成国内和国外两个市场。因此，尽管国际粮食价格大幅低于国内价格，但进口量并没有大幅增加，相对于国内消费量非常有限。根据《农产品进口关税配额管理暂行办法》，2017年小麦、大米与玉米进口配额963.6万吨、532万吨与玉米720万吨，占2016年国内消费量的比重分别为8.7%、3.2%与4.1%，因此这三类粮食价格主要由国内供需关系确定。尽管如此，国际粮食价格较低仍会国内粮食价格有一定程度影响，一方面来自粮食进口的直接影响，另一方面是加大农业供给侧改革的必要性，可能加快粮食价格机制改革、粮食去库存、降低粮食种植成本的进程。
（完）