浅谈我国地方环境行政管理体制的弊端与改革思路
【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。观察我国现行地方环境行政管理体制，主要存在以下问题： 1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；
2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。借鉴西方国家管理体制的先进经验并结合我国的实际情况，应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。
关键词：环境管理体制 弊端 改革
一、环境行政管理体制的含义
对于“环境行政管理”，目前尚无统一定义，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。“体制”的含义，《现代汉语词典》解释为：“1.关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度。2.艺术作品的体裁格局。”至于“环境行政管理体制”，学界至今尚无公认的定义，笔者认为其主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权
在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度，大致可以分为三个部分：
（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、国务院环保总局、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体，又如根据《淮河流域水污染防治暂行条例》第4条设立的淮河流域水资源保护领导小组。受委托的组织，是指接受环境行政机关的委托而取得环境行政权力，以委托的行政机关的名义实施环境行政决定，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织代替从事环境行政管理的还很少，主要是各环保局的职能机构如监测站以及2006年总局新设立的环境保护督查中心等各类派出机构，这应是今后壮大与发展我国环境行政管理力量的重要方向。
（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。
另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。
（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、
行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式
等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。
以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。
二、我国地方环境管理体制的弊端及原因
总体看来，目前这种统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制，在我国社会主义生态文明建设过程中，对于保障环境保护、经济与社会的协调发展曾经起到一定的积极作用。但在目前，由于环境管理体制立法滞后，且不够科学、合理，对有关组织机构职责权限界分不够具体、明确，致使环境保护“条块分割”严重，出现扯皮、争权、推诿责任的现象，这套环境管理体制已经无法满足社会进一步发展的需要。因此，虽然国家极度重视环境保护，相应法律、制度和机构建设发展迅速，但“中国在国家一级产生的大部分治理环境的动力却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽”，取得的成效难如人意。具体来说，我国环境管理体制存在如下突出问题：
1．缺乏统一专门的“环境管理组织法”，导致环境管理权力配置碎片化，缺乏体系性、科学性。我国目前的环境管理体制，机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学—横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力。按照李侃如的说法：“中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散”。具体来说，现行环境管理体制制度在权力配置方面存在如下问题：
（1）缺乏高位阶、统一、专门的法律依据。在中央一级，我国没有专门的“环境管理机构组织法，‘，在地方层次，也没有专门的环境管理机构设置法规和规章，有关规定主要散见于各种法律、法规、规章，甚至规范性文件当中。这导致实践中环境管理体制立法体系散乱，缺乏系统性，环境管理体制的立法出台较为随意。由此导致各种立法间缺乏协调，也导致环境管理机构的设置经常处于变动之中，大大影响了环境管理机构的稳定性。
（2）环境管理机构重复设置现象普遍，各种环境立法内容容易出现重复、交叉和矛盾。由于部门间权限界定模糊，对各部门如何协作的法律规定不详，导致各部门囿于本部门利益的不正当考虑，对有利可图的事务竞相主张管辖权，对与己不利的事务和责任，则相互推诿，产生”踢足球“的现象。
（3）管理部门错位，职权分工不合理。科学、有效的管理应当是先明确各部门的管理性质，分清该部门管理是综合性决策管理、行业管理，还是环境执法监督管理，在此基础上，对各个部门进行
合理职能分工，要避免管理性质与管理职能设计上的矛盾和冲突。但目前针对有关部门环境管理职能的设计，往往忽略了这一问题，具体表现为：行业管理部门行使了环境监督管理部门的职权，综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权，专业管理部门行使了综合决策性部门的职权，政府行使了其下属部门（尤其是环保部门）的职权。
2．环境保护队伍建设投入不足，缺乏财力、人力、技术和执法手段支持。在我国现行的政治体制下，环境保护部门是一个弱势部门，在人力、财力、技术和执法能力诸方面都存在不足，无法满足环境保护的实践需要。尤其是财力方面，环境保护部门亟待加大财力支持。目前的环境管理体制，在地方层面，由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱。由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱。
3．政府职能转化不到位，越位、缺位、错位现象都普遍存在。政府职能转变的核心是权力的正确行使，减少权力对微观经济活动的直接干预，着力提高宏观调控能力、公共服务能力和维护社会公平正义的能力。但实践中，仍有一些地方片面追求经济增长。GDP增长率仍然是地方政府绩效评价的最重要指标，这一指标的实现情况决定了地方政府及其官员政治收益的大小，”这种全国性的政治
和经济潜规则造成了戏剧性的后果“，”它给每一个地方的主要官员提供了巨大的激励，使他们变成了企业家—为促使所辖地域经济增长最大化寻找机会“，结果导致”环境政策的执行必然难逃此劫。
4.“统管”、“分管”分工不明，缺乏高规格部门协调机制，导致部门保护主义盛行。在环境管理实践中，由于对统管部门、分管部门权限配置的立法规定过于笼统、模糊和不完善，导致众多环境管理部门的行政执法出现异化现象，职权行使偏离了环境行政目标和行政法制原则，各部门往往把本机构的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策，实践中部门保护主义、条条主义盛行。具体原因是多方面的：
首先，我国目前缺乏高规格的环境管理协调机构。在1998年的机构改革中，撤销了承担跨部门协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能由当时的国家环境保护总局行使。但即使在目前，环境保护部也无法承担高规格的法定协调机构之责。这既是由现行法对环境保护主管机关的”统管部门“定位模糊所致，也与环境问题的复杂性、广泛性和综合性特点有关，相应的跨部门协调机构应有更高规格的行政位阶。环境保护需要多部门的协调工作，但在现有体制下，环境保护部被赋予协调职能，但却与其他部门属处于同等法律地位，事实上又是一个弱势部门，因此不能发挥协调作用。
其二，对于”统管“机关，权限划分模糊、缺乏明确性、配置不科学。《环境保护法》第7条对环保部门的”统管“定位存在问题：”统管“的措辞容易引起部门对立；环保部门与分管部门都”必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法，因此“统管”之权形同虚设；由于“统管”二字用语，分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责。
其三，由于“统管”部门“统管”缺位，“分管”部门职能越位、缺位现象比比皆是。现行法律对环境管理体制的规定，往往特别抽象和模糊，一般是先规定一个统管部门，然后再规定一个分管部门。主管部门职权设置通常较为具体，但分管部门职责往往一带而过，表述极为模糊，这导致分管部门权限划分缺乏明确法律依据，或存在重叠、交叉和缺漏现象，或因规定过于抽象、简单而使相应部门设置形同摆设。一旦出现环境污染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位，往往成为唯一承担责任的部门，分管部门则推诿责任，可见，环保部门并未有效地行使统一监管职能。
5.“块块”压倒“条条”，实践中地方保护主义盛行。在政府职能转变不到位的情况下，中央政府和地方政府面对环保问题，实际上有不同的利益考量和行为选择。中央政府强调经济、社会发展与生态环境相协调。但对于地方政府来说，因为环境治理经济成本高昂，因此缺乏投资环保的积极性。尤其是在目前的财税体制下，地
方政府其实是一个“谋利型政权经营者”，其更关注地方经济短期内的发展而非环境治理问题。从约束机制角度看，由于上下级政府间信息传递链条过长，地方政府有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息，这导致在生态制度问题上地方政府存在强烈的机会主义倾向。当条块管理出现利益冲突，地方保护主义就会抬头。可见，要推进生态文明建设，就要消除地方政府对环境保护的消极影响。在地方环境保护部门层次，我国确立的是双重管理体制：在横向的关系上，每一地方环境保护机关要受到同级地方政府的管理；在纵向关系上，同时也要受到上一级环境保护主管机关的管理。但在目前的权力利益格局下，“每一级环境部门都与本级的地域性政府有着一种固定的统属关系，而与全国政府序列中的上级环境部门只有一种虚的统属关系。”因此，我国目前地方环境管理体制实际上是以“块块”为主，环境行政主管部门只对本级政府负责，即所谓的“块块压过条条”。“这种权力结构有效地将每一个环境部门置于对本地经济加速发展负有最大责任同时也享有利益的官员手中。”而结果自然是“环境政策的执行必然难逃此劫。”实际上，地方环境管理机构改革应该是我国环境管理体制改革的重点和焦点所在。生态文明建设过程中的环境管理体制建设，地方环境保护部门改革是难点、焦点，也是改革的试金石。
6．环境管理机关管理理念陈旧，不能适应社会发展需求。自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29％的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中通过
官方渠道解决的环境纠纷不足1％。近年来环境突发事件骤增，其原因很多，但是有关政府环境管理部门面对重大环境问题缺乏有效公共决策机制、面对突发环境事件缺乏有效应对机制、面对新的社会形势缺乏与时俱进的自我定位和管理理念，不能不说是个中重要原因。
三、实现地方环境行政管理体制科学发展的改革思路
（一） 按照政企分开的原则，转变部门职能。
国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异， 大学生社会实践论文，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。
（二） 加强人员和机构方面的建设。
精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20 年甚至30 年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。
（三） 健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。 环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一
规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。
结束语 从法律保障层面来讲，一国的环境管理体制就是法律构筑的产物，环境管理体制的建立是一项系统工程，需要全面的统筹和安排；就组织机构设置而言，主要解决环境管理体制这个“系统”的“要素”构造，在我国现状下，涉及对既有环境管理机构的调整和环境管理能力的建设与加强，也涉及必要的新环境管理机构的建立；就权力配置结构而言，主要涉及“系统”的要素之间的“关系”考察与重构，在我国现有的环境管理体制格局下，实际上主要就是三个问题：中央与地方的分级管理界分，统管部门与分管部门的职能界分，而焦点体现在双重管理下的地方环境保护主管机关与地方政府的关系上；在职权运行机制方面，突出的问题是应该引入环境管理的社会参与机制，全面引入绿色GDP评价体系，以改变现有政府的激励机制。
参考文献：
[1] 参见张宝莉，徐玉新主编：《环境规划与管理》，中国环境科学出版社2004年版，第83页。
[2] 叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年（修订版），第132-144页。
[3]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第146页。
[4]王灿发：“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”，载《政法论坛》2003年第4期，第51-56页。
[5]王曦、邓肠：“从‘统一监督管理’到‘综合协调’”，载《吉林大学社会科学学报》2011年第6期，第85-89页。
[6]孙志燕，高世楫。 环境政策存在的若干问题与调整思路[N] . 学习时报，2007 , （11） .
[7]沈晓悦。 变“环境风暴”为长效机制[J ] . 环境经济， 2007 ,
（8） :9 - 12.
[ 8]张玉军，侯根然。 浅析我国的区域环境管理体制[J ] . 环境保护，2007 :44 - 48.
浅谈我国地方环境行政管理体制的弊端与改革思路
【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。观察我国现行地方环境行政管理体制，主要存在以下问题： 1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；
2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。借鉴西方国家管理体制的先进经验并结合我国的实际情况，应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。
关键词：环境管理体制 弊端 改革
一、环境行政管理体制的含义
对于“环境行政管理”，目前尚无统一定义，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。“体制”的含义，《现代汉语词典》解释为：“1.关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度。2.艺术作品的体裁格局。”至于“环境行政管理体制”，学界至今尚无公认的定义，笔者认为其主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权
在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度，大致可以分为三个部分：
（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、国务院环保总局、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体，又如根据《淮河流域水污染防治暂行条例》第4条设立的淮河流域水资源保护领导小组。受委托的组织，是指接受环境行政机关的委托而取得环境行政权力，以委托的行政机关的名义实施环境行政决定，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织代替从事环境行政管理的还很少，主要是各环保局的职能机构如监测站以及2006年总局新设立的环境保护督查中心等各类派出机构，这应是今后壮大与发展我国环境行政管理力量的重要方向。
（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。
另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。
（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、
行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式
等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。
以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。
二、我国地方环境管理体制的弊端及原因
总体看来，目前这种统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制，在我国社会主义生态文明建设过程中，对于保障环境保护、经济与社会的协调发展曾经起到一定的积极作用。但在目前，由于环境管理体制立法滞后，且不够科学、合理，对有关组织机构职责权限界分不够具体、明确，致使环境保护“条块分割”严重，出现扯皮、争权、推诿责任的现象，这套环境管理体制已经无法满足社会进一步发展的需要。因此，虽然国家极度重视环境保护，相应法律、制度和机构建设发展迅速，但“中国在国家一级产生的大部分治理环境的动力却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽”，取得的成效难如人意。具体来说，我国环境管理体制存在如下突出问题：
1．缺乏统一专门的“环境管理组织法”，导致环境管理权力配置碎片化，缺乏体系性、科学性。我国目前的环境管理体制，机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学—横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力。按照李侃如的说法：“中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散”。具体来说，现行环境管理体制制度在权力配置方面存在如下问题：
（1）缺乏高位阶、统一、专门的法律依据。在中央一级，我国没有专门的“环境管理机构组织法，‘，在地方层次，也没有专门的环境管理机构设置法规和规章，有关规定主要散见于各种法律、法规、规章，甚至规范性文件当中。这导致实践中环境管理体制立法体系散乱，缺乏系统性，环境管理体制的立法出台较为随意。由此导致各种立法间缺乏协调，也导致环境管理机构的设置经常处于变动之中，大大影响了环境管理机构的稳定性。
（2）环境管理机构重复设置现象普遍，各种环境立法内容容易出现重复、交叉和矛盾。由于部门间权限界定模糊，对各部门如何协作的法律规定不详，导致各部门囿于本部门利益的不正当考虑，对有利可图的事务竞相主张管辖权，对与己不利的事务和责任，则相互推诿，产生”踢足球“的现象。
（3）管理部门错位，职权分工不合理。科学、有效的管理应当是先明确各部门的管理性质，分清该部门管理是综合性决策管理、行业管理，还是环境执法监督管理，在此基础上，对各个部门进行
合理职能分工，要避免管理性质与管理职能设计上的矛盾和冲突。但目前针对有关部门环境管理职能的设计，往往忽略了这一问题，具体表现为：行业管理部门行使了环境监督管理部门的职权，综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权，专业管理部门行使了综合决策性部门的职权，政府行使了其下属部门（尤其是环保部门）的职权。
2．环境保护队伍建设投入不足，缺乏财力、人力、技术和执法手段支持。在我国现行的政治体制下，环境保护部门是一个弱势部门，在人力、财力、技术和执法能力诸方面都存在不足，无法满足环境保护的实践需要。尤其是财力方面，环境保护部门亟待加大财力支持。目前的环境管理体制，在地方层面，由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱。由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱。
3．政府职能转化不到位，越位、缺位、错位现象都普遍存在。政府职能转变的核心是权力的正确行使，减少权力对微观经济活动的直接干预，着力提高宏观调控能力、公共服务能力和维护社会公平正义的能力。但实践中，仍有一些地方片面追求经济增长。GDP增长率仍然是地方政府绩效评价的最重要指标，这一指标的实现情况决定了地方政府及其官员政治收益的大小，”这种全国性的政治
和经济潜规则造成了戏剧性的后果“，”它给每一个地方的主要官员提供了巨大的激励，使他们变成了企业家—为促使所辖地域经济增长最大化寻找机会“，结果导致”环境政策的执行必然难逃此劫。
4.“统管”、“分管”分工不明，缺乏高规格部门协调机制，导致部门保护主义盛行。在环境管理实践中，由于对统管部门、分管部门权限配置的立法规定过于笼统、模糊和不完善，导致众多环境管理部门的行政执法出现异化现象，职权行使偏离了环境行政目标和行政法制原则，各部门往往把本机构的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策，实践中部门保护主义、条条主义盛行。具体原因是多方面的：
首先，我国目前缺乏高规格的环境管理协调机构。在1998年的机构改革中，撤销了承担跨部门协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能由当时的国家环境保护总局行使。但即使在目前，环境保护部也无法承担高规格的法定协调机构之责。这既是由现行法对环境保护主管机关的”统管部门“定位模糊所致，也与环境问题的复杂性、广泛性和综合性特点有关，相应的跨部门协调机构应有更高规格的行政位阶。环境保护需要多部门的协调工作，但在现有体制下，环境保护部被赋予协调职能，但却与其他部门属处于同等法律地位，事实上又是一个弱势部门，因此不能发挥协调作用。
其二，对于”统管“机关，权限划分模糊、缺乏明确性、配置不科学。《环境保护法》第7条对环保部门的”统管“定位存在问题：”统管“的措辞容易引起部门对立；环保部门与分管部门都”必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法，因此“统管”之权形同虚设；由于“统管”二字用语，分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责。
其三，由于“统管”部门“统管”缺位，“分管”部门职能越位、缺位现象比比皆是。现行法律对环境管理体制的规定，往往特别抽象和模糊，一般是先规定一个统管部门，然后再规定一个分管部门。主管部门职权设置通常较为具体，但分管部门职责往往一带而过，表述极为模糊，这导致分管部门权限划分缺乏明确法律依据，或存在重叠、交叉和缺漏现象，或因规定过于抽象、简单而使相应部门设置形同摆设。一旦出现环境污染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位，往往成为唯一承担责任的部门，分管部门则推诿责任，可见，环保部门并未有效地行使统一监管职能。
5.“块块”压倒“条条”，实践中地方保护主义盛行。在政府职能转变不到位的情况下，中央政府和地方政府面对环保问题，实际上有不同的利益考量和行为选择。中央政府强调经济、社会发展与生态环境相协调。但对于地方政府来说，因为环境治理经济成本高昂，因此缺乏投资环保的积极性。尤其是在目前的财税体制下，地
方政府其实是一个“谋利型政权经营者”，其更关注地方经济短期内的发展而非环境治理问题。从约束机制角度看，由于上下级政府间信息传递链条过长，地方政府有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息，这导致在生态制度问题上地方政府存在强烈的机会主义倾向。当条块管理出现利益冲突，地方保护主义就会抬头。可见，要推进生态文明建设，就要消除地方政府对环境保护的消极影响。在地方环境保护部门层次，我国确立的是双重管理体制：在横向的关系上，每一地方环境保护机关要受到同级地方政府的管理；在纵向关系上，同时也要受到上一级环境保护主管机关的管理。但在目前的权力利益格局下，“每一级环境部门都与本级的地域性政府有着一种固定的统属关系，而与全国政府序列中的上级环境部门只有一种虚的统属关系。”因此，我国目前地方环境管理体制实际上是以“块块”为主，环境行政主管部门只对本级政府负责，即所谓的“块块压过条条”。“这种权力结构有效地将每一个环境部门置于对本地经济加速发展负有最大责任同时也享有利益的官员手中。”而结果自然是“环境政策的执行必然难逃此劫。”实际上，地方环境管理机构改革应该是我国环境管理体制改革的重点和焦点所在。生态文明建设过程中的环境管理体制建设，地方环境保护部门改革是难点、焦点，也是改革的试金石。
6．环境管理机关管理理念陈旧，不能适应社会发展需求。自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29％的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中通过
官方渠道解决的环境纠纷不足1％。近年来环境突发事件骤增，其原因很多，但是有关政府环境管理部门面对重大环境问题缺乏有效公共决策机制、面对突发环境事件缺乏有效应对机制、面对新的社会形势缺乏与时俱进的自我定位和管理理念，不能不说是个中重要原因。
三、实现地方环境行政管理体制科学发展的改革思路
（一） 按照政企分开的原则，转变部门职能。
国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异， 大学生社会实践论文，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。
（二） 加强人员和机构方面的建设。
精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20 年甚至30 年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。
（三） 健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。 环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一
规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。
结束语 从法律保障层面来讲，一国的环境管理体制就是法律构筑的产物，环境管理体制的建立是一项系统工程，需要全面的统筹和安排；就组织机构设置而言，主要解决环境管理体制这个“系统”的“要素”构造，在我国现状下，涉及对既有环境管理机构的调整和环境管理能力的建设与加强，也涉及必要的新环境管理机构的建立；就权力配置结构而言，主要涉及“系统”的要素之间的“关系”考察与重构，在我国现有的环境管理体制格局下，实际上主要就是三个问题：中央与地方的分级管理界分，统管部门与分管部门的职能界分，而焦点体现在双重管理下的地方环境保护主管机关与地方政府的关系上；在职权运行机制方面，突出的问题是应该引入环境管理的社会参与机制，全面引入绿色GDP评价体系，以改变现有政府的激励机制。
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