作者：张桂琳
政法论坛：中国政法大学学报 1999年08期
社会保障体系，指的是社会或者国家为保证其社会成员在经济安全和福利方面的共同的和不同的需要而设置的若干保障内容和项目的总和。一般来说，包括社会保险、社会救助、社会补贴或社会福利以及单位和个人储蓄等等。世界上实行社会保障的国家都有自己的社会保障体系。从整体上看，各国的社会保障体系有着共性，比如说，它们大多数以防范现实风险的社会保险为社会保障的核心，以社会救助和单位及个人储蓄为社会保障的补充，以不同程度的社会福利为提高社会保障水平的手段。但就个体来看，各个国家由于政治、经济、文化、居民需要和社会习俗等具体国情的差异，其社会保障体系的内容和项目在配置上轻重缓急各有侧重，社会保障的范围和居民受益的程度也有差异。
显然，在一个国家有效地起到了“安全网”和“减震器”作用的社会保障体系，如果被原样“移植”到另一个国情不同的国家必然是低效甚至是无效的。即使是在同一个国家，社会保障体系的内容和项目以及它们之间的配置也应该随国情的变化而变化，否则无助于经济和社会的发展。因而，当我们着手建立与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度之时，首要的一步便是正确地认识国情，合理地配置社会保障的各种内容和项目，构建一个具有中国特色的、公平和效率相统一的社会保障体系。
一
就合理配置社会保障的内容与项目、构建公平和效率相统一的社会保障体系而言，我们应该充分认识的“基本国情”主要包括四个方面。
第一，我国目前仍处于生产力发展水平很低的社会主义初级阶段。尽管自改革开放以来，我们的生产力有了很大的发展，人民的生活水平有了明显的提高，但若在世界范围作横向比较，我们与众多的国家还有很大的差距。据专家预测，到2000 年， 我们的人均国民生产总值不足600美元，远远低于中等发达国家的3000多美元的水平。 在农村尚有几千万人未得温饱的情况下，城市又涌现出几千万的贫困人口。经过艰苦的努力，人民的生活水平到2000年也只能达到小康水平，离现在的中等收入国家的生活水平还有很大距离。
第二，计划经济体制下的社会保障制度已严重制约着市场经济体制的进一步发展。80年代中期以前，我国的社会保障制度表现为绝对平均和绝对不公两个极端。它在一小部分国民——国有单位的职工中脱离生产力发展水平实行福利全包的绝对平均主义，却又同时违背社会保障的本质属性公平性，把绝大部分国民——非国有单位的劳动者和农民排除在保障之外。随着经济体制改革向着纵深发展，滞后的社会保障制度对其造成的制约越来越明显。比如说，随着所有制结构从单一转向多元，非国有单位的劳动者人数迅速上升，社会保障的覆盖面尤显狭小；社会保险不健全，尤其是失业保险滞后，加重了企业负担，妨碍了不同企业的平等竞争，严重影响了现代企业制度的建立；转向城市的农村剩余劳动力逐年猛增，但由于社会对其生、老、病、死、伤、残等种种生活不测没有制度保障，他们仍然占有家乡的一块土地，如此“离土不离乡”的形式上的“都市化”势必影响农业的社会化大生产的实现。而留在本土的农民同样面临着天灾人祸的威胁，其生活风险同样需要社会保障，否则农业的现代化、市场化和社会化无从谈起。
第三，我国目前的贫富差距悬殊，贫者心理失衡，已经成为一个不容忽视的社会问题。当今我国社会贫富两个社会群体的巨大差距是有目共睹的。这个差距首先表现在生存的质量上——富者拥有高档轿车和别墅，出入高级俱乐部，活跃于高尔夫球场；贫者生活拮据、入不敷出。其次体现在个人及其子女的发展条件上。高等教育收费，中、初等教育择校，各种“贵族学校”的出现，使得低收入者的子女无法享受平等的受教育的权利，一些贫穷地区的孩子只能接受低劣的教育，甚至还没有受教育的机会。这势必限制他们今后就业和发展的机会，使之难以摆脱其父辈的不利地位。市场竞争、优胜劣汰、适者生存的道义基础——机会相对平等只是一句空话。据官方披露，从衡量贫富差距的基尼系数看，我国的贫富差距已经超过了很多西方国家。一些专家学者认为，公众对这一差距认可是有一定限度的，一旦超过这一限度，就会成为社会问题。
第四，我国现存的社会不公并非都是源于平等的市场竞争，换言之，现实中的不公正并非都是追求效率造成的。许多制度的和历史的因素造成了或者强化了社会成员之间收入和机会的极度不平等。比如说，掌握着某些权力的人或者他们的家庭成员参与市场竞争，他们仅凭其优势地位就能占有社会财富；政府行政管理部门直接“下海”经商，形成官僚垄断资本；一些行政官员利用职权搞贪污腐败，发财致富；由于统购统销和其它的物价管理政策损害了农民的利益，形成了工农之间的不平等，使农民弃农厌农；社会保障制度的残缺不全，长期地使一小部分人受惠，大部分人被排除在保障之外……。这些由公平的市场竞争以外的因素导致的不公比起公平的市场竞争引起的不公更容易挫伤处于不利竞争地位的劳动者的积极性，更严重地制约了他们参与市场竞争的条件。
上述的基本国情决定了构建我国的社会保障体系是一个复杂艰巨的系统工程。
首先，新的社会保障体系必须在双向制约之间确立所要实现的公平之“度”。一方面，国家目前的经济发展水平制约着我们不可能把社会保障的公平定位太高，对一切社会成员实行福利普遍主义。那样将重蹈旧的社会保障制度的覆辙。超越生产力的发展水平的社会保障只能是抑制效率的虚假公平，必将损害国家和民族的根本利益。历史的教训犹在眼前。另一方面，极度悬殊的贫富差距和日益扩大的贫困群体又要求我们不能将公平定位太低。无论是保障对象太窄，保障水平太低，还是必要的社会补贴或福利项目太少，都有违建立社会保障制度的初衷，使社会保障制度难以担当社会成员的经济“安全网”和社会“减震器”的职能。
其次，新的社会保障体系在矫正由市场竞争导致的收入分配不公的同时，也必须背负起矫正由非市场竞争机制导致的不公平的重任。后一类的不公平原因复杂，矫正很困难，非一个社会保障制度所能胜任，需要国家和政府制定、实施许多带有强制性的政策法规，从不同的方向和方面促进公平竞争。但社会保障制度“义不容辞”地要从帮助不利者的角度促进相对公平的实现。这就要求国家和政府在构建社会保障体系的时候，应该考虑到如何配置社会保障的各种内容和项目，才能在生产力水平允许的条件下为身处不利地位的人提供最大的帮助。也就是说，对于那些在目前的市场竞争中身处不利地位的人，社会保障体系不能仅仅满足于一种保障手段，把保障水平定位于生存——“活着”的最低需要上，还应该尽可能为其发展提供起码保障，使之在市场竞争中有条件发挥自己的潜能。
这意味着，我国的社会保障体系必须在双向制约之中寻求平衡，在完成重负的同时谋取发展。
二
目前我国社会保障体系的内容被公认为五个：社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障和近年提倡的单位和个人补充保险。这五块内容中又各自包含着大小多少不尽相同的项目。它们分别满足由不同年龄、性别、身份、职业、行业和经济处境所形成的社会群体的不同需要。从特定国情出发，笔者认为，我国的社会保障体系应该按照核心突出、项目有限、齐抓并重、标准有别的原则来配置。其具体体现为：
第一，以养老、医疗、失业三大项目为重点抓好社会保险。社会保险是“预防各种经济危险的公共保险计划”，是对市场竞争可能引起的现实风险的直接防范。在西方发达国家，由于社会保险的对象——社会成员中的工薪阶层和他们的家庭成员占了全国人口的绝大部分，防范了他们的经济风险，保障了他们的经济安全，整个国家的经济生活就有了保证。所以社会保险囊括了养老、医疗、失业、工伤、职业病、生育、残疾、丧葬、遗属等诸多项目，理所当然地成为社会保障的核心内容。虽然我国现在仍是个农民占全国人口绝大多数的农业国，但仍然应以社会保险为社会保障体系的核心内容。其一是因为工薪阶层和他们的家庭成员虽然是全国人口的小部分，但他们的经济安全和生活保障对于整个国家的经济发展同样举足轻重；其二是因为社会保险必须也必然要迅速地全民化，尤其是要迅速地普及于全体农民。农村地域广大，人口众多，经济相对落后，观念相对陈旧，建立农村社会保险的任务因此格外艰巨，必经一个由点到面的长期过程。但无论如何，这个任务一定要完成，否则，农村的市场化、社会化和现代化无从实现，整个国家的经济生活和经济发展要受到严重影响。
但是，我国的实际经济发展水平决定了我们目前的社会保险项目不能太泛，不能像一些西方发达国家那样面面俱到，只宜局限在养老、医疗和失业三大项目上。因为老有所养、病有所医、饥有食、寒有衣，是社会成员人人所需，个个有求的问题，是事关生存的经常性的问题。有了养老、医疗和失业三种保险，人们的生存就有了起码的保障。而且，这三大保险的水平不能定位过高，应该严格依据全国各地的生活消费水平来确定保险金的筹集和发放标准。笔者曾在欧洲首富瑞士，福利之邦英国，目睹许多靠失业保险金过活的人，不仅活的轻松舒服，甚至可以谈得上享受。我们在借鉴国外社会保障模式的一些惯例时应该牢记：在相当长的历史时期内，我国的生产力发展状况绝不允许我们在任何地方、群体和行业之中把社会保险定位在高于生活基本需要的水平之上。我们这一代人的历史重任是创造效率、创造生活，正在起步阶段的社会保险制度也应该秉承着以公平促进效率的原则和精神去建立。
第二，社会保障体系的其它内容齐抓并重。由于诸多正常的市场竞争机制以外的原因，使得我国目前的社会不公平的状况还很严重。数量日益增多的身处不利地位的人的贫穷窘境十分极端。所以，我国社会保障体系内容的配置不仅仅要考虑防范市场竞争可能带来的种种风险，而且要偿还旧体制遗留下来的历史旧帐，弥补由其它因素造成的极度不公。要完成这样的重任，仅靠社会保险，显然力不从心。其一是因为目前的社会保险金筹集模式的改革措施，会形成有收入有保险，没收入没保险，收入越高、交费越多、保险受益越大的情况。其二是因为在一个相当长的时间内，社会保险作为社会保障的核心内容还不能在全国发挥作用，不仅建立农村的社会保险任重道远，即使在城镇，其防范风险的作用也很薄弱。所以，政府在紧锣密鼓地进行社会保险决策立法的同时，也应该对社会保障体系的其它内容和项目齐抓并重，尤其是社会救助和社会福利两大内容的建设工作，以免将无力交费又急需保障的社会成员排除在社会保障之外，有违社会保障实现公平的初衷。就目前而言，社会救助和社会福利比起社会保险更可以解由于贫富过于悬殊引起的“燃眉之急”。
第三，社会救助制度化。社会救助作为社会保障体系的一个构成部分，在现阶段具有极其重要的地位。尤其是在新的社会保障体系的建立滞后于深化经济体制改革的要求的情况下，更需要把它提到基础性的地位来重点建设。不可设想在一部分人的最低生活水平难以保障，或是突遇不测，没有可靠救助的情况下，能够建立起完整的社会保障体系。不通过健全的社会救助制度来解决相当一部分人的基本或者急迫的生活问题，大谈全体社会成员的养老、医疗和失业三大保险，是脱离我国目前的社会实际的，也是容易招致群众反感的。
应该说，近几年来，随着社会保障制度的改革，社会救济工作也有了明显的成效。首先是救济对象有了很大的拓展，从月平均收入在最低生活保障线以下的城镇居民，职工平均工资低于最低收入标准的企业，到失学的中、小学生，贫困的在校大学生，都可能得到社会或政府的救助。其次是社会救济的管理力量得到加强。民政部门、劳动主管部门、教育管理部门以及众多的社会组织和基金会都在承担着社会救助的责任。三是在一些地方正在进行社会救助的制度建设。但是，从整体上来看，社会救助工作仍然是非规范化、非制度化的。比如说，没有科学规范的管理制度，政出多门，各成体系；没有畅达的信息反馈制度，救助对象的偏差、遗漏、重复和虚假的现象时有发生；没有明确严密的法规体系，救助对象的确定和权益、救助活动的组织和运行、救助基金的筹集和使用、管理人员的责任和权限都急待纳入法制化的轨道；没有其它各项必要的制度，例如监督制度、审计制度、资金运作和管理制度等等。因而肩负着扶贫重任的社会救助的规范化、制度化应该成为建立社会保障体系的当务之急。
第四，社会福利局限化。如果说社会保险保障了人们对付市场竞争可能招致的种种风险的起码能力，社会救助保障了贫困或者突遇不测的人们生活中最急迫的需要，那么，社会福利则是在此基础上进一步提高社会成员的生活水平和发展条件的手段。世界上实行社会保障制度的国家都把社会福利（有的叫社会补贴）作为其社会保障体系的必要内容，只是各自福利的内容和形式差别甚大。
社会福利是社会保险体系中最具灵活性的一块内容。在社会成员有了基本的社会保险之后，社会福利并不需要奉行与社会保险同样的“钢性”原则，比如全民化、普遍化、规定一些强制性基本项目等等。福利社会化的程度，福利项目的多少，福利水平的高低，首先要考虑到生产力的发展水平，尤其是不能超过生产力的发展水平，其次也要考虑到是否有利于调动福利对象的劳动积极性和创造性，促进生产效率的提高。众所周知，许多西方发达国家都实行社会福利的“普遍主义”——社会福利项目“从摇篮到坟墓”几乎无所不包，社会福利的享受对象涵盖一切社会成员。这样高水平的社会保障在本世纪相当长的时期内对于稳定社会、发展生产、提高效率起到积极作用，但伴随着西方70年代的经济衰退，“福利国家”都面临着严重危机。其最突出的表现是巨大的社会福利开支使政府苦不堪言，左右为难：增加税收的结果是挫伤雇主的积极性，影响扩大再生产；压缩福利开支的结果是国民的强烈反对，以至造成巨大的经济损失。此外，高福利渐渐养成了国民的怠惰心理，影响了对青年一代的拼搏进取精神的培养。如此“福利国家”的状况应当成为我们的“前车之鉴”。
我国原有的社会福利项目很少，对象很窄，水平很低，仅仅对一部分老、幼、残者提供福利设施和服务。随着社会贫富差距的扩大，贫困阶层的增加，扩大社会福利对象，拓宽社会福利内容，提高社会福利水平，非常必要。在生产力发展水平允许的情况下，国家和政府应该通过社会福利制度尽量使自己的社会成员生存得体面、生存得有尊严。但是，我们千万不能脱离经济发展的实际状况盲目地实行高福利，而应严格按照局限化的原则构建福利制度。“局限化”原则具体体现为：首先，享受社会福利的对象不要普及于全体社会成员，搞普遍主义的福利“大锅饭”，仅仅局限于最需要的人。除了所有的老、幼、孤、残者外，还应该包括生活困难的城镇居民、经济窘迫的下岗职工、贫穷落后地区的农民等。其次，社会福利的内容不宜太宽，仅仅局限在一些最紧迫的项目上，比如儿童津贴，免费或低收费医疗，中、小学免费教育等等。第三，社会福利的水平不宜太高，仅仅局限在福利对象的生存和发展的最起码条件上，绝不能等同甚至超过不享受社会福利的社会成员的最低生活水平。当然，随着社会整体生活水平的提高，社会福利的层次也应该提高，但提高的幅度不应该盲目超前，永远都应该局限在生产力发展水平允许的范围内并牢记西方福利国家高福利的教训。
作者介绍：张桂琳 中国政法大学副教授
作者：张桂琳
政法论坛：中国政法大学学报 1999年08期
社会保障体系，指的是社会或者国家为保证其社会成员在经济安全和福利方面的共同的和不同的需要而设置的若干保障内容和项目的总和。一般来说，包括社会保险、社会救助、社会补贴或社会福利以及单位和个人储蓄等等。世界上实行社会保障的国家都有自己的社会保障体系。从整体上看，各国的社会保障体系有着共性，比如说，它们大多数以防范现实风险的社会保险为社会保障的核心，以社会救助和单位及个人储蓄为社会保障的补充，以不同程度的社会福利为提高社会保障水平的手段。但就个体来看，各个国家由于政治、经济、文化、居民需要和社会习俗等具体国情的差异，其社会保障体系的内容和项目在配置上轻重缓急各有侧重，社会保障的范围和居民受益的程度也有差异。
显然，在一个国家有效地起到了“安全网”和“减震器”作用的社会保障体系，如果被原样“移植”到另一个国情不同的国家必然是低效甚至是无效的。即使是在同一个国家，社会保障体系的内容和项目以及它们之间的配置也应该随国情的变化而变化，否则无助于经济和社会的发展。因而，当我们着手建立与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度之时，首要的一步便是正确地认识国情，合理地配置社会保障的各种内容和项目，构建一个具有中国特色的、公平和效率相统一的社会保障体系。
一
就合理配置社会保障的内容与项目、构建公平和效率相统一的社会保障体系而言，我们应该充分认识的“基本国情”主要包括四个方面。
第一，我国目前仍处于生产力发展水平很低的社会主义初级阶段。尽管自改革开放以来，我们的生产力有了很大的发展，人民的生活水平有了明显的提高，但若在世界范围作横向比较，我们与众多的国家还有很大的差距。据专家预测，到2000 年， 我们的人均国民生产总值不足600美元，远远低于中等发达国家的3000多美元的水平。 在农村尚有几千万人未得温饱的情况下，城市又涌现出几千万的贫困人口。经过艰苦的努力，人民的生活水平到2000年也只能达到小康水平，离现在的中等收入国家的生活水平还有很大距离。
第二，计划经济体制下的社会保障制度已严重制约着市场经济体制的进一步发展。80年代中期以前，我国的社会保障制度表现为绝对平均和绝对不公两个极端。它在一小部分国民——国有单位的职工中脱离生产力发展水平实行福利全包的绝对平均主义，却又同时违背社会保障的本质属性公平性，把绝大部分国民——非国有单位的劳动者和农民排除在保障之外。随着经济体制改革向着纵深发展，滞后的社会保障制度对其造成的制约越来越明显。比如说，随着所有制结构从单一转向多元，非国有单位的劳动者人数迅速上升，社会保障的覆盖面尤显狭小；社会保险不健全，尤其是失业保险滞后，加重了企业负担，妨碍了不同企业的平等竞争，严重影响了现代企业制度的建立；转向城市的农村剩余劳动力逐年猛增，但由于社会对其生、老、病、死、伤、残等种种生活不测没有制度保障，他们仍然占有家乡的一块土地，如此“离土不离乡”的形式上的“都市化”势必影响农业的社会化大生产的实现。而留在本土的农民同样面临着天灾人祸的威胁，其生活风险同样需要社会保障，否则农业的现代化、市场化和社会化无从谈起。
第三，我国目前的贫富差距悬殊，贫者心理失衡，已经成为一个不容忽视的社会问题。当今我国社会贫富两个社会群体的巨大差距是有目共睹的。这个差距首先表现在生存的质量上——富者拥有高档轿车和别墅，出入高级俱乐部，活跃于高尔夫球场；贫者生活拮据、入不敷出。其次体现在个人及其子女的发展条件上。高等教育收费，中、初等教育择校，各种“贵族学校”的出现，使得低收入者的子女无法享受平等的受教育的权利，一些贫穷地区的孩子只能接受低劣的教育，甚至还没有受教育的机会。这势必限制他们今后就业和发展的机会，使之难以摆脱其父辈的不利地位。市场竞争、优胜劣汰、适者生存的道义基础——机会相对平等只是一句空话。据官方披露，从衡量贫富差距的基尼系数看，我国的贫富差距已经超过了很多西方国家。一些专家学者认为，公众对这一差距认可是有一定限度的，一旦超过这一限度，就会成为社会问题。
第四，我国现存的社会不公并非都是源于平等的市场竞争，换言之，现实中的不公正并非都是追求效率造成的。许多制度的和历史的因素造成了或者强化了社会成员之间收入和机会的极度不平等。比如说，掌握着某些权力的人或者他们的家庭成员参与市场竞争，他们仅凭其优势地位就能占有社会财富；政府行政管理部门直接“下海”经商，形成官僚垄断资本；一些行政官员利用职权搞贪污腐败，发财致富；由于统购统销和其它的物价管理政策损害了农民的利益，形成了工农之间的不平等，使农民弃农厌农；社会保障制度的残缺不全，长期地使一小部分人受惠，大部分人被排除在保障之外……。这些由公平的市场竞争以外的因素导致的不公比起公平的市场竞争引起的不公更容易挫伤处于不利竞争地位的劳动者的积极性，更严重地制约了他们参与市场竞争的条件。
上述的基本国情决定了构建我国的社会保障体系是一个复杂艰巨的系统工程。
首先，新的社会保障体系必须在双向制约之间确立所要实现的公平之“度”。一方面，国家目前的经济发展水平制约着我们不可能把社会保障的公平定位太高，对一切社会成员实行福利普遍主义。那样将重蹈旧的社会保障制度的覆辙。超越生产力的发展水平的社会保障只能是抑制效率的虚假公平，必将损害国家和民族的根本利益。历史的教训犹在眼前。另一方面，极度悬殊的贫富差距和日益扩大的贫困群体又要求我们不能将公平定位太低。无论是保障对象太窄，保障水平太低，还是必要的社会补贴或福利项目太少，都有违建立社会保障制度的初衷，使社会保障制度难以担当社会成员的经济“安全网”和社会“减震器”的职能。
其次，新的社会保障体系在矫正由市场竞争导致的收入分配不公的同时，也必须背负起矫正由非市场竞争机制导致的不公平的重任。后一类的不公平原因复杂，矫正很困难，非一个社会保障制度所能胜任，需要国家和政府制定、实施许多带有强制性的政策法规，从不同的方向和方面促进公平竞争。但社会保障制度“义不容辞”地要从帮助不利者的角度促进相对公平的实现。这就要求国家和政府在构建社会保障体系的时候，应该考虑到如何配置社会保障的各种内容和项目，才能在生产力水平允许的条件下为身处不利地位的人提供最大的帮助。也就是说，对于那些在目前的市场竞争中身处不利地位的人，社会保障体系不能仅仅满足于一种保障手段，把保障水平定位于生存——“活着”的最低需要上，还应该尽可能为其发展提供起码保障，使之在市场竞争中有条件发挥自己的潜能。
这意味着，我国的社会保障体系必须在双向制约之中寻求平衡，在完成重负的同时谋取发展。
二
目前我国社会保障体系的内容被公认为五个：社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障和近年提倡的单位和个人补充保险。这五块内容中又各自包含着大小多少不尽相同的项目。它们分别满足由不同年龄、性别、身份、职业、行业和经济处境所形成的社会群体的不同需要。从特定国情出发，笔者认为，我国的社会保障体系应该按照核心突出、项目有限、齐抓并重、标准有别的原则来配置。其具体体现为：
第一，以养老、医疗、失业三大项目为重点抓好社会保险。社会保险是“预防各种经济危险的公共保险计划”，是对市场竞争可能引起的现实风险的直接防范。在西方发达国家，由于社会保险的对象——社会成员中的工薪阶层和他们的家庭成员占了全国人口的绝大部分，防范了他们的经济风险，保障了他们的经济安全，整个国家的经济生活就有了保证。所以社会保险囊括了养老、医疗、失业、工伤、职业病、生育、残疾、丧葬、遗属等诸多项目，理所当然地成为社会保障的核心内容。虽然我国现在仍是个农民占全国人口绝大多数的农业国，但仍然应以社会保险为社会保障体系的核心内容。其一是因为工薪阶层和他们的家庭成员虽然是全国人口的小部分，但他们的经济安全和生活保障对于整个国家的经济发展同样举足轻重；其二是因为社会保险必须也必然要迅速地全民化，尤其是要迅速地普及于全体农民。农村地域广大，人口众多，经济相对落后，观念相对陈旧，建立农村社会保险的任务因此格外艰巨，必经一个由点到面的长期过程。但无论如何，这个任务一定要完成，否则，农村的市场化、社会化和现代化无从实现，整个国家的经济生活和经济发展要受到严重影响。
但是，我国的实际经济发展水平决定了我们目前的社会保险项目不能太泛，不能像一些西方发达国家那样面面俱到，只宜局限在养老、医疗和失业三大项目上。因为老有所养、病有所医、饥有食、寒有衣，是社会成员人人所需，个个有求的问题，是事关生存的经常性的问题。有了养老、医疗和失业三种保险，人们的生存就有了起码的保障。而且，这三大保险的水平不能定位过高，应该严格依据全国各地的生活消费水平来确定保险金的筹集和发放标准。笔者曾在欧洲首富瑞士，福利之邦英国，目睹许多靠失业保险金过活的人，不仅活的轻松舒服，甚至可以谈得上享受。我们在借鉴国外社会保障模式的一些惯例时应该牢记：在相当长的历史时期内，我国的生产力发展状况绝不允许我们在任何地方、群体和行业之中把社会保险定位在高于生活基本需要的水平之上。我们这一代人的历史重任是创造效率、创造生活，正在起步阶段的社会保险制度也应该秉承着以公平促进效率的原则和精神去建立。
第二，社会保障体系的其它内容齐抓并重。由于诸多正常的市场竞争机制以外的原因，使得我国目前的社会不公平的状况还很严重。数量日益增多的身处不利地位的人的贫穷窘境十分极端。所以，我国社会保障体系内容的配置不仅仅要考虑防范市场竞争可能带来的种种风险，而且要偿还旧体制遗留下来的历史旧帐，弥补由其它因素造成的极度不公。要完成这样的重任，仅靠社会保险，显然力不从心。其一是因为目前的社会保险金筹集模式的改革措施，会形成有收入有保险，没收入没保险，收入越高、交费越多、保险受益越大的情况。其二是因为在一个相当长的时间内，社会保险作为社会保障的核心内容还不能在全国发挥作用，不仅建立农村的社会保险任重道远，即使在城镇，其防范风险的作用也很薄弱。所以，政府在紧锣密鼓地进行社会保险决策立法的同时，也应该对社会保障体系的其它内容和项目齐抓并重，尤其是社会救助和社会福利两大内容的建设工作，以免将无力交费又急需保障的社会成员排除在社会保障之外，有违社会保障实现公平的初衷。就目前而言，社会救助和社会福利比起社会保险更可以解由于贫富过于悬殊引起的“燃眉之急”。
第三，社会救助制度化。社会救助作为社会保障体系的一个构成部分，在现阶段具有极其重要的地位。尤其是在新的社会保障体系的建立滞后于深化经济体制改革的要求的情况下，更需要把它提到基础性的地位来重点建设。不可设想在一部分人的最低生活水平难以保障，或是突遇不测，没有可靠救助的情况下，能够建立起完整的社会保障体系。不通过健全的社会救助制度来解决相当一部分人的基本或者急迫的生活问题，大谈全体社会成员的养老、医疗和失业三大保险，是脱离我国目前的社会实际的，也是容易招致群众反感的。
应该说，近几年来，随着社会保障制度的改革，社会救济工作也有了明显的成效。首先是救济对象有了很大的拓展，从月平均收入在最低生活保障线以下的城镇居民，职工平均工资低于最低收入标准的企业，到失学的中、小学生，贫困的在校大学生，都可能得到社会或政府的救助。其次是社会救济的管理力量得到加强。民政部门、劳动主管部门、教育管理部门以及众多的社会组织和基金会都在承担着社会救助的责任。三是在一些地方正在进行社会救助的制度建设。但是，从整体上来看，社会救助工作仍然是非规范化、非制度化的。比如说，没有科学规范的管理制度，政出多门，各成体系；没有畅达的信息反馈制度，救助对象的偏差、遗漏、重复和虚假的现象时有发生；没有明确严密的法规体系，救助对象的确定和权益、救助活动的组织和运行、救助基金的筹集和使用、管理人员的责任和权限都急待纳入法制化的轨道；没有其它各项必要的制度，例如监督制度、审计制度、资金运作和管理制度等等。因而肩负着扶贫重任的社会救助的规范化、制度化应该成为建立社会保障体系的当务之急。
第四，社会福利局限化。如果说社会保险保障了人们对付市场竞争可能招致的种种风险的起码能力，社会救助保障了贫困或者突遇不测的人们生活中最急迫的需要，那么，社会福利则是在此基础上进一步提高社会成员的生活水平和发展条件的手段。世界上实行社会保障制度的国家都把社会福利（有的叫社会补贴）作为其社会保障体系的必要内容，只是各自福利的内容和形式差别甚大。
社会福利是社会保险体系中最具灵活性的一块内容。在社会成员有了基本的社会保险之后，社会福利并不需要奉行与社会保险同样的“钢性”原则，比如全民化、普遍化、规定一些强制性基本项目等等。福利社会化的程度，福利项目的多少，福利水平的高低，首先要考虑到生产力的发展水平，尤其是不能超过生产力的发展水平，其次也要考虑到是否有利于调动福利对象的劳动积极性和创造性，促进生产效率的提高。众所周知，许多西方发达国家都实行社会福利的“普遍主义”——社会福利项目“从摇篮到坟墓”几乎无所不包，社会福利的享受对象涵盖一切社会成员。这样高水平的社会保障在本世纪相当长的时期内对于稳定社会、发展生产、提高效率起到积极作用，但伴随着西方70年代的经济衰退，“福利国家”都面临着严重危机。其最突出的表现是巨大的社会福利开支使政府苦不堪言，左右为难：增加税收的结果是挫伤雇主的积极性，影响扩大再生产；压缩福利开支的结果是国民的强烈反对，以至造成巨大的经济损失。此外，高福利渐渐养成了国民的怠惰心理，影响了对青年一代的拼搏进取精神的培养。如此“福利国家”的状况应当成为我们的“前车之鉴”。
我国原有的社会福利项目很少，对象很窄，水平很低，仅仅对一部分老、幼、残者提供福利设施和服务。随着社会贫富差距的扩大，贫困阶层的增加，扩大社会福利对象，拓宽社会福利内容，提高社会福利水平，非常必要。在生产力发展水平允许的情况下，国家和政府应该通过社会福利制度尽量使自己的社会成员生存得体面、生存得有尊严。但是，我们千万不能脱离经济发展的实际状况盲目地实行高福利，而应严格按照局限化的原则构建福利制度。“局限化”原则具体体现为：首先，享受社会福利的对象不要普及于全体社会成员，搞普遍主义的福利“大锅饭”，仅仅局限于最需要的人。除了所有的老、幼、孤、残者外，还应该包括生活困难的城镇居民、经济窘迫的下岗职工、贫穷落后地区的农民等。其次，社会福利的内容不宜太宽，仅仅局限在一些最紧迫的项目上，比如儿童津贴，免费或低收费医疗，中、小学免费教育等等。第三，社会福利的水平不宜太高，仅仅局限在福利对象的生存和发展的最起码条件上，绝不能等同甚至超过不享受社会福利的社会成员的最低生活水平。当然，随着社会整体生活水平的提高，社会福利的层次也应该提高，但提高的幅度不应该盲目超前，永远都应该局限在生产力发展水平允许的范围内并牢记西方福利国家高福利的教训。
作者介绍：张桂琳 中国政法大学副教授