第28卷第4期
2011年12月中国农业大学学报（社会科学版）ChinaAgriculturalUniversityJournalofSocialSciencesEditionVol．28No．4Dec．，2011
村规民约视角下的农地制度：文本解读
唐
［摘浩要］文章考察和分析了村规民约中土地制度的主要内容、呈现的主要特点、存在的主要问题以
村规民约中的土地制度呈现强化村庄集体对土地的权利、土及对农地制度变迁的可能启示。研究发现，
地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起、既遵守又规避国家的法律法规等三个特点。研究认为，我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用的认识还比较有限，现在如果盲目取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了；在制度环境发生变化的条件下，村民委员会的角色冲突已不是问题的关键，而集体缺乏经济基础以及村庄内部土地分配不公平已成为主要
不能公式化地强调以国家法同化习惯法，而应当寻矛盾；当作为习惯法的村规民约与国家法相冲突时，
求两者之间的相互妥协和合作。
［关键词］村规民约；土地制度；土地集体所有制；国家法
一、引言
当前农地制度研究主要基于两个视角和两个维度，两个视角即国家宏观视角与农民微观视角，两个维度即经济维度与权利维度，而较少从村庄的视角和社会文化的维度展开研究。其实，农地制度作为经济制度已经深深地嵌入社会之中，其改革变迁必受社会制度和文化传统的影响，而且由于
因此这种嵌入性更深、作用更大、影响更深远。本文将从村规民约的我国农村土地是集体所有制，
视角，考察农地制度在村庄的实然状态，概括其呈现的主要特点，揭示其对农村土地制度变迁的可
“中国选举与治理”、“村民自治”、“百度文库”能启示。本文通过等网站，收集了95个村的村规民
这些村涵盖了18个省份，东、中、西部都有分布，其中浙江省最多，有15个村，最少的是河北约①，
和辽宁各为1个村。村规民约制定时间的分布为2006年及之后的有60份，占比63.2%；2000—2005年的有29份，占比30.5%；1999年及之前的有6份，占比6.3%。基于村规民约的文本材料来解读农地制度可能面临两个局限，一是村规民约可能是按照县乡政府的要求和规定制定的，不是或不全是村庄农民的真实意志表达；二是制定的村规民约文本可能没有严格执行。但这种局限性依然不能否定对其进行文本研究的意义和必要性。一是尽管村规民约带有基层政府干预的痕迹，但不能否认至少部分体现了村庄及农民的意志。通过对文本的研读，可以看出大部分村规民约依然是乡村两级组织和农民广泛认同的产物；二是文本话语本身蕴含着福柯意义上的权力和秩序，不仅体现村庄集体与农民个人之间的权利划分与利益分割，更体现了地方文化传统。
二、村规民约中土地制度的主要内容
村规民约中土地制度的主要内容包括耕地使用、建设用地使用、土地征用和补偿收益分配以及集体成员资格等4个方面。
［08-29收稿日期］2011-
［作者简介］唐
①浩，中国农业大学经济管理学院博士研究生，邮编：100083。这里的村规民约也包括村民自治章程，因为村民自治章程里就包含了村规民约的内容。
（一）关于耕地使用的村规民约
1.耕地承包期及其调整的村规民约
绝大部分村的村规民约没有规定农民的耕地承包期。在95个村的村规民约中，只有3个村明确规定了耕地承包期30年不变，即上海市松江区春申村2003年的村规民约、浙江省宁波市明伦村2002年的村规民约、重庆市铜梁县华光村2011年的村规民约。另外有3个村虽然规定了在承包
但都没有否定调整土地的可能。如浙江省宁波市小门村2006年村规民约规期内土地一般不变动，
定，因特殊情况必须变动的，承包户必须服从。有些村更是明确提出承包期内村组集体需对土地进行调整。如浙江省丽水市苏埠村2008年村规民约规定，在承包期30年不变的基础上结合本村实
村民际以组为单位对土地实行每5年一次小调整；上海市嘉定区太平村2006年的村规民约规定，
委员会有权对村民的承包地、口粮地、自留地统一调整。
2.耕地经营方式的村规民约
绝大部分村的耕地都由农户分户承包经营，但也存在集体统一经营的情况。在95个村庄中有三个村的土地归集体统一经营调配，如浙江省台州市下宅於村（2001年村规民约），山西省晋城市
河南省郑州市聂寨村（2006年村规民约）。皇城村（2008年村规民约），
3.承包耕地应尽义务的村规民约
农业税费免除以前主要是承担农业税费。如山东省章丘县埠西村1991年的村规民约规定，农民的土地承包费于每年5月31日之前一次交清，逾期不交者，每拖延一天加罚应交款5%的滞纳金。经教育拒不执行的，村委会提请镇政府批准收回承包地；农民需精心经营耕地，弃耕抛荒者村集体可以收回承包地。如四川省成都市前锋村2006年的村规民约规定，对不精心管理，造成土地荒芜或弃耕摞荒的农户，集体先给予警告并要求限期复耕，拒不复耕的集体有权收回土地并给予每
但也有村集体进行干预的情况。如亩征收400元荒芜费的处罚；农民对于种植计划一般有自主权，
云南省玉溪市新光村2010年的村规民约规定，农户必须服从村社种植规划，对违者将给予批评教育并责令按规划种植，若不服从除罚款50元至100元外，村社将不再提供有关服务直至收回其承包地。
4.耕地流转的村规民约
农民承包的耕地可以进行流转，但绝大部分村规民约都规定农民流转耕地须经村组集体同意①。如重庆市开县复扬村2004年的村规民约规定，非经村民委员会同意并依法履行相关手续，承包方不得转包其所承包的土地；也有个别村集体不准许农民私自转包土地。如云南省安宁市青龙哨村2010年的村规民约规定，农户承包的土地在不改变种植用途的前提下可以自由选择种植项
但不得私自出租或转让他人，不愿耕种的应退还给村集体；耕地流转收益一般归农户所有，但也目，
有将耕地流转收益在农民中进行平均分配的情况。如四川省成都市某村的村规民约规定，耕地流转后，所有收益按照集体经济组织现有人口进行平均分配②。
（二）关于建设用地使用的村规民约
集体建设用地主要是指宅基地。一般来说，村规民约规定农户的宅基地需服从统一安排和规划，建房需经过批准，否则将予以处罚。如安徽省六安市松岗村2010年的村规民约规定，村民建房用地实行统一规划并要求尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，村民建房必须持有《土地使用》、《建设工程报建申请表》证以及经村委会同乡镇建委现场验证开线后才能动工兴建，未经批准非法占用土地建房的村委会有权阻止和责令退还非法占用的土地，情节严重的交由乡镇国土所或司
在实践中，大部分农民自主流转土地，没有经过村组集体同意，这当然是表达和实践的区别。
这主要限于村组集体组织的较大面积的耕地流转。①②
法机关处理；一般一户农户只能占用一处宅基地。村民出卖、出租住房后不准再申请宅基地。严禁城镇居民在农村购置宅基地。对于一户多宅又不愿意退出的农户可能面临经济或其他处罚。如湖
对于新建房屋后不愿退出原有宅基地的村民，村委北省浠水县倒旗河村2010年的村规民约规定，
会将根据新建房占地面积予以其每平方米不低于3元的经济处罚；农民一般可以免费申请宅基地，但也有实行有偿使用的村庄。如广东省肇庆市沙街村2007年的村规民约规定，集体土地自1992年起实行有偿使用，建房用地的收费标准由村民小组研究决定；许多村的村规民约对农民申请宅基地还有其他条件限制。如湖北省浠水县倒旗河村2010年的村规民约规定，对于不符合分家条件、违反计划生育政策、整户外迁、拖欠村民义务款、原有宅基地面积达到或超过规定指标的村民，村委会将不再批准他们的宅基地申请。
（三）关于土地征用与补偿收益分配的村规民约
村规民约对集体土地征用和补偿收益分配都做出了详细的规定，但无不体现村集体的主体地位和主导作用。如广东省赤坎区南桥村2004年的村规民约规定，国家征用土地由村委会统一办理
任何组织和个人不得干预。土地补偿费、安置补助费和集体所有的青苗、附着物补偿费征地手续，
村委会协助上由村委会和村民小组两级统筹管理；浙江省慈溪市双马村2008年的村规民约规定，
级政府做好本村区域内非农建设用地的征用工作，涉及征用土地的农户应当服从。征用土地的补偿、安置等费用按上级政策标准由村民委员会统一发放；浙江省丽水市苏埠村2008年的村规民约规定，土地征用返还款的分配原则是村级和组级各持50%，返还到村民小组的款项除去适当的开销外必须按户口平分到农户。对于农户抵制征用土地的行为，村集体还规定了处罚措施。如云南省安宁市青龙哨村2010年的村规民约规定，抵制国家、集体征地或索要高于法定补偿费用的村民，村民小组将扣除其当年的集体收益分配直至退出承包地。
（四）关于集体成员资格的村规民约
谁有资格和权利获得土地和土地收益，即集体成员资格的确定问题，关乎农民的切身利益和集体内部秩序的维护，因此在村规民约中都规定得非常详细。确定集体成员资格在两类区域矛盾较为突出，一是经济发达地区或欠发达地区的发达区域，土地经济价值较高，主要涉及土地收益的分配问题；二是欠发达地区，土地是农民主要甚至是唯一的生产生活资料，主要涉及土地分配问题。集体成员资格确定问题虽然各村的村规民约有差异，但都以保护本村的利益为原则，只是程度不同而已。有的非常严格，如浙江省杭州市向红村2006年的村规民约规定，女性离村出嫁或男性离村做上门女婿，从结婚登记日开始一律取消在村享受待遇，户口未迁出的属于挂靠性质。本村村民离婚后，再婚对象及其随迁子女不得享受本村村民待遇；但更多是在保护村庄利益与考虑乡村人情之间取得平衡。如山西省临汾市北马驹村2009年的村规民约和广东省肇庆市沙街村2007年的村规
纯女户允许其中一个女儿及其丈夫（非农业户口除外）在本村落户并享受村里的各种民约都规定，
福利待遇。广东省东莞市樟罗村2002年的村规民约规定，本村人离异后再婚其再婚对象可以享受本村福利待遇，如双方子女总数超过两个其随迁子女不能享受福利待遇；有的村在确定集体土地分配的成员资格时还有年龄限制，如四川省成都市土门村2008年的村规民约规定，年满14周岁的村民方能享受村、组集体收益和集体土地的分配；有的村还规定了土地分配的时间点，如浙江省湖州
2008年9月30日前5年内增加的人口不分配承包地。市杨家庄村2008年的村规民约规定，
三、村规民约中土地制度的主要特点
从村规民约的文本材料来看，有关土地制度的规定呈现如下三个主要特点：
（一）强化村庄集体对土地的权利
在95个村的村规民约中，几乎每个村的村规民约都规定本村土地，包括耕地和其他各种类型
都归村民集体所有，由村民委员会或集体经济组织统一管理，特别强调土地承包者的建设用地等，
和依法使用者只有使用权，没有所有权。从村规民约中土地制度的主要内容来看，村庄集体对土地的权利是弥散性的，它渗透到村庄内土地的各个利用环节。从对土地法定承包期有意无意的忽略、耕地使用税费的上缴、耕地用途的监管甚至种植计划的干预，到土地流转的批准，再到土地征用的统一管理和利益的统一分配，最后到集体成员资格的确认，无不在强化村庄集体对土地的权利，而弱化农户对土地的权利。
（二）土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起
农村土地制度并不是孤立的，而是与村庄其他制度紧紧交织和镶嵌在一起。首先是集体成员资格的确认制度，即谁有权利参与分配土地及其收益。这虽然受到村庄集体土地资源总量的限制，但更多地受到村庄文化传统、所涉群体的博弈能力以及政府和法律的干预程度的影响。比如外嫁女问题，许多村庄的村规民约都规定外嫁女不能享受村庄的土地及其收益分配。但近几年来的村
这与外嫁女博弈能力的提升及政府的干预分不开。其次是计划生育制度。规民约似乎有所松动，
计划生育一度在农村执行得非常严格，超生人口及其家庭，无法获得宅基地、责任田和集体土地经济收益，还要缴纳社会抚养费等。而独生子女家庭却可以获得奖励，如浙江省瑞安市陈岙村2008年的村规民约规定，独生子女家庭申请宅基地按双份安排，优先承包村里的果园、山林和鱼塘等。再次是村庄秩序的维护。比如河南省郑州市聂寨村2006年的村规民约规定，对不赡养老人的，经批评教育仍不悔改的，将按照多数村民意见，直接从子女的生活保障金（主要是集体土地收益）中扣除费用转交给老人并全村通报批评。浙江省湖州市洋南村2009年的村规民约则不允许父母与
子女必须在结婚5年后方可提出申子女分居立户。四川省成都市土门村2008年的村规民约规定，
请与父母分户。另外，比如云南省宾川县宾居村2006年的村规民约规定，对未达法定年龄结婚的
视为非法同居，既不落实户口，也不划拨土地。本村村民，
（三）既遵守又规避国家的法律法规
村规民约首先要遵守国家的法律法规，这是它获得合法性的基础。因此村规民约中许多关于土地制度的内容就直接援引国家相关法律法规的原文。如《土地管理法》第八条规定的土地所有
：“农村和城市郊区的土地，制度性质除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基
”地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第三十七条有关耕地管理制度和宅基地管理制度的规
：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，定原发包单位应当终止承包合同，收回发
应当符合乡（镇）土地利用总体包的耕地；农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅，
规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予
。”《农村土地承包法》：“土地承包经营权采取转包、第三十七条规定的土地流转制度出租、互批准
换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方
”同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。但同时，村规民约对一些国
家法律法规的规避也是很明显的，比如不具体写明承包期、承包期内调整土地、对农民种植计划的干预、对土地流转的批准、宅基地的分配与计划生育挂钩、外嫁女的土地分配及土地收益分配问题、对宅基地收费和征收土地抛荒费等等。
四、问题与启示
村规民约中土地制度呈现的3个主要特点分别揭示了农村土地制度变革中需要面对和解决的
具有重要理论与实践意义的问题。一是在农地制度中到底如何处理集体与农民的关系、村庄集体
发挥什么作用、集体所有制应该如何变迁，原因是什么？二是在在农地制度中应该处于什么位置，
农民的土地财产权利与其他权利是否应该分开，是否能够分开？作为土地集体所有村庄集体内部，
权代理人的村民委员会，其角色冲突的表现是什么？如何评价，如何解决？三是村规民约与国家法的关系是什么？如何解释它们之间存在的内在冲突？村规民约何去何从？
（一）土地集体所有制的变迁与争论
村规民约中土地制度的第一个特点是强化村庄集体对土地的权利，即土地集体所有权处于主导地位，而农民的土地承包经营权处于附属地位。但国家的法律规定和近几年来农地制度的变迁
。《物实际却与之相反，即农民的土地承包经营权趋于稳定和完整，而集体所有权趋于弱化和虚化
权法》明确规定，农民的土地承包经营权是一种用益物权，改变了过去是债权的权利属性。农民的
到30年不变、再到长久不变；承包期内作为发包人的村集体不得调整土土地承包期由15年不变、
不得收回土地。自2004年起，国家逐步取消了农业税费，实施了各种农业补贴，农民的土地承地，
包经营权成为了一种基本没有经济义务的权利。那么这种土地制度应该怎样评价，将来应该怎样
即土地私有化和准土地私有化。发展？理由是什么？许多学者认为应该取消和虚化集体所有权，
理由主要有5点，即促进农民增加投入；推进规模经营；防止集体侵害农民利益、遏制官员圈地；有利于城市化；由此带来的公平问题可由土地市场来解决［1－5］。但这些理由很容易遭到来自实证的
而且当前村组内部的土地调整只涉挑战。地权的稳定性对农业投资总量并没有显著的直接影响，
［6］“增减”及的小部分土地，农民的大部分土地依然稳定不变；农地私有化后，可能出现“反公地悲
①，剧”更不利于推进规模经营；乡村集体是否侵害农民的利益可能既取决于村庄内部的权力结构，又取决于外部的压力体制和环境②，不能一概而论。即使农地私有化，恐怕也不能有效遏制官员圈
城市的私房不也经常面临强拆吗？农地私有化，对于土地的城市化可能存在与耕地类似的“反地，
，公地悲剧”而且也不能促进农民的城市化。因为发达地区的农民预期土地升值不会轻易放弃土
而不发达地区的农民变卖土地能筹集到的资金有限，对他们到城市安家意义不大地，
难以解决公平问题，缺地少地的贫穷农民可能根本没有能力和优势转入土地
“人人有饭吃”分的前提，而土地均分又是保障的制度基础［9－11］［8］［7］；农地流转。因此一些学者认为应该保持集体所有权，其最主要的理由是土地是农民的社会保障，即土地集体所有是进行土地均。另外有些学者认为不仅要保持集
体所有权，还应该增强集体所有权，其主要理由是基于公平和生产方便的观点。如果新增人口不能通过土地调整获得土地，如果脱离土地、脱离农村的强者继续拥有土地，而不得不以土地为生的弱
这样发生的公平问题可能导致社会动荡。免除农业税费后失去经济基础的村庄，其者却缺地少地，
集体公共产品的提供付之阙如，集体行动异常困难，农业生产变得更加不方便［12－15］。其实，土地集体所有制不仅是农民的社会保障和村庄的经济基础，它的作用和意义可能更多更广，有些还不为人们所认知和理解。比如它对经济发展和农村社会文化建设的促进作用。土地集体所有的社会保障
，从而降低了工业化的成本，机制相当于为参与工业化的农村剩余劳动力提供了一份“社会工资”
［16］“无剥夺的积累”，实现了哈特意义上的从而促进了整个国家经济的持续快速发展。土地集体所
有制下的土地均分与调整，以及根据人和地筹资筹劳进行村庄公共建设，这一过程建构了村民对集
“公地悲剧”是相对于来说的。由于中国农民的户均耕地面积小（仅为半公顷），而且细碎化严①“反公地悲剧”
重。土地私有化后，高昂的交易成本可能更不利于推进规模经营。秦晖利用历史资料也证明了这点。具体参
24－25］。见文献［
②在农民负担沉重的时期，村干部为减轻工作难度，对土地进行调整可能是最为有力的工作手段。因此这不能
5］。简单地归结为农村土地制度问题。具体参见文献［
体的认同感、村民之间的凝聚力、村民本身的安全感，使村庄集体成为了一个共同体。这可能是抵
农村土地不是一种简单的生产要素，可以任抗农村在市场化冲击下不断原子化的最后屏障。因此，
由市场进行自由配置；我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了。
（二）村民委员会的角色冲突与发展
现在农村土地集体所有权的代理人主要是村民委员会，而村民委员会又是村庄公共事务的管理者。这两种角色之间存在一定冲突，主要表现为村委会通过控制承包地和宅基地分配以及集体经济收益（主要是土地收益）的分配来达到维护村庄秩序、实行计划生育等公共管理职能，这也就是村规民约中土地制度呈现的第二个特点，即土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起。对于这种角色冲突，许多学者提出应该剥离村委会作为土地集体所有权代理人的角色，让其回归从事公共事务管理的本位。而土地集体所有权的代理人角色应该重新回归集体经济组织［15，17］。通过重建土地集体所有权主体，以达到化解角色冲突，防止村委会侵犯农民土地产权的目的。这种化解冲
在集体经济组织成员和村民基本同构的情况下，由全体村民选举出突的办法和建议可行吗？其实，
具有合法性。在一个村庄这样狭小的来的村民委员会完全可以成为集体土地所有权的行使主体，
范围内，建立村委会和集体经济组织两个机构，从经济上来说是不划算的，从效能上来说可能是低下的。一个机构的运转费用肯定比两个机构的运转费用低。缺乏经济管理职能的村委会，可能很难进行公共管理和提供公共服务，而单有经济管理职能的集体经济组织很难想象在村庄范围内不
“内部人控制”受村委会的影响。至于村委会由于问题对集体财产特别是农民土地产权的侵犯，完
全可以通过完善村民自治各项制度（如选举和监督制度）来实现。现在问题的关键其实已经不是村民委员会的角色冲突，而是村委会缺乏经济基础以及如何解决村庄内土地分配不公平问题。农
，“一事一议”业税费免除后的替代制度安排由于筹资额度有限，交易成本高昂，因此很难开展起
来。这样村委会基本失去了为村庄提供公共产品和服务的经济基础。随着国家不断增强对农民土地产权的保护和农业税费免除后农民对土地产权自我保护的积极性不断提升，现实中农民土地产
。在这种人地关系逐步趋于固化以后，权的个人化程度越来越高，甚至接近“准私有制”村庄内土
地分配不公平的矛盾越来越突出。根据2005年全国城乡居民生活综合研究中的农村数据统计，包产到户以来有70.7%的村民小组没有进行过土地小调整，有42.7%的样本农户家里有人没有分到土地［18］。因此，在发展村庄民主的前提下，村委会向承包农户收取土地租金以重建村庄集体的经济基础，在村庄内部特别是村民小组内部实施土地小调整，可能是解决当前村庄集体面临主要矛盾的有效方法。
（三）村规民约与国家法的冲突与融合
《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。但从村规民约中土地制度的第三个特点来看，村规民约确有规避甚至违背国家法律的地方。村规民约其实就是习惯法，习惯法与国家法之间的张力一直存在，人们在实践中会交错利用国家制定法和习惯法，实现各自对相关利益的追求［19］，这也是法律多元化在现实中的切实体现。对于国家法与习惯法的冲突，学术界主要有两种
一种观点认为国家法与习惯法的冲突主要是因为习惯法的“落后”造成的，习惯法无论从形观点，
式内容上、结构功能上，还是从系统化程度上都与国家法相去甚远。因此，解决两者之间的冲突应该是用国家法取代习惯法；另一种观点认为，不管是国家法还是习惯法都代表了一定的知识传统和文化形态，消除两者之间冲突的最好办法是使习惯法不断明确化、系统化，并使之纳入国家法律体系之中［20］。但这两种观点可能过于简单，不太符合现实，也很难具有可行性。国家法与习惯法的矛盾冲突其实具有深厚的根源。一是国家法所设定的统一标准与地方性差异之间的矛盾。国家为
统一法制，其制定的法律必须具备普遍性和一般性，但各地实际上却存在差异，而我国是一个经济
因此这种地方性差异更大，这就为体现地方传统的习惯法提供了产生条社会发展很不平衡的大国，
件和空间。二是现代与传统之间的矛盾。我国制定的国家法律是在中华民族追求现代化的背景下
也可以说我国的国家法就是为实现国家现代化服务的。这样国家制定的法律主要以现代展开的，
化为取舍标准，甚至很多就是以西方发达国家的法律作为蓝本直接进行法律移植，而作为传统的习
“落后”的代表被有意无意地忽略了惯法被法律制定者作为［21］。但忽略不意味着不存在，习惯法作
为传统依然顽强地存在着，并深刻影响人们的社会行为规则。三是国家法律之间本身存在解释难题和矛盾。比如在确定集体成员身份的问题上，根据《物权法》第五十九条，依照法定程序经集体成员决定的村规民约来确定集体成员的身份是有正当性的，但根据《妇女权益保障法》第三十二和
外嫁女就能以男女平等的原则否定通过村规民约确定集体成员身份的正当性。这样在三十三条，
实践中就会产生很大的矛盾，并发生难以预料的社会后果。正如有些学者指出，如果以普世性的基
往往会在事实上造成整个乡村秩序的瓦解，进而使村民自治丧失本权利在乡村社区进行武断输入，
其实质意义［22］。因此，村规民约作为习惯法与国家法相冲突时，不能公式化地强调以国家法同化
［23］习惯法，而应当寻求两者之间的相互妥协和合作。另外需要看到在社会转型期，习惯法与国家法的冲突是一种改革与制度创新的重要途径。
五、结论
本文通过95个村村规民约的文本材料，考察了村规民约中土地制度的主要内容、呈现的主要特点、存在的主要问题以及对农地制度变迁的可能启示。本文从耕地使用、集体建设用地使用、土地征用与补偿收益分配和集体成员资格确定等4个方面仔细考察了村规民约中土地制度的主要内容，发现村规民约中土地制度呈现3个主要特点，即强化村庄集体对土地的权利、土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起、既遵守又规避国家的法律法规。对于土地集体所有制的变迁，赞成取
但很容易遭到来自实证研究的挑战。农村土地不是消和虚化集体所有权的学者虽然有众多理由，
一种简单的生产要素，可以任由市场进行自由配置。我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了；现在的村民委员会既是土地集体所有权的代理人又是村庄公共事务的管理者，虽然两种角色之间存在一定冲突，但在制度环境发生变化的条件下，角色冲突已经不是问题的关键，而村民委员会缺乏经济基础以及村庄内部土地分配不公平问题成为了主要矛盾。因
在发展村庄民主的前提下，村委会向承包农户收取土地租金以重建村庄集体的经济基础，在村此，
庄内部特别是村民小组内部实施土地小调整，可能是解决矛盾的有效方法；村规民约作为习惯法与
具有深厚的根源。在社会转型期，习惯法与国家法的冲突是一种改革与制国家法的冲突一直存在，
度创新的重要途径。当习惯法与国家法相冲突时，不能公式化地强调以国家法同化习惯法，而应当寻求两者之间的相互妥协和合作。
［参考文献］
［1］文贯中．解决三农问题不能回避农地私有化．前沿视野，2006（11）：38－40
［2］陈志武．农村土地私有化后结果不会比现在糟．http：∥cd．qq．com/a/20081013/000172_1．htm，2011-06-21［3］杨小凯．中国改革面临的深层问题———关于土地制度改革———杨小凯、2002（5）：江濡山谈话录．战略与管理，
1－5
［4］秦晖．十字路口的中国土地改革．http：∥www．caogen．com/blog/Infor_detail．aspx？ArticleId=10760＆page=3，
第4期
2011-06-11唐浩：村规民约视角下的农地制度：文本解读·113·
［5］赵阳．共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析．北京：生活．读书．新知三联书店，2007：216－217［6］钟甫宁，2009（12）：43－51纪月清．土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资．经济研究，
［7］姚洋．效率，——评《农村土地承包法》．南风窗，2002（18）：41－42抑或政治需要—
［8］唐浩，2011（5）：113－118周向阳，崔长彬．农地流转对土地使用权分配的影响研究．经济评论，
［9］温铁军．我国为什么不能实行土地私有化．红旗文稿，2009（2）：15－17
［10］李昌平．慎言农村土地私有化．读书，2003（6）：93－98
［11］陈剑波．农地制度：所有权问题还是委托—代理问题．经济研究，2006（7）：83－91
［12］贺雪峰．如何做到耕者有其田．社会科学，2009（10）：57－67
［13］贺雪峰，2010（2）：87－92龚春霞．找回村社：农地收益与农民所要．华中科技大学学报：社会科学版，
［14］陈小君，高飞，耿卓，等．后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲—以对我国十省农地问题立法调
2010（1）：82－97查为基础．法律科学，
［15］高飞．论集体土地所有权主体制度的缺失根源及解决路径．云南大学学报：法学版，2010（4）：8－14［16］姚洋．小农体系和中国长期经济发展．读书，2010（2）：20－30
［17］马俊驹．论集体土地所有权制度改革的目标．吉林大学社会科学学报，2007（5）：132－140
［18］唐浩．农民的土地产权偏好及其影响因素研究．山西财经大学学报，2011（4）：9－17
［19］苏力．中国当代法律中的习惯———从司法个案透视．中国社会科学，2000（3）：124－135
［20］田成有，2004：288欧剑菲．少数民族地区村规民约的变迁与调适．民间法（第3卷）．山东：山东人民出版社，
－312
［21］苏力．当代中国法律中的习惯———一个制定法的透视．法学评论，2001（3）：19－33
［22］刘志刚．民事审判中的村规民约与基本权利．中国人民大学学报，2010（5）：102－111
［23］苏力．再论法律规避．中外法学，1996（4）：12－18
［24］赫勒．困局经济学．北京：机械工业出版社，2009
［25］秦晖．农民地权六论．社会科学论坛，2007（5）：122－146
StudyontheAgriculturalLandSystemfromthePerspective
oftheVillageRules：TextInterpretation
TangHao
AbstractThepaperanalysisthemaincontents，featuresandproblemsofthelandsysteminvillagerulesanditspossibleenlightenmenttothechangesofagriculturallandsystem．Itisfoundthatthelandsysteminvillagerulesshowthreemainfeatures，theyaretostrengthenthelandrightsofvillagecollective，interweavethelandsystemwithothervillagesystemsandcomplywithandavoidstatelaws．Itisconcluded：（1）ourunderstandingisstilllimitedtothelandcollectiveownershipandthemeaningandfunctionofbeingshapedsmall-scalefarmerssystembythesystem，thereforethebenefitisunknownandtheharmhasbeenproducedifweblindlycancelandabandonthesystem；（2）theroleconflictofvillagecommittee'shasnotthekeyoftheproblemandtheyhavebecomethemaincontradictionthatthevillagecollectiveslackeconomicbaseandthelanddistributionisunfairundertheconditionsofhavingchangedintheinstitutionalenvironment；（3）itisnotfor-mulaicemphasizedthatstatelawsassimilatecustomarylawsandshouldseekcompromisebetweenstatelawsandcustomarylawswhenthevillagerulesascustomarylawsconflictstatelaws．
KeywordsThevillagerules；Thelandsystem；Thelandcollectiveownership；Statelaws
（责任编辑：常英）
第28卷第4期
2011年12月中国农业大学学报（社会科学版）ChinaAgriculturalUniversityJournalofSocialSciencesEditionVol．28No．4Dec．，2011
村规民约视角下的农地制度：文本解读
唐
［摘浩要］文章考察和分析了村规民约中土地制度的主要内容、呈现的主要特点、存在的主要问题以
村规民约中的土地制度呈现强化村庄集体对土地的权利、土及对农地制度变迁的可能启示。研究发现，
地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起、既遵守又规避国家的法律法规等三个特点。研究认为，我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用的认识还比较有限，现在如果盲目取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了；在制度环境发生变化的条件下，村民委员会的角色冲突已不是问题的关键，而集体缺乏经济基础以及村庄内部土地分配不公平已成为主要
不能公式化地强调以国家法同化习惯法，而应当寻矛盾；当作为习惯法的村规民约与国家法相冲突时，
求两者之间的相互妥协和合作。
［关键词］村规民约；土地制度；土地集体所有制；国家法
一、引言
当前农地制度研究主要基于两个视角和两个维度，两个视角即国家宏观视角与农民微观视角，两个维度即经济维度与权利维度，而较少从村庄的视角和社会文化的维度展开研究。其实，农地制度作为经济制度已经深深地嵌入社会之中，其改革变迁必受社会制度和文化传统的影响，而且由于
因此这种嵌入性更深、作用更大、影响更深远。本文将从村规民约的我国农村土地是集体所有制，
视角，考察农地制度在村庄的实然状态，概括其呈现的主要特点，揭示其对农村土地制度变迁的可
“中国选举与治理”、“村民自治”、“百度文库”能启示。本文通过等网站，收集了95个村的村规民
这些村涵盖了18个省份，东、中、西部都有分布，其中浙江省最多，有15个村，最少的是河北约①，
和辽宁各为1个村。村规民约制定时间的分布为2006年及之后的有60份，占比63.2%；2000—2005年的有29份，占比30.5%；1999年及之前的有6份，占比6.3%。基于村规民约的文本材料来解读农地制度可能面临两个局限，一是村规民约可能是按照县乡政府的要求和规定制定的，不是或不全是村庄农民的真实意志表达；二是制定的村规民约文本可能没有严格执行。但这种局限性依然不能否定对其进行文本研究的意义和必要性。一是尽管村规民约带有基层政府干预的痕迹，但不能否认至少部分体现了村庄及农民的意志。通过对文本的研读，可以看出大部分村规民约依然是乡村两级组织和农民广泛认同的产物；二是文本话语本身蕴含着福柯意义上的权力和秩序，不仅体现村庄集体与农民个人之间的权利划分与利益分割，更体现了地方文化传统。
二、村规民约中土地制度的主要内容
村规民约中土地制度的主要内容包括耕地使用、建设用地使用、土地征用和补偿收益分配以及集体成员资格等4个方面。
［08-29收稿日期］2011-
［作者简介］唐
①浩，中国农业大学经济管理学院博士研究生，邮编：100083。这里的村规民约也包括村民自治章程，因为村民自治章程里就包含了村规民约的内容。
（一）关于耕地使用的村规民约
1.耕地承包期及其调整的村规民约
绝大部分村的村规民约没有规定农民的耕地承包期。在95个村的村规民约中，只有3个村明确规定了耕地承包期30年不变，即上海市松江区春申村2003年的村规民约、浙江省宁波市明伦村2002年的村规民约、重庆市铜梁县华光村2011年的村规民约。另外有3个村虽然规定了在承包
但都没有否定调整土地的可能。如浙江省宁波市小门村2006年村规民约规期内土地一般不变动，
定，因特殊情况必须变动的，承包户必须服从。有些村更是明确提出承包期内村组集体需对土地进行调整。如浙江省丽水市苏埠村2008年村规民约规定，在承包期30年不变的基础上结合本村实
村民际以组为单位对土地实行每5年一次小调整；上海市嘉定区太平村2006年的村规民约规定，
委员会有权对村民的承包地、口粮地、自留地统一调整。
2.耕地经营方式的村规民约
绝大部分村的耕地都由农户分户承包经营，但也存在集体统一经营的情况。在95个村庄中有三个村的土地归集体统一经营调配，如浙江省台州市下宅於村（2001年村规民约），山西省晋城市
河南省郑州市聂寨村（2006年村规民约）。皇城村（2008年村规民约），
3.承包耕地应尽义务的村规民约
农业税费免除以前主要是承担农业税费。如山东省章丘县埠西村1991年的村规民约规定，农民的土地承包费于每年5月31日之前一次交清，逾期不交者，每拖延一天加罚应交款5%的滞纳金。经教育拒不执行的，村委会提请镇政府批准收回承包地；农民需精心经营耕地，弃耕抛荒者村集体可以收回承包地。如四川省成都市前锋村2006年的村规民约规定，对不精心管理，造成土地荒芜或弃耕摞荒的农户，集体先给予警告并要求限期复耕，拒不复耕的集体有权收回土地并给予每
但也有村集体进行干预的情况。如亩征收400元荒芜费的处罚；农民对于种植计划一般有自主权，
云南省玉溪市新光村2010年的村规民约规定，农户必须服从村社种植规划，对违者将给予批评教育并责令按规划种植，若不服从除罚款50元至100元外，村社将不再提供有关服务直至收回其承包地。
4.耕地流转的村规民约
农民承包的耕地可以进行流转，但绝大部分村规民约都规定农民流转耕地须经村组集体同意①。如重庆市开县复扬村2004年的村规民约规定，非经村民委员会同意并依法履行相关手续，承包方不得转包其所承包的土地；也有个别村集体不准许农民私自转包土地。如云南省安宁市青龙哨村2010年的村规民约规定，农户承包的土地在不改变种植用途的前提下可以自由选择种植项
但不得私自出租或转让他人，不愿耕种的应退还给村集体；耕地流转收益一般归农户所有，但也目，
有将耕地流转收益在农民中进行平均分配的情况。如四川省成都市某村的村规民约规定，耕地流转后，所有收益按照集体经济组织现有人口进行平均分配②。
（二）关于建设用地使用的村规民约
集体建设用地主要是指宅基地。一般来说，村规民约规定农户的宅基地需服从统一安排和规划，建房需经过批准，否则将予以处罚。如安徽省六安市松岗村2010年的村规民约规定，村民建房用地实行统一规划并要求尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，村民建房必须持有《土地使用》、《建设工程报建申请表》证以及经村委会同乡镇建委现场验证开线后才能动工兴建，未经批准非法占用土地建房的村委会有权阻止和责令退还非法占用的土地，情节严重的交由乡镇国土所或司
在实践中，大部分农民自主流转土地，没有经过村组集体同意，这当然是表达和实践的区别。
这主要限于村组集体组织的较大面积的耕地流转。①②
法机关处理；一般一户农户只能占用一处宅基地。村民出卖、出租住房后不准再申请宅基地。严禁城镇居民在农村购置宅基地。对于一户多宅又不愿意退出的农户可能面临经济或其他处罚。如湖
对于新建房屋后不愿退出原有宅基地的村民，村委北省浠水县倒旗河村2010年的村规民约规定，
会将根据新建房占地面积予以其每平方米不低于3元的经济处罚；农民一般可以免费申请宅基地，但也有实行有偿使用的村庄。如广东省肇庆市沙街村2007年的村规民约规定，集体土地自1992年起实行有偿使用，建房用地的收费标准由村民小组研究决定；许多村的村规民约对农民申请宅基地还有其他条件限制。如湖北省浠水县倒旗河村2010年的村规民约规定，对于不符合分家条件、违反计划生育政策、整户外迁、拖欠村民义务款、原有宅基地面积达到或超过规定指标的村民，村委会将不再批准他们的宅基地申请。
（三）关于土地征用与补偿收益分配的村规民约
村规民约对集体土地征用和补偿收益分配都做出了详细的规定，但无不体现村集体的主体地位和主导作用。如广东省赤坎区南桥村2004年的村规民约规定，国家征用土地由村委会统一办理
任何组织和个人不得干预。土地补偿费、安置补助费和集体所有的青苗、附着物补偿费征地手续，
村委会协助上由村委会和村民小组两级统筹管理；浙江省慈溪市双马村2008年的村规民约规定，
级政府做好本村区域内非农建设用地的征用工作，涉及征用土地的农户应当服从。征用土地的补偿、安置等费用按上级政策标准由村民委员会统一发放；浙江省丽水市苏埠村2008年的村规民约规定，土地征用返还款的分配原则是村级和组级各持50%，返还到村民小组的款项除去适当的开销外必须按户口平分到农户。对于农户抵制征用土地的行为，村集体还规定了处罚措施。如云南省安宁市青龙哨村2010年的村规民约规定，抵制国家、集体征地或索要高于法定补偿费用的村民，村民小组将扣除其当年的集体收益分配直至退出承包地。
（四）关于集体成员资格的村规民约
谁有资格和权利获得土地和土地收益，即集体成员资格的确定问题，关乎农民的切身利益和集体内部秩序的维护，因此在村规民约中都规定得非常详细。确定集体成员资格在两类区域矛盾较为突出，一是经济发达地区或欠发达地区的发达区域，土地经济价值较高，主要涉及土地收益的分配问题；二是欠发达地区，土地是农民主要甚至是唯一的生产生活资料，主要涉及土地分配问题。集体成员资格确定问题虽然各村的村规民约有差异，但都以保护本村的利益为原则，只是程度不同而已。有的非常严格，如浙江省杭州市向红村2006年的村规民约规定，女性离村出嫁或男性离村做上门女婿，从结婚登记日开始一律取消在村享受待遇，户口未迁出的属于挂靠性质。本村村民离婚后，再婚对象及其随迁子女不得享受本村村民待遇；但更多是在保护村庄利益与考虑乡村人情之间取得平衡。如山西省临汾市北马驹村2009年的村规民约和广东省肇庆市沙街村2007年的村规
纯女户允许其中一个女儿及其丈夫（非农业户口除外）在本村落户并享受村里的各种民约都规定，
福利待遇。广东省东莞市樟罗村2002年的村规民约规定，本村人离异后再婚其再婚对象可以享受本村福利待遇，如双方子女总数超过两个其随迁子女不能享受福利待遇；有的村在确定集体土地分配的成员资格时还有年龄限制，如四川省成都市土门村2008年的村规民约规定，年满14周岁的村民方能享受村、组集体收益和集体土地的分配；有的村还规定了土地分配的时间点，如浙江省湖州
2008年9月30日前5年内增加的人口不分配承包地。市杨家庄村2008年的村规民约规定，
三、村规民约中土地制度的主要特点
从村规民约的文本材料来看，有关土地制度的规定呈现如下三个主要特点：
（一）强化村庄集体对土地的权利
在95个村的村规民约中，几乎每个村的村规民约都规定本村土地，包括耕地和其他各种类型
都归村民集体所有，由村民委员会或集体经济组织统一管理，特别强调土地承包者的建设用地等，
和依法使用者只有使用权，没有所有权。从村规民约中土地制度的主要内容来看，村庄集体对土地的权利是弥散性的，它渗透到村庄内土地的各个利用环节。从对土地法定承包期有意无意的忽略、耕地使用税费的上缴、耕地用途的监管甚至种植计划的干预，到土地流转的批准，再到土地征用的统一管理和利益的统一分配，最后到集体成员资格的确认，无不在强化村庄集体对土地的权利，而弱化农户对土地的权利。
（二）土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起
农村土地制度并不是孤立的，而是与村庄其他制度紧紧交织和镶嵌在一起。首先是集体成员资格的确认制度，即谁有权利参与分配土地及其收益。这虽然受到村庄集体土地资源总量的限制，但更多地受到村庄文化传统、所涉群体的博弈能力以及政府和法律的干预程度的影响。比如外嫁女问题，许多村庄的村规民约都规定外嫁女不能享受村庄的土地及其收益分配。但近几年来的村
这与外嫁女博弈能力的提升及政府的干预分不开。其次是计划生育制度。规民约似乎有所松动，
计划生育一度在农村执行得非常严格，超生人口及其家庭，无法获得宅基地、责任田和集体土地经济收益，还要缴纳社会抚养费等。而独生子女家庭却可以获得奖励，如浙江省瑞安市陈岙村2008年的村规民约规定，独生子女家庭申请宅基地按双份安排，优先承包村里的果园、山林和鱼塘等。再次是村庄秩序的维护。比如河南省郑州市聂寨村2006年的村规民约规定，对不赡养老人的，经批评教育仍不悔改的，将按照多数村民意见，直接从子女的生活保障金（主要是集体土地收益）中扣除费用转交给老人并全村通报批评。浙江省湖州市洋南村2009年的村规民约则不允许父母与
子女必须在结婚5年后方可提出申子女分居立户。四川省成都市土门村2008年的村规民约规定，
请与父母分户。另外，比如云南省宾川县宾居村2006年的村规民约规定，对未达法定年龄结婚的
视为非法同居，既不落实户口，也不划拨土地。本村村民，
（三）既遵守又规避国家的法律法规
村规民约首先要遵守国家的法律法规，这是它获得合法性的基础。因此村规民约中许多关于土地制度的内容就直接援引国家相关法律法规的原文。如《土地管理法》第八条规定的土地所有
：“农村和城市郊区的土地，制度性质除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基
”地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第三十七条有关耕地管理制度和宅基地管理制度的规
：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，定原发包单位应当终止承包合同，收回发
应当符合乡（镇）土地利用总体包的耕地；农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅，
规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予
。”《农村土地承包法》：“土地承包经营权采取转包、第三十七条规定的土地流转制度出租、互批准
换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方
”同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。但同时，村规民约对一些国
家法律法规的规避也是很明显的，比如不具体写明承包期、承包期内调整土地、对农民种植计划的干预、对土地流转的批准、宅基地的分配与计划生育挂钩、外嫁女的土地分配及土地收益分配问题、对宅基地收费和征收土地抛荒费等等。
四、问题与启示
村规民约中土地制度呈现的3个主要特点分别揭示了农村土地制度变革中需要面对和解决的
具有重要理论与实践意义的问题。一是在农地制度中到底如何处理集体与农民的关系、村庄集体
发挥什么作用、集体所有制应该如何变迁，原因是什么？二是在在农地制度中应该处于什么位置，
农民的土地财产权利与其他权利是否应该分开，是否能够分开？作为土地集体所有村庄集体内部，
权代理人的村民委员会，其角色冲突的表现是什么？如何评价，如何解决？三是村规民约与国家法的关系是什么？如何解释它们之间存在的内在冲突？村规民约何去何从？
（一）土地集体所有制的变迁与争论
村规民约中土地制度的第一个特点是强化村庄集体对土地的权利，即土地集体所有权处于主导地位，而农民的土地承包经营权处于附属地位。但国家的法律规定和近几年来农地制度的变迁
。《物实际却与之相反，即农民的土地承包经营权趋于稳定和完整，而集体所有权趋于弱化和虚化
权法》明确规定，农民的土地承包经营权是一种用益物权，改变了过去是债权的权利属性。农民的
到30年不变、再到长久不变；承包期内作为发包人的村集体不得调整土土地承包期由15年不变、
不得收回土地。自2004年起，国家逐步取消了农业税费，实施了各种农业补贴，农民的土地承地，
包经营权成为了一种基本没有经济义务的权利。那么这种土地制度应该怎样评价，将来应该怎样
即土地私有化和准土地私有化。发展？理由是什么？许多学者认为应该取消和虚化集体所有权，
理由主要有5点，即促进农民增加投入；推进规模经营；防止集体侵害农民利益、遏制官员圈地；有利于城市化；由此带来的公平问题可由土地市场来解决［1－5］。但这些理由很容易遭到来自实证的
而且当前村组内部的土地调整只涉挑战。地权的稳定性对农业投资总量并没有显著的直接影响，
［6］“增减”及的小部分土地，农民的大部分土地依然稳定不变；农地私有化后，可能出现“反公地悲
①，剧”更不利于推进规模经营；乡村集体是否侵害农民的利益可能既取决于村庄内部的权力结构，又取决于外部的压力体制和环境②，不能一概而论。即使农地私有化，恐怕也不能有效遏制官员圈
城市的私房不也经常面临强拆吗？农地私有化，对于土地的城市化可能存在与耕地类似的“反地，
，公地悲剧”而且也不能促进农民的城市化。因为发达地区的农民预期土地升值不会轻易放弃土
而不发达地区的农民变卖土地能筹集到的资金有限，对他们到城市安家意义不大地，
难以解决公平问题，缺地少地的贫穷农民可能根本没有能力和优势转入土地
“人人有饭吃”分的前提，而土地均分又是保障的制度基础［9－11］［8］［7］；农地流转。因此一些学者认为应该保持集体所有权，其最主要的理由是土地是农民的社会保障，即土地集体所有是进行土地均。另外有些学者认为不仅要保持集
体所有权，还应该增强集体所有权，其主要理由是基于公平和生产方便的观点。如果新增人口不能通过土地调整获得土地，如果脱离土地、脱离农村的强者继续拥有土地，而不得不以土地为生的弱
这样发生的公平问题可能导致社会动荡。免除农业税费后失去经济基础的村庄，其者却缺地少地，
集体公共产品的提供付之阙如，集体行动异常困难，农业生产变得更加不方便［12－15］。其实，土地集体所有制不仅是农民的社会保障和村庄的经济基础，它的作用和意义可能更多更广，有些还不为人们所认知和理解。比如它对经济发展和农村社会文化建设的促进作用。土地集体所有的社会保障
，从而降低了工业化的成本，机制相当于为参与工业化的农村剩余劳动力提供了一份“社会工资”
［16］“无剥夺的积累”，实现了哈特意义上的从而促进了整个国家经济的持续快速发展。土地集体所
有制下的土地均分与调整，以及根据人和地筹资筹劳进行村庄公共建设，这一过程建构了村民对集
“公地悲剧”是相对于来说的。由于中国农民的户均耕地面积小（仅为半公顷），而且细碎化严①“反公地悲剧”
重。土地私有化后，高昂的交易成本可能更不利于推进规模经营。秦晖利用历史资料也证明了这点。具体参
24－25］。见文献［
②在农民负担沉重的时期，村干部为减轻工作难度，对土地进行调整可能是最为有力的工作手段。因此这不能
5］。简单地归结为农村土地制度问题。具体参见文献［
体的认同感、村民之间的凝聚力、村民本身的安全感，使村庄集体成为了一个共同体。这可能是抵
农村土地不是一种简单的生产要素，可以任抗农村在市场化冲击下不断原子化的最后屏障。因此，
由市场进行自由配置；我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了。
（二）村民委员会的角色冲突与发展
现在农村土地集体所有权的代理人主要是村民委员会，而村民委员会又是村庄公共事务的管理者。这两种角色之间存在一定冲突，主要表现为村委会通过控制承包地和宅基地分配以及集体经济收益（主要是土地收益）的分配来达到维护村庄秩序、实行计划生育等公共管理职能，这也就是村规民约中土地制度呈现的第二个特点，即土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起。对于这种角色冲突，许多学者提出应该剥离村委会作为土地集体所有权代理人的角色，让其回归从事公共事务管理的本位。而土地集体所有权的代理人角色应该重新回归集体经济组织［15，17］。通过重建土地集体所有权主体，以达到化解角色冲突，防止村委会侵犯农民土地产权的目的。这种化解冲
在集体经济组织成员和村民基本同构的情况下，由全体村民选举出突的办法和建议可行吗？其实，
具有合法性。在一个村庄这样狭小的来的村民委员会完全可以成为集体土地所有权的行使主体，
范围内，建立村委会和集体经济组织两个机构，从经济上来说是不划算的，从效能上来说可能是低下的。一个机构的运转费用肯定比两个机构的运转费用低。缺乏经济管理职能的村委会，可能很难进行公共管理和提供公共服务，而单有经济管理职能的集体经济组织很难想象在村庄范围内不
“内部人控制”受村委会的影响。至于村委会由于问题对集体财产特别是农民土地产权的侵犯，完
全可以通过完善村民自治各项制度（如选举和监督制度）来实现。现在问题的关键其实已经不是村民委员会的角色冲突，而是村委会缺乏经济基础以及如何解决村庄内土地分配不公平问题。农
，“一事一议”业税费免除后的替代制度安排由于筹资额度有限，交易成本高昂，因此很难开展起
来。这样村委会基本失去了为村庄提供公共产品和服务的经济基础。随着国家不断增强对农民土地产权的保护和农业税费免除后农民对土地产权自我保护的积极性不断提升，现实中农民土地产
。在这种人地关系逐步趋于固化以后，权的个人化程度越来越高，甚至接近“准私有制”村庄内土
地分配不公平的矛盾越来越突出。根据2005年全国城乡居民生活综合研究中的农村数据统计，包产到户以来有70.7%的村民小组没有进行过土地小调整，有42.7%的样本农户家里有人没有分到土地［18］。因此，在发展村庄民主的前提下，村委会向承包农户收取土地租金以重建村庄集体的经济基础，在村庄内部特别是村民小组内部实施土地小调整，可能是解决当前村庄集体面临主要矛盾的有效方法。
（三）村规民约与国家法的冲突与融合
《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。但从村规民约中土地制度的第三个特点来看，村规民约确有规避甚至违背国家法律的地方。村规民约其实就是习惯法，习惯法与国家法之间的张力一直存在，人们在实践中会交错利用国家制定法和习惯法，实现各自对相关利益的追求［19］，这也是法律多元化在现实中的切实体现。对于国家法与习惯法的冲突，学术界主要有两种
一种观点认为国家法与习惯法的冲突主要是因为习惯法的“落后”造成的，习惯法无论从形观点，
式内容上、结构功能上，还是从系统化程度上都与国家法相去甚远。因此，解决两者之间的冲突应该是用国家法取代习惯法；另一种观点认为，不管是国家法还是习惯法都代表了一定的知识传统和文化形态，消除两者之间冲突的最好办法是使习惯法不断明确化、系统化，并使之纳入国家法律体系之中［20］。但这两种观点可能过于简单，不太符合现实，也很难具有可行性。国家法与习惯法的矛盾冲突其实具有深厚的根源。一是国家法所设定的统一标准与地方性差异之间的矛盾。国家为
统一法制，其制定的法律必须具备普遍性和一般性，但各地实际上却存在差异，而我国是一个经济
因此这种地方性差异更大，这就为体现地方传统的习惯法提供了产生条社会发展很不平衡的大国，
件和空间。二是现代与传统之间的矛盾。我国制定的国家法律是在中华民族追求现代化的背景下
也可以说我国的国家法就是为实现国家现代化服务的。这样国家制定的法律主要以现代展开的，
化为取舍标准，甚至很多就是以西方发达国家的法律作为蓝本直接进行法律移植，而作为传统的习
“落后”的代表被有意无意地忽略了惯法被法律制定者作为［21］。但忽略不意味着不存在，习惯法作
为传统依然顽强地存在着，并深刻影响人们的社会行为规则。三是国家法律之间本身存在解释难题和矛盾。比如在确定集体成员身份的问题上，根据《物权法》第五十九条，依照法定程序经集体成员决定的村规民约来确定集体成员的身份是有正当性的，但根据《妇女权益保障法》第三十二和
外嫁女就能以男女平等的原则否定通过村规民约确定集体成员身份的正当性。这样在三十三条，
实践中就会产生很大的矛盾，并发生难以预料的社会后果。正如有些学者指出，如果以普世性的基
往往会在事实上造成整个乡村秩序的瓦解，进而使村民自治丧失本权利在乡村社区进行武断输入，
其实质意义［22］。因此，村规民约作为习惯法与国家法相冲突时，不能公式化地强调以国家法同化
［23］习惯法，而应当寻求两者之间的相互妥协和合作。另外需要看到在社会转型期，习惯法与国家法的冲突是一种改革与制度创新的重要途径。
五、结论
本文通过95个村村规民约的文本材料，考察了村规民约中土地制度的主要内容、呈现的主要特点、存在的主要问题以及对农地制度变迁的可能启示。本文从耕地使用、集体建设用地使用、土地征用与补偿收益分配和集体成员资格确定等4个方面仔细考察了村规民约中土地制度的主要内容，发现村规民约中土地制度呈现3个主要特点，即强化村庄集体对土地的权利、土地制度与村庄其他制度交织和镶嵌在一起、既遵守又规避国家的法律法规。对于土地集体所有制的变迁，赞成取
但很容易遭到来自实证研究的挑战。农村土地不是消和虚化集体所有权的学者虽然有众多理由，
一种简单的生产要素，可以任由市场进行自由配置。我们对土地集体所有制以及这一制度形塑下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了；现在的村民委员会既是土地集体所有权的代理人又是村庄公共事务的管理者，虽然两种角色之间存在一定冲突，但在制度环境发生变化的条件下，角色冲突已经不是问题的关键，而村民委员会缺乏经济基础以及村庄内部土地分配不公平问题成为了主要矛盾。因
在发展村庄民主的前提下，村委会向承包农户收取土地租金以重建村庄集体的经济基础，在村此，
庄内部特别是村民小组内部实施土地小调整，可能是解决矛盾的有效方法；村规民约作为习惯法与
具有深厚的根源。在社会转型期，习惯法与国家法的冲突是一种改革与制国家法的冲突一直存在，
度创新的重要途径。当习惯法与国家法相冲突时，不能公式化地强调以国家法同化习惯法，而应当寻求两者之间的相互妥协和合作。
［参考文献］
［1］文贯中．解决三农问题不能回避农地私有化．前沿视野，2006（11）：38－40
［2］陈志武．农村土地私有化后结果不会比现在糟．http：∥cd．qq．com/a/20081013/000172_1．htm，2011-06-21［3］杨小凯．中国改革面临的深层问题———关于土地制度改革———杨小凯、2002（5）：江濡山谈话录．战略与管理，
1－5
［4］秦晖．十字路口的中国土地改革．http：∥www．caogen．com/blog/Infor_detail．aspx？ArticleId=10760＆page=3，
第4期
2011-06-11唐浩：村规民约视角下的农地制度：文本解读·113·
［5］赵阳．共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析．北京：生活．读书．新知三联书店，2007：216－217［6］钟甫宁，2009（12）：43－51纪月清．土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资．经济研究，
［7］姚洋．效率，——评《农村土地承包法》．南风窗，2002（18）：41－42抑或政治需要—
［8］唐浩，2011（5）：113－118周向阳，崔长彬．农地流转对土地使用权分配的影响研究．经济评论，
［9］温铁军．我国为什么不能实行土地私有化．红旗文稿，2009（2）：15－17
［10］李昌平．慎言农村土地私有化．读书，2003（6）：93－98
［11］陈剑波．农地制度：所有权问题还是委托—代理问题．经济研究，2006（7）：83－91
［12］贺雪峰．如何做到耕者有其田．社会科学，2009（10）：57－67
［13］贺雪峰，2010（2）：87－92龚春霞．找回村社：农地收益与农民所要．华中科技大学学报：社会科学版，
［14］陈小君，高飞，耿卓，等．后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲—以对我国十省农地问题立法调
2010（1）：82－97查为基础．法律科学，
［15］高飞．论集体土地所有权主体制度的缺失根源及解决路径．云南大学学报：法学版，2010（4）：8－14［16］姚洋．小农体系和中国长期经济发展．读书，2010（2）：20－30
［17］马俊驹．论集体土地所有权制度改革的目标．吉林大学社会科学学报，2007（5）：132－140
［18］唐浩．农民的土地产权偏好及其影响因素研究．山西财经大学学报，2011（4）：9－17
［19］苏力．中国当代法律中的习惯———从司法个案透视．中国社会科学，2000（3）：124－135
［20］田成有，2004：288欧剑菲．少数民族地区村规民约的变迁与调适．民间法（第3卷）．山东：山东人民出版社，
－312
［21］苏力．当代中国法律中的习惯———一个制定法的透视．法学评论，2001（3）：19－33
［22］刘志刚．民事审判中的村规民约与基本权利．中国人民大学学报，2010（5）：102－111
［23］苏力．再论法律规避．中外法学，1996（4）：12－18
［24］赫勒．困局经济学．北京：机械工业出版社，2009
［25］秦晖．农民地权六论．社会科学论坛，2007（5）：122－146
StudyontheAgriculturalLandSystemfromthePerspective
oftheVillageRules：TextInterpretation
TangHao
AbstractThepaperanalysisthemaincontents，featuresandproblemsofthelandsysteminvillagerulesanditspossibleenlightenmenttothechangesofagriculturallandsystem．Itisfoundthatthelandsysteminvillagerulesshowthreemainfeatures，theyaretostrengthenthelandrightsofvillagecollective，interweavethelandsystemwithothervillagesystemsandcomplywithandavoidstatelaws．Itisconcluded：（1）ourunderstandingisstilllimitedtothelandcollectiveownershipandthemeaningandfunctionofbeingshapedsmall-scalefarmerssystembythesystem，thereforethebenefitisunknownandtheharmhasbeenproducedifweblindlycancelandabandonthesystem；（2）theroleconflictofvillagecommittee'shasnotthekeyoftheproblemandtheyhavebecomethemaincontradictionthatthevillagecollectiveslackeconomicbaseandthelanddistributionisunfairundertheconditionsofhavingchangedintheinstitutionalenvironment；（3）itisnotfor-mulaicemphasizedthatstatelawsassimilatecustomarylawsandshouldseekcompromisebetweenstatelawsandcustomarylawswhenthevillagerulesascustomarylawsconflictstatelaws．
KeywordsThevillagerules；Thelandsystem；Thelandcollectiveownership；Statelaws
（责任编辑：常英）