企业负责人经济责任确认依据,是指据以判断责任人履行经济责任过程中经营活动的是与非、评价企业经营绩效优与劣的准绳,是企业负责人在履行经济责任时应遵守的相关法律法规、行业规范、企业内部规章制度和应恪守的岗位职责和行为准则,同时也是提出审计意见、做出审计决定的根据。从不同角度看,其在法理结构、行政管理和公司治理结构上具有层次性,在逻辑关系上具有相关性,在时间上具有时效性,在空间上具有地域性的特点。例如:按其性质可分为法律法规、规章制度、指标计划合同及经济技术标准等类别;按其目标可分为真实性和公允性、合法性和合规性、合理性和效益性三类;按其来源可分为外部依据和内部依据两类等。本文尝试从性质分类的角度对经济责任确认的依据进行论述。
一、企业负责人经济责任确认的法律规定
法律是国家意志的集中体现,是确定企业负责人经济责任最根本的依据。1993年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国公司法》,拉开了国有企业公司制改革的序幕,企业负责人经常以董事长、总裁或总经理的身份出现在企业的生产经营活动中。2005年全国人大又根据形势的发展进行了修订,对企业及企业负责人的经济责任进一步在法律层面上进行了规范。规定董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程,对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事、监事、高级管理人员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入,不得侵占公司的财产。同时也对公司的董事、监事、高级经理所承担的义务和在经济活动中的行为进行了详细规定,董事、高级管理人员不得有下列行为:(1)挪用公司资金;(2)将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储;(3)违反公司章程的规定,未经股东会、股东大会或者董事会同意,将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保;(4)违反公司章程的规定或者未经股东会、股东大会同意,与本公司订立合同或者进行交易;(5)未经股东会或者股东大会同意,利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会,自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务;(6)接受他人与公司交易的佣金归为己有;(7)擅自披露公司秘密;(8)违反对公司忠实义务的其他行为。通过以上各项规定可看出,《公司法》对董事、监事、高级管理人员的各项义务和禁止行为进行了具体的规范,是确认企业负责人经济责任最为直接的法律依据。《中华人民共和国会计法》中规定,单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。同时对公司、企业经济业务事项核算的原则和禁止行为做出了明确规定,如按照国家统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润等。在第二十八条中规定,单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责,不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项等。《会计法》中的这些规定对企业负责人在经济活动中会计控制的建立、会计资料的真实性、完整性、会计核算的规范性方面应负的经济责任提供了直接的依据。同时,在《中华人民共和国审计法》第二十五条中规定,审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。该项规定不但明确了审计机关的权限、审计对象、审计范围,而且对单位主要负责人应负的经济责任提出了宏观而概括的要求,是开展经济责任审计、确认企业负责人经济责任最重要的法律依据。此外,在《合同法》、《劳动法》、《统计法》、《担保法》等其它经济类法律中,也有相关条款对企业负责人的经济责任进行了相应的规范。
二、企业负责人经济责任确认的行政法规规定
在国务院各部委颁布的法规规定方面,最早明确企业负责人经济责任的是1994年颁布的《国有企业财产监督管理条例》,规定厂长(经理)作为企业的法定代表人,对企业全部法人财产及其净资产的保值增值状况承担经营责任。此条例规定的经济责任较为单一,仅是经营责任,没有涉及企业负责人在其他经济活动中履行岗位职责时应承担的经济责任。2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中,明确了企业负责人应承担起建立现代企业制度、国有资产保值增值等方面的责任。2006年《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》中规定,企业负责人应建立重大安全生产事故、环境污染事故和质量事故、重大经济损失、重大法律纠纷案件、重大投融资和资产重组等重要情况的报告制度,违反国家法律法规和规定,导致以上事项发生造成重大不良影响或造成国有资产流失的,应承担相应的责任。行政法规中最具权威的应该是中办发[1999]20号《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,对国有企业领导人员的经济责任进行了全面的规范,具有很强的操作性,为国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计提供了直接的依据,并为其他相关行政法规的制定提供了极具价值的参考,是目前开展企业经济责任审计中应用范围最广的法规。其中明确了任期经济责任的概念并对经济责任进行了首次分类,即企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有责任,包括主管责任和直接责任。
此外,2006年国资委颁布的《中央企业经济责任审计管理暂行办法》及其实施细则,对中央企业的经济责任审计进行了全面的规范,将企业负责人应承担的经济责任更为明细化。明确了企业负责人本人应当负有的直接责任和主管责任。其中:直接责任是指企业负责人因对主管的资产经营活动和财务管理事项未履行或者未正确履行职责,致使企业经营管理不善,或由于决策失误而事后又处理不力以及违规操作等,造成所在企业经济损失或经济效益下降应负的经济责任。主管责任是指企业负责人在其任期内对其所在企业资产和财务状况,以及有关经济活动应当负有的直接责任以外的领导和管理责任。另外,还列举了企业负责人应负有直接责任的行为:(1)直接违反国家财经法规和财经纪律的;(2)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的;(3)失职、渎职的;(4)其他直接违法违规行为。
三、企业负责人经济责任确认的地方法规规定
除国务院颁布的一系列行政法规外,各级地方政府也结合实际情况出台了相关的法规,如《河北省人民政府国资委所出资企业负责人重大经营责任追究暂行办法》、《安徽省属企业负责人重大经营决策责任追究试行办法》等,对地方管理的企业负责人在经营管理、投资决策、对外担保、资金运作、境内外上市、产权交易、改制重组、兼并破产等过程中应承担的责任进行了明确,并规定对因违反法律法规规定或决策程序,滥用职权、疏于管理、玩忽职守,造成企业国有资产重大损失或重大不良社会影响的,将进行责任追究,为地方国有企业负责人经济责任的确认提供了重要依据,有力地支持了地方政府经济责任审计工作的开展。
四、企业章程或制度对企业负责人经济责任的规定
企业章程是关于企业组织和行为的基本规范。企业章程不仅是企业的自治法规,而且是国家管理企业的重要依据。在企业章程的相关条款中详细规定了董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和企业章程,对企业负有忠实义务和勤勉义务,以及应禁止的行为,是界定和评价企业负责人经济责任的直接依据。
此外,已建立内部控制制度的企业,对企业的管理结构进行了分层、分级,并对不同层级分配了不同的权责,在确定这些企业负责人的经济责任时,可根据内控制度中相应的权责履行情况进行确认和评价。例如,《中国石油化工集团公司2008版内部控制手册》权限索引中规定,对直属单位现有经济活动划分为收入管理、成本费用管理以及财务报告编制等十五个方面,并对领导办公会、主要负责人、分管领导、总会计师、主办部门负责人应履行的职责进行了具体划分,如主要负责人在收入管理方面的权责有:单笔赊销信用期限3～6个月,或单笔赊销额(或单一客户累计赊销额);在年度产品销售计划5%～10%间的。在采购管理方面的权限有:未采用招标方式的单笔采购金额≥年度采购预算总额5%的供应商选择与价格确定;退货金额≥该采购事项年度计划5%的索赔或折让等,但在担保、资产、产权管理方面就没有分配权限。
五、业绩合同或经营契约对企业负责人经济责任的规定
从经济责任审计工作开展的实际情况看,出资人与企业负责人之间的约定主要是以业绩合同的形式表现的。《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》第四条规定,年度经营业绩考核和任期经营业绩考核采取由国资委主任或者其授权代表与企业负责人签订经营业绩责任书的方式进行。签订的《经营业绩责任书》中的相关条款将可成为确定企业负责人经济责任的重要依据。明确了任期经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标。基本指标包括国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率。分类指标由国资委根据企业所处行业特点,针对企业管理“短板”,综合考虑反映企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力及核心竞争力等因素确定,具体指标在责任书中确定。
六、企业负责人经济责任中廉洁自律方面确认的依据
一般而言,企业负责人廉洁自律方面责任确定的依据主要是看其是否违反了1993年以来中纪委关于领导干部廉洁自律的若干规定,主要包括《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》(中纪发[2004]25号)国资委《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》等。这些规定多散见于中纪委下发的有关文件、通知中,归纳起来主要涉及十一个方面,共计“七十八个不准”,都是些硬性规定,限于篇幅就不在此一一列举了,实际工作中只需对照有关规定,取得相关证据,就能对其廉洁自律方面的责任有一个准确的界定和评价。
从以上几个层次全面理解和深刻领会企业负责人经济责任确认的依据,既有助于增强企业负责人履行职责、义务的自觉性、开展有关经济活动的合法性和审计评价的公正性,又有利于企业经营目标的顺利实现和推动经济责任审计工作健康持续地发展。
(作者单位:中国石化审计局)
企业负责人经济责任确认依据,是指据以判断责任人履行经济责任过程中经营活动的是与非、评价企业经营绩效优与劣的准绳,是企业负责人在履行经济责任时应遵守的相关法律法规、行业规范、企业内部规章制度和应恪守的岗位职责和行为准则,同时也是提出审计意见、做出审计决定的根据。从不同角度看,其在法理结构、行政管理和公司治理结构上具有层次性,在逻辑关系上具有相关性,在时间上具有时效性,在空间上具有地域性的特点。例如:按其性质可分为法律法规、规章制度、指标计划合同及经济技术标准等类别;按其目标可分为真实性和公允性、合法性和合规性、合理性和效益性三类;按其来源可分为外部依据和内部依据两类等。本文尝试从性质分类的角度对经济责任确认的依据进行论述。
一、企业负责人经济责任确认的法律规定
法律是国家意志的集中体现,是确定企业负责人经济责任最根本的依据。1993年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国公司法》,拉开了国有企业公司制改革的序幕,企业负责人经常以董事长、总裁或总经理的身份出现在企业的生产经营活动中。2005年全国人大又根据形势的发展进行了修订,对企业及企业负责人的经济责任进一步在法律层面上进行了规范。规定董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程,对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事、监事、高级管理人员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入,不得侵占公司的财产。同时也对公司的董事、监事、高级经理所承担的义务和在经济活动中的行为进行了详细规定,董事、高级管理人员不得有下列行为:(1)挪用公司资金;(2)将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储;(3)违反公司章程的规定,未经股东会、股东大会或者董事会同意,将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保;(4)违反公司章程的规定或者未经股东会、股东大会同意,与本公司订立合同或者进行交易;(5)未经股东会或者股东大会同意,利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会,自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务;(6)接受他人与公司交易的佣金归为己有;(7)擅自披露公司秘密;(8)违反对公司忠实义务的其他行为。通过以上各项规定可看出,《公司法》对董事、监事、高级管理人员的各项义务和禁止行为进行了具体的规范,是确认企业负责人经济责任最为直接的法律依据。《中华人民共和国会计法》中规定,单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。同时对公司、企业经济业务事项核算的原则和禁止行为做出了明确规定,如按照国家统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润等。在第二十八条中规定,单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责,不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项等。《会计法》中的这些规定对企业负责人在经济活动中会计控制的建立、会计资料的真实性、完整性、会计核算的规范性方面应负的经济责任提供了直接的依据。同时,在《中华人民共和国审计法》第二十五条中规定,审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。该项规定不但明确了审计机关的权限、审计对象、审计范围,而且对单位主要负责人应负的经济责任提出了宏观而概括的要求,是开展经济责任审计、确认企业负责人经济责任最重要的法律依据。此外,在《合同法》、《劳动法》、《统计法》、《担保法》等其它经济类法律中,也有相关条款对企业负责人的经济责任进行了相应的规范。
二、企业负责人经济责任确认的行政法规规定
在国务院各部委颁布的法规规定方面,最早明确企业负责人经济责任的是1994年颁布的《国有企业财产监督管理条例》,规定厂长(经理)作为企业的法定代表人,对企业全部法人财产及其净资产的保值增值状况承担经营责任。此条例规定的经济责任较为单一,仅是经营责任,没有涉及企业负责人在其他经济活动中履行岗位职责时应承担的经济责任。2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中,明确了企业负责人应承担起建立现代企业制度、国有资产保值增值等方面的责任。2006年《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》中规定,企业负责人应建立重大安全生产事故、环境污染事故和质量事故、重大经济损失、重大法律纠纷案件、重大投融资和资产重组等重要情况的报告制度,违反国家法律法规和规定,导致以上事项发生造成重大不良影响或造成国有资产流失的,应承担相应的责任。行政法规中最具权威的应该是中办发[1999]20号《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,对国有企业领导人员的经济责任进行了全面的规范,具有很强的操作性,为国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计提供了直接的依据,并为其他相关行政法规的制定提供了极具价值的参考,是目前开展企业经济责任审计中应用范围最广的法规。其中明确了任期经济责任的概念并对经济责任进行了首次分类,即企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有责任,包括主管责任和直接责任。
此外,2006年国资委颁布的《中央企业经济责任审计管理暂行办法》及其实施细则,对中央企业的经济责任审计进行了全面的规范,将企业负责人应承担的经济责任更为明细化。明确了企业负责人本人应当负有的直接责任和主管责任。其中:直接责任是指企业负责人因对主管的资产经营活动和财务管理事项未履行或者未正确履行职责,致使企业经营管理不善,或由于决策失误而事后又处理不力以及违规操作等,造成所在企业经济损失或经济效益下降应负的经济责任。主管责任是指企业负责人在其任期内对其所在企业资产和财务状况,以及有关经济活动应当负有的直接责任以外的领导和管理责任。另外,还列举了企业负责人应负有直接责任的行为:(1)直接违反国家财经法规和财经纪律的;(2)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的;(3)失职、渎职的;(4)其他直接违法违规行为。
三、企业负责人经济责任确认的地方法规规定
除国务院颁布的一系列行政法规外,各级地方政府也结合实际情况出台了相关的法规,如《河北省人民政府国资委所出资企业负责人重大经营责任追究暂行办法》、《安徽省属企业负责人重大经营决策责任追究试行办法》等,对地方管理的企业负责人在经营管理、投资决策、对外担保、资金运作、境内外上市、产权交易、改制重组、兼并破产等过程中应承担的责任进行了明确,并规定对因违反法律法规规定或决策程序,滥用职权、疏于管理、玩忽职守,造成企业国有资产重大损失或重大不良社会影响的,将进行责任追究,为地方国有企业负责人经济责任的确认提供了重要依据,有力地支持了地方政府经济责任审计工作的开展。
四、企业章程或制度对企业负责人经济责任的规定
企业章程是关于企业组织和行为的基本规范。企业章程不仅是企业的自治法规,而且是国家管理企业的重要依据。在企业章程的相关条款中详细规定了董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和企业章程,对企业负有忠实义务和勤勉义务,以及应禁止的行为,是界定和评价企业负责人经济责任的直接依据。
此外,已建立内部控制制度的企业,对企业的管理结构进行了分层、分级,并对不同层级分配了不同的权责,在确定这些企业负责人的经济责任时,可根据内控制度中相应的权责履行情况进行确认和评价。例如,《中国石油化工集团公司2008版内部控制手册》权限索引中规定,对直属单位现有经济活动划分为收入管理、成本费用管理以及财务报告编制等十五个方面,并对领导办公会、主要负责人、分管领导、总会计师、主办部门负责人应履行的职责进行了具体划分,如主要负责人在收入管理方面的权责有:单笔赊销信用期限3～6个月,或单笔赊销额(或单一客户累计赊销额);在年度产品销售计划5%～10%间的。在采购管理方面的权限有:未采用招标方式的单笔采购金额≥年度采购预算总额5%的供应商选择与价格确定;退货金额≥该采购事项年度计划5%的索赔或折让等,但在担保、资产、产权管理方面就没有分配权限。
五、业绩合同或经营契约对企业负责人经济责任的规定
从经济责任审计工作开展的实际情况看,出资人与企业负责人之间的约定主要是以业绩合同的形式表现的。《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》第四条规定,年度经营业绩考核和任期经营业绩考核采取由国资委主任或者其授权代表与企业负责人签订经营业绩责任书的方式进行。签订的《经营业绩责任书》中的相关条款将可成为确定企业负责人经济责任的重要依据。明确了任期经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标。基本指标包括国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率。分类指标由国资委根据企业所处行业特点,针对企业管理“短板”,综合考虑反映企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力及核心竞争力等因素确定,具体指标在责任书中确定。
六、企业负责人经济责任中廉洁自律方面确认的依据
一般而言,企业负责人廉洁自律方面责任确定的依据主要是看其是否违反了1993年以来中纪委关于领导干部廉洁自律的若干规定,主要包括《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》(中纪发[2004]25号)国资委《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》等。这些规定多散见于中纪委下发的有关文件、通知中,归纳起来主要涉及十一个方面,共计“七十八个不准”,都是些硬性规定,限于篇幅就不在此一一列举了,实际工作中只需对照有关规定,取得相关证据,就能对其廉洁自律方面的责任有一个准确的界定和评价。
从以上几个层次全面理解和深刻领会企业负责人经济责任确认的依据,既有助于增强企业负责人履行职责、义务的自觉性、开展有关经济活动的合法性和审计评价的公正性,又有利于企业经营目标的顺利实现和推动经济责任审计工作健康持续地发展。
(作者单位:中国石化审计局)