2012年1月第28卷第1期唐都学刊TangduJournal
Jan．2012Vol．28No．1
水门事件对美国隐蔽行动的影响
刘
摘
磊
（西北大学历史文化学院，陕西西安710069）
要：水门事件作为一次非法的、失败的情报活动，对冷战期间美国的隐蔽行动的实施产生了重大影响。水
“帝王般的总统”权力的消亡和国会权力的加速复兴，并引发美国国内对中央情报局及其隐蔽行动门事件直接导致
的揭露高潮，中央情报局及其隐蔽行动名誉扫地，陷入信用空白；国会随之以前所未有的积极态度介入对中央情报并最终建立起对隐蔽行动的正式监督机制。所有这些都给中央情报局从事隐蔽局及其隐蔽行动的调查和监督中，
行动带来了巨大束缚。因此，美国隐蔽行动在上世纪70年代发生大规模收缩的现象，绝不是一种简单的巧合，而与水门事件及其所引发的一系列连锁反应有着密切的关系。
关键词：水门事件；隐蔽行动；影响中图分类号：K712．54
文章编号：1001－0300（2012）01－0096－06
文献标识码：A
Watergate’sInfluenceonU．S．Covertoperation
LIULei
（CollegeofHistory，NorthwestUniversity，Xi’an710069，China）
Abstract：TheWatergateScandalisanillegalandfailedintelligenceactivity，ithasgreatimpactontheU．S．covertoperationandtheimplementationofitsstrategyduringtheColdWar．TheWatergateScandaldirectlyleadstothewitheringawayofpresidentialpower，therapidrevivalofcongressionalauthority，theclimaxofexposingCIAanditscovertoperation，whichmakesCIAdisgracedandfallingintoacreditcri-sis．TheCongressisactiveininvestigatingandsupervisingCIAanditscovertoperationandsetsupafor-malsupervisorymechanismforitscovertoperation．AllthesemakeCIAconfineditselftoitscovertac-tion．Therefore，theU．S．covertoperationsgreatlyshrinkin1970s，whichisnotasimplecoincidence，butcloselyrelatedtoachainofreactionsfromtheWatergateScandal．Keywords：Watergate；covertoperation；influence
水门事件作为直接导致美国尼克松总统下台的
很早就受到国内外学界的广泛关注。重大政治危机，
这些著述大都把水门事件作为一次重大的政治丑闻
偏重于探讨水门事件发生的原因、具体过进行研究，
尼克松本人在水门事件中的作用、水门事件对美程、
国三权分立的政治制度的影响以及水门事件对中
收稿日期：2011－08－30
基金项目：陕西省教育厅2010年科学研究资助项目（人文社科专项）阶段性研究成果，项目编号：2010JK298．作者简介：刘
磊（1980—），男，山东临沂人，西北大学历史文化学院讲师，史学博士。研究方向：世界史、美国史。
·96·
①本文则从水门事件作为一次美关系的影响等等。
非法的、失败的情报活动的新视角，来探讨水门事件国国内政治的变化有着莫大的关系，其中最主要的
就是水门事件所产生的重大影响。
管窥水门事件对美国外交对美国隐蔽行动的影响，
和美苏冷战的重大影响，从而深化学界对水门事件的研究。
二
水门事件及其所引发的政治危机不但直接影响
同时也对美国到美国三权分立的政治体制的发展，
——隐蔽行动的政府外交和安全领域最隐秘的部分—
发展产生了深远影响。
第一，正是在水门事件的影响下，美国国内冷战
，“帝王般的国会”一致彻底瓦解开始取代“帝王般”，“国会积极主义”的总统开始流行，美国国会开
始积极参与美国的外交决策，并日益强化其对隐蔽行动的监督。冷战爆发以来，直到20世纪60年代末70年代初，美国国内行政—立法的关系一直维系“冷战一致”着一种的状态。第二次世界大战结束
美苏由战时合作关系迅速转向全球战略对抗。后，
在美国看来，苏联是一个野心勃勃、富有侵略性的对外扩张帝国，因此，美国必须在全球范围内遏制苏联及共产主义的扩张。在这种反共一致、冷战一致的舆论背景下，美国两党也在美国对外政策方面取得了暂时的合作，总统和行政部门支配着敏感外交政策的制定，同时国家安全的需要优先于民主要求的观念被普遍接受。这些都有助于加强总统的权力，以至于在约翰逊和尼克松政府时期出现了被称之为“帝王般的总统”权力。与总统权力扩张相对应，在
一
“隐蔽行动”（Covertaction或Covertoperation）
“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的是指
旨在影响某些政府、事件、组织或个人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行”美国在冷战期间所实施的隐蔽行动上升到动。
。隐蔽行动战略的高度即所谓的“隐蔽行动战略”
战略是指“冷战期间美国为维护西方社会制度，遏
制苏联扩张，最终战而胜之，综合运用隐蔽的政治经济战、心理战和准军事行动等斗争手段，以给战、
［2］（P56）”隐蔽行动是苏联制度造成最大紧张的战略。
隐蔽行动战略的具体化，是介于美国正常的外交手
“第三种选择”，段和军事干涉之间的即在美苏冷战两极对立的格局下，当公开的外交手段显得软弱无
力、难以发挥作用，而军事干涉又过于强硬、可能有引发世界大战和核战争的危险，隐蔽行动就成为美国外交决策者的最佳选择。中央情报局是冷战期间。“隐美国对苏联集团实施隐蔽行动最主要的机构蔽行动在本质上是由美国情报机构秘密实施的那些
”，“其中绝大多数是由中央情报局制订并实施行动的”
［3］（P83）［1］
。因此对美国来说，隐蔽行动和隐蔽行动
（1）［美］卡尔·伯恩斯坦，鲍勃·伍德沃德著，杨
：《总统班底：两个小人物是如何改写美国历史的》，恒达译
①
战略不是美国外交中可有可无的点缀，其在冷战期
间美国外交政策中的特殊重要性可见一斑。然而，美国隐蔽行动的发展并不像一般所认为的那样，一直是在极度秘密的状态下风平浪静地向前发展。美国隐蔽行动的发展也经历了一个从初创到发展再到成熟的过程，并随着国际冷战格局的演变以及美国国内的政治变动而一波三折。20世纪40年代是隐蔽行动的真正起源和初步发展时期。“美国政府所从事的隐蔽行动的现代历史是从第二
［4］（P3）”50年代是隐蔽行动发展次世界大战开始的。
［5］（P52）
“全盛时期”，的用美国学者哈里·罗西兹克
：“在50年代中期，的话说中央情报局的隐蔽活动
2001年版。（2）任东来主编：《美国宪政历中国工人出版社，
，2004年程：影响美国的25个司法大案》中国法制出版社，：《秘密线人———版，第322－382页。（3）鲍勃·伍德沃德
“深喉”，2006年版。（4）王水门的故事》人民文学出版社，：《从“水门事件”》，《世界历玒琳看美国民主制度的虚伪性1989年第5期。（5）宫力：《美国“水门事件”与中美关史》
》，《文史天地》2004年第2期。（10）刘磊：《从宪政危机系
》，《历史教学》（高校版）2008年第24期。的视角看水门事件
英文方面：（1）MichaelA．Genovese，TheWatergatecrisis，
Westport，Conn．：GreenwoodPress，1999．（2）BobWood-ward，Shadow：FivePresidentsandtheLegacyOfWatergate，NewYork：Simon＆SchusterPaperbacks，1999．（3）LouisW．Liebovich，RichardNixon，Watergate，andthepress：ahistori-calretrospective，Westport，Conn．：Praeger，2003．（4）Man-ningJ．Dauer，ACritiqueofSamuelHendel’s“SeparationofPowersRevisitedinLightof‘Watergate’”，PoliticalResearchQuarterly1974（27）．（5）MichaelSchudson．NotesonScandal．AmericanBehavioralScientist，andtheWatergateLegacy［J］2004（47）．
”实际上是美国推行遏制政策的第一线。
［6］（P138）
60
年代中央情报局的隐蔽行动继续保持了迅猛发展的
势头，一直持续到70年代初。此后，美国的隐蔽行动进入了前所未有的收缩时期。
外交是一国内政的延续。20世纪70年代，美国的隐蔽行动进入前所未有的大收缩时期，这与美
·97·
行政与立法部门的关系中，国会暂时处于迁就和默
：“冷许的阶段。美国学者杰里尔·罗赛蒂总结说两党协议，有助战期间发展起来的意识形态的一致，
于解释总统权力的扩大，国会的默许，大众对美国对”而总统权力的扩外政策的制订百依百顺。
国会的默许以及大众的“百依百顺”则进一步解张、
释了美国隐蔽行动在上世纪五六十年代处于“黄金”发展时期的原因，也是美国国会对隐蔽行动监督缺失的重要原因。但到20世纪60年代末70年
，“越战的结束和‘水门事件’代初释放了国会参与外交事务的洪流”
［7］（P284）
［7］（P400）
日，时任中央情报局局长施莱辛格和即将担任新局
长的科尔比共同起草了一份指示，命令“本局一切行动高级官员向我立即汇报现在进行的或过去进行过的任何可被解释为超出本局的立法章程之外的行动……我要求一切前职员也向我报告这类行”这就是后来所谓的中央情报局的动。
“家庭珍宝”（FamilyJewels）。“家庭珍宝”透露了中央情报局自20世纪50年代以来所从事的各种非法行动：非法监视和窃听国内新闻记者的“模仿鸟
（MOCKINGBIRD）、“布坦计划”（BUTANE）计划”
等；从1953年开始对来往于苏联等地的电报进行拆
（SRPOINTER）；1967—检和拍照的“SR猎犬计划”
1971年“暗中监视华盛顿地区被认为对中央情报局
人员与设备构成潜在威胁的持不同政见者”的“梅（MERRIMAC）；1968—1973年对美国里麦克计划”
国内反战人士和内持不同政见者团体进行渗透和情
“混沌行动计划”（OPERATIONCHAOS）；报收集的
此外还透露了对外国领导人卢蒙巴、卡斯特罗等人
［12］
的阴谋暗杀计划。与此同时，前中央情报局官员维克托·马凯蒂主编的《中央情报局与情报崇拜》一书在经历了两年多的诉讼后，经删节后终于在1974年出版，该书揭露了中央情报局五六十年代在菲律宾、西藏、刚果、老挝、越南、古巴等所从事的一系列隐蔽行动。
［13］（P111－136）
［11］（P670－671）
。越战和水门事件给整个
美国带来的精神冲击，以及日益形成的所谓总统特
权滥用的观念，尤其是水门事件中，尼克松在民主党、立法和司法部门以及新闻媒体和舆论的压力下最终被迫辞去总统职务，都促使美国总统处于前所未有的信任危机和权力脆弱期。越南战争期间发展
“帝王般的总统”权力从此一蹶不振，美国总起来的
统职位历来所享有的各种荣誉和光环也今非昔比，美国政府面临严重的公众信任危机。直到1984年1月，“里根的高级外交政策助手争辩说，总统用了3年时间使美国摆脱了由越南、水门和卡特造成的
［8］（P26）
”自我怀疑和瘫痪。总之，水门事件促使“帝王
，成为美国总般的国会”最终取代“帝王般的总统”
统权力盛极而衰的转折点。国会和总统之间进入了
“周期性”。“国会力图控制新一轮的关系调整时期总统们日渐认为属于自己权限范围内的事务，也力图控制从前国会不曾力图去控制的那些事务――战
［9］（P50）”争权力、秘密活动、某些行政协议问题等。其“积极”“秘密活动”中，美国国会参与美国外交决策
就是强化其对隐蔽行动的监的最重要的一个方面，
督。美国国会在隐蔽行动领域对总统一味迁就和默
许的时代结束。
第二，水门事件不仅为国会的重新觉醒营造了有利的政治氛围，而且也为美国新闻媒体广泛深入地追踪报道中央情报局的各种非法秘密活动（包括隐蔽行动）提供了难得的机遇。水门事件本身就引发了人们对中央情报局在其中所扮演的角色的怀疑。尽管中央情报局成功地抵制了白宫在1972年6月23日企图利用它来阻止联邦调查局对水门事
［10］（P30）
但负责指挥和闯入水门大厦的霍件的调查，
华德·亨特和詹姆斯·麦科德等人都曾是中央情报
局的雇员。正因如此，水门事件发生后，媒体对中央情报局涉嫌并参与掩盖水门事件的怀疑和揭露，很快扩大到对中央情报局在美国国内外所从事的一系
1973年5月9列隐蔽行动的揭露。在此影响下，·98·
所有上述这些揭露活动以1974年12月22日
西摩·赫什在《纽约时报》头版头条的报道而达到高潮。文章的通栏标题为“据报道中央情报局在尼克松时期在美国进行了大规模的反对反战力量与其
。文章明确指出：“根据政他持不同政见者的活动”
中央情报局直接违背自己的章程，府高级人士透露，
于尼克松执政期间在国内进行了大量的非法情报活
动，以反对美国的反战运动与其他持不同政见的团体……”尽管文章并未对中央情报局在国内进行的秘密活动细节加以说明，但文章的指控在美国国内引起了一系列的连锁反应。首先，文章的发表表明，美国新闻界再也不像从前那样恪守它同中央情报局达成的“一种默契，即隐蔽行动计划不适于作
［13］（P344）。为新闻报道的题材”媒体的揭露使得大多数美国人都意识到美国政府反复对他们撒谎，他们
的托词，使中也不再信任中央情报局的“国家安全”
央情报局的隐蔽行动失去抵挡外部干预的盾牌，严
重损害了中央情报局的声誉，造成中央情报局的信。“一夜间中央情报局顿时在美国人民心目用空白
中成了罪恶的跟踪组织。全国人眼中的领取中央情报局工资的人的形象，都是一些不听公正判断，不受
［14］
任何约束，无孔不入地进行阴谋活动的恶棍。中央情报局被认为是像贬损者长期以来一直说的那样，是威胁美国的恶魔……赫什的报道给直到当时仍是一个相当团结的情报机构的中央情报局，造成了巨”中央情报局及其隐蔽行动陷入大的裂痕。
文章对中央情报局及其隐蔽行动信任危机。其次，
的揭露，直接触发了一系列对隐蔽行动的调查。
《纽约时报》的文章发表两天后，福特总统就要求新上任的中央情报局局长威廉·科尔比就中央情报局的国内活动作报告。此后不久，福特总统便获悉中“家庭珍宝”，“水门央情报局的档案。在福特看来事件的后果尚未消除，重要的是，我们必须对过去这些弊端全部公开，避免给人以任何口实，说我们在进
［11］（P711）。”行‘掩盖’所以，福特总统于1975年1月4日颁布一项行政命令，创建一个“中央情报局国内
———洛克菲勒委员会，在副总统洛克活动委员会”
调查那些对中央情报局所从事的非法菲勒领导下，
。“对美国参议院来说，活动的指控赫什的文章就像星星之火，直接导致一个参议院特别调查委员会［15］（P27）。1975年1月到7月，的创建”国会参众两院先后成立了一个以参议员弗兰克·丘奇为首的特别
调查委员会（又称丘奇委员会）和一个新的以民主党人奥蒂斯·派克为首的特别调查委员会（又称派克委员会），对美国情报团体进行了一次前所未有，“完全无视还有一个洛克菲勒委员会的深入调查
［15］（P27）。存在的事实”此后，根据丘奇委员会和派克从1976年5月至1977委员会的调查研究和建议，
年7月，国会参众两院先后建立起自己的情报委员会，对包括隐蔽行动在内的美国情报活动进行日常
标的例行监督。国会参众两院情报委员会的建立，志着美国国会对隐蔽行动的正式制度监督机制已经
确立起来，为国会监督隐蔽行动提供了制度保障。可见，正是西摩·赫什的文章和中央情报局的“家庭珍宝”在行政和立法部门激起了强烈反应，直接导致洛克菲勒委员会、丘奇委员会、派克委员会等调查委员会的创建，继而又导致参众两院情报委员会的创建，美国国会由此确立起对隐蔽行动的正式监督机制。国会对隐蔽行动的正式监督表明，三权分立体制下总统行政部门和立法部门在美国隐蔽行动
国会日益积极地领域的权利配置发生了重大变化，
参与美国隐蔽行动的决策之中，国会对隐蔽行动的
监督日益强化。
第三，水门事件及其所引发的新闻媒体对中央情报局各种非法隐蔽行动的揭露，不仅导致美国公众对于中央情报局的信任丧失殆尽，更重要的是使
［11］（P698）
得中央情报局及其隐蔽行动很难再像从前那样受到
总统的信任和倚重。尼克松总统本来就对中央情报水门事件局在掩盖水门事件中的不合作怀恨在心，
爆发后，自身难保的尼克松对中央情报局变得更加疏远和不信任。杰拉德·福特是在水门事件和国会广泛调查美国情报部门滥用权力的背景下开始执政的。与其前任总统相比，福特在许多方面更接近“普通的”美国人。他对情报活动的态度也与美国公众一样存在一种矛盾的心理，正如曾担任中央情报局副局长维农·安东尼·沃尔斯特所描述的：“美国人对情报工作的态度一向是矛盾的：当他们感到威胁时，就觉得很需要它，一旦他们没有感到威胁，往往就把整个情报工作认为多少有点不道德20世纪五六十年代，福特一直是众议院里非正式监督中央情报局活动的12名议员中的一个。福特本人极力拥护国会监督中央情报局的
也是第一个对中央情报局建立正式调查监督原则，
制度的总统。福特本人的这些信念及其上台伊始所面临的政治环境，使得他比任何总统都更加疏远中央情报局。曾在福特政府担任中央情报局局长的科
：“我已经得出结论认为，尔比对此深有体会白宫打算疏远中央情报局以及其麻烦事（就像水门事件期
间中央情报局疏远白宫一样），白宫打算到处收集人才，把我孤立起来，暴露在众矢之下。我感到很孤独，但我也明白福特政府决心不同中央情报局三十”多年来罪恶沾边的某些内在原因。与福特
“普通的”美国人相比，吉米·卡特则显得总统这位
，更加虔诚，他发自内心地“不喜欢中央情报局”尤
其是隐蔽行动，卡特曾公开表明他“深受中央情报，甚至在竞选时把中央情报局大多数活动的困扰”
［16］（P183－184）。局称之为“民族的耻辱”卡特对中央情报局及其隐蔽行动的这种强烈的偏见几乎持续了他
的整个任期。美国学者兰尼拉格在总结中央情报局这种地位的变化时指出：中央情报局“已不像过去那样接近总统，再像过去那样按总统的意图行事……确切地说，中央情报局已成了失宠的官僚机构……它正在被确认为，它只不过成了有自己的势力范围需要保护、前景正在衰老的众多华盛顿官僚机构之一而已，再也不像过去那样令人见而生畏，也不”再是贯彻总统意图的主要渠道了。
［11］（P711－712）［11］（P711）
”了。
［11］（P709－710）
中央
情报局这种失宠的地位要等到里根政府时期才得到根本的转变。没有总统的支持，很难想象中央情报局还能够继续积极地、大规模地从事隐蔽行动。
第四，对于国会监督隐蔽行动来说，最为重要的是由于水门事件及随之发生的对中央情报局隐蔽行
·99·
动所进行的广泛而深入的揭露，使得监督隐蔽行动对于议员更具有吸引力。美国学者约珥·D·阿伯，“水门事件所揭露的腐败证据、计划的失巴赫认为
败以及暗中破坏已被接受的政府程序，都使得监督因为监督者几乎必定会博得一种令更具有吸引力，
［17］（P498）”换句话说，水门事件及人赞许的公众印象。
随之发生的对中央情报局隐蔽行动所进行的广泛而
深入的揭露，使得监督中央情报局及其隐蔽行动成为公众所关注的焦点问题，作为美国公众的代表，国会议员可以通过积极地参与监督来直接服务于水门事件所引发的公众要求加强监督中央情报局及其隐蔽行动的意愿，同时必然会为自己博得在全国的更高知名度。可见，如果说20世纪70年代以前，监督隐蔽行动同国会其他监督活动一样难以引起国会议员们的兴趣；那么在水门阴影笼罩下的“后水门时，由于水门事件及随之发生的对中央情报局隐代”
蔽行动所进行的广泛而深入的揭露使得监督隐蔽行动成为公众所关注的焦点，正如1975—1976年所谓“情报年”的所表明的那样，国会议员已开始抱着前所未有的热情投入到国会对隐蔽行动的监督之中。
情报委员会所进行的例行监督。无论是国会情报委员会每年春季对年度情报授权法案的审查，或中央情报局向国会提交的双年度报告和直接有关隐蔽行动的其他各种报告（如有关正在执行的隐蔽行动的一项隐蔽行动结束时提交的终结报告半年度报告，
还是国会情报委员会制定的直接有关隐蔽行等），
动拨款的限制性立法（如《克拉克修正案》和《博兰德修正案》等），都不同程度地限制了中央情报局从事隐蔽行动的自由。尤其是国会情报委员会所制定的那些规范和完善隐蔽行动决策程序和审批监督机制的法案，给总统及中央情报局从事隐蔽行动设置了难以逾越的程序性制度体系，增加了总统和中央情报局从事隐蔽行动的风险。正如福特总统所评论的那样，国会制定和通过的《1974年休斯—赖安法
，“中央情报局各种活动必须向一百六十三案》使得汇名参众两院议员组成的共计八个‘有关委员会’报。这个数字还没有包括必然知情的高级工作人员好几十位。无论何时，在华盛顿把一项‘秘密’行动的细节告诉二百来人，十之八九这个机密很快就进入传播媒介。于是中央情报局干脆取消已计划的行动，也不去冒暴露和陷入窘境的风险。中央情报局”遇到的就是这么个局面。卡特政府时期所
《1980年情报监督法》通过的虽然对此做了改善，将需要汇报的委员会从原来的8个委员会减少到两个（众议院情报委员会和参议院情报委员会），然而，该法案的其他有关规定实际上进一步完善了《1974年休斯—赖安法案》所建立的隐蔽行动汇报机制，把中央情报局及其隐蔽行动置于更加严密的监督程序之下。这种日益完善的正式监督机制，必然进一步束缚白宫和中央情报局从事隐蔽行动的自由和积极性。
可见，正是水门事件加速了美国“帝王般的总统”权力的式微和国会权力的复兴，并引发了媒体对中央情报局及其隐蔽行动的揭露热潮，致使中央情报局和隐蔽行动名誉扫地，也使得国会议员调查和监督中央情报局及其隐蔽行动的积极性空前高涨。所有上述因素共同作用的结果，导致冷战中美国的隐蔽行动在70年代发生大规模收缩的现象。这次大收缩最初是随着70年代初尼克松政府试图“体面地”从越南战争撤出而开始的，历经尼克松、福特直至卡特政府后半期，持续近10年之久。在这10年左右的时间内，美国的隐蔽行动无论在数量上、规模上，还是在中央情报局总预算中所占的比例上都表现出持续下降的发展态势。例如，在尼克松执政末期，随着越南战争的结束，隐蔽行动在中央情
［11］（P749）
三
，“帝王般在水门阴影笼罩下的“后水门时代”
的总统”权力的式微，媒体对中央情报局及其隐蔽行动的揭露，中央情报局与总统及民众间的信任危机，以及国会对中央情报局及其隐蔽行动所进行的都给白宫和中央情报局带前所未有的调查和监督，来了沉重的压力，严重束缚着中央情报局从事隐蔽行动的自由。
在这方面福特政府就是最好的例子。国会丘奇委员会和派克委员会对中央情报局及其隐蔽行动所进行的危机调查，只能使白宫更加疏远中央情报局。正如一位当时中央情报局负责应对丘奇委员会和派
：“福特政府处克委员会的调查工作人员所回忆的
于防御状态，在水门事件后尤其如此。此时存在着
普遍的怀疑。福特在同国会的对立中处于弱势地位……每当发生传唤或威胁进行传唤时，白宫就屈服了。他们想拉开自己与科尔比和中央情报局的距离。当科尔比向委员会屈服的时候，他们会批评他，但他们同时又不给予科尔比抵御委员会所必需的支
［15］（P61）”持。中央情报局自身处境非常尴尬。缺乏总统支持的中央情报局面对国会丘奇委员会和派克委
员会的调查自身难保，当然更不愿积极主动地策划和实施大规模的隐蔽行动。
继丘奇委员会和派克委员会调查而来的是国会·100·
报局预算中所占的比例虽然已开始呈下降态势，但仍维持在50%左右；水门事件发生后，这一比例直到卡特执政末期，在短短七年左右的时间线下降，内，竟下滑到不足5%，是冷战爆发以来的最低点。
只是后来随着苏联入侵阿富汗等国际形
中央情报局用于隐蔽行动的预算比例才势的变化，
［3］（P87）
2000．
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开始缓慢回升。总之，仅仅将水门事件看做为一场空前严重的国内政治危机，探讨其对美国国内政治的影响，是远远不够的。还应当把水门事件作为一次非法的和失败的情报活动进行研究，才能全面考察水门事件的
——不但包括内政方面的，广泛影响—还包括外交方面的影响。这将有助于解释冷战期间美国隐蔽行动
的实施呈现出大规模收缩的国内政治根源。
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［责任编辑陈正奇］
·101·
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水门事件对美国隐蔽行动的影响
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行动带来了巨大束缚。因此，美国隐蔽行动在上世纪70年代发生大规模收缩的现象，绝不是一种简单的巧合，而与水门事件及其所引发的一系列连锁反应有着密切的关系。
关键词：水门事件；隐蔽行动；影响中图分类号：K712．54
文章编号：1001－0300（2012）01－0096－06
文献标识码：A
Watergate’sInfluenceonU．S．Covertoperation
LIULei
（CollegeofHistory，NorthwestUniversity，Xi’an710069，China）
Abstract：TheWatergateScandalisanillegalandfailedintelligenceactivity，ithasgreatimpactontheU．S．covertoperationandtheimplementationofitsstrategyduringtheColdWar．TheWatergateScandaldirectlyleadstothewitheringawayofpresidentialpower，therapidrevivalofcongressionalauthority，theclimaxofexposingCIAanditscovertoperation，whichmakesCIAdisgracedandfallingintoacreditcri-sis．TheCongressisactiveininvestigatingandsupervisingCIAanditscovertoperationandsetsupafor-malsupervisorymechanismforitscovertoperation．AllthesemakeCIAconfineditselftoitscovertac-tion．Therefore，theU．S．covertoperationsgreatlyshrinkin1970s，whichisnotasimplecoincidence，butcloselyrelatedtoachainofreactionsfromtheWatergateScandal．Keywords：Watergate；covertoperation；influence
水门事件作为直接导致美国尼克松总统下台的
很早就受到国内外学界的广泛关注。重大政治危机，
这些著述大都把水门事件作为一次重大的政治丑闻
偏重于探讨水门事件发生的原因、具体过进行研究，
尼克松本人在水门事件中的作用、水门事件对美程、
国三权分立的政治制度的影响以及水门事件对中
收稿日期：2011－08－30
基金项目：陕西省教育厅2010年科学研究资助项目（人文社科专项）阶段性研究成果，项目编号：2010JK298．作者简介：刘
磊（1980—），男，山东临沂人，西北大学历史文化学院讲师，史学博士。研究方向：世界史、美国史。
·96·
①本文则从水门事件作为一次美关系的影响等等。
非法的、失败的情报活动的新视角，来探讨水门事件国国内政治的变化有着莫大的关系，其中最主要的
就是水门事件所产生的重大影响。
管窥水门事件对美国外交对美国隐蔽行动的影响，
和美苏冷战的重大影响，从而深化学界对水门事件的研究。
二
水门事件及其所引发的政治危机不但直接影响
同时也对美国到美国三权分立的政治体制的发展，
——隐蔽行动的政府外交和安全领域最隐秘的部分—
发展产生了深远影响。
第一，正是在水门事件的影响下，美国国内冷战
，“帝王般的国会”一致彻底瓦解开始取代“帝王般”，“国会积极主义”的总统开始流行，美国国会开
始积极参与美国的外交决策，并日益强化其对隐蔽行动的监督。冷战爆发以来，直到20世纪60年代末70年代初，美国国内行政—立法的关系一直维系“冷战一致”着一种的状态。第二次世界大战结束
美苏由战时合作关系迅速转向全球战略对抗。后，
在美国看来，苏联是一个野心勃勃、富有侵略性的对外扩张帝国，因此，美国必须在全球范围内遏制苏联及共产主义的扩张。在这种反共一致、冷战一致的舆论背景下，美国两党也在美国对外政策方面取得了暂时的合作，总统和行政部门支配着敏感外交政策的制定，同时国家安全的需要优先于民主要求的观念被普遍接受。这些都有助于加强总统的权力，以至于在约翰逊和尼克松政府时期出现了被称之为“帝王般的总统”权力。与总统权力扩张相对应，在
一
“隐蔽行动”（Covertaction或Covertoperation）
“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的是指
旨在影响某些政府、事件、组织或个人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行”美国在冷战期间所实施的隐蔽行动上升到动。
。隐蔽行动战略的高度即所谓的“隐蔽行动战略”
战略是指“冷战期间美国为维护西方社会制度，遏
制苏联扩张，最终战而胜之，综合运用隐蔽的政治经济战、心理战和准军事行动等斗争手段，以给战、
［2］（P56）”隐蔽行动是苏联制度造成最大紧张的战略。
隐蔽行动战略的具体化，是介于美国正常的外交手
“第三种选择”，段和军事干涉之间的即在美苏冷战两极对立的格局下，当公开的外交手段显得软弱无
力、难以发挥作用，而军事干涉又过于强硬、可能有引发世界大战和核战争的危险，隐蔽行动就成为美国外交决策者的最佳选择。中央情报局是冷战期间。“隐美国对苏联集团实施隐蔽行动最主要的机构蔽行动在本质上是由美国情报机构秘密实施的那些
”，“其中绝大多数是由中央情报局制订并实施行动的”
［3］（P83）［1］
。因此对美国来说，隐蔽行动和隐蔽行动
（1）［美］卡尔·伯恩斯坦，鲍勃·伍德沃德著，杨
：《总统班底：两个小人物是如何改写美国历史的》，恒达译
①
战略不是美国外交中可有可无的点缀，其在冷战期
间美国外交政策中的特殊重要性可见一斑。然而，美国隐蔽行动的发展并不像一般所认为的那样，一直是在极度秘密的状态下风平浪静地向前发展。美国隐蔽行动的发展也经历了一个从初创到发展再到成熟的过程，并随着国际冷战格局的演变以及美国国内的政治变动而一波三折。20世纪40年代是隐蔽行动的真正起源和初步发展时期。“美国政府所从事的隐蔽行动的现代历史是从第二
［4］（P3）”50年代是隐蔽行动发展次世界大战开始的。
［5］（P52）
“全盛时期”，的用美国学者哈里·罗西兹克
：“在50年代中期，的话说中央情报局的隐蔽活动
2001年版。（2）任东来主编：《美国宪政历中国工人出版社，
，2004年程：影响美国的25个司法大案》中国法制出版社，：《秘密线人———版，第322－382页。（3）鲍勃·伍德沃德
“深喉”，2006年版。（4）王水门的故事》人民文学出版社，：《从“水门事件”》，《世界历玒琳看美国民主制度的虚伪性1989年第5期。（5）宫力：《美国“水门事件”与中美关史》
》，《文史天地》2004年第2期。（10）刘磊：《从宪政危机系
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”实际上是美国推行遏制政策的第一线。
［6］（P138）
60
年代中央情报局的隐蔽行动继续保持了迅猛发展的
势头，一直持续到70年代初。此后，美国的隐蔽行动进入了前所未有的收缩时期。
外交是一国内政的延续。20世纪70年代，美国的隐蔽行动进入前所未有的大收缩时期，这与美
·97·
行政与立法部门的关系中，国会暂时处于迁就和默
：“冷许的阶段。美国学者杰里尔·罗赛蒂总结说两党协议，有助战期间发展起来的意识形态的一致，
于解释总统权力的扩大，国会的默许，大众对美国对”而总统权力的扩外政策的制订百依百顺。
国会的默许以及大众的“百依百顺”则进一步解张、
释了美国隐蔽行动在上世纪五六十年代处于“黄金”发展时期的原因，也是美国国会对隐蔽行动监督缺失的重要原因。但到20世纪60年代末70年
，“越战的结束和‘水门事件’代初释放了国会参与外交事务的洪流”
［7］（P284）
［7］（P400）
日，时任中央情报局局长施莱辛格和即将担任新局
长的科尔比共同起草了一份指示，命令“本局一切行动高级官员向我立即汇报现在进行的或过去进行过的任何可被解释为超出本局的立法章程之外的行动……我要求一切前职员也向我报告这类行”这就是后来所谓的中央情报局的动。
“家庭珍宝”（FamilyJewels）。“家庭珍宝”透露了中央情报局自20世纪50年代以来所从事的各种非法行动：非法监视和窃听国内新闻记者的“模仿鸟
（MOCKINGBIRD）、“布坦计划”（BUTANE）计划”
等；从1953年开始对来往于苏联等地的电报进行拆
（SRPOINTER）；1967—检和拍照的“SR猎犬计划”
1971年“暗中监视华盛顿地区被认为对中央情报局
人员与设备构成潜在威胁的持不同政见者”的“梅（MERRIMAC）；1968—1973年对美国里麦克计划”
国内反战人士和内持不同政见者团体进行渗透和情
“混沌行动计划”（OPERATIONCHAOS）；报收集的
此外还透露了对外国领导人卢蒙巴、卡斯特罗等人
［12］
的阴谋暗杀计划。与此同时，前中央情报局官员维克托·马凯蒂主编的《中央情报局与情报崇拜》一书在经历了两年多的诉讼后，经删节后终于在1974年出版，该书揭露了中央情报局五六十年代在菲律宾、西藏、刚果、老挝、越南、古巴等所从事的一系列隐蔽行动。
［13］（P111－136）
［11］（P670－671）
。越战和水门事件给整个
美国带来的精神冲击，以及日益形成的所谓总统特
权滥用的观念，尤其是水门事件中，尼克松在民主党、立法和司法部门以及新闻媒体和舆论的压力下最终被迫辞去总统职务，都促使美国总统处于前所未有的信任危机和权力脆弱期。越南战争期间发展
“帝王般的总统”权力从此一蹶不振，美国总起来的
统职位历来所享有的各种荣誉和光环也今非昔比，美国政府面临严重的公众信任危机。直到1984年1月，“里根的高级外交政策助手争辩说，总统用了3年时间使美国摆脱了由越南、水门和卡特造成的
［8］（P26）
”自我怀疑和瘫痪。总之，水门事件促使“帝王
，成为美国总般的国会”最终取代“帝王般的总统”
统权力盛极而衰的转折点。国会和总统之间进入了
“周期性”。“国会力图控制新一轮的关系调整时期总统们日渐认为属于自己权限范围内的事务，也力图控制从前国会不曾力图去控制的那些事务――战
［9］（P50）”争权力、秘密活动、某些行政协议问题等。其“积极”“秘密活动”中，美国国会参与美国外交决策
就是强化其对隐蔽行动的监的最重要的一个方面，
督。美国国会在隐蔽行动领域对总统一味迁就和默
许的时代结束。
第二，水门事件不仅为国会的重新觉醒营造了有利的政治氛围，而且也为美国新闻媒体广泛深入地追踪报道中央情报局的各种非法秘密活动（包括隐蔽行动）提供了难得的机遇。水门事件本身就引发了人们对中央情报局在其中所扮演的角色的怀疑。尽管中央情报局成功地抵制了白宫在1972年6月23日企图利用它来阻止联邦调查局对水门事
［10］（P30）
但负责指挥和闯入水门大厦的霍件的调查，
华德·亨特和詹姆斯·麦科德等人都曾是中央情报
局的雇员。正因如此，水门事件发生后，媒体对中央情报局涉嫌并参与掩盖水门事件的怀疑和揭露，很快扩大到对中央情报局在美国国内外所从事的一系
1973年5月9列隐蔽行动的揭露。在此影响下，·98·
所有上述这些揭露活动以1974年12月22日
西摩·赫什在《纽约时报》头版头条的报道而达到高潮。文章的通栏标题为“据报道中央情报局在尼克松时期在美国进行了大规模的反对反战力量与其
。文章明确指出：“根据政他持不同政见者的活动”
中央情报局直接违背自己的章程，府高级人士透露，
于尼克松执政期间在国内进行了大量的非法情报活
动，以反对美国的反战运动与其他持不同政见的团体……”尽管文章并未对中央情报局在国内进行的秘密活动细节加以说明，但文章的指控在美国国内引起了一系列的连锁反应。首先，文章的发表表明，美国新闻界再也不像从前那样恪守它同中央情报局达成的“一种默契，即隐蔽行动计划不适于作
［13］（P344）。为新闻报道的题材”媒体的揭露使得大多数美国人都意识到美国政府反复对他们撒谎，他们
的托词，使中也不再信任中央情报局的“国家安全”
央情报局的隐蔽行动失去抵挡外部干预的盾牌，严
重损害了中央情报局的声誉，造成中央情报局的信。“一夜间中央情报局顿时在美国人民心目用空白
中成了罪恶的跟踪组织。全国人眼中的领取中央情报局工资的人的形象，都是一些不听公正判断，不受
［14］
任何约束，无孔不入地进行阴谋活动的恶棍。中央情报局被认为是像贬损者长期以来一直说的那样，是威胁美国的恶魔……赫什的报道给直到当时仍是一个相当团结的情报机构的中央情报局，造成了巨”中央情报局及其隐蔽行动陷入大的裂痕。
文章对中央情报局及其隐蔽行动信任危机。其次，
的揭露，直接触发了一系列对隐蔽行动的调查。
《纽约时报》的文章发表两天后，福特总统就要求新上任的中央情报局局长威廉·科尔比就中央情报局的国内活动作报告。此后不久，福特总统便获悉中“家庭珍宝”，“水门央情报局的档案。在福特看来事件的后果尚未消除，重要的是，我们必须对过去这些弊端全部公开，避免给人以任何口实，说我们在进
［11］（P711）。”行‘掩盖’所以，福特总统于1975年1月4日颁布一项行政命令，创建一个“中央情报局国内
———洛克菲勒委员会，在副总统洛克活动委员会”
调查那些对中央情报局所从事的非法菲勒领导下，
。“对美国参议院来说，活动的指控赫什的文章就像星星之火，直接导致一个参议院特别调查委员会［15］（P27）。1975年1月到7月，的创建”国会参众两院先后成立了一个以参议员弗兰克·丘奇为首的特别
调查委员会（又称丘奇委员会）和一个新的以民主党人奥蒂斯·派克为首的特别调查委员会（又称派克委员会），对美国情报团体进行了一次前所未有，“完全无视还有一个洛克菲勒委员会的深入调查
［15］（P27）。存在的事实”此后，根据丘奇委员会和派克从1976年5月至1977委员会的调查研究和建议，
年7月，国会参众两院先后建立起自己的情报委员会，对包括隐蔽行动在内的美国情报活动进行日常
标的例行监督。国会参众两院情报委员会的建立，志着美国国会对隐蔽行动的正式制度监督机制已经
确立起来，为国会监督隐蔽行动提供了制度保障。可见，正是西摩·赫什的文章和中央情报局的“家庭珍宝”在行政和立法部门激起了强烈反应，直接导致洛克菲勒委员会、丘奇委员会、派克委员会等调查委员会的创建，继而又导致参众两院情报委员会的创建，美国国会由此确立起对隐蔽行动的正式监督机制。国会对隐蔽行动的正式监督表明，三权分立体制下总统行政部门和立法部门在美国隐蔽行动
国会日益积极地领域的权利配置发生了重大变化，
参与美国隐蔽行动的决策之中，国会对隐蔽行动的
监督日益强化。
第三，水门事件及其所引发的新闻媒体对中央情报局各种非法隐蔽行动的揭露，不仅导致美国公众对于中央情报局的信任丧失殆尽，更重要的是使
［11］（P698）
得中央情报局及其隐蔽行动很难再像从前那样受到
总统的信任和倚重。尼克松总统本来就对中央情报水门事件局在掩盖水门事件中的不合作怀恨在心，
爆发后，自身难保的尼克松对中央情报局变得更加疏远和不信任。杰拉德·福特是在水门事件和国会广泛调查美国情报部门滥用权力的背景下开始执政的。与其前任总统相比，福特在许多方面更接近“普通的”美国人。他对情报活动的态度也与美国公众一样存在一种矛盾的心理，正如曾担任中央情报局副局长维农·安东尼·沃尔斯特所描述的：“美国人对情报工作的态度一向是矛盾的：当他们感到威胁时，就觉得很需要它，一旦他们没有感到威胁，往往就把整个情报工作认为多少有点不道德20世纪五六十年代，福特一直是众议院里非正式监督中央情报局活动的12名议员中的一个。福特本人极力拥护国会监督中央情报局的
也是第一个对中央情报局建立正式调查监督原则，
制度的总统。福特本人的这些信念及其上台伊始所面临的政治环境，使得他比任何总统都更加疏远中央情报局。曾在福特政府担任中央情报局局长的科
：“我已经得出结论认为，尔比对此深有体会白宫打算疏远中央情报局以及其麻烦事（就像水门事件期
间中央情报局疏远白宫一样），白宫打算到处收集人才，把我孤立起来，暴露在众矢之下。我感到很孤独，但我也明白福特政府决心不同中央情报局三十”多年来罪恶沾边的某些内在原因。与福特
“普通的”美国人相比，吉米·卡特则显得总统这位
，更加虔诚，他发自内心地“不喜欢中央情报局”尤
其是隐蔽行动，卡特曾公开表明他“深受中央情报，甚至在竞选时把中央情报局大多数活动的困扰”
［16］（P183－184）。局称之为“民族的耻辱”卡特对中央情报局及其隐蔽行动的这种强烈的偏见几乎持续了他
的整个任期。美国学者兰尼拉格在总结中央情报局这种地位的变化时指出：中央情报局“已不像过去那样接近总统，再像过去那样按总统的意图行事……确切地说，中央情报局已成了失宠的官僚机构……它正在被确认为，它只不过成了有自己的势力范围需要保护、前景正在衰老的众多华盛顿官僚机构之一而已，再也不像过去那样令人见而生畏，也不”再是贯彻总统意图的主要渠道了。
［11］（P711－712）［11］（P711）
”了。
［11］（P709－710）
中央
情报局这种失宠的地位要等到里根政府时期才得到根本的转变。没有总统的支持，很难想象中央情报局还能够继续积极地、大规模地从事隐蔽行动。
第四，对于国会监督隐蔽行动来说，最为重要的是由于水门事件及随之发生的对中央情报局隐蔽行
·99·
动所进行的广泛而深入的揭露，使得监督隐蔽行动对于议员更具有吸引力。美国学者约珥·D·阿伯，“水门事件所揭露的腐败证据、计划的失巴赫认为
败以及暗中破坏已被接受的政府程序，都使得监督因为监督者几乎必定会博得一种令更具有吸引力，
［17］（P498）”换句话说，水门事件及人赞许的公众印象。
随之发生的对中央情报局隐蔽行动所进行的广泛而
深入的揭露，使得监督中央情报局及其隐蔽行动成为公众所关注的焦点问题，作为美国公众的代表，国会议员可以通过积极地参与监督来直接服务于水门事件所引发的公众要求加强监督中央情报局及其隐蔽行动的意愿，同时必然会为自己博得在全国的更高知名度。可见，如果说20世纪70年代以前，监督隐蔽行动同国会其他监督活动一样难以引起国会议员们的兴趣；那么在水门阴影笼罩下的“后水门时，由于水门事件及随之发生的对中央情报局隐代”
蔽行动所进行的广泛而深入的揭露使得监督隐蔽行动成为公众所关注的焦点，正如1975—1976年所谓“情报年”的所表明的那样，国会议员已开始抱着前所未有的热情投入到国会对隐蔽行动的监督之中。
情报委员会所进行的例行监督。无论是国会情报委员会每年春季对年度情报授权法案的审查，或中央情报局向国会提交的双年度报告和直接有关隐蔽行动的其他各种报告（如有关正在执行的隐蔽行动的一项隐蔽行动结束时提交的终结报告半年度报告，
还是国会情报委员会制定的直接有关隐蔽行等），
动拨款的限制性立法（如《克拉克修正案》和《博兰德修正案》等），都不同程度地限制了中央情报局从事隐蔽行动的自由。尤其是国会情报委员会所制定的那些规范和完善隐蔽行动决策程序和审批监督机制的法案，给总统及中央情报局从事隐蔽行动设置了难以逾越的程序性制度体系，增加了总统和中央情报局从事隐蔽行动的风险。正如福特总统所评论的那样，国会制定和通过的《1974年休斯—赖安法
，“中央情报局各种活动必须向一百六十三案》使得汇名参众两院议员组成的共计八个‘有关委员会’报。这个数字还没有包括必然知情的高级工作人员好几十位。无论何时，在华盛顿把一项‘秘密’行动的细节告诉二百来人，十之八九这个机密很快就进入传播媒介。于是中央情报局干脆取消已计划的行动，也不去冒暴露和陷入窘境的风险。中央情报局”遇到的就是这么个局面。卡特政府时期所
《1980年情报监督法》通过的虽然对此做了改善，将需要汇报的委员会从原来的8个委员会减少到两个（众议院情报委员会和参议院情报委员会），然而，该法案的其他有关规定实际上进一步完善了《1974年休斯—赖安法案》所建立的隐蔽行动汇报机制，把中央情报局及其隐蔽行动置于更加严密的监督程序之下。这种日益完善的正式监督机制，必然进一步束缚白宫和中央情报局从事隐蔽行动的自由和积极性。
可见，正是水门事件加速了美国“帝王般的总统”权力的式微和国会权力的复兴，并引发了媒体对中央情报局及其隐蔽行动的揭露热潮，致使中央情报局和隐蔽行动名誉扫地，也使得国会议员调查和监督中央情报局及其隐蔽行动的积极性空前高涨。所有上述因素共同作用的结果，导致冷战中美国的隐蔽行动在70年代发生大规模收缩的现象。这次大收缩最初是随着70年代初尼克松政府试图“体面地”从越南战争撤出而开始的，历经尼克松、福特直至卡特政府后半期，持续近10年之久。在这10年左右的时间内，美国的隐蔽行动无论在数量上、规模上，还是在中央情报局总预算中所占的比例上都表现出持续下降的发展态势。例如，在尼克松执政末期，随着越南战争的结束，隐蔽行动在中央情
［11］（P749）
三
，“帝王般在水门阴影笼罩下的“后水门时代”
的总统”权力的式微，媒体对中央情报局及其隐蔽行动的揭露，中央情报局与总统及民众间的信任危机，以及国会对中央情报局及其隐蔽行动所进行的都给白宫和中央情报局带前所未有的调查和监督，来了沉重的压力，严重束缚着中央情报局从事隐蔽行动的自由。
在这方面福特政府就是最好的例子。国会丘奇委员会和派克委员会对中央情报局及其隐蔽行动所进行的危机调查，只能使白宫更加疏远中央情报局。正如一位当时中央情报局负责应对丘奇委员会和派
：“福特政府处克委员会的调查工作人员所回忆的
于防御状态，在水门事件后尤其如此。此时存在着
普遍的怀疑。福特在同国会的对立中处于弱势地位……每当发生传唤或威胁进行传唤时，白宫就屈服了。他们想拉开自己与科尔比和中央情报局的距离。当科尔比向委员会屈服的时候，他们会批评他，但他们同时又不给予科尔比抵御委员会所必需的支
［15］（P61）”持。中央情报局自身处境非常尴尬。缺乏总统支持的中央情报局面对国会丘奇委员会和派克委
员会的调查自身难保，当然更不愿积极主动地策划和实施大规模的隐蔽行动。
继丘奇委员会和派克委员会调查而来的是国会·100·
报局预算中所占的比例虽然已开始呈下降态势，但仍维持在50%左右；水门事件发生后，这一比例直到卡特执政末期，在短短七年左右的时间线下降，内，竟下滑到不足5%，是冷战爆发以来的最低点。
只是后来随着苏联入侵阿富汗等国际形
中央情报局用于隐蔽行动的预算比例才势的变化，
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开始缓慢回升。总之，仅仅将水门事件看做为一场空前严重的国内政治危机，探讨其对美国国内政治的影响，是远远不够的。还应当把水门事件作为一次非法的和失败的情报活动进行研究，才能全面考察水门事件的
——不但包括内政方面的，广泛影响—还包括外交方面的影响。这将有助于解释冷战期间美国隐蔽行动
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［责任编辑陈正奇］
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