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摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 关键字„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1 排污收费制度的定义与沿革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
1.1 排污收费制度的定义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
1.2 排污收费制度的沿革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 2 我国排污收费的性质与特征„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
2.1 排污收费的强制性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
2.2 排污收费制度的特征„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4 3 现行排污收费的具体规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
3.1 收费范围与标准确定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5
3.2 加收或减收、免收条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6
3.3 排污费用收缴程序„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6
4. 排污收费制度的不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.1 排污收费制度的法律依据不足„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.2收费政策的不经济性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.3协商收费和不足额收费等现象较明显„„„„„„„„„„„„„ 7
4.4收费的被动性和烦琐性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8
4.5现行收费体质处于失控状态„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 5 排污收费制度的完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9
5.1 适度调整排污收费标准„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9
5.2扩大排污费的征收范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10
5.3健全排污收费管理机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10
5.4加大排污收费稽查力度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10 结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 后记„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12
浅谈排污收费制度现状和完善建议
【摘要】:排污收费制度是我国环境保护法中一项重要制度，该制度在我国环境保护工作中发挥积极作用。为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境，我国实行了排污收费制度。30余年来，排污收费制度不断发展和完善，为保护我国环境做出了巨大的贡献。本文主要介绍排污收费制度的定义和沿革，探讨排污收费制度的具体规定、性质，以及存在的问题，最后对完善排污收费制度提出了笔者的看法。
【关键词】：排污收费制度 定义 性质 完善
【Abstract 】:The system on collection of discharge dues is a very improtant one in envriotmental prtection law and has benefited the cause of envriotmental prtection grealy in Chna. In order to make polluters to strengthen the management, conservation and comprehensive utilization of resources, pollution, improve the environment, China has implemented a charging system. More than 30 years, charging the continuous development and improvement of the system for the protection of our country made a great contribution to the environment. In this paper, the definition of the charging system and the evolution of the specific provisions of the charging system, nature, and the existence of the problem, last complete charging system, the author's views put forward.
Key word: the pollution-discharge fee system definition property consummate
【引 言】：
我国的排污收费制度始于改革开放之初，一直以来对治理污染、改善环境发挥着重要作用，是一项重要的法律制度。本文从排污收费制度的定义与沿革、具体规定、性质和特征、不足与完善5个方面浅议排污收费制度。
一、 排污收费制度的定义与沿革
（一）、排污收费制度是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对污染物和向大气、陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。征收排污费的目的，是为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。①
排污收费制度实施20多年来，对促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、控制环境恶化的趋势，提高国家环境保护监督管理能力发挥了重要的作用。
（二）、排污收费制度源于工业发达国家，作为一项完整的制度，大约始于20世纪70年代初，是国家对排放污染物的组织和个人(即污染者) 实行征收排污费的一种制度。这是贯彻“污染者负担”原则的一种形式，国外称为污染收费或征收污染税。
我国的排污收费制度始于改革开放之初。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法(试行) 》规定:“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从法律上确立了我国的排污收费制度。1982年7月国务院颁布《征收排污费暂行办法》(国发〔82〕21号) ，标志着我国排污收费制度正式建立。各省、自治区、直辖市均根据《暂行办法》制定了当地的实施办法或细则。自此，排污收费制度普遍实行，全国形成了自上而下的征收排污费的法律、法规体系。
2003年1月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号) 。随后，相应配套规章办法也及时出台，包括原国家计委、财政部、原国家环保总局、原国家经贸委联合发布的《排污费征收标准管① 摘自 韩德培《环境保护法教程》 法律出版社
理办法》(第31号令) ，财政部、原国家计委、原国家环保总局联合发布的《排污费资金收缴使用管理办法》(第17号令) ，财政部、原国家环保总局联合发布的《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》(财综〔2003〕38号) 。同时建立了排污收费计算机管理系统。
2008年修订的《水污染防治法》也明确了相关排污收费规定。 《排污费征收使用管理条例》等相关法规办法的颁布实施是排污收费的政策体系、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革和完善。它构筑了以总量控制为原则、以环境标准为法律界限的新的排污收费框架体系。
二、我国排污收费的性质与特征
（一）、对于排污费的性质，有多种不同的观点和解释。有的认为，是排污者对污染损失的一种补偿，有的认为是税收的一种，有的认为是企业的环境互助金，并具有" 吃大户" 的特点，还有的认为是为环境保护筹集资金的一种形式。这此说法都难以概括我国排污费的性质。结合立法精神来看，是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促进污染的治理, 这种意见似乎较为妥当。
我国排污费征收使用实行收支两条线管理。按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源防治，区域性污染防治和污染防治新技术及新工艺的开发、示范和应用等。②
（二）、排污收费作为防止污染和环境保护工作中一项非常重要的制度，它的特征主要有：③
1. 征收上据有强制性。排污收费是国家进行环境管理的国家意志力的体现，是环境保护部门根据环境保护法律法规等的规定向排放污染物的生产者和经营者征收。
2. 管理上区域分级性。环保部门征收的排污费，纳入国家的财政预算，按区域实行分级管理。这种管理模式可以实现排污费资金的合理分配。
3. 使用上专款专用。征收的排污费作为环境保护的专项资金使用，② 摘自《中国环境报》第2009年8月25日期
③摘自 韩德培《环境保护法教程》 法律出版社
排污费纳入地方财政，主要集中重点污染源治理及区域环境综合治理。
三、我国现行排污收费的具体规定
《可持续发展论》认为：" 经济手段从影响成本和效益入手（使得价格反映全部社会成本），引导经济当事人进行行为选择，以便实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标" 。排污收费作为国家对环境进行行政管理的经济手段之一，应该充分发挥其经济杠杆的作用，突出排污收费的诱导机制，使排污者意识到缴纳排污费不符合" 利益最大化" 原则，从而积极推行清洁生产，加强经营管理，减少排放甚至零排放污染物，这才是与市场经济体制相适应的排污收费制度。
目前我国的排污费征收制度明确规定，按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。与原有法规相比，现行条例实现了排污收费标准的4个转变，即由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。
（一）收费范围和标准的确定
《排污费征收使用管理条例》第十二条原则性地规定了废气、废水、固体废物以及噪声污染四个方面的排污费收取办法。
2003年2月28日国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委令第31号《排污费征收标准管理办法》对排污费的收费标准作了如下具体规定：
1. 污水排污费。对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。
对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的，不再征收污水排污费。
对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。
2.废气排污费。对向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征废气排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废
气排污费。
3.固体废物及危险废物排污费。对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所，或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量计征固体废物排污费。对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，按照危险废物的种类、数量计征危险废物排污费。
4.噪声超标排污费。对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准，且干扰他人正常生活、工作和学习的，按照噪声的超标分贝数计征噪声超标排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收噪声超标排污费。
收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地方，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。
排污单位所排污染物的数量和浓度的确定要根据监测所得的数据。在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时，应以环保部门监测的数据或其指定单位（如监测站）的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。
（二）加收或减收、免收的条件
1、加收条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了向水体排污超过国家或者地方排放标准的，加倍征收排污费。
2、减收、免收的条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了排污者因不可抗力遭受重大经济损失、且及时采取了防止造成污染的有效措施才能申请减收或者免收排污费。④
（三）排污费用收缴程序
《排污费征收使用管理条例》规范了收费的程序。
1、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。
2、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者自接到通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。 ④ 摘自李艳芳 唐芳 李伟《环境保护法典型案例》 中国人民大学出版社
3、排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定；期满未作出决定的，视为同意。
4、批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告。
四、排污收费制度的不足
（一）排污收费制度的法律依据不足
《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。在法律规定中，明确表达了超标排放征收超标排污费的概念，但是随着社会的发展，人们对环境质量要求不断提高，环保权益维护显著加强，这显然已不再符合我国当前环境保护方针、政策的需要，也同我国新时期、新形势、新任务的环境管理要求不相适应，面对目前严峻的环境问题，超标排放行为已不能再被允许，这与环境影响评价制度、“三同时”制度等是相抵触的。实际上，排污就收费是针对一切排污者，因此，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。
（二）收费政策的不经济性
首先，在收费体系中未反映环境的经济价值，一是未规定环境的所有权，人人都可以无偿使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成本，没有反映在具体价格体系中。其次，在具体征收排污费过程中，所花费的人力、物力、财力，在整个环境管理过程中所占比例较重。例如要获得准确、可靠的污染源监测数据，就要考虑技术的可行；同时在技术可行的情况下付出高昂的包括人员、车辆、设备的购置、运行、维护等在内的各项费用，因而在实际操作过程中，大多只能放弃，而采用协商收费，达成协议。
（三）协商收费和不足额收费等现象较为明显
许多企业由于各种原因，没有能力支付足额的排污费，导致收费只能通过协商解决，部分企业沿用接设备、使用旧工艺，排污费成为了固
定值，这样一来，执法人员收取排污费常常成为走过场。一些地方的排污费未能按季或按月收取，变成了定额或者按年收取。一些地方政府错误的认为，排污费只能用于污染治理工作或是上缴，对地方没有多少好处，而排污费收多了，地方财政收入就会减少。这种缺乏远见的狭隘观念，既不利于污染治理和生态保护，又有助于滋生腐败。这种地方保护思想成为排污收费存在漏洞的主要原因。
（四）收费的被动性和烦琐性
收费的被动性表现在：现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在收费层面上，理论上只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展。这种被排污者牵着鼻子走，先污染后收费，事后管理的形式，造成环境污染总量控制的被动局面，难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力，不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用。
在收费实施过程中，也具有烦琐、工作强度大的弊端。在进行征收行为时，必须要通过现场监察、监测、申报、核定，再依照国家标准逐一测算，每一环节都有很大的工作量，内容专业性也很强，收费通知在下达到企业时，很多企业对测算内容看不懂，最终企业只是仅论收费数额、企业的承受能力被动接受，排污收费的真正理念并未达到，企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。同时，由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达，排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据，不能事前将其纳入生产成本核算，也不能纳入年度财务计划安排，在市场竞争中既增加了风险，又得不到利益上的奖励等，甚至由于协商收费的原因，收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距，使得收费额度在逐年提升。这样，既挫伤了排污者治污的积极性，又显现出收费的被动性，收费制度没有真正起到经济动力的作用。
（五）现行收费体制处于失控状态
排污收费所代表的思想是“为损害环境而承担费用”是一种责任，其目的就是要通过经济杠杆的作用促进排污者控制污染行为，以达到一定的环境目标，是为遏制环境损害提供一种经济刺激手段。通过积累资金投入污染治理或刺激经济力量投入污染控制，以促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。但是从现行的收费体制来看，并没有达到预期效果。首先，环保部门很难做到数据的准确性、科学性。这是因为企业为了追求利润时刻准备把内部的环境成本外部化，企业的自主经营权也不愿自我归罪，而收费测算数据的基础就是申报核定，主要依靠企业自
报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性很差，且由于对收费的担心，在核定过程中无法，也不可能做到让企业主动提供真实账目给环保部门审查；同时污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的准确数据。其次，由于收费标准对新老排污者没有差别，企业环境行为不企望治理，而企望于环境容量，当一个地方环境容量不适应其发展需求时，则随意转入环境容量较大或相对优越的区域或地区，形成污染转嫁或转移。再次，地方政府也把它视为财政收入的一部分，导致排污收费强制性差，形成地方行政干预。因此，现有的无效性、无为性的收费体制，没有发挥应有的作用，长期处于失控状态。
五、排污收费制度的完善
长期以来人们把环境当作污染物的净化场所，任意排放污染物而不支付任何费用，导致污染物的排放量越来越大，环境质量不断下降，人民健康受到危害。我国排污收费制度实施后，虽然环境状况得到局部改善，但整体环境仍令人担忧，其在实施过程中还存在着排污费征收标准偏低、征收面不广、程序不规范和法律责任不清等问题，这严重制约了经济社会的可持续发展。
如何完善排污收费制度，跳出“先污染、后治理”的圈子，是我们面临的重要课题。对此，提出如下对策建议：
（一）、适度调整排污收费标准。为使排污收费切实起到预防和控制污染的作用，应尽可能把收费标准提高到实现预期排放目标的水平。为此，应对各类主要污染物的治理进行成本调查，根据排污收费标准应该高于或者至少等于污染治理成本的原则，对排污收费标准进行适度调整，并兼顾社会、企业的承受能力逐步实施到位。我国不同区域还存在着污染物转输(如同一流域，上游污染下游) 、环境容量及功能差别等因素。根据环境经济学理论，在不同的环境条件下排放单位污染物造成的边际损害是不同的。一般情况下，环境容量大、功能要求低的地区，排放单位污染物造成的边际损害小，反之边际损害则相对较大。适度调整排污收费标准应充分考虑这些差异，由地方环境保护局、财政局、物价局根据环境管理的效果以及当地的经济状况、物价指数、污染治理运行费用等来确定，实现排污收费从静态收费向动态收费转变，引导产业结构合理布局，使企业在选取厂址时，避开环境敏感区，向环境资源条件丰厚、功能要求低的地区发展。
（二）、扩大排污费的征收范围。依据“污染者付费”的原则，任何单位或个人，只要向环境排放污染物，都应缴纳排污费。应特别把握排污收费的全面性，将排污收费对象由企事业单位扩大到直接向环境排放污染物的所有排污者，除征收废水、废气排污费外，应加大噪声超标排污费和固体废物排污费的征收。随着社会经济的不断发展，我国一些地区的污染源有不断扩大的倾向，主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段受到污染，城市空气污染较严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大。对于新产生的各种污染源，都应规定为征收排污费的对象，以控制污染，有效促进环境质量的改善。要转变思想观念，牢固树立“污染者付费”的意识，把污染和治理的责任紧密地联系在一起，使排污者认识到“污染者付费”并不意味着缴了钱就可以理直气壮地排污，对于严重影响社会公共利益的排污者，要征收罚款性质的超标排污费，特别严重的应强制关闭。
（三）、健全排污收费管理机制。在整体上保证法律规定的规范性、完整性的同时，应简化、优化排污收费管理，以体现管理行为的灵活性与合理性，注重信息化、现代化的作用，提高管理效率。排污申报为排污收费的测算、核定提供依据，要扩大申报面，在抓住重污染源的同时，加大对一般污染源、第三产业和个体工商户的申报登记；强化申报核定，通过采用物料衡算、典型抽样及财务审核等办法，把好申报质量关，减少谎报、瞒报现象的发生。要全面、足额、依法征收排污费，收费额应以实测数据为主要依据进行核定，杜绝协商收费或无条件免征或减征排污费。要提高排污费使用效益，坚持点源治理与区域环境结合整治相结合，选准项目，推广适用的环境污染治理技术，在治理工程项目建设过程中，由环保、财政、银行等部门对基金使用情况进行全程监督，严禁挪作他用。加强有关法律、法规宣传，使依法缴纳排污费成为排污单位的自觉行动，从而达到减少经费开支、降低操作成本的目的。
（四）、加大排污收费稽查力度。一是开展对广大排污单位现场稽查，及时纠正排污申报中不实现象；二是开展上级对下级环境监察机构的稽查，极大多数重污染源往往是当地的“经济支撑”，时常打着发展经济的借口向政府申请少缴或免缴排污费，要通过稽查减少地方保护主
义；三是开展环境监察内部稽查，纠正监察人员在收费工作中存在的违规行为。与此同时，加强基层环境监察队伍建设，提高执法人员的政治素质和业务水平，加强基础装备建设，形成快速、高效、准确、有力的执法力量，保证排污收费制度的全面贯彻实施。要强化排污收费的社会监督，建立健全排污收费公告或公示制度，让公众享有排污收费知情权，对杜绝协商、人情收费和减少政府干预。⑤
结语：
排污收费是环境保护的一项基本经济手段。我国正在进行从污染物排放深度控制到污染物排放总量控制的转变，正在进行从以污染物末端治理为主到以污染预防为主的转变。这种转变适应了当代环境管理的发展趋势，适应了可持续发展的要求。排污收费是促进这种转变的重要经济杠杆，解决排污问题要通过各种政策手段的成本与收益的权衡比较才能确定，综合运用排污收费制度是有效的选择。同时我国的排污收费制度还存在着种种的不足，要综合法律、经济、行政多种办法，通过体制改革、创新机制，不断丰富、完善各项制度，确保我国环境与社会的和谐发展。
⑤ 摘自叶杨忆 《论排污收费制》
参 考 文 献
[1]金瑞林主编 《环境与资源保护法学》 北京大学出版社 1999年版
[2]王金南 邹首民 洪亚雄主编：《中国环境政策》 中国环境科学出版社2006年版
[3]史学瀛主编 《环境法学》 清华大学出版社 2006年版
[4]蔡守秋主编 《环境法学教程》 科学出版社 2004年版
[5]吕忠梅. 徐祥民主编 《环境资源法论丛》 法律出版社2004年版
[6]冷崇总. 完善我国排污收费制度[J].中国发展观察，2007，(11):40
[7]刘白. 试论现行排污收费制度的缺陷与改革[J].环境保护2007，(7):63-65
后 记
. 四年的律师本科自考学习生活，在毕业论文的撰写修改中接近尾声，在老师、亲友的支持下，我受益匪浅，感谢他们给予的无尽的理解和关怀。作为一名工作在公安战线的基层民警，我既要做好本职工作，又要抽出时间来学习自考课程，在此期间单位领导对于我的理解给了我很大的鼓励。同时，感谢所有在毕业设计中曾经帮助过我的良师益友及同学，以及在设计中被我引用或参考的论著的作者。
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1.1 排污收费制度的定义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
1.2 排污收费制度的沿革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 2 我国排污收费的性质与特征„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
2.1 排污收费的强制性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
2.2 排污收费制度的特征„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4 3 现行排污收费的具体规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
3.1 收费范围与标准确定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5
3.2 加收或减收、免收条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6
3.3 排污费用收缴程序„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6
4. 排污收费制度的不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.1 排污收费制度的法律依据不足„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.2收费政策的不经济性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7
4.3协商收费和不足额收费等现象较明显„„„„„„„„„„„„„ 7
4.4收费的被动性和烦琐性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8
4.5现行收费体质处于失控状态„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 5 排污收费制度的完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9
5.1 适度调整排污收费标准„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9
5.2扩大排污费的征收范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10
5.3健全排污收费管理机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10
5.4加大排污收费稽查力度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10 结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 后记„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12
浅谈排污收费制度现状和完善建议
【摘要】:排污收费制度是我国环境保护法中一项重要制度，该制度在我国环境保护工作中发挥积极作用。为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境，我国实行了排污收费制度。30余年来，排污收费制度不断发展和完善，为保护我国环境做出了巨大的贡献。本文主要介绍排污收费制度的定义和沿革，探讨排污收费制度的具体规定、性质，以及存在的问题，最后对完善排污收费制度提出了笔者的看法。
【关键词】：排污收费制度 定义 性质 完善
【Abstract 】:The system on collection of discharge dues is a very improtant one in envriotmental prtection law and has benefited the cause of envriotmental prtection grealy in Chna. In order to make polluters to strengthen the management, conservation and comprehensive utilization of resources, pollution, improve the environment, China has implemented a charging system. More than 30 years, charging the continuous development and improvement of the system for the protection of our country made a great contribution to the environment. In this paper, the definition of the charging system and the evolution of the specific provisions of the charging system, nature, and the existence of the problem, last complete charging system, the author's views put forward.
Key word: the pollution-discharge fee system definition property consummate
【引 言】：
我国的排污收费制度始于改革开放之初，一直以来对治理污染、改善环境发挥着重要作用，是一项重要的法律制度。本文从排污收费制度的定义与沿革、具体规定、性质和特征、不足与完善5个方面浅议排污收费制度。
一、 排污收费制度的定义与沿革
（一）、排污收费制度是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对污染物和向大气、陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。征收排污费的目的，是为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。①
排污收费制度实施20多年来，对促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、控制环境恶化的趋势，提高国家环境保护监督管理能力发挥了重要的作用。
（二）、排污收费制度源于工业发达国家，作为一项完整的制度，大约始于20世纪70年代初，是国家对排放污染物的组织和个人(即污染者) 实行征收排污费的一种制度。这是贯彻“污染者负担”原则的一种形式，国外称为污染收费或征收污染税。
我国的排污收费制度始于改革开放之初。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法(试行) 》规定:“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从法律上确立了我国的排污收费制度。1982年7月国务院颁布《征收排污费暂行办法》(国发〔82〕21号) ，标志着我国排污收费制度正式建立。各省、自治区、直辖市均根据《暂行办法》制定了当地的实施办法或细则。自此，排污收费制度普遍实行，全国形成了自上而下的征收排污费的法律、法规体系。
2003年1月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号) 。随后，相应配套规章办法也及时出台，包括原国家计委、财政部、原国家环保总局、原国家经贸委联合发布的《排污费征收标准管① 摘自 韩德培《环境保护法教程》 法律出版社
理办法》(第31号令) ，财政部、原国家计委、原国家环保总局联合发布的《排污费资金收缴使用管理办法》(第17号令) ，财政部、原国家环保总局联合发布的《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》(财综〔2003〕38号) 。同时建立了排污收费计算机管理系统。
2008年修订的《水污染防治法》也明确了相关排污收费规定。 《排污费征收使用管理条例》等相关法规办法的颁布实施是排污收费的政策体系、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革和完善。它构筑了以总量控制为原则、以环境标准为法律界限的新的排污收费框架体系。
二、我国排污收费的性质与特征
（一）、对于排污费的性质，有多种不同的观点和解释。有的认为，是排污者对污染损失的一种补偿，有的认为是税收的一种，有的认为是企业的环境互助金，并具有" 吃大户" 的特点，还有的认为是为环境保护筹集资金的一种形式。这此说法都难以概括我国排污费的性质。结合立法精神来看，是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促进污染的治理, 这种意见似乎较为妥当。
我国排污费征收使用实行收支两条线管理。按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源防治，区域性污染防治和污染防治新技术及新工艺的开发、示范和应用等。②
（二）、排污收费作为防止污染和环境保护工作中一项非常重要的制度，它的特征主要有：③
1. 征收上据有强制性。排污收费是国家进行环境管理的国家意志力的体现，是环境保护部门根据环境保护法律法规等的规定向排放污染物的生产者和经营者征收。
2. 管理上区域分级性。环保部门征收的排污费，纳入国家的财政预算，按区域实行分级管理。这种管理模式可以实现排污费资金的合理分配。
3. 使用上专款专用。征收的排污费作为环境保护的专项资金使用，② 摘自《中国环境报》第2009年8月25日期
③摘自 韩德培《环境保护法教程》 法律出版社
排污费纳入地方财政，主要集中重点污染源治理及区域环境综合治理。
三、我国现行排污收费的具体规定
《可持续发展论》认为：" 经济手段从影响成本和效益入手（使得价格反映全部社会成本），引导经济当事人进行行为选择，以便实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标" 。排污收费作为国家对环境进行行政管理的经济手段之一，应该充分发挥其经济杠杆的作用，突出排污收费的诱导机制，使排污者意识到缴纳排污费不符合" 利益最大化" 原则，从而积极推行清洁生产，加强经营管理，减少排放甚至零排放污染物，这才是与市场经济体制相适应的排污收费制度。
目前我国的排污费征收制度明确规定，按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。与原有法规相比，现行条例实现了排污收费标准的4个转变，即由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。
（一）收费范围和标准的确定
《排污费征收使用管理条例》第十二条原则性地规定了废气、废水、固体废物以及噪声污染四个方面的排污费收取办法。
2003年2月28日国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委令第31号《排污费征收标准管理办法》对排污费的收费标准作了如下具体规定：
1. 污水排污费。对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。
对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的，不再征收污水排污费。
对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。
2.废气排污费。对向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征废气排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废
气排污费。
3.固体废物及危险废物排污费。对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所，或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量计征固体废物排污费。对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，按照危险废物的种类、数量计征危险废物排污费。
4.噪声超标排污费。对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准，且干扰他人正常生活、工作和学习的，按照噪声的超标分贝数计征噪声超标排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收噪声超标排污费。
收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地方，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。
排污单位所排污染物的数量和浓度的确定要根据监测所得的数据。在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时，应以环保部门监测的数据或其指定单位（如监测站）的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。
（二）加收或减收、免收的条件
1、加收条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了向水体排污超过国家或者地方排放标准的，加倍征收排污费。
2、减收、免收的条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了排污者因不可抗力遭受重大经济损失、且及时采取了防止造成污染的有效措施才能申请减收或者免收排污费。④
（三）排污费用收缴程序
《排污费征收使用管理条例》规范了收费的程序。
1、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。
2、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者自接到通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。 ④ 摘自李艳芳 唐芳 李伟《环境保护法典型案例》 中国人民大学出版社
3、排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定；期满未作出决定的，视为同意。
4、批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告。
四、排污收费制度的不足
（一）排污收费制度的法律依据不足
《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。在法律规定中，明确表达了超标排放征收超标排污费的概念，但是随着社会的发展，人们对环境质量要求不断提高，环保权益维护显著加强，这显然已不再符合我国当前环境保护方针、政策的需要，也同我国新时期、新形势、新任务的环境管理要求不相适应，面对目前严峻的环境问题，超标排放行为已不能再被允许，这与环境影响评价制度、“三同时”制度等是相抵触的。实际上，排污就收费是针对一切排污者，因此，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。
（二）收费政策的不经济性
首先，在收费体系中未反映环境的经济价值，一是未规定环境的所有权，人人都可以无偿使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成本，没有反映在具体价格体系中。其次，在具体征收排污费过程中，所花费的人力、物力、财力，在整个环境管理过程中所占比例较重。例如要获得准确、可靠的污染源监测数据，就要考虑技术的可行；同时在技术可行的情况下付出高昂的包括人员、车辆、设备的购置、运行、维护等在内的各项费用，因而在实际操作过程中，大多只能放弃，而采用协商收费，达成协议。
（三）协商收费和不足额收费等现象较为明显
许多企业由于各种原因，没有能力支付足额的排污费，导致收费只能通过协商解决，部分企业沿用接设备、使用旧工艺，排污费成为了固
定值，这样一来，执法人员收取排污费常常成为走过场。一些地方的排污费未能按季或按月收取，变成了定额或者按年收取。一些地方政府错误的认为，排污费只能用于污染治理工作或是上缴，对地方没有多少好处，而排污费收多了，地方财政收入就会减少。这种缺乏远见的狭隘观念，既不利于污染治理和生态保护，又有助于滋生腐败。这种地方保护思想成为排污收费存在漏洞的主要原因。
（四）收费的被动性和烦琐性
收费的被动性表现在：现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在收费层面上，理论上只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展。这种被排污者牵着鼻子走，先污染后收费，事后管理的形式，造成环境污染总量控制的被动局面，难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力，不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用。
在收费实施过程中，也具有烦琐、工作强度大的弊端。在进行征收行为时，必须要通过现场监察、监测、申报、核定，再依照国家标准逐一测算，每一环节都有很大的工作量，内容专业性也很强，收费通知在下达到企业时，很多企业对测算内容看不懂，最终企业只是仅论收费数额、企业的承受能力被动接受，排污收费的真正理念并未达到，企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。同时，由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达，排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据，不能事前将其纳入生产成本核算，也不能纳入年度财务计划安排，在市场竞争中既增加了风险，又得不到利益上的奖励等，甚至由于协商收费的原因，收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距，使得收费额度在逐年提升。这样，既挫伤了排污者治污的积极性，又显现出收费的被动性，收费制度没有真正起到经济动力的作用。
（五）现行收费体制处于失控状态
排污收费所代表的思想是“为损害环境而承担费用”是一种责任，其目的就是要通过经济杠杆的作用促进排污者控制污染行为，以达到一定的环境目标，是为遏制环境损害提供一种经济刺激手段。通过积累资金投入污染治理或刺激经济力量投入污染控制，以促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。但是从现行的收费体制来看，并没有达到预期效果。首先，环保部门很难做到数据的准确性、科学性。这是因为企业为了追求利润时刻准备把内部的环境成本外部化，企业的自主经营权也不愿自我归罪，而收费测算数据的基础就是申报核定，主要依靠企业自
报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性很差，且由于对收费的担心，在核定过程中无法，也不可能做到让企业主动提供真实账目给环保部门审查；同时污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的准确数据。其次，由于收费标准对新老排污者没有差别，企业环境行为不企望治理，而企望于环境容量，当一个地方环境容量不适应其发展需求时，则随意转入环境容量较大或相对优越的区域或地区，形成污染转嫁或转移。再次，地方政府也把它视为财政收入的一部分，导致排污收费强制性差，形成地方行政干预。因此，现有的无效性、无为性的收费体制，没有发挥应有的作用，长期处于失控状态。
五、排污收费制度的完善
长期以来人们把环境当作污染物的净化场所，任意排放污染物而不支付任何费用，导致污染物的排放量越来越大，环境质量不断下降，人民健康受到危害。我国排污收费制度实施后，虽然环境状况得到局部改善，但整体环境仍令人担忧，其在实施过程中还存在着排污费征收标准偏低、征收面不广、程序不规范和法律责任不清等问题，这严重制约了经济社会的可持续发展。
如何完善排污收费制度，跳出“先污染、后治理”的圈子，是我们面临的重要课题。对此，提出如下对策建议：
（一）、适度调整排污收费标准。为使排污收费切实起到预防和控制污染的作用，应尽可能把收费标准提高到实现预期排放目标的水平。为此，应对各类主要污染物的治理进行成本调查，根据排污收费标准应该高于或者至少等于污染治理成本的原则，对排污收费标准进行适度调整，并兼顾社会、企业的承受能力逐步实施到位。我国不同区域还存在着污染物转输(如同一流域，上游污染下游) 、环境容量及功能差别等因素。根据环境经济学理论，在不同的环境条件下排放单位污染物造成的边际损害是不同的。一般情况下，环境容量大、功能要求低的地区，排放单位污染物造成的边际损害小，反之边际损害则相对较大。适度调整排污收费标准应充分考虑这些差异，由地方环境保护局、财政局、物价局根据环境管理的效果以及当地的经济状况、物价指数、污染治理运行费用等来确定，实现排污收费从静态收费向动态收费转变，引导产业结构合理布局，使企业在选取厂址时，避开环境敏感区，向环境资源条件丰厚、功能要求低的地区发展。
（二）、扩大排污费的征收范围。依据“污染者付费”的原则，任何单位或个人，只要向环境排放污染物，都应缴纳排污费。应特别把握排污收费的全面性，将排污收费对象由企事业单位扩大到直接向环境排放污染物的所有排污者，除征收废水、废气排污费外，应加大噪声超标排污费和固体废物排污费的征收。随着社会经济的不断发展，我国一些地区的污染源有不断扩大的倾向，主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段受到污染，城市空气污染较严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大。对于新产生的各种污染源，都应规定为征收排污费的对象，以控制污染，有效促进环境质量的改善。要转变思想观念，牢固树立“污染者付费”的意识，把污染和治理的责任紧密地联系在一起，使排污者认识到“污染者付费”并不意味着缴了钱就可以理直气壮地排污，对于严重影响社会公共利益的排污者，要征收罚款性质的超标排污费，特别严重的应强制关闭。
（三）、健全排污收费管理机制。在整体上保证法律规定的规范性、完整性的同时，应简化、优化排污收费管理，以体现管理行为的灵活性与合理性，注重信息化、现代化的作用，提高管理效率。排污申报为排污收费的测算、核定提供依据，要扩大申报面，在抓住重污染源的同时，加大对一般污染源、第三产业和个体工商户的申报登记；强化申报核定，通过采用物料衡算、典型抽样及财务审核等办法，把好申报质量关，减少谎报、瞒报现象的发生。要全面、足额、依法征收排污费，收费额应以实测数据为主要依据进行核定，杜绝协商收费或无条件免征或减征排污费。要提高排污费使用效益，坚持点源治理与区域环境结合整治相结合，选准项目，推广适用的环境污染治理技术，在治理工程项目建设过程中，由环保、财政、银行等部门对基金使用情况进行全程监督，严禁挪作他用。加强有关法律、法规宣传，使依法缴纳排污费成为排污单位的自觉行动，从而达到减少经费开支、降低操作成本的目的。
（四）、加大排污收费稽查力度。一是开展对广大排污单位现场稽查，及时纠正排污申报中不实现象；二是开展上级对下级环境监察机构的稽查，极大多数重污染源往往是当地的“经济支撑”，时常打着发展经济的借口向政府申请少缴或免缴排污费，要通过稽查减少地方保护主
义；三是开展环境监察内部稽查，纠正监察人员在收费工作中存在的违规行为。与此同时，加强基层环境监察队伍建设，提高执法人员的政治素质和业务水平，加强基础装备建设，形成快速、高效、准确、有力的执法力量，保证排污收费制度的全面贯彻实施。要强化排污收费的社会监督，建立健全排污收费公告或公示制度，让公众享有排污收费知情权，对杜绝协商、人情收费和减少政府干预。⑤
结语：
排污收费是环境保护的一项基本经济手段。我国正在进行从污染物排放深度控制到污染物排放总量控制的转变，正在进行从以污染物末端治理为主到以污染预防为主的转变。这种转变适应了当代环境管理的发展趋势，适应了可持续发展的要求。排污收费是促进这种转变的重要经济杠杆，解决排污问题要通过各种政策手段的成本与收益的权衡比较才能确定，综合运用排污收费制度是有效的选择。同时我国的排污收费制度还存在着种种的不足，要综合法律、经济、行政多种办法，通过体制改革、创新机制，不断丰富、完善各项制度，确保我国环境与社会的和谐发展。
⑤ 摘自叶杨忆 《论排污收费制》
参 考 文 献
[1]金瑞林主编 《环境与资源保护法学》 北京大学出版社 1999年版
[2]王金南 邹首民 洪亚雄主编：《中国环境政策》 中国环境科学出版社2006年版
[3]史学瀛主编 《环境法学》 清华大学出版社 2006年版
[4]蔡守秋主编 《环境法学教程》 科学出版社 2004年版
[5]吕忠梅. 徐祥民主编 《环境资源法论丛》 法律出版社2004年版
[6]冷崇总. 完善我国排污收费制度[J].中国发展观察，2007，(11):40
[7]刘白. 试论现行排污收费制度的缺陷与改革[J].环境保护2007，(7):63-65
后 记
. 四年的律师本科自考学习生活，在毕业论文的撰写修改中接近尾声，在老师、亲友的支持下，我受益匪浅，感谢他们给予的无尽的理解和关怀。作为一名工作在公安战线的基层民警，我既要做好本职工作，又要抽出时间来学习自考课程，在此期间单位领导对于我的理解给了我很大的鼓励。同时，感谢所有在毕业设计中曾经帮助过我的良师益友及同学，以及在设计中被我引用或参考的论著的作者。