摘要：随着我国土地有偿使用制度的确立，全国范围内土地市场的建立，土地交易日益繁荣，土地二级市场也有了长足的发展，为我国合理利用土地资源防止国有资产流失发挥了重要作用。但是由于种种原因土地二级市场在发挥其积极作用的同时也存在一些问题和不足，本文对此进行分析并提出建议。 关键词：土地二级市场 问题 对策 谈到土地二级市场大家会有些疑惑，什么是土地二级市场？土地二级市场是指出让土地使用权的转让或再转让，它体现的是土地使用者之间因土地交易而产生的责、权、利的关系。进入土地二级市场的国有土地使用权主要是出让土地使用权。土地二级市场的交易方式主要有转让、出租、抵押三种，土地二级市场是土地一级市场的扩展和补充。土地一级市场与土地二级市场是相互影响的，如果土地一级市场经营不善，就会造成土地二级市场的混乱无序；土地二级市场不实行规范管理，也会扰乱土地一级市场的正常秩序，最终导致国有土地资产流失，影响经济发展，还会导致腐败的发生。 1.土地二级市场存在的问题主要有以下几点 1.1擅自改变土地用途 有的土地使用者法律意识不强，受经济利益驱使在土地转让过程中擅自改变土地用途。土地价格因土地的用途不同而具有差异性，如果在土地转让过程中擅自改变其用途就会扰乱市场造成国有资产流失，使国家利益蒙受损失，情节严重的还要负法律责任。如工业用地转让时土地用途改为商业用地的应收回土地使用权重新出让，补缴出让金后再转让，而不能直接转让。 1.2交易隐蔽性，缺乏交易的公共平台，偷税漏税问题突出 土地二级市场没有交易的公共平台。现在土地一级市场因国家的重视，已建立了规范的交易平台，交易信息公开，竞价方式公开，交易环境公平，取得土地使用权价格合理，有效保障了国有资产不流失。而土地二级市场没有建立一个能够提供交易的的公共平台，交易信息、交易价格均不公开，在某种程度上会造成国有资产流失，导致土地市场产生不稳定因素，严重时还会扰乱土地一级市场。如有的土地交易双方为了达到偷税漏税的目的而进行私下交易，故意压低土地价格。还有的交易者在土地抵押过程中和一些土地评估等中介机构串通一气故意把价格抬高以骗取银行的高额贷款，加大了银行的放贷风险，对银行造成严重经济损失，破坏金融秩序。有些出让土地和划拨土地的出租，往往与房屋等建筑物的出租联系在一起，土地使用权的出租人和承租人一般去房产管理部门办理房产登记手续，很少到国土资源管理部门办理土地登记手续，因此，国土资源系统缺乏此项统计。原划拨土地进入二级市场，既可以采取补缴出让金方式，也可采取租赁、作价出资或授权经营方式。对此，国家规定了不同的收益分配政策，造成了收益分配的不均等。这些现象导致土地交易市场乱象丛生，使得土地市场监管难度加大。 1.3达不到转让条件，而擅自对土地进行转让或抵押 如有的土地开发商为了获取高额利润囤积土地、炒地皮，把没有达到转让条件的土地高价转让给下一个开发商，甚至层层转让，扰乱土地市场，破坏经济健康发展，滋生腐败。在招商引资过程中各地政府为了引进外资 ，为外地企业落户当地创造优惠条件。允许这些企业选择分期付款的方式缴纳土地出让金，在没有交齐土地出让金的情况下给他们颁发了土地使用证。这样就被一些不良企业利用钻了空子，利用我们工作的疏忽擅自转让或向银行抵押土地使用权贷款，如果还不上贷款土地使用权就要被法院拍卖致使国有资产的流失，损害了国家经济利益。有的土地在抵押期间，由于个别工作人员业务水平较低在工作中审查不严谨不细致而发生的土地转让行为，产生了很多不必要的纠纷，严重侵犯了当事人的权益，为当事者带来了很多不良后果，造成了很坏的社会影响，影响了政府的形象。 1.4测量技术不过关，误差严重 有时因经济原因或照顾关系聘请的测量机构和测量人员缺乏测量资质和上岗证，这样在土地转让过程中由于测量人员业务素质差，缺乏科学的测绘方法，测量技术不过关，现场调查不严谨，调查方法不当而发生了相当比例的土地边界纠纷，给土地正常转让带来很多不必要的障碍。主要存在土地权属调查表内相关说明不细致，土地权属资料收集不全面，调查图件表示不完整，签章手续不齐全等问题。 1.5部门职能交叉，导致管理的多头性 一是房管部门的管理。土地二级市场交易不单纯是土地使用权的交易，常常伴随着地上附着物的转让，如不能及时掌握地上附着物的转让情况，就不能及时、合法、有效的管理好土地二级市场交易。二是法院的裁决。随着经济社会的发展，法院判决涉及土地使用权清偿债务的现象相当普遍，但法院在裁决时，没有考虑被处置的土地权属是否合法、是否符合土地二级市场转让条件，未经国土部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。从某种程度上，也为不符合转让条件的土地实现转让的目的提供了途径。 2.针对以上存在的问题提出以下建议 2.1加强一、二级土地市场的衔接，实行统一管理，建立土地转让申请审批制度 土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。为了防止国有资产流失，规范土地交易市场，约束工作人员行为，建立土地转让申请审批制度。实行层层把关，责任到人，互相监督，严格办事程序，认真执行五不登记制度即：对出让土地没有支付全部出让金的不登记；对商业、旅游、娱乐、住宅四类经营性土地以及新增工业建设用地没有按招、拍、挂出让的，不登记；对协议出让地价明显低于出让底价的，不登记；对违反规划改变用途的不登记；未办理土地使用权登记而设定抵押权的，不登记。从程序和制度上杜绝违规违法转让土地的发生。 2.2规范土地二级市场交易行为，严格土地价格评估制度 针对土地私下交易，价格混乱，偷税漏税的行为，严格土地价格评估制度。每一宗土地转让价格都要经过具有资质的土地价格评估机构科学评估。评估一定要严谨慎重，经得起质询、质 疑、质 问 甚 至 司 法 仲 裁 或 诉 讼 。现场勘察切忌因为怕麻烦而走马观花或纸上谈兵。在土地评估机构接接受委托时要对委托估价方的背景情况进行多方面了解。对评估结果特殊的要求、产权变动频繁复杂以及权属不明等情况且无法自圆其说土地面积的增加或减少等有明显欺诈行为的项目不予评估。认真审查宗地权属。评估前要对委托评估土地的各种产权证明进行审核。产权证明一定要将原件审验后再复印。在土地估价时，要认真分析影响土地价格的因素，灵活使用各种土地估价方法，对土地价格作出最准确的判断。同时加大执法力度，对土地转让过程中发生的偷税漏税行为坚决查处，维护法律尊严，创造一个良好的经济环境，使土地二级市场健康发展，在市场经济中发挥良好的作用。 2.3加强法制宣传，强化工作人员的业务培训和思想道德教育，提高工作水平 利用新闻、广播、网络、法律知识竞赛等形式对土地交易法律法规进行普法宣传，提高人们的法律意识，增强人们遵纪守法的自觉性。领导重视工作人员的再教育问题。首先通过办培训班、学术交流、聘请专家讲课、观摩先进地区工作经验等方式提高工作人员为人民服务的业务能力。其次加强工作人员的思想道德教育，提高为人民服务的自觉意识，防止工作中的“冷”、“硬”、“横”和"吃"“拿”“卡”“要”的行为。 2.4做好土地测量，避免工作失误 在土地转让交易时，应选择具有测量资质的正规测量中介机构进行土地面积的测量和四邻边界的勘定。工作人员坚持到现场实地调查，做好地籍调查，通知四邻到现场指界，对没有异议的测量结果签字盖章。对测量结果实行备案制度。最大限度的避免交易双方和四邻的地界纠纷与隐患。此外还应重视提高测绘人员的技术水平与工作素质。做好工作人员的教育和再培训工作，以不断适应科学技术水平的日益发展，及时掌握新技能、新技术、新方法、提高实际操作能力，赠强团队协作精神，同时对其严格考核使其具备从业资格方准其上岗。还要积极改进测绘方法，体征软硬件环境，调查工作方法多样化。最后加强对测量机构资质的审核与监管，确保测量结果的严谨性和可靠性。 2.5强化信息披露，规范交易中介 一是建立一个全方位的土地交易信息发布平台，使交易双方可以在任何时间、任何地点获取市场信息，使土地有形市场在无形的网络世界得到延伸，市场信息应该包括土地供求信息、交易宗地信息、土地市场形势分析信息、土地新闻、土地政策法规及市场咨询信息等等，提高土地二级市场交易的竞争性。二是加强土地交易中介管理。对社会服务性质的土地交易中心要科学定位，合理收费，对评估等中介机构要加强管理，不断提高土地评估人员的素质和业务水平，同时加强监管，确保地价评估真正做到公平、公正。 2.6从土地二级市场的特点出发，制定相应的法律、法规，建立和完善相应的法律体系 强化二级市场立法，规范交易行为。明确相关部门职责，提高相关部门和机构的沟通配合。由于土地二级市场交易多数情况是与地上建筑物和构筑物的交易交织在一起，因此，应进一步理顺相关部门和机构的沟通之间的关系，一是土地管理与房产管理的沟通配合。 二是要协调好与人民法院的关系。法院判决用于债务清偿的土地使用权的转让，往往会涉及集体土地和行政划拨土地。因此，法院在查封前要先弄清土地所有权性质，处分时应纳入土地有形市场转让，避免不必要的麻烦产生。 参考文献： [1]潘孙伟.土地二级市场的为题与对策.中国土地，2002.2总242期. [2]叶明权.城市土地二级市场的制度缺陷及对策.中国土地.2005.9总237期. [3]土地估价理论与方法. [4]吴勇.刍议新时期如何做好入场土地测绘工作.国学术期刊网.
摘要：随着我国土地有偿使用制度的确立，全国范围内土地市场的建立，土地交易日益繁荣，土地二级市场也有了长足的发展，为我国合理利用土地资源防止国有资产流失发挥了重要作用。但是由于种种原因土地二级市场在发挥其积极作用的同时也存在一些问题和不足，本文对此进行分析并提出建议。 关键词：土地二级市场 问题 对策 谈到土地二级市场大家会有些疑惑，什么是土地二级市场？土地二级市场是指出让土地使用权的转让或再转让，它体现的是土地使用者之间因土地交易而产生的责、权、利的关系。进入土地二级市场的国有土地使用权主要是出让土地使用权。土地二级市场的交易方式主要有转让、出租、抵押三种，土地二级市场是土地一级市场的扩展和补充。土地一级市场与土地二级市场是相互影响的，如果土地一级市场经营不善，就会造成土地二级市场的混乱无序；土地二级市场不实行规范管理，也会扰乱土地一级市场的正常秩序，最终导致国有土地资产流失，影响经济发展，还会导致腐败的发生。 1.土地二级市场存在的问题主要有以下几点 1.1擅自改变土地用途 有的土地使用者法律意识不强，受经济利益驱使在土地转让过程中擅自改变土地用途。土地价格因土地的用途不同而具有差异性，如果在土地转让过程中擅自改变其用途就会扰乱市场造成国有资产流失，使国家利益蒙受损失，情节严重的还要负法律责任。如工业用地转让时土地用途改为商业用地的应收回土地使用权重新出让，补缴出让金后再转让，而不能直接转让。 1.2交易隐蔽性，缺乏交易的公共平台，偷税漏税问题突出 土地二级市场没有交易的公共平台。现在土地一级市场因国家的重视，已建立了规范的交易平台，交易信息公开，竞价方式公开，交易环境公平，取得土地使用权价格合理，有效保障了国有资产不流失。而土地二级市场没有建立一个能够提供交易的的公共平台，交易信息、交易价格均不公开，在某种程度上会造成国有资产流失，导致土地市场产生不稳定因素，严重时还会扰乱土地一级市场。如有的土地交易双方为了达到偷税漏税的目的而进行私下交易，故意压低土地价格。还有的交易者在土地抵押过程中和一些土地评估等中介机构串通一气故意把价格抬高以骗取银行的高额贷款，加大了银行的放贷风险，对银行造成严重经济损失，破坏金融秩序。有些出让土地和划拨土地的出租，往往与房屋等建筑物的出租联系在一起，土地使用权的出租人和承租人一般去房产管理部门办理房产登记手续，很少到国土资源管理部门办理土地登记手续，因此，国土资源系统缺乏此项统计。原划拨土地进入二级市场，既可以采取补缴出让金方式，也可采取租赁、作价出资或授权经营方式。对此，国家规定了不同的收益分配政策，造成了收益分配的不均等。这些现象导致土地交易市场乱象丛生，使得土地市场监管难度加大。 1.3达不到转让条件，而擅自对土地进行转让或抵押 如有的土地开发商为了获取高额利润囤积土地、炒地皮，把没有达到转让条件的土地高价转让给下一个开发商，甚至层层转让，扰乱土地市场，破坏经济健康发展，滋生腐败。在招商引资过程中各地政府为了引进外资 ，为外地企业落户当地创造优惠条件。允许这些企业选择分期付款的方式缴纳土地出让金，在没有交齐土地出让金的情况下给他们颁发了土地使用证。这样就被一些不良企业利用钻了空子，利用我们工作的疏忽擅自转让或向银行抵押土地使用权贷款，如果还不上贷款土地使用权就要被法院拍卖致使国有资产的流失，损害了国家经济利益。有的土地在抵押期间，由于个别工作人员业务水平较低在工作中审查不严谨不细致而发生的土地转让行为，产生了很多不必要的纠纷，严重侵犯了当事人的权益，为当事者带来了很多不良后果，造成了很坏的社会影响，影响了政府的形象。 1.4测量技术不过关，误差严重 有时因经济原因或照顾关系聘请的测量机构和测量人员缺乏测量资质和上岗证，这样在土地转让过程中由于测量人员业务素质差，缺乏科学的测绘方法，测量技术不过关，现场调查不严谨，调查方法不当而发生了相当比例的土地边界纠纷，给土地正常转让带来很多不必要的障碍。主要存在土地权属调查表内相关说明不细致，土地权属资料收集不全面，调查图件表示不完整，签章手续不齐全等问题。 1.5部门职能交叉，导致管理的多头性 一是房管部门的管理。土地二级市场交易不单纯是土地使用权的交易，常常伴随着地上附着物的转让，如不能及时掌握地上附着物的转让情况，就不能及时、合法、有效的管理好土地二级市场交易。二是法院的裁决。随着经济社会的发展，法院判决涉及土地使用权清偿债务的现象相当普遍，但法院在裁决时，没有考虑被处置的土地权属是否合法、是否符合土地二级市场转让条件，未经国土部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。从某种程度上，也为不符合转让条件的土地实现转让的目的提供了途径。 2.针对以上存在的问题提出以下建议 2.1加强一、二级土地市场的衔接，实行统一管理，建立土地转让申请审批制度 土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。为了防止国有资产流失，规范土地交易市场，约束工作人员行为，建立土地转让申请审批制度。实行层层把关，责任到人，互相监督，严格办事程序，认真执行五不登记制度即：对出让土地没有支付全部出让金的不登记；对商业、旅游、娱乐、住宅四类经营性土地以及新增工业建设用地没有按招、拍、挂出让的，不登记；对协议出让地价明显低于出让底价的，不登记；对违反规划改变用途的不登记；未办理土地使用权登记而设定抵押权的，不登记。从程序和制度上杜绝违规违法转让土地的发生。 2.2规范土地二级市场交易行为，严格土地价格评估制度 针对土地私下交易，价格混乱，偷税漏税的行为，严格土地价格评估制度。每一宗土地转让价格都要经过具有资质的土地价格评估机构科学评估。评估一定要严谨慎重，经得起质询、质 疑、质 问 甚 至 司 法 仲 裁 或 诉 讼 。现场勘察切忌因为怕麻烦而走马观花或纸上谈兵。在土地评估机构接接受委托时要对委托估价方的背景情况进行多方面了解。对评估结果特殊的要求、产权变动频繁复杂以及权属不明等情况且无法自圆其说土地面积的增加或减少等有明显欺诈行为的项目不予评估。认真审查宗地权属。评估前要对委托评估土地的各种产权证明进行审核。产权证明一定要将原件审验后再复印。在土地估价时，要认真分析影响土地价格的因素，灵活使用各种土地估价方法，对土地价格作出最准确的判断。同时加大执法力度，对土地转让过程中发生的偷税漏税行为坚决查处，维护法律尊严，创造一个良好的经济环境，使土地二级市场健康发展，在市场经济中发挥良好的作用。 2.3加强法制宣传，强化工作人员的业务培训和思想道德教育，提高工作水平 利用新闻、广播、网络、法律知识竞赛等形式对土地交易法律法规进行普法宣传，提高人们的法律意识，增强人们遵纪守法的自觉性。领导重视工作人员的再教育问题。首先通过办培训班、学术交流、聘请专家讲课、观摩先进地区工作经验等方式提高工作人员为人民服务的业务能力。其次加强工作人员的思想道德教育，提高为人民服务的自觉意识，防止工作中的“冷”、“硬”、“横”和"吃"“拿”“卡”“要”的行为。 2.4做好土地测量，避免工作失误 在土地转让交易时，应选择具有测量资质的正规测量中介机构进行土地面积的测量和四邻边界的勘定。工作人员坚持到现场实地调查，做好地籍调查，通知四邻到现场指界，对没有异议的测量结果签字盖章。对测量结果实行备案制度。最大限度的避免交易双方和四邻的地界纠纷与隐患。此外还应重视提高测绘人员的技术水平与工作素质。做好工作人员的教育和再培训工作，以不断适应科学技术水平的日益发展，及时掌握新技能、新技术、新方法、提高实际操作能力，赠强团队协作精神，同时对其严格考核使其具备从业资格方准其上岗。还要积极改进测绘方法，体征软硬件环境，调查工作方法多样化。最后加强对测量机构资质的审核与监管，确保测量结果的严谨性和可靠性。 2.5强化信息披露，规范交易中介 一是建立一个全方位的土地交易信息发布平台，使交易双方可以在任何时间、任何地点获取市场信息，使土地有形市场在无形的网络世界得到延伸，市场信息应该包括土地供求信息、交易宗地信息、土地市场形势分析信息、土地新闻、土地政策法规及市场咨询信息等等，提高土地二级市场交易的竞争性。二是加强土地交易中介管理。对社会服务性质的土地交易中心要科学定位，合理收费，对评估等中介机构要加强管理，不断提高土地评估人员的素质和业务水平，同时加强监管，确保地价评估真正做到公平、公正。 2.6从土地二级市场的特点出发，制定相应的法律、法规，建立和完善相应的法律体系 强化二级市场立法，规范交易行为。明确相关部门职责，提高相关部门和机构的沟通配合。由于土地二级市场交易多数情况是与地上建筑物和构筑物的交易交织在一起，因此，应进一步理顺相关部门和机构的沟通之间的关系，一是土地管理与房产管理的沟通配合。 二是要协调好与人民法院的关系。法院判决用于债务清偿的土地使用权的转让，往往会涉及集体土地和行政划拨土地。因此，法院在查封前要先弄清土地所有权性质，处分时应纳入土地有形市场转让，避免不必要的麻烦产生。 参考文献： [1]潘孙伟.土地二级市场的为题与对策.中国土地，2002.2总242期. [2]叶明权.城市土地二级市场的制度缺陷及对策.中国土地.2005.9总237期. [3]土地估价理论与方法. [4]吴勇.刍议新时期如何做好入场土地测绘工作.国学术期刊网.