作者：刘昕
外国经济与管理 1999年12期
一、英国彻底改革福利制度的原因
英国福利国家制度从其诞生之日起，力图通过综合性的社会保障体系来阻止任何一位英国公民陷入贫困，其目的是通过社会保险来保证人们的大部分需要，而只是在不得已情况下根据经济状况调查来向少数人支付必要的社会救助，从而保证社会的每个成员在年老、疾病、失业及寡居等情况下仍然能过上体面的生活。然而，50年过去了，英国福利制度所追求的上述基本目标却未能实现。尽管大多数英国人的生活变得更加富裕，但仍然有很多家庭和一些特殊的人口群体（如大量的养老金领取者和儿童）陷入贫困，而且这种情况还有恶化的趋势：1994～1996年，四分之一的英国人和32%的英国儿童生活在收入达不到社会平均水平一半的家庭中；而1979年这两种情况都还只有10%左右。由于生活在贫困之中的家庭和个人都不得不依赖接受经济状况调查之后获得的救助性社会福利来维持生活，所以有相当一部分家庭和个人都处于被排斥在主流社会之外的危险边缘。这显然是不符合福利国家的基本价值取向的。
不仅如此，英国的福利和税收制度还导致收入分配不平等的程度日益严重。1979～1995年间，收入最高的20%家庭其收入增长了50%以上，而收入最低的20%家庭实际收入却几乎没有增加。此外，1981年后，贫富养老金领取者之间的收入差距也进一步扩大，20%最穷的养老金领取者其实际收入仅仅上升了20%，而20%最富的养老金领取者其实际收入却上升了60%。更为严重的是，各种研究都表明，如果英国再坚持现行福利制度不变，那么英国人在下一世纪将会看到更为严重的贫富分化和社会排斥现象。这种情况使得英国人认识到，现行福利制度是无法完成当初设想的创造一个更为公平和繁荣的社会这一历史使命的。因此，为了维护福利国家的基本社会价值观，对贝弗里奇福利国家模式进行根本性改革已经在所难免。
当然，英国人对贝弗里奇模式产生怀疑的原因还不仅仅是其在反贫困和消除社会不公方面的无效性，以下三方面的严重问题也是英国现政府下决心从总体上改革福利制度的直接原因：
1.政府在社会保障方面的财政负担越来越重，支出结构越来越不合理，如此发展下去，英国财政将不堪重负。1949年，社会保障支出在英国政府财政支出中所占的比重仅为13.5%，到1997年已经上升到32%，成为英国财政支出中比例最大的一项支出，几乎等于健康与社会服务支出的两倍，以及教育支出的三倍。从1978年到1997年，英国社会保障的实际支出水平平均每年增长4%， 其增长速度高于其他任何一项政府支出，其中包括健康和教育支出。根据这种发展趋势，到1999年，仅社会保障一项的支出就将高达1000亿英镑，而这大大高于英国的个人所得税收入（720亿英镑）， 几乎等于个人所得税和公司税两种税入的总和（1070亿英镑）。这就不能不使人们怀疑原有的福利制度是否能够继续维持下去。
英国的社会保障支出主要分为三种：一是根据经济状况调查支出的福利金，它是为收入和储蓄低于某一最低限度的人提供的救助，主要包括收入补助金和住房福利金。二是缴费性福利金，主要包括退休养老金和工伤保险金。三是既不需要接受经济状况调查也不需要缴费就可以申请的福利金，主要是残疾福利金和儿童福利金。1979年，这三者在英国社会保障支出中所占的比例分别为16%、75%和9%，但1997 年则变成了35%、47%和18%。这说明原有的福利制度使得不需缴纳社会保险费的福利项目的支出比重越来越大，而这显然会使政府的财政负担越来越重。不仅如此，由于这种支出结构还在客观上打击了缴纳社会保险费的那些人的积极性，同时对公民的储蓄动机产生了负激励，其长期结果将是进一步恶化政府财政状况。
2.“福利陷阱”导致社会保障制度成为一种消极的收入补偿制度，而没有起到鼓励人们通过工作和储蓄来实现自立的积极作用。“福利陷阱”是指由于非工作状态时的福利水平较高，领取的资格条件要求较松以及工作时的收入过低所引起的一种对福利的过度依赖现象。由于对一部分人来说，他们从领取福利状态转变到工作状态所产生的收入增加幅度很小甚至为负值，因此，这些福利享受者就没有足够的动力摆脱对福利的依赖。比如，英国几乎有七分之一的人，他们在工作时的收入比他们在失业时还低。再如，根据英国原有的福利制度，在某些原有两个成人工作的家庭中，若一人失业，那么另外一人最好也随之失业，因为这时该家庭所获得的福利收入会比一人工作一人失业时还高。福利制度本身缺乏强制性激励也是导致福利陷阱形成的一个重要原因。事实上，除了1996年才实行的求职者补贴项目以外，英国的其他福利项目基本上都没有要求适龄福利申请者积极地接触劳动力市场，接受培训或者从事志愿性工作。比如，单身母亲所领取的福利直到她们最小的孩子成长到16岁时才被取消，此前不要求他们去进行任何求职活动。另外，英国伤残鉴定制度的不合理也导致一批人落入福利陷阱。由于伤残鉴定的结果只有全部残疾和无残疾两种，所以只要是通过了全残鉴定，那些即使还能够从事一定工作的劳动者也不用再去寻找任何工作，从而可以心安理得地靠福利金度日。
上述情况表明，英国原有的福利制度过于注重对人们的现金补助，而忽略了帮助人们去自立。其结果不仅是加重了福利支出的负担，而且对福利领取者通过自身的努力重新工作或重新回到主流社会产生了非常不利的影响。
3.欺诈现象普遍，福利基金损失严重。根据英国政府的估计，英国每年的福利支出中大约有40亿英镑因欺诈而白白损失（其中仅住房福利方面的欺诈行为所导致的损失就高达10亿英镑）。四分之一的英国人承认他们确切地知道有谁在钻社会保障制度的空子。参与福利欺诈活动的不仅有一些福利金领取者，而且还包括一些不诚实的雇主和房东，有时还涉及政府官员，更为严重的是存在有组织的犯罪活动。这种情况无疑既不符合福利制度本身的宗旨，也会对纳税人支持社会福利系统的积极性产生不利的影响。
总而言之，在原有福利制度的弊端越来越明显的情况下，“福利国家的危机”这种观点终于获得了英国社会大多数人的认同，福利制度改革的呼声越来越高，而恰在这时走上英国政坛的新一届工党政府就不得不顺应民心，展开一场大规模的福利制度改革。
二、当前英国改革福利制度的主要政策措施
英国现政府自1997年5月上台以后， 就立即起草了一份以减少贫困和对福利的依赖、增加对工作的激励为主要目标的大范围社会保障制度改革计划。1998年3月， 英政府正式出版了代表此次福利制度改革的方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。这本绿皮书的前言明确指出，改革的原则以及英国未来福利国家发展的基本方向就是“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。因此，围绕工作和保障重建福利制度成为英国现政府的一个主要改革目标。此后，围绕这份绿皮书的基本内容，其他一些关于改革进展状况以及对伤残（长期疾病）福利、鳏寡福利、儿童福利以及养老保险制度等单项福利制度进行改革的绿皮书和咨询性文件相继出台。1999年2月， 英国议会通过了《福利改革与养老金法案》，以法律形式肯定了英国政府的福利改革计划。迄今，有些改革措施已经付诸实施，有些则即将实施。总的来说，当前的英国福利制度改革主要包括以下几方面的内容：
1.调整工作与福利的关系，帮助和鼓励工作年龄人口在力所能及的情况下去从事工作，使工作成为大多数人进入福利系统的唯一通道。帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困和对福利的依赖，并获得体面的生活保障，是本届英国政府福利制度改革的首要政策。为此，英政府制订并推行一项大规模的“从福利到工作”计划。这一被称为英国“新政”的宠大计划分别为青年人、长期失业者、单身父母、残疾人或长期患病者以及失业的失业者配偶等五种失业者分别制订了不同的行动计划，并且采取了一系列的政策和措施，其中主要包括：由专业人员为失业者提供灵活、专业化和个人化的咨询服务，根据个人的具体情况提供实用的求职和工作帮助；根据不同类型失业者的特殊情况帮助扫除他们通向工作的障碍，比如为单身父母提供儿童看护服务，保证他们在就业的头12周内照领救济金等；通过工作家庭税收减免（包括儿童看护税收减免）、修改社会保险缴费规定、改革所得税制，以及规定最低工资等手段来提高工作的价值，增加工作对福利领取者的吸引力；政府承诺承担起改善公民就业机会的责任，同时要求有能力的个人也相应承担起自己的责任。例如，政府要求25岁以下青年失业者必须从事一种与劳动力市场积极接触的活动，不能再坐等救济金；第一次无正当理由拒绝安置会导致扣罚两周救济金的处罚，第二次拒绝则被扣罚四周的救济金。
2.对整个养老保险制度进行彻底改革，努力为人们提供更有保障的退休生活，恢复人们对养老金制度的信任。养老保险制度改革是这次英国福利制度改革的最重要方面之一。英国原有的养老体系大致由两个层次组成：第一层次是金额固定的国家基本养老金，它取决于劳动者的缴费年限，与个人工作时的收入无关，大约等于退休时年平均收入的15%左右（1994年）。第二层次包括三部分，即与个人收入有关的国家第二养老金、职业养老金及个人养老金。国家允许有条件的劳动者自愿选择以加入后两种养老金计划为条件而退出国家第二层次的养老保险，同时提供相应的国家养老保险缴费减免。
这种养老保险制度存在以下几个方面的问题：其一，原有的国家第二养老金支付水平较低，1978年初建时，相当于劳动者终身工作收入（上下限之间部分）的年平均水平的25%；到1986年，鉴于成本上升，政府将这一比例降低到20%。如继续执行下去，估计到2030年将降至15%，这就难以保证退休者过上体面的生活。不仅如此，原有的国家第二养老金不吸收个体劳动者参加，这不利于鼓励有条件的失业者通过自己创业来实现再就业。其二，职业养老金的参与面较窄，主要限于工作相对固定的人和大公司员工。由于目前经常变换工作者的比例上升和公司规模普遍缩小等原因，职业养老金的扩展受到限制。此外，再加上职业养老金管理不善等问题，不少人认为职业养老金并不十分可靠。其三，个人养老金不仅通常只有收入相对较高者才能参加，而且各养老保险公司之间的竞争导致成本过高和销售误导等问题，结果造成一部分人中途就因无力缴费而停止投保。即使是一直缴费，最终也得不到多少养老金。
在上述情况下，原有的养老金制度就无法为无能力储蓄者提供足够的退休保障，结果使得三分之一的养老金领取者面临陷入贫困、不得不依靠救助性收入补贴和住房补贴来度日的危险，这就促使英国政府下决心，彻底改革养老金制度。
新的养老保险制度的核心是建立起一个新的养老金结构，除了继续强调国家基本养老金的基石作用和职业养老金的重要性之外，国家准备对原有的收入关联型国家养老保险进行改革，通过大幅度提高其受益水平而建立一个新的、主要针对低收入者（如许多妇女、残疾人、非全日制雇员、临时工等）的国家第二养老金，同时推行个人信托保全养老金计划。由于国家对于这种养老保险计划在成立条件、最高收费标准、服务内容要求以及投保者对基金管理的参与等方面都有严格的规定，因此它具有成本低、安全度高且适应面宽的特点，因此非常适合那些没有参加职业养老保险而又对原有的个人养老保险不信任的中高收入者。改革的主要目的是集中帮助那些最需要帮助的人，减少低收入者对救助性福利的依赖，同时希望中高收入者通过职业养老保险和个人信托保全养老保险为自己提供水平更高的养老保障，从而退出国家第二养老保险。此外，新的养老保险制度还通过收入补助的形式建立起最低收入保障制度，为退休的个人和夫妇规定了相应的最低退休收入线，以确保每一位退休者能获得体面的收入。最后，为了保护妇女的养老权益，1999年的《福利改革和养老金法案》还明确规定，在夫妻离婚分割财产时，养老金视同财产对待。
3.对残疾人和有儿童的家庭给予充分的帮助，努力减少贫困现象和社会排斥现象的发生。英国政府在对残疾人和有儿童的家庭进行帮助方面所采取的基本政策是尽可能帮助有工作能力的个人和家庭通过工作来摆脱贫困，而对确实无能力工作的个人和家庭则提供更为慷慨的福利救济，让他们也能过上体面的生活。
对于残疾人和长期患病者，政府决定通过提供咨询服务和求职帮助，允许他们在刚工作的一定时期内继续领取福利金，加大反歧视立法的力度等积极措施，来鼓励和方便有能力者积极参与劳动力市场活动；鉴于原来的全残与非残两分法伤残评定标准非常不合理，已经导致伤残福利成为一种变相的且更为慷慨的失业保险，政府决定细化伤残等级，力图重建福利领取资格与就业间的关系，以鼓励残疾人从事力所能及的工作，而不是完全依赖福利。对于那些最需要帮助的严重残疾者，政府则提高福利金额。如提高出生时或工作前就残疾从而无法缴纳国家保险费的年轻人的严重伤残补贴标准；为60岁以下的严重伤残者制订新的伤残收入保障制度。
英国现有300万儿童生活在无人工作的家庭或单亲家庭中， 导致儿童贫困现象严重。为此，英政府承诺对所有有儿童的家庭，尤其是贫困家庭提供支持和帮助，具体措施之一就是从1999年4 月起将儿童福利从原来的每周2.95英镑提高到14.40英镑（第一个孩子）， 并且进一步增加抚养11岁以下儿童的家庭所能够得到的补贴。除了努力提高儿童看护质量以外，工作家庭税收减免还对工作家庭提供更为慷慨的帮助，增加应税收入减扣项目，低收入家庭因家有儿童而享受税收减免几乎可以弥补儿童看护费用的70%。
4.打击和防止福利欺诈活动。减少福利欺诈损失也是英国当前福利制度改革的重要目标。为此，英国政府加大了对福利欺诈活动的调查和侦破力度。如赋予地方政府在调查房主欺诈问题上更大的自主权，并提供相应的经济激励；建立跨郡市联合工作小组来调查有组织的跨地区欺诈活动；设立反企业欺诈热线加强对雇主逃避社会保险缴费的打击。其次，英国政府还通过立法对福利欺诈行为进行更有效的惩治。过去，对于欺诈行为，除了要求退还多发福利金并扣发一部分福利金以外，只能靠提起诉讼这种成本较高而且费时的手段来对付欺诈者。1997年颁布的《社会保障（欺诈）管理法》赋予社会保障部和地方政府以更大的经济惩罚权，并且规定了一项新的罪名“不诚实误述罪”。1998年的《社会保障法》又进一步扩大了对雇主和个人逃避缴纳社会保险费的经济处罚的范围。在其他方面，英国政府努力通过改善计算机联网、加强社会保险号码的管理、严格福利享受资格的认定程序、对公共福利部门的工作人员进行培训和评定等手段来减少因管理不善而导致欺诈行为发生的可能性。1997年11月建立的福利欺诈巡查员制度也为提高社会保障各部门反欺诈活动的效果及加强地区合作起到了积极的作用。
作者：刘昕
外国经济与管理 1999年12期
一、英国彻底改革福利制度的原因
英国福利国家制度从其诞生之日起，力图通过综合性的社会保障体系来阻止任何一位英国公民陷入贫困，其目的是通过社会保险来保证人们的大部分需要，而只是在不得已情况下根据经济状况调查来向少数人支付必要的社会救助，从而保证社会的每个成员在年老、疾病、失业及寡居等情况下仍然能过上体面的生活。然而，50年过去了，英国福利制度所追求的上述基本目标却未能实现。尽管大多数英国人的生活变得更加富裕，但仍然有很多家庭和一些特殊的人口群体（如大量的养老金领取者和儿童）陷入贫困，而且这种情况还有恶化的趋势：1994～1996年，四分之一的英国人和32%的英国儿童生活在收入达不到社会平均水平一半的家庭中；而1979年这两种情况都还只有10%左右。由于生活在贫困之中的家庭和个人都不得不依赖接受经济状况调查之后获得的救助性社会福利来维持生活，所以有相当一部分家庭和个人都处于被排斥在主流社会之外的危险边缘。这显然是不符合福利国家的基本价值取向的。
不仅如此，英国的福利和税收制度还导致收入分配不平等的程度日益严重。1979～1995年间，收入最高的20%家庭其收入增长了50%以上，而收入最低的20%家庭实际收入却几乎没有增加。此外，1981年后，贫富养老金领取者之间的收入差距也进一步扩大，20%最穷的养老金领取者其实际收入仅仅上升了20%，而20%最富的养老金领取者其实际收入却上升了60%。更为严重的是，各种研究都表明，如果英国再坚持现行福利制度不变，那么英国人在下一世纪将会看到更为严重的贫富分化和社会排斥现象。这种情况使得英国人认识到，现行福利制度是无法完成当初设想的创造一个更为公平和繁荣的社会这一历史使命的。因此，为了维护福利国家的基本社会价值观，对贝弗里奇福利国家模式进行根本性改革已经在所难免。
当然，英国人对贝弗里奇模式产生怀疑的原因还不仅仅是其在反贫困和消除社会不公方面的无效性，以下三方面的严重问题也是英国现政府下决心从总体上改革福利制度的直接原因：
1.政府在社会保障方面的财政负担越来越重，支出结构越来越不合理，如此发展下去，英国财政将不堪重负。1949年，社会保障支出在英国政府财政支出中所占的比重仅为13.5%，到1997年已经上升到32%，成为英国财政支出中比例最大的一项支出，几乎等于健康与社会服务支出的两倍，以及教育支出的三倍。从1978年到1997年，英国社会保障的实际支出水平平均每年增长4%， 其增长速度高于其他任何一项政府支出，其中包括健康和教育支出。根据这种发展趋势，到1999年，仅社会保障一项的支出就将高达1000亿英镑，而这大大高于英国的个人所得税收入（720亿英镑）， 几乎等于个人所得税和公司税两种税入的总和（1070亿英镑）。这就不能不使人们怀疑原有的福利制度是否能够继续维持下去。
英国的社会保障支出主要分为三种：一是根据经济状况调查支出的福利金，它是为收入和储蓄低于某一最低限度的人提供的救助，主要包括收入补助金和住房福利金。二是缴费性福利金，主要包括退休养老金和工伤保险金。三是既不需要接受经济状况调查也不需要缴费就可以申请的福利金，主要是残疾福利金和儿童福利金。1979年，这三者在英国社会保障支出中所占的比例分别为16%、75%和9%，但1997 年则变成了35%、47%和18%。这说明原有的福利制度使得不需缴纳社会保险费的福利项目的支出比重越来越大，而这显然会使政府的财政负担越来越重。不仅如此，由于这种支出结构还在客观上打击了缴纳社会保险费的那些人的积极性，同时对公民的储蓄动机产生了负激励，其长期结果将是进一步恶化政府财政状况。
2.“福利陷阱”导致社会保障制度成为一种消极的收入补偿制度，而没有起到鼓励人们通过工作和储蓄来实现自立的积极作用。“福利陷阱”是指由于非工作状态时的福利水平较高，领取的资格条件要求较松以及工作时的收入过低所引起的一种对福利的过度依赖现象。由于对一部分人来说，他们从领取福利状态转变到工作状态所产生的收入增加幅度很小甚至为负值，因此，这些福利享受者就没有足够的动力摆脱对福利的依赖。比如，英国几乎有七分之一的人，他们在工作时的收入比他们在失业时还低。再如，根据英国原有的福利制度，在某些原有两个成人工作的家庭中，若一人失业，那么另外一人最好也随之失业，因为这时该家庭所获得的福利收入会比一人工作一人失业时还高。福利制度本身缺乏强制性激励也是导致福利陷阱形成的一个重要原因。事实上，除了1996年才实行的求职者补贴项目以外，英国的其他福利项目基本上都没有要求适龄福利申请者积极地接触劳动力市场，接受培训或者从事志愿性工作。比如，单身母亲所领取的福利直到她们最小的孩子成长到16岁时才被取消，此前不要求他们去进行任何求职活动。另外，英国伤残鉴定制度的不合理也导致一批人落入福利陷阱。由于伤残鉴定的结果只有全部残疾和无残疾两种，所以只要是通过了全残鉴定，那些即使还能够从事一定工作的劳动者也不用再去寻找任何工作，从而可以心安理得地靠福利金度日。
上述情况表明，英国原有的福利制度过于注重对人们的现金补助，而忽略了帮助人们去自立。其结果不仅是加重了福利支出的负担，而且对福利领取者通过自身的努力重新工作或重新回到主流社会产生了非常不利的影响。
3.欺诈现象普遍，福利基金损失严重。根据英国政府的估计，英国每年的福利支出中大约有40亿英镑因欺诈而白白损失（其中仅住房福利方面的欺诈行为所导致的损失就高达10亿英镑）。四分之一的英国人承认他们确切地知道有谁在钻社会保障制度的空子。参与福利欺诈活动的不仅有一些福利金领取者，而且还包括一些不诚实的雇主和房东，有时还涉及政府官员，更为严重的是存在有组织的犯罪活动。这种情况无疑既不符合福利制度本身的宗旨，也会对纳税人支持社会福利系统的积极性产生不利的影响。
总而言之，在原有福利制度的弊端越来越明显的情况下，“福利国家的危机”这种观点终于获得了英国社会大多数人的认同，福利制度改革的呼声越来越高，而恰在这时走上英国政坛的新一届工党政府就不得不顺应民心，展开一场大规模的福利制度改革。
二、当前英国改革福利制度的主要政策措施
英国现政府自1997年5月上台以后， 就立即起草了一份以减少贫困和对福利的依赖、增加对工作的激励为主要目标的大范围社会保障制度改革计划。1998年3月， 英政府正式出版了代表此次福利制度改革的方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。这本绿皮书的前言明确指出，改革的原则以及英国未来福利国家发展的基本方向就是“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。因此，围绕工作和保障重建福利制度成为英国现政府的一个主要改革目标。此后，围绕这份绿皮书的基本内容，其他一些关于改革进展状况以及对伤残（长期疾病）福利、鳏寡福利、儿童福利以及养老保险制度等单项福利制度进行改革的绿皮书和咨询性文件相继出台。1999年2月， 英国议会通过了《福利改革与养老金法案》，以法律形式肯定了英国政府的福利改革计划。迄今，有些改革措施已经付诸实施，有些则即将实施。总的来说，当前的英国福利制度改革主要包括以下几方面的内容：
1.调整工作与福利的关系，帮助和鼓励工作年龄人口在力所能及的情况下去从事工作，使工作成为大多数人进入福利系统的唯一通道。帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困和对福利的依赖，并获得体面的生活保障，是本届英国政府福利制度改革的首要政策。为此，英政府制订并推行一项大规模的“从福利到工作”计划。这一被称为英国“新政”的宠大计划分别为青年人、长期失业者、单身父母、残疾人或长期患病者以及失业的失业者配偶等五种失业者分别制订了不同的行动计划，并且采取了一系列的政策和措施，其中主要包括：由专业人员为失业者提供灵活、专业化和个人化的咨询服务，根据个人的具体情况提供实用的求职和工作帮助；根据不同类型失业者的特殊情况帮助扫除他们通向工作的障碍，比如为单身父母提供儿童看护服务，保证他们在就业的头12周内照领救济金等；通过工作家庭税收减免（包括儿童看护税收减免）、修改社会保险缴费规定、改革所得税制，以及规定最低工资等手段来提高工作的价值，增加工作对福利领取者的吸引力；政府承诺承担起改善公民就业机会的责任，同时要求有能力的个人也相应承担起自己的责任。例如，政府要求25岁以下青年失业者必须从事一种与劳动力市场积极接触的活动，不能再坐等救济金；第一次无正当理由拒绝安置会导致扣罚两周救济金的处罚，第二次拒绝则被扣罚四周的救济金。
2.对整个养老保险制度进行彻底改革，努力为人们提供更有保障的退休生活，恢复人们对养老金制度的信任。养老保险制度改革是这次英国福利制度改革的最重要方面之一。英国原有的养老体系大致由两个层次组成：第一层次是金额固定的国家基本养老金，它取决于劳动者的缴费年限，与个人工作时的收入无关，大约等于退休时年平均收入的15%左右（1994年）。第二层次包括三部分，即与个人收入有关的国家第二养老金、职业养老金及个人养老金。国家允许有条件的劳动者自愿选择以加入后两种养老金计划为条件而退出国家第二层次的养老保险，同时提供相应的国家养老保险缴费减免。
这种养老保险制度存在以下几个方面的问题：其一，原有的国家第二养老金支付水平较低，1978年初建时，相当于劳动者终身工作收入（上下限之间部分）的年平均水平的25%；到1986年，鉴于成本上升，政府将这一比例降低到20%。如继续执行下去，估计到2030年将降至15%，这就难以保证退休者过上体面的生活。不仅如此，原有的国家第二养老金不吸收个体劳动者参加，这不利于鼓励有条件的失业者通过自己创业来实现再就业。其二，职业养老金的参与面较窄，主要限于工作相对固定的人和大公司员工。由于目前经常变换工作者的比例上升和公司规模普遍缩小等原因，职业养老金的扩展受到限制。此外，再加上职业养老金管理不善等问题，不少人认为职业养老金并不十分可靠。其三，个人养老金不仅通常只有收入相对较高者才能参加，而且各养老保险公司之间的竞争导致成本过高和销售误导等问题，结果造成一部分人中途就因无力缴费而停止投保。即使是一直缴费，最终也得不到多少养老金。
在上述情况下，原有的养老金制度就无法为无能力储蓄者提供足够的退休保障，结果使得三分之一的养老金领取者面临陷入贫困、不得不依靠救助性收入补贴和住房补贴来度日的危险，这就促使英国政府下决心，彻底改革养老金制度。
新的养老保险制度的核心是建立起一个新的养老金结构，除了继续强调国家基本养老金的基石作用和职业养老金的重要性之外，国家准备对原有的收入关联型国家养老保险进行改革，通过大幅度提高其受益水平而建立一个新的、主要针对低收入者（如许多妇女、残疾人、非全日制雇员、临时工等）的国家第二养老金，同时推行个人信托保全养老金计划。由于国家对于这种养老保险计划在成立条件、最高收费标准、服务内容要求以及投保者对基金管理的参与等方面都有严格的规定，因此它具有成本低、安全度高且适应面宽的特点，因此非常适合那些没有参加职业养老保险而又对原有的个人养老保险不信任的中高收入者。改革的主要目的是集中帮助那些最需要帮助的人，减少低收入者对救助性福利的依赖，同时希望中高收入者通过职业养老保险和个人信托保全养老保险为自己提供水平更高的养老保障，从而退出国家第二养老保险。此外，新的养老保险制度还通过收入补助的形式建立起最低收入保障制度，为退休的个人和夫妇规定了相应的最低退休收入线，以确保每一位退休者能获得体面的收入。最后，为了保护妇女的养老权益，1999年的《福利改革和养老金法案》还明确规定，在夫妻离婚分割财产时，养老金视同财产对待。
3.对残疾人和有儿童的家庭给予充分的帮助，努力减少贫困现象和社会排斥现象的发生。英国政府在对残疾人和有儿童的家庭进行帮助方面所采取的基本政策是尽可能帮助有工作能力的个人和家庭通过工作来摆脱贫困，而对确实无能力工作的个人和家庭则提供更为慷慨的福利救济，让他们也能过上体面的生活。
对于残疾人和长期患病者，政府决定通过提供咨询服务和求职帮助，允许他们在刚工作的一定时期内继续领取福利金，加大反歧视立法的力度等积极措施，来鼓励和方便有能力者积极参与劳动力市场活动；鉴于原来的全残与非残两分法伤残评定标准非常不合理，已经导致伤残福利成为一种变相的且更为慷慨的失业保险，政府决定细化伤残等级，力图重建福利领取资格与就业间的关系，以鼓励残疾人从事力所能及的工作，而不是完全依赖福利。对于那些最需要帮助的严重残疾者，政府则提高福利金额。如提高出生时或工作前就残疾从而无法缴纳国家保险费的年轻人的严重伤残补贴标准；为60岁以下的严重伤残者制订新的伤残收入保障制度。
英国现有300万儿童生活在无人工作的家庭或单亲家庭中， 导致儿童贫困现象严重。为此，英政府承诺对所有有儿童的家庭，尤其是贫困家庭提供支持和帮助，具体措施之一就是从1999年4 月起将儿童福利从原来的每周2.95英镑提高到14.40英镑（第一个孩子）， 并且进一步增加抚养11岁以下儿童的家庭所能够得到的补贴。除了努力提高儿童看护质量以外，工作家庭税收减免还对工作家庭提供更为慷慨的帮助，增加应税收入减扣项目，低收入家庭因家有儿童而享受税收减免几乎可以弥补儿童看护费用的70%。
4.打击和防止福利欺诈活动。减少福利欺诈损失也是英国当前福利制度改革的重要目标。为此，英国政府加大了对福利欺诈活动的调查和侦破力度。如赋予地方政府在调查房主欺诈问题上更大的自主权，并提供相应的经济激励；建立跨郡市联合工作小组来调查有组织的跨地区欺诈活动；设立反企业欺诈热线加强对雇主逃避社会保险缴费的打击。其次，英国政府还通过立法对福利欺诈行为进行更有效的惩治。过去，对于欺诈行为，除了要求退还多发福利金并扣发一部分福利金以外，只能靠提起诉讼这种成本较高而且费时的手段来对付欺诈者。1997年颁布的《社会保障（欺诈）管理法》赋予社会保障部和地方政府以更大的经济惩罚权，并且规定了一项新的罪名“不诚实误述罪”。1998年的《社会保障法》又进一步扩大了对雇主和个人逃避缴纳社会保险费的经济处罚的范围。在其他方面，英国政府努力通过改善计算机联网、加强社会保险号码的管理、严格福利享受资格的认定程序、对公共福利部门的工作人员进行培训和评定等手段来减少因管理不善而导致欺诈行为发生的可能性。1997年11月建立的福利欺诈巡查员制度也为提高社会保障各部门反欺诈活动的效果及加强地区合作起到了积极的作用。