公文处理基础知识

第一节公文处理概述
一、公文及公文处理工作的重要性
1.公文是领导机关决策的产物，是领导机关实施领导、进行管理和服务工作的重要工具。公文总是与新的决策、政令的贯彻和推行紧密联系在一起的。大量历史事实证明，一篇正确而优秀的公文，可推动社会历史前进，促进经济社会的发展，实现国家和民族的振兴。例如，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》，从而使中国发生了翻天覆地的变化，实现了中华民族的伟大复兴。南朝刘勰说：“章表奏议，经国之枢机。”三国魏曹丕说：文章乃“经国之大业，不朽之盛事”。。邓小平说：“拿笔杆是实行领导的主要方法”。反之，一篇错误的公文，可把社会引向倒退，造成国家和民族的灾难。例如，1966年中共中央下发的《关于开展无产阶级文化大革命的通知》，把刚刚复苏的国民经济再次推向崩溃的边缘。所以，公文处理工作的质量好坏与公文的正确与否，决定国家的兴亡。
2.在当代的领导、管理和服务工作中，公文具有其他任何工具不可替代的重要作用。从一定的意义上说，公文正确与否，决定社会主义现代化建设的成败、战争的胜负和社会政治稳定与否。
公文的作用主要有10大作用，即：启示和传达作用、规范作用、请示报告作用、控制作用、传递作用、协作作用、联系和知照作用、依据和凭证作用、教育参考作用、记载和备查作用。这是被大量事实证明了的历史结论。
3.公文处理水平代表一个机关（单位）的水平，即代表一个机关（单位）的决策、领导、管理、服务水平，反映了一个单位的整体素质。所以，每一个单位的领导及全体工作人员特别是文秘人员，都要重视公文处理工作。
二、公文及公文处理的涵义
1．公文的定义。
“公文”一词，源于晋代陈寿的《三国志?魏志?赵俨传》，“公文下郡，绵绢悉以还民。”当时仅指一种体式的公务文书。最早的公文总称为“书契”。其后又有“典册”、“枢机文”、“官文书”、“案牍”、“公牍”等名称。随着社会的发展进步，公文的种类、名称及其内涵不断发展变化。
公文即公务文书，是党政机关、企事业单位和一切社会团体在处理公务时所形成的有现行功用、法定效力和特定体式的文字材料。《中国共产党机关公文处理条例》规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布署和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。
公文包括文件、简报、会议材料、申请表、统计表、呈报表等。“文件”一词是外来语，来自拉丁语docememtum，相当于汉语的“证据”。在我国，“文件”有广义和狭义之分。广义的“文件”，是指在工作和政治学习上可以用作依据或参考的书面材料；狭义的“文件”，指的是具有法规性、知照性和特定(固定)版头的公文。

公文即公务文书。公文与公文、文件的关系是：包容关系或叫属分关系。
公文的本质。公文是国家统治阶级实施领导、管理国家、处理公务的文字工具。
2．公文处理涵义。公文处理是一个动态的过程，是指公文收发文单位特定的人员用特定的方法办理公文，使之符合有关规定和收发文单位的要求。它包括公文拟制、办理、管理、收集整理、归档在内的一系列衔接有序的工作。
公文办理分为收文办理和发文办理。收文办理包括公文的签收(含拆封、清点、分类)登记、拟办、送批、批办、分发、传阅、承办、催办、办复、收集整理、归档等12个程序;发文办理包括公文起草(含修改、协调)、校核、会签、签发、复核、登记、印制(排版、校对、装订)、分发、收集整理、归档等10个程序。
公文由秘书部门统一管理。管理的原则：既发挥公文效用，又有利于公文保密。管理的范围是所有公文，包括不同载体的公文。管理的内容是：收文管理（签收与撤封管理、清点与分类管理、登记与拟办管理、送批与批办管理、分发与传阅管理、交办承办与催办管理、办复与收集管理、立卷归档管理）、发文管理（起草校核管理、送审与签批管理、公文定密管理、复核与登记编号管理、校对与印制管理、施印管理、分发传递管理、立卷归档管理）、公文利用管理（公文阅读管理、公文查阅管理、公文借阅管理、公文传达范围的管理、公文翻印复制管理、公文汇编管理、公文公开发布管理、公文引用管理）、公文撤销管理、会议文件管理、公文存放清理清退销毁管理、秘密文件（包括各种载体文件）管理、机关合并撤销时公文管理。
公文归档，包括公文的收集、装订（裱糊与拆除金属物）、分类（区分保存价值）、排列、编号、编目、装盒、编写全宗说明、归档，移交进馆10个程序。
三、公文的特点
公文具有以下8个特点：
1．鲜明的政治性。公文是阶级统治的工具，是管理工作的工具。它的内容反映了统治阶级的意志，代表统治阶级的利益。因此，它的阶级性、政治性非常鲜明。
2．法定的权威性。公文是领导机关的实施领导和管理工作的工具，其管辖范围内的所有单位和个人必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何反对地表示。如果对某些条文有不同意见，只能用合法的方式向上级领导机关反映，在上级机关未改变决定之前，必须遵照执行。
3．特定的作者、读者和严格的程序。公文有特定的作者、读者，公文办理有特定的程序，均不可逾越。公文的作者，是公文制发机关（单位）。公文的读者，是由领导机关制发文件时规定的，只能按公文制发机关的意见办理，不得随意突破。公文办理有一套严格的程序。公文办理人员，必须严格按规定的程序办理，不得减少和超越规定的程序；必须恪尽职守，不得越权越位。
4．文字表述的准确性和语言的生动性。文字表述的准确性，是指公文的语言表达必须做到准确、规范，无歧义，否则，无法贯彻落实或出现执行上的偏差。特别是政策性公文，要清楚明了，操作性要强，便于贯彻和执行。一个规定，只能是一种解释。公文语言的生动性，是指公文语言的运用在确保其准确、鲜明、朴实、简洁的基础上，充分运用我国语言、词汇丰富的特点，在一篇公文中或在局部的段落内，做到句法、构词法一致，句子、词汇新颖，避免重复、累赘。
5．内容上的公务性和现实性。内容的公务性，是指公文是机关决策的产物，是机关处理公务活动的工具，必须完全彻底的为公务活动服务，不得把私人的事务写入公文之中。内容的现实性，指公文必须充分全面地反映实际情况，实事求是；必须为现实管理工作服务，具有现行功用和指导性、实践性。
6．强烈的时效性和特定的意向性。公文是为一定时期的管理工作服务的，过了一定的时期，就失去了现行功用，变成了档案材料（历史资料）。所以说，公文的时效性很强，必须在规定的时间内起草、审批、发出和产生效用。否则，公文就失去了现行功用。特定的意向性。是指公文的读者即受文对象在起草之前就确定了。不同的受文对象，用不同的公文语言表述。
7．严密的逻辑性。公文必须按照人们的思维规律构思、布局、撰写，做到逻辑严密，言简意赅，以其独有的逻辑力量说服读者（执行者），实现其应有的作用。
8．规范的体式。通用公文是法定的，每一个文种的撰写方式、格式都是固定的。公文写作人员必须按规定的体式写作、印制公文，不得违反。
四、公文处理的原则
1.实事求是的原则；
2.党政分开的原则；
3.精简的原则；
4.高效的原则；
5.按照行文机关的要求进行的原则；
6.按照公文处理规定进行的原则。
公文处理的标准：做到及时、准确、安全、保密。
五、公文发布方式
1．内部发布。
①用特定版头印制内部分发；
②用内部传真电报发送；
③在内部网络上发布；
④其他方式。
2．公开发布。
①在报刊上公开发布；
②在互联网上发布；
③张贴；
④设立政务公开场所或现行文件查阅中心供执行者索取公文；
⑤其他形式。
公开发布的公文，从公开发布之日到执行的起始日，至少要有30天以上的间隔期。
凡涉及与wto有关的法律、法规、规章和文件，在公开发布之后90天内，必须译成一种wto语言（英文、法文、西班牙文）译本。
六、公文处理工作的管理机构及职责
各级机关的办公室管理本机关的公文处理工作，并负责指导下级机关的公文处理工作。
七、文件管理人员应当具备的素质
素质，本指事物的本来性质，这里是指文件管理人员在理论、知识、思想、能力等方面的素养及所具备的水平。文件管理人员应当具备较高的政治业务素质，工作积极，作风严谨，遵纪守法，恪尽职守。
第二节公文格式
一、公文格式概述
公文格式是公文内容的表现形式，是公文不可缺少的重要组成部分。它由公文的内容所决定，又服务于公文的内容。
1．公文格式的含义
格式，原指法律文书，是法律的一种。《隋书?高祖纪》讲：“自古哲王，前人作法，前帝后帝，沿革随时，律令格式，或不便于事者，宜依前敕修改，务当政要”。隋代以后，法有律、令、格、式之别。格，指官吏处事的原则；式，指则列。格式，通用指有关官署制度、组织、官员职权等法则，后来泛指规格样式。
公文是人类使用的一种管理工具和交际工具。人们使用公文进行管理和公务交往过程中逐步形成的习惯，并把它确定下来，共同遵守，这就是公文的格式。通俗地说，公文格式就是公文的规格样式，即公文各组成部分在页面上的表现形式，也叫公文的外部组织形式。它是规范化和标准化的格式。它反映了公文的客观需要和内在规律，体现公文的权威和功能。它是公文的权威性和严肃性在形式上的体现，对公文的内容起表现和保证作用。公文格式经领导机关确定，其所辖范围的各级各类机关、企业事业单位和一切社会团体，都要共同遵守。其目的都是为了规范公文处理工作，提高工作效率。
党政机关通用公文的格式大体一致，略有差别。认真学习公文格式，就是为了正确使用和处理公文格式，提高公文处理工作水平。
2．公文格式的组成
1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和xx年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文格式作了明确的规定。1999年12月27日国家质量技术监督局发布的《国家行政机关公文格式》国家标准，从技术方面对通用公文的纸张、排版、印刷、装订和公文中各要素标识规则，都作了更加明确具体的规定。这个国家标准适用于国家各级行政机关制发的公文，其他机关可参照执行。
公文格式，一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式3部分组成。
二、公文文面格式
公文文面格式是指公文中各要素（各组成部分）的搭配、排列和标识规则，包括版面安排、字体型号、各要素的标识排序等。实际上，公文的文面格式是公文全部书面内容的结构。不同的朝代、不同的机关、不同类别的公文，有不同的文面格式。目前，各类机关的通用公文的格式大体相同。党政机关通用公文的文面格式由版头（报头）、份号、密级、保密期限、发往地址、紧急程度（等级）、发文字号、签发人、收发报序号、公文标题、主送机关、正文、附件名称（附件说明）、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围（附注）、附件、主题词、抄送机关、印制版记、公文二维条码22个要素组成。这22个要素按其所在的位置，又可分成眉首（文头）部分（前9个要素）、主体部分（中间9个要素）、版记（文尾）部分（最后4个要素）。
眉首部分，位于公文首页上部，一般占整个页面的1/3左右。党的机关用特定版头制发的公文，眉首部分与主体部分用两条各长60.5mm、宽0.7mm的红色横线中间加2号实体五角星隔开；行政机关的公文用一条长159mm、宽0.7mm的红色横线隔开,中间没有五角星;用电报传送的公文，眉首部分与主体部分用两条平行的黑色横线（密码电报为红色）隔开。用a4型公文纸，国家标准规定上报公文的眉首部分占55.89%，即166毫米。
主体部分位于眉首部分以下，版记部分之上。
版记部分位于公文最后一页下端，其中，印制版记包括印发机关、印发时间和印发份数3项内容（行政机关的公文只有前两项内容）。
1．版头（报头）。
版头（报头），又叫发文机关标识。版头是特定的、法定的、专用的，象征着领导机关的权威，起到增加公文庄重色彩和严肃性，识别发文机关、公文级别、重要程度，以引起受文者注意的作用。在党的机关的普发性公文中，还可起到印信的作用。不同的机关，不能共用版头,但规格样式是相同的，只是表示的发文机关不同。
党的机关公文版头的主要形式有两种：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成,例如,“中共××县委文件”；一种由发文机关全称或规范化简称加圆括号标注文种组成,例如,“中国共产党××市委员会(通知)”。版头字居中排印在公文首页上部，一般用长牟体字或长宋体字套红印制,每个字的长度在15-22毫米之间，宽度根据字数多少确定，但都要小于“中共中央文件”字样。版头字、五角星与横隔线应美观、庄重、大方。版头一经确定,必须长期固定使用,一般情况下不作变动，更不得随意变动。
行政机关的发文机关标识主要有3种形式：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成；一种由发文机关名称加“令”字组成；一种由发文机关名称加武文线组成。
发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准；规范化简称应由该机关的上级机关规定，由本机关自定的，一定要明示其他机关，不能使用全社会不认同的简称。用a4型公文纸，发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm；对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。
报头。电报是一种快速传输、发布公文的有效形式。电报的报头由报头文字和两条横隔线组成，密码电报套红印制，明传电报印成黑色。常用的报头有两种：一是特定报头。由发文机关全称或规范化简称加“发电”2字组成。例如，“中共××市委发电”。密码电报的报头印成红色，明传电报的报头印成黑色。使用这种特定报头，在发文机关署名处，可省略盖章这一环节，有利于提高工作效率，不盖章与盖了章的电报均具有同等效力。但是，除党委和政府及其办公厅（室）外，其他任何单位都不准用这种专用报头发布密码电报。在实际操作中要注意防止张冠李戴，即发文机关与报头所代表的机关应一致。例如，署名为党委的电报用“中共“秘书工作”委发电”报头。二是通用报头。通用报头有两种：一种用“内部传真电报”6字标明；一种用“密码电报”4字标明。明传电报使用“内部传真电报”报头。绝密、机密、秘密电报均属密码电报，使用套红印制的报头。这种格式除报头部分与用特定版头印制的公文不相同外，从公文标题之下的格式是相同的。
使用特定电报报头的机关，不再使用通用电报报头，密码电报只在报头部分套红印制。报头字用长宋体居中排印在电报首页上部,报头部分一般占公文页面的1/3左右，用16开型纸张的，报头文字的上边距公文纸的顶边18-32mm，下边距第一条横线22-29mm。每个字的长度为15-22mm，宽度视字数多少确定，但要做到美观、庄重、大方。
2．份号。
份号，即份数序号，是同一件公文印制份数的顺序号。在党的机关，用特定版头印发的秘密公文均应标注份号，不是用特定版头印制的秘密公文，有条件的也应标注份号。份号从no.000001号开始，用6位阿拉伯数字标注于公文首页左上角。
秘密公文印制份号的目的是：便于对秘密公文进行管理和利用。
用电报传送的秘密公文，不标注份号。但是，绝密、机密、秘密电报均属密码电报,均应按密码电报的管理办法进行严格管理。
3-4．密级与保密期限。
密级，即公文的秘密等级。公文中的密级分为绝密、机密、秘密3个等级。秘密可划分为国家秘密和商业秘密，其中，国家秘密划分为绝密、机密、秘密3个等级，商业秘密划为“商业机密”、“商业秘密”2个等级。有秘密事项的公文应确定密级。用特定版头印发的公文，密级用3号黑体字标注。党的机关的公文，密级标注在份号下方，两字之间空1字；行政机关的公文，密级标注在公文首页右上角。如需同时标注秘密等级与保密期限，党政机关的公文，都用3号黑体字顶格标注在版心右上角第1行，秘密等级中间不空格，并与保密期限之间用“★”隔开。比如：“机密★3年”。用电传方式发布的公文,密级用3号仿宋体字标注在公文首页报头部分的“密级”栏内。
5．发往地址。
在电报报头左下方设有“发往地址”栏，有的也简化为“发往”二字，用于标注电报发送的地点与单位。公文有主送机关的，可简化为“见主送机关”。公文没有主送机关的，如决议、决定、指示、意见、公报、规定、细则、会议纪要、工作要点等文种，应在“发往地址”的右侧标注发往地址或发送单位。发送单位可用统称,也可用特称，视情况而定。一般方法是：普发性电报用统称，限知性电报用特称。发往地址和发送单位用3号仿宋体字排印。如果字数太多，也可用4号或5号仿宋体字排印。
6．紧急程度（等级）。
紧急程度（等级），是对公文送达和办理的时间要求。用特定版头印制的公文办理时间要求叫紧急程度，用电传方式发布的公文办理时间的要求叫等级。用特定版头印制的党的机关的紧急公文，分别标明“特急”、“加急”，用3号黑体字顶格标注于公文首页版心右上角，两字之间空1字；行政机关的紧急公文，分别标明“特急”、“急件”，用3号黑体字标注于公文首页版心右上角第2行，如果该件公文无密级，则标注在第1行。
用电传方式传送紧急的公文有两种方式：一是用特定版头印制的公文直接电传；二是使用电报报头电传公文。电报的紧急程度叫等级，分“特提”、“特急”、“加急”、“平急”4种，用3号仿宋体字标注，其办理公文的时间要求分别是1天、3天、5天、10天，即受文单位必须分别在规定的时间内办理完毕。
确定公文的紧急程度（等级）应实是求是，防止随意性。
7．发文字号（部委号）。
用特定版头印制的公文叫发文字号，用特定报头制发的电报叫“发电字号”，用通用报头制发的电报叫“部委号”。直接公开发布的公文没有发文字号；先用特定的版头印制、后公开发布的公文，仍用原来的发文字号。
发文字号（部委号，下同）是公文的代号，由发文机关代字、发文年度和发文顺序号3部分组成，是每一个用特定版头（报头）制发的公文不可缺少的重要组成部分。它起到便于识别公文、发文机关、发文年度和便于登记、管理、使用的作用。其中，发文机关代字由发文机关所在行政区(管辖地)地方代字、发文机关代字和公文类别代字3部分组成，有的可省略发文机关代字或公文类别代字，但发文机关所在行政区地方代字不能省略。发文年度和发文顺序号用阿拉伯数字书写，发文年度号标注在六角括号内。发文年度应标全称，不能简写，例如，“〔2005〕”不能简写为“〔05〕”。发文顺序号分年度从1号起，按公文的签发时间的先后依次编号，不能跳号，不留有空号,不随意编号，不编虚位（即“1”不编为“001”），不加“第”字。
使用发文字号,应注意3个问题：一是发文字号一经确定，应长期固定使用。二是联合行文，一般只标注主办机关的发文字号。三是用特定版头印制的公文的发文字号，标注于版头（发文机关标识）下空2行红色横隔线之上。下行文、平行文的居中标注；上行文的标注于左侧，与右侧的“签发人”对称，左右边各空1字排印。电报的发文字号用3号仿宋体字标注，用特定报头印制的电报，标注在“密级”栏之后；用通用报头印制的电报，标注在“部委号”栏内。
8．签发人。
上报公文应标注签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人由“签发人”3字加全角冒号与签发人姓名组成，标注于公文发文机关标识（版头、报头）下空2行红色横隔线之上。党的机关的公文用4号仿宋体字标注。某些重要的公文有会签人的，还应在签发人右侧用4号仿宋体字标注会签人及其姓名。
上报公文标注签发人的目的，是为了加强单位领导人对公文所负的责任，使之认真把好公文关。
标注公文签发人应注意2个问题：一是联合行文，有多个签发人，一般是主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色横隔线；会签人的标注方法同签发人。二是签发人是指机关签发公文的领导人中最高职务者。
9．收发报序号。
收发报序号是机要部门对接收和发出的电报编排的顺序号。收发报序号由接收或传输电报单位的代字“×机”加收发报顺序号组成，其中，传输电报单位的代字，由传输电报单位所在行政区地方代字加“机”字组成。收发报序号设置在报头部分两条横隔线的最右端，由机要部门填写，分年度、分类别依次编号。
10．标题。
标题，一般由发文机关名称（全称或规范化简称）、公文主题和文种组成，位于红色横隔线下方空2行排印。主标题用2号小标宋体字，副标题用3号楷体字，居中排印。回行时应做到词意完整，排列对称，间距恰当。公文的标题应准确简要地概括公文的主要内容，做到规范、简洁、无歧义。
在处理公文标题时应注意3个问题：一是联合行文时各联署机关名称排序，一般情况下，主办机关的名称排在前面，其余依次排列。二是在有双文种的公文（又叫复合性公文）中，应简化标题。三是标题中一般不用除书名号以外的标点符号。
11.主送机关。
主送机关，即主要受理公文的机关，应当用全称，或规范化简称，或同类型机关统称；在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字排印，回行时顶格；最后一个主送机关名称之后用全角冒号。国家标准规定：“如主送机关过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送机关之上，标识方法同抄送。”
普发性公文，主送机关名称用统称，并做到规范、稳定。在党政机关常用的公文中，只有通知、报告、请示、批复、议案、函6种公文标注主送机关;决议、决定、指示、命令（令）、意见、公报、公告、通告、规定、细则、会议纪要、工作要点12种公文不标注主送机关；通报可标注可不标注主送机关。
12.正文。
正文是公文的主体，用来表述公文的内容，位于主送机关下方；不标注主送机关的公文，正文位于成文日期下方。县级及基层党的机关不标注主送机关的公文，正文在标题之下空1行排印。数字、年份不能回行。
正文中的结构层次序数应准确掌握和使用，即：第一层为“一、”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。常见的错误有:①第一层次用“(一)”;第三层次的“1.”写成了“1、”，把小圆点写成了顿号。②第一层次用“一、”，第二次用“(1)”，跳跃了两级。在正文层次不多的情况下，第一级用“一、”，第二级可用“1.”，但不能用“(1)”。为简化层次，正文中尽量不用多层次结构。
正文的排印只能用宋、黑、楷、仿宋4种字体，均用3号字印制。
13-14.附件及附件名称。
附件，是公文的组成部分，对主件正文起说明、注释、补充、证实、参考等作用的文字材料或图表，置于主件之后，另起一页开始排印，并与主件装订在一起。
公文如有附件，应在正文之后、发文机关署名之前排印附件名称。党的机关的公文附件不空行、行政机关的公文附件空1行，左侧空2字，用3号仿宋体字排印“附件”2字，后面标全角冒号和附件名称。附件的序号（用阿拉伯数字）和名称前后的标识应一致。
附件的首页左上角顶格用3号黑体字排印“附件”2字及附件的顺序号。仅一个附件的,不排附件的顺序号。附件排印与公文主件排印的规格相同。附件是图表的，其文字部分用3至5号字灵活处理。
如果附件与公文主件不能装订在一起的，例如，应填报的统计表等，应在附件的左上角第1行顶格标注公文的发文字号，并在其后标注附件（或带顺序号）。在这种情况下，公文主题词与印制版记应标注在主件最后一页的下端。附件与主件装订在一起的，公文主题词与印制版记应标注在附件最后一页的下端。
15.发文机关署名。
发文机关署名，应当用全称或规范化简称，位于正文之后的右下方。
党的机关的公文，与正文的末行一般空两行排印。不标注主送机关和不需加盖发文机关印章的公文，正文之后不再署名。在县级和基层党的机关，公文印数较少，所发公文都要加盖发文机关印章；对于在正文之后不需署名的文种，采取变通的形式，即在正文之后用3号字署名，以便于盖章，但在正文之前仍不标注主送机关，只把印发传达范围由正文之后移至成文日期下一行排印。

行政机关的公文，单一机关和两个机关的联合行文不署名，3个以上机关联合行文，应署名。署名时，将发文机关名称排在成文日期和正文之间，主办机关排在前面，每行最多排3个发文机关名称，最后一排如余一个或两个，均居中排印，以方便盖章为标准。
16.成文日期。
成文日期，一般以领导人最后签发的日期为准；经会议讨论通过的决议、决定等，以会议通过的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准。成文日期应当写明年、月、日，年份不能简写。
党的机关的公文成文日期用阿拉伯数字标注。有主送机关的文种，成文日期标注于发文机关署名右下方，低两个字用3号仿宋体字排印；对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期加括号用3号楷体字标注于标题之下居中位置。县级及基层党的机关发文，对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期标注在发文机关署名右下方。
行政机关的公文成文日期用汉字标注，“零”写成“○”。单一机关行文，成文日期在正文之下一般空4行、右空4个字、用3号仿宋体字排印。联合行文，将成文日期拉开，左右各空7个字排印；成文日期与正文的距离，从实际出发确定，以方便盖章为准。
公文经领导人签发后因故不能及时发文时，成文日期可请示签发人重新确定，或由办文者提出意见报领导确定。
17.印章。
在党的机关，省和市州党的机关公文，除会议纪要、有特定版头的普发性公文和用特定报头印制的电报外，其余的公文均应加盖发文机关印章。县市区党的机关和基层党组织的公文，均应加盖发文机关印章。联合上报的公文，联署机关都应当加盖印章。
在行政机关，公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，均应加盖发文机关的印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
使用机关印章加盖公文时，要认真、细致，使每一份公文的用印都能做到端正、清晰，印章用红色。党的机关的公文印章在发文机关署名和成文日期处，上沿不压正文，下沿在成文日期之下。行政机关的单一机关行文，印章距正文2-4mm，居中压成文日期。当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章的中心线压在成文日期上。当联合行文需加盖两个印章时，主办机关在前，两个印章均压成文日期，互不相交或相切，相距不超过3mm。当联合行文需加盖3个以上印章时，每行最多排3个印章，主办机关在前，印章盖在发文机关署名处，两端不得超出版心；最后一行如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空2字标注成文日期。当公文排版后所乘空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。
用特定报头制发的普发性电报，一般不再加盖发文机关印章，但上行文和非普发性的下行文、平行文的电报，应加盖发文机关印章。
使用通用的电报报头制发的所有电报，均须加盖发文机关印章。在紧急情况下，为了提高办文效率，可标注签发人及其姓名，不再加盖发文机关印章。
县市区党的机关和基层党组织制发的公文，对于不标注主送机关的文种，先改变其格式，然后才能在其署名和成文日期处加盖印章。
18.印发传达范围（附注）。
公文的印发传达范围（附注），用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标注在成文日期下一行，如果一行排不下，从第二行起可以顶格。
在党的机关的公文中，这一要素叫印发传达范围。它一般用于普发性公文。对于有主送机关的公文，对印发传达范围另有要求的，在印发传达范围处加以说明；对于没有主达机关的公文，起到标注主送机关的作用，并可对印发传达范围提出要求。
在《国家行政机关公文处理办法》中这一要素叫附注，其作用同党的机关的公文的印发传达范围，并可说明其他需要说明的事项。“请示”公文，在此处注明联系人姓名和电话号码。
印发传达范围的几种形式应相对固定，做到规范化,以便准确及时地确定公文的印发份数。例如：“此件公开发表”，根据实际情况，工作确实需要，可印少量有特定版头的公文存档备查。
19.主题词。
党的机关的公文，公文主题词按主题词法标注，即按中共中央办公厅秘书局编印的《公文主题词表》（修订本）标注，位于公文末页下端抄送机关或印制版记上方；“主题词”用3号黑体字顶格排印，后标注全角冒号；主题词用3号书宋体字；一篇公文最多不超过10个主题词。行政机关的公文，公文主题词分类标引法标注；“主题词”用3号黑体字，居左顶格标注，后标全角冒号；主题词用3号小标宋体字；一篇公文最多不超过5个主题词。
每个词目之间空1字。一行排不完的，另起一行与第一行主题词的第一个字对齐排印。主题词下方划一条与公文满行等长稍粗的横线，与印制版记的横线有所区别。
20.抄送机关。
抄送机关，指除主送机关以外的其他需要告知公文内容（需要执行或知晓公文内容）的上级、下级和无隶属关系的机关，应当用全称或规范化简称、统称。
用特定版头（报头）印制的公文，抄送机关名称标注在印制版记上方，主题词下方，并用横线与主题词和印制版记隔开，抄送机关名称前标明“抄送”二字并加冒号。抄送机关名称排列，按机关的大小和排列习惯依次进行排列，回行时与冒号后的抄送机关名称对齐。党的机关的公文，“抄送”2字顶格，用5号黑体字，后标全角冒号；抄送机关名称用5号宋体字，中间可用顿号、逗号、分号，末尾不用标点符号。行政机关的公文，“抄送”2字与抄送机关名称，都用3号仿宋体字，左空1字排印；抄送机关名称之间用顿号隔开，末尾用句号；如主送机关移至主题词之下，标注方法同抄送机关。
使用通用报头的密码电报的抄送机关名称，用3号仿宋体字标注在电报首页的“抄送”栏内。
21.印制版记。
印制版记是印制公文的标记，由公文印发机关名称、印发日期和印制份数3部分组成，位于公文末页主题词或抄送机关名称下方、页码上方，与公文页码不空行。党的机关的公文，两条横线之间的左右侧各空半个4号字，分别标注公文印发机关名称和印发日期，底线下边右侧离字边空两个5号字，加圆括号用5号宋体字标注印制份数，即“（共印××份）”。
行政机关的公文，只有印发机关和印发时间，印发机关左空1字，印发时间右空1字，用3号仿宋体字排印。
印发时间都用阿拉伯数字，均以付印日期为准，年份不能简写。印发日期之后接着排印“印发”2字。
用特定版头印发的公文的印发日期，必须在成文日期之后或与成文日期同一天；用电报传送的公文，印发日期与成文日期必须是同一天。
翻印上级机关的公文，应把印发单位改为翻印单位，印发日期改为翻印日期，用圆括号标注共印××份。
22.公文二维条码
公文二维条码是由一组按一定编码规则排列的条、空符号，用以表示一定的字符、数字及符号组成的信息。标注在公文的版记的右下方。具有12个优点：信息容量大；编码范围广；错误纠正能力强；易制作，持久耐用；可用多种阅读设备阅读；条码符号形状、尺寸大小比例可变；成本低；译码可靠性高；保密性、防伪性好；能实现信息共享；能自动签收；能链接索引。
xx年中办秘书局和国办秘书局在深入调研和充分论证的基础上，制定了《机关公文二维条码使用规范》，并规定从xx年1月1日起，凡上报中办、国办的公文，必须制作公文二维条码。
省委办公厅、省政府办公厅规定，从xx年10月1日起，凡上报省委、省委办公厅和省政府、省政府办公厅的公文，应制作公文二维条码。
湘厅〔xx〕23号文件印发的《省机关公文二维条码使用规范》，包括说明、数据元素（包括15项，其中必选9项，可选5项，1项自动生成）、制作要求、使用要求、附则5个部分。还有一个附件，即《省机关公文二维条码编号规则》。这个《规则》采用了组织机构代码，确保在全国范围内每一件公文的编号是唯一的，不会重号。
三、公文用纸格式
党的机关的“公文用纸幅面规格可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准a4型（长297毫米，宽210毫米）”。目前，我国党的机关普遍采用16开型公文纸，也有部分单位使用国际标准a4型公文纸。如果使用国际标准a4型公文纸，应与本机关的上级机关的公文用纸格式一致，并通盘考虑，包括纸张、档案卷皮、档案柜等供应和配套问题，不能随意改变或单独改变公文用纸格式。公文用纸格式一经确定，必须长期固定使用。
《国家行政机关公文处理办法》规定：从2001年1月1日起，国家行政机关的公文用纸，一般采用国际标准a4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。版心尺寸为：156mm×225mm（不含页码）。
四、公文排印、装订格式
《中国共产党机关公文处理条例》明确规定：“公文的汉字从左至右横排；少数民族文字按其书写习惯排印。”用汉字排印公文，除版头（报头）用长牟或长宋体字排印外，一般使用宋、楷、仿宋、黑4种字体。
《国家行政机关公文处理办法》明确规定：“文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。”行政机关的公文除发文机关标识、标题、主题词目用小标宋体字，密级、保密期限、紧急程度、“主题词”3字用黑体字，份数序号用2号全身黑正体字外，其余文字都是用3号仿宋体字。
用16开型公文纸排印公文，党的机关的公文，正文一般每页排20行，特殊情况，最多只能排22行，每行25个字。行政机关的公文，正文一般每页排19行，每行25个字。
用国际标准a4公文纸排印公文，正文用3号仿宋体字，一般每页排22行，每行排28个字。
特殊情况下，为了防止出现“此页无正文”字样，调整行距、字距时，每页既可减少1行、每行可减少1-2个字，也可每页增加1-2行、每行增加1-2个字。
公文要求双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2mm。黑色油墨应达到色普所标bl100%，红色油墨应达到色普y80%，m80%。印刷品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。
公文页码用4号半角白体阿拉伯数字标注，置于版心下边缘之下一行，数字左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标注页码。
公文装订与公文排印应一致，并考虑人们的阅读习惯。根据不同装订方法的要求，分别用骑马钉、平订或胶粘，左侧装订，不掉页。
第三节 行文规则
在学习行文规则之前，必须了解行文关系和行文方式。
一、行文关系
行文，是指公文制发单位发公文给受文单位。受文单位一般是某个单位或某些单位或集群单位。这种发文单位与收文单位之间的公文往来关系，叫做行文关系。它是根据组织系统、公文法定作者的职责权限、发文单位与受文单位之间是否具有隶属关系确定的。
正确处理行文关系，是一切机关工作人员特别是从事公文把关的人员必须具备的基本素养之一。公文的行文关系，主要有以下6种关系：
1．领导与被领导的关系。
领导与被领导的关系，是指有隶属关系的上级机关与下级机关之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制、行政管理体制和组织制度，凡有隶属关系的上下级机关之间工作上的相互关系是领导与被领导的关系。
公文往来中的领导与被领导的关系，专指行文关系，是指具有直接领导关系的上下级之间的关系，不包括间接的领导关系，即处于领导地位的政党与其所领导下的人大、政府、政协、企业事业单位、社会团体等机关单位之间的领导与被领导的关系。
2．指导与被指导的关系。
指导与被指导的关系,是指没有隶属关系但有业务指导关系的机关、单位、部门之间的公文往来关系。例如，没有隶属关系但有业务指导关系的上级机关与下级机关之间的公文往来，上级机关的职能部门与下级机关的相关部门之间的公文往来，同级机关、单位、部门之间在各自的职权范围内进行业务指导工作时的公文往来等。这种关系与领导与被领导的关系比较，行文方式和所用文种不尽相同，上下级机关之间用下行文文种，平行机关之间用函行文。
具有业务指导关系的上级机关向下级机关、上级机关的部门向下级机关的相关部门进行业务指导、答复问题、部署业务工作等，必须受政策、法律、纪律、办文制度和职责权限的约束，只能在各自的职权范围内活动，不得超越职权范围。
3．综合管理与被管理的关系。
统管与被统管的关系，是指地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。包括归口管理与被归口管理的关系，前者是指党政机关与事业单位的综合部门与其他部门之间的工作上联系而进行的公文往来关系；后者是指党政机关的综合部门，领导机关授权给他管理同级有关部门与直属单位的公文往来关系。综合部门与其他部门之间，在行政级别上和法律地位上虽然是平等的，没有隶属关系，但综合部门根据自己的职权范围和工作需要或接受领导机关及领导的授权，对其他部门实施综合管理和归口管理，如收集工作情况，交办领导批示事项，接受领导或机关的授权开展有关公务活动、进行催办督办等。因此，综合部门与其他部门之间的公文往来，是综合管理与被综合管理、归口管理与被归口管理的关系。其他部门、单位必须服从综合部门的管理，不得因本部门、本单位的级别与综合部门相同或比综合部门的级别还要高而不服从管理。这是因为各部门的职权范围和业务分工不同，并由综合部门的工作性质、职能和任务决定的。
4．属地管理中统一管理与被统一管理的关系。
属地管理中统一管理与被统一管理的关系，是指党和国家的某些工作按照属地管理的办法进行管理，地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。在我国，不少工作进行属地化管理，所有机关、单位必须接受所在地党委、政府就有关事项的统一管理。他们与当地党委、政府的部分公文往来，是一种统一管理和被统一管理的关系。
在党的机关，有些是中央和其他上级领导机关垂直管理的机构，党组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受所在地党委的统一管理。党组织关系不在地方的机关、单位，有关事项，也应接受所在地党委的统一管理。
5．监督与被监督的关系。
监督与被监督的关系，是监督机关和有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制，监督机关和具有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来，其中一种重要的关系是监督和被监督的关系。
监督机关、部门与被监督机关、单位之间的公文往来，主要是监督性和被监督性公文往来，比如，通报政策、法律和有关规定及有关决定执行情况，提出对违纪违法行为的处理建议或法律文书，作出质量鉴定结论等。所有监督机关与被监督机关之间保持着密切的监督与被监督的公文往来关系。
6．平行机关之间的协作关系和业务上管理与被管理的关系。
（1）平行机关之间的协作关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间因工作上的相互联系而进行的公文往来关系。这种工作上的相互联系，一般以公文为媒介，请受文单位予以支持、帮助或予以协助或予以批准等。
（2）平行机关之间业务上的管理与被管理的关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间，其某些业务工作应接受业务主管部门的统一管理。比如，干部工作，应接受干部管理部门的管理；财务工作，应接受财政部门的管理等。平行机关之间业务上的管理工作，比如，报请批准，批准后的答复，进行监督管理，下达管理规范等，应用函行文。
二、行文方式
党政机关的行文方式分为下行文、上行文和平行文三种方式。
1.下行文。
下行文，是指上级机关给所属的下级机关行文，上级机关的职能部门给下级机关的相关部门行文。根据行文的目的、任务和传达贯彻的要求，下行文又分为一级下行文、逐级下行文、多级下行文和直贯到底下行文。
2.上行文。
上行文，是指下级机关向有隶属关系的直接的上级机关行文和下级机关的部门向上级机关相关的部门行文。给不相隶属的上级机关或不相关的上级机关的部门行文，不叫上行文。根据隶属关系和上行文的目的、任务、要求，上行文又分为一级上行文、逐级上行文、多级上行文和越级上行文。
3.平行文。
平行文，是同级机关和不相隶属的机关之间的行文。有些机关虽然是上级领导机关或下级机关，但与行文的机关没有隶属关系和指导关系，与这样的上级机关或下级机关行文，也是平行文。
平行文没有级别、地区之分。同级机关和不相隶属的机关之间联系工作、交流情况、答复询问和批准管辖的事项等都可以行文，但是，只能用“函”行文。
三、行文规则
行文规则，是各级党政机关、企事业单位和一切社会团体制发公文、处理行文关系必须遵守的纪律和准则。它是根据国家宪法、有关法律法规和现行的领导管理体制、行文机关的职责权限、各单位的法律地位及隶属关系，在总结公文处理工作经验的基础上，本着有利于加强领导和管理，进行有条不紊和高效优质的工作而确定的。《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》确定党政机关的行文规则如下：
（一）行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精（行文应当确有必要，注重效用）
这是公文处理工作中实事求是的原则在行文规则中的具体运用，也是党政机关行文的总原则。它集中体现了党的实事求是的思想路线和求真务实的作风。具体说来，应做到以下几点:
1．行文必须确有必要。行文必须实事求是，有必要性和可行性。没有行文的必要性和可行性的，不行文；贯彻上级文件精神，没有新的具体措施，仅表态性的或照抄照搬的，不行文；已开会作了布置，可用电话或当面议定的事项，不行文；会议文件、会议纪要和领导人在会议上的报告、讲话，不另行文。凡是部门工作，部门自己行文能够解决问题的，应由部门行文，不应由党委或政府行文。
2．行文必须注重实效。公文必须紧密结合实际，制定的政策、措施、方法等切实可行，能解决问题，收到实效。对于脱离实际，不符合国情、省情、市情、县情、乡情，超越了干部、群众的承受能力，行不通和收不到实效的，不行文；违背了人民群众长远利益和根本利益的，不行文；不符合党的路线方针政策和国家法律法规的，不行文。
3．必须控制行文数量，所发公文力求精练、简短。所发公文，必须作总量控制，科学决策，民主决策，依法决策。应发的公文，提倡写短文，在语言文字上反复锤炼，精益求精，力求简短，达到“一字入公文，九牛拉不出”的标准。
（二）根据隶属关系和职权范围确定行文关系
在处理行文关系上，党政机关必须遵守以下规则：
1．向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。每一个领导机关，既要对下级机关和人民群众负责，又要对上级机关负责。为了便于上级机关了解本级机关的工作情况和贯彻上级指示精神的情况，便于上级机关指导工作，本级机关向下级机关或本系统的重要行文，应同时抄送直接的上级机关。
2.党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。政府各部门根据部门职权，可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。党委、政府的各部门在自己的职权范围内可以分别向下级党委、政府的相关部门发布指导性、批复性、规范性、周知性等公文，但无权发布指挥性公文。
3.党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委其他部门，不得向下级党委发布指示性公文。政府的各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。这是为了加强党和人民政府的集中统一领导，也是我们党和人民政府的光荣传统。党委、政府的办公厅（室）是党委、政府的办事机构和综合部门，党委和政府的决策、工作意图等均分别由其办公厅（室）承办、传递和督查抓落实。根据党委、政府的授权，分别向下级党委、政府行文。党委、政府的其他部门，只能以“函”的形式同下级党委和政府商洽工作、询问和答复问题、审批职权范围内的事项。
4．部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。这一规则强调了公文的准确性、连续性和一致性，是从有利于工作、有利于执行、防止公文之间互相矛盾而作出的符合实际的规定。部门之间对同一问题的规定应当一致，否则，会产生矛盾，无法贯彻执行。对擅自行文的，采取惩戒措施，是完全必要的，也是可行的。
5．同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应明确主办机关。这里规定了联合行文的条件、内容和主办机关。联合行文的条件是：级别相同、共同管理的事项或有关事项。联合行文，应当确有必要。但联合行文不宜过多，凡属政府职责范围内的事项，则不需与党委联合行文。凡是在各机关、各部门、各单位职责范围内能够解决的问题，则不需与其他机关和单位联合行文；如果联合行文还不能解决的问题，则按有关规定报请同级党委或政府行文，或由党委、政府批转、转发。
联合行文,应明确主办机关或部门,以利于答复下级机关在贯彻执行中碰到的实际问题的询问,做好公文中涉及有关政策性问题的解释和有关事项的协调工作。同时,便于下级机关报告工作情况。
6．属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。这是减少党委、政府行文的一条重要的行文规则。各级党政机关及各部门行文，应当认真贯彻落实这一规定。自行行文的方式有四种：（1）直接向下一级党委政府的相关部门行文；（2）经政府批准或同意后向下级政府的相关部门行文；（3）涉及其他部门的事务时，与其他部门联合行文；（4）各部门之间可以互相行文。应当从实际出发，具体情况作具体分析，采用恰当的行文方式。
7．部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。这是为了加强集中统一领导而作出的规定。因为，部门的办公厅（室）是部门的办事机构和综合机构，经领导同意或授权，可以对外正式行文。部门的其他内设机构不是独立的单位，不具备法人资格，也不能代表部门，所以，不得对外正式行文。
8.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复请示事项；上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。这一规则，责任明确，规定了受双重领导的机关和其上级机关，如何处理行文关系，如何行文，由谁承办和答复请示事项。受双重领导的机关向上级机关行文，既要遵守一事一文的规则，又要注意是谁管理的事项向谁行文。为了让另一上级机关及时了解其下级机关的情况，下级机关有责任和义务向上级机关报告工作情况，请示有关问题。由主送机关负责承办公文，责权分明，可防止“踢皮球”，有利于承办公文和提高办文效率。抄送，是为了让被抄送的单位了解应当了解的情况。这是上级机关在领导、管理工作中对下级机关必不可少的要求，也是上级机关了解下级机关工作情况、决策情况的重要方式之一。
上级机关向受双重领导的下级机关行文，抄送其另一上级机关，也是为了让另一上级机关了解情况，便于工作，防止瞎指挥，使之提高管理水平。
9．不相隶属机关之间一般用函行文。在党政机关中，不相隶属的机关之间，不论级别如何，只能用函行文。用函行文是平等的关系，用协商的口气以尊重对方，用陈述性语言以示礼貌，不能在函中带有指令性、指示性、指挥性、决断性的语言，不能居高临下，不能用上级对下级的口气行文。
10.县级党委、政府的没有下设机构的职能部门在自己的职权范围内，有关工作部署和工作任务需要下级机关的相关人员执行、有关事项需要下级机关的相关人员阅知时，可分别给下级党委、政府行文；需要下级党委、政府或下级党委、政府的正副职执行和阅知时，应分别报请同级党委、政府行文。这一条不属行文规则，但是对县级党委、政府的没有下设机构的职能部门下行文实际情况的处理意见，也是可行的。因为县级党委、政府的大部分职能部门没有下属机构，只有具体的工作人员，但公文不能发给个人，只能发给组织。这样处理是比较恰当的。
（三）必须按隶属关系和有关规定请示问题和报告工作
对于请示、报告公文的撰写和办理，党中央、国务院作出了一系列明确的规定。但在实际工作中，请示、报告的撰写和办理，存在不少语法、逻辑、结构等方面的问题。其中，有文种和内容方面问题，也有办文程序方面存在的问题，制造或扩大了上下级之间的矛盾。
“请示”公文是下级机关向上级机关请求指示、批准、帮助解决问题的文种；“报告”是下级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问使用的文种。“请示”与“报告”比较，行文的目的和作用不同，内容和结构不同，行文时限和批转的重点不同。然而，由于行文弊端的存在，直接或间接地增加了请示公文办理的难度，影响工作效率。因此，《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》作出了明确规定。
1.向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。不得在非请示中夹带请示事项。“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关；需要同时抄关其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。这是各级党政机关必须共同遵守的行文准则。向上级机关行文，需要上级机关办理的只有请示。报告只能供上级机关阅知，无需批复。上行文只主送一个上级机关，有利于强化主送机关的办文责任，有利于提高上报公文的办理质量和效率。一文一事，是唐朝开始建立和使用的请示制度，即一件请示公文只请示解决一个问题。这个规定，反映了请示公文的特性——专一性，有利于主管机关审阅、批示和答复。
向上级机关请示问题，应当写明一个主送机关，其他机关需要周知和支持的，应当抄送。
请示上级机关批转本部门的公文，应当同时报送批转通知及被批转公文（如报告、意见、方案等）的代拟稿。
2．不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。在我国，党政机关都实行一级管一级，逐级负责的原则，向上级机关行文，一般应逐级上报。特殊情况是指突发情况、突发事件、紧急信息等，为了使最高领导机关以最快的速度了解情况，不得不采取越级行文的方式。越级行文时，必须同时抄送被越过的上级机关。
向上级机关请示问题，本级机关能够解决的，不要把矛盾上交。本级机关解决不了的，再向直接的上级机关请示，一级对一级负责。
3．请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报;经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这是从有利于请示事项办理而作出的规定。如果请示事项不与涉及的其他部门协商一致，不利于解决所请示的事项。经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这样，有利于上级机关了解情况，进行协调和正确决策，以利问题的解决，防止产生不同机关公文之间的矛盾、执行上的混乱和社会矛盾。
4．除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应当直接送领导者个人。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。机关的办公厅（室）是机关的综合性办事机构，既了解各方面的情况，又了解上级的政策规定，是机关领导集体得力的参谋与助手。办理请示、意见、报告，必须按规定的程序办理，否则，会影响办文的质量和效率。

特殊情况，是指突发事件、上级机关负责人已了解情况和直接交办的事项。对突发事件的处理，必须分秒必争，不能按部就班，否则，环节太多，不利于争取时间，甚至会耽误处理突发事件的时机。上级机关负责人已了解的情况并直接交办的事项，有两种情况，一是领导人明确要求呈报机关将公文直接送给他个人的；二是领导人批示或口头指示按办文程序办理的。前者因为领导人已经对整个情况都清楚了，不需要再由办公厅（室）提出预案和拟办意见，直接交领导人阅批；后者交秘书部门按正常的程序办理，这是秘书部门的职责范围内的工作，秘书部门必须严把办文关，不得因领导人有批示而降低办文的质量。
5．属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。向上级机关请示问题，如果是主管部门职权范围的具体问题，不涉及重大决策事项，一般应报送上级主管部门处理。主管部门应当依法认真履行自己的职责，不得推卸责任，不得上交矛盾。
6．党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。党委是一个地方或一个单位的最高领导机关，并对各方面的工作负总责。党委各部门是党委的职能部门和工作机构，首先应对本级党委负责。各部门解决不了的问题，应先向本级党委请示，本级党委有责任解决各部门请示的问题。本级党委解决不了的问题，或者不是本级党委职权范围内的事项，经党委同意或授权后，才能按规定的程序向上级机关的主管部门请示。这是从有利于工作，有利于加强党委的统一领导和管理，防止混乱和上交矛盾而作出的正确的规定。
7．对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关。这是党中央、国务院赋予各级党政机关的秘书部门的职责与权力，也是对不符合行文规定的上行文采取的一种惩戒措施。秘书部门必须认真贯彻执行，切实履行自己的职责。国务院及部分省、市、自治区的党政机关，对不合格的公文实行退文制度，对于规范行文，提高公文质量，发挥了重要作用。在实际工作中，各级机关、单位应制定退文的细则，先宣传贯彻，然后实施。
不符合行文规则的上报公文，主要指不符合行文规则的请示、报告和不符合行文规则及办文规定的代拟稿。对于这样的上报公文，上级机关的秘书部门应退回下级呈报机关，说明原因。
以上7条关于对如何办理上行文的规定，都是从有利于问题的解决和提高办文效率，提高领导机关的决策水平、办文水平及整个领导管理水平，为领导简政而作出的符合实际的正确的规定，也是对实践经验的科学总结。
（四）公开发布的公文一般不再印发
公开发布的公文，是指直贯到底行文。有的先作内部文件，后公开发布；有的在附注处注明“此件公开发表”或“此件可公开发表”。它与用特定版头印发的文件具有同等效力。公开发布的公文，一般不另行文。公开发布的政策性公文，为了便于存查和利用，可印少量份数发有关单位存档备查，省里可发至县级机关，市州县可发至乡镇级机关。
凡是公开发布的公文，均为正式公文，在其所管辖的范围内，任何单位和个人必须遵照执行。

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公文思路研究之三：公文常用思路二——总分思路

公文思路研究之三：公文常用思路二——总分思路

第一节公文处理概述
一、公文及公文处理工作的重要性
1.公文是领导机关决策的产物，是领导机关实施领导、进行管理和服务工作的重要工具。公文总是与新的决策、政令的贯彻和推行紧密联系在一起的。大量历史事实证明，一篇正确而优秀的公文，可推动社会历史前进，促进经济社会的发展，实现国家和民族的振兴。例如，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》，从而使中国发生了翻天覆地的变化，实现了中华民族的伟大复兴。南朝刘勰说：“章表奏议，经国之枢机。”三国魏曹丕说：文章乃“经国之大业，不朽之盛事”。。邓小平说：“拿笔杆是实行领导的主要方法”。反之，一篇错误的公文，可把社会引向倒退，造成国家和民族的灾难。例如，1966年中共中央下发的《关于开展无产阶级文化大革命的通知》，把刚刚复苏的国民经济再次推向崩溃的边缘。所以，公文处理工作的质量好坏与公文的正确与否，决定国家的兴亡。
2.在当代的领导、管理和服务工作中，公文具有其他任何工具不可替代的重要作用。从一定的意义上说，公文正确与否，决定社会主义现代化建设的成败、战争的胜负和社会政治稳定与否。
公文的作用主要有10大作用，即：启示和传达作用、规范作用、请示报告作用、控制作用、传递作用、协作作用、联系和知照作用、依据和凭证作用、教育参考作用、记载和备查作用。这是被大量事实证明了的历史结论。
3.公文处理水平代表一个机关（单位）的水平，即代表一个机关（单位）的决策、领导、管理、服务水平，反映了一个单位的整体素质。所以，每一个单位的领导及全体工作人员特别是文秘人员，都要重视公文处理工作。
二、公文及公文处理的涵义
1．公文的定义。
“公文”一词，源于晋代陈寿的《三国志?魏志?赵俨传》，“公文下郡，绵绢悉以还民。”当时仅指一种体式的公务文书。最早的公文总称为“书契”。其后又有“典册”、“枢机文”、“官文书”、“案牍”、“公牍”等名称。随着社会的发展进步，公文的种类、名称及其内涵不断发展变化。
公文即公务文书，是党政机关、企事业单位和一切社会团体在处理公务时所形成的有现行功用、法定效力和特定体式的文字材料。《中国共产党机关公文处理条例》规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布署和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。
公文包括文件、简报、会议材料、申请表、统计表、呈报表等。“文件”一词是外来语，来自拉丁语docememtum，相当于汉语的“证据”。在我国，“文件”有广义和狭义之分。广义的“文件”，是指在工作和政治学习上可以用作依据或参考的书面材料；狭义的“文件”，指的是具有法规性、知照性和特定(固定)版头的公文。

公文即公务文书。公文与公文、文件的关系是：包容关系或叫属分关系。
公文的本质。公文是国家统治阶级实施领导、管理国家、处理公务的文字工具。
2．公文处理涵义。公文处理是一个动态的过程，是指公文收发文单位特定的人员用特定的方法办理公文，使之符合有关规定和收发文单位的要求。它包括公文拟制、办理、管理、收集整理、归档在内的一系列衔接有序的工作。
公文办理分为收文办理和发文办理。收文办理包括公文的签收(含拆封、清点、分类)登记、拟办、送批、批办、分发、传阅、承办、催办、办复、收集整理、归档等12个程序;发文办理包括公文起草(含修改、协调)、校核、会签、签发、复核、登记、印制(排版、校对、装订)、分发、收集整理、归档等10个程序。
公文由秘书部门统一管理。管理的原则：既发挥公文效用，又有利于公文保密。管理的范围是所有公文，包括不同载体的公文。管理的内容是：收文管理（签收与撤封管理、清点与分类管理、登记与拟办管理、送批与批办管理、分发与传阅管理、交办承办与催办管理、办复与收集管理、立卷归档管理）、发文管理（起草校核管理、送审与签批管理、公文定密管理、复核与登记编号管理、校对与印制管理、施印管理、分发传递管理、立卷归档管理）、公文利用管理（公文阅读管理、公文查阅管理、公文借阅管理、公文传达范围的管理、公文翻印复制管理、公文汇编管理、公文公开发布管理、公文引用管理）、公文撤销管理、会议文件管理、公文存放清理清退销毁管理、秘密文件（包括各种载体文件）管理、机关合并撤销时公文管理。
公文归档，包括公文的收集、装订（裱糊与拆除金属物）、分类（区分保存价值）、排列、编号、编目、装盒、编写全宗说明、归档，移交进馆10个程序。
三、公文的特点
公文具有以下8个特点：
1．鲜明的政治性。公文是阶级统治的工具，是管理工作的工具。它的内容反映了统治阶级的意志，代表统治阶级的利益。因此，它的阶级性、政治性非常鲜明。
2．法定的权威性。公文是领导机关的实施领导和管理工作的工具，其管辖范围内的所有单位和个人必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何反对地表示。如果对某些条文有不同意见，只能用合法的方式向上级领导机关反映，在上级机关未改变决定之前，必须遵照执行。
3．特定的作者、读者和严格的程序。公文有特定的作者、读者，公文办理有特定的程序，均不可逾越。公文的作者，是公文制发机关（单位）。公文的读者，是由领导机关制发文件时规定的，只能按公文制发机关的意见办理，不得随意突破。公文办理有一套严格的程序。公文办理人员，必须严格按规定的程序办理，不得减少和超越规定的程序；必须恪尽职守，不得越权越位。
4．文字表述的准确性和语言的生动性。文字表述的准确性，是指公文的语言表达必须做到准确、规范，无歧义，否则，无法贯彻落实或出现执行上的偏差。特别是政策性公文，要清楚明了，操作性要强，便于贯彻和执行。一个规定，只能是一种解释。公文语言的生动性，是指公文语言的运用在确保其准确、鲜明、朴实、简洁的基础上，充分运用我国语言、词汇丰富的特点，在一篇公文中或在局部的段落内，做到句法、构词法一致，句子、词汇新颖，避免重复、累赘。
5．内容上的公务性和现实性。内容的公务性，是指公文是机关决策的产物，是机关处理公务活动的工具，必须完全彻底的为公务活动服务，不得把私人的事务写入公文之中。内容的现实性，指公文必须充分全面地反映实际情况，实事求是；必须为现实管理工作服务，具有现行功用和指导性、实践性。
6．强烈的时效性和特定的意向性。公文是为一定时期的管理工作服务的，过了一定的时期，就失去了现行功用，变成了档案材料（历史资料）。所以说，公文的时效性很强，必须在规定的时间内起草、审批、发出和产生效用。否则，公文就失去了现行功用。特定的意向性。是指公文的读者即受文对象在起草之前就确定了。不同的受文对象，用不同的公文语言表述。
7．严密的逻辑性。公文必须按照人们的思维规律构思、布局、撰写，做到逻辑严密，言简意赅，以其独有的逻辑力量说服读者（执行者），实现其应有的作用。
8．规范的体式。通用公文是法定的，每一个文种的撰写方式、格式都是固定的。公文写作人员必须按规定的体式写作、印制公文，不得违反。
四、公文处理的原则
1.实事求是的原则；
2.党政分开的原则；
3.精简的原则；
4.高效的原则；
5.按照行文机关的要求进行的原则；
6.按照公文处理规定进行的原则。
公文处理的标准：做到及时、准确、安全、保密。
五、公文发布方式
1．内部发布。
①用特定版头印制内部分发；
②用内部传真电报发送；
③在内部网络上发布；
④其他方式。
2．公开发布。
①在报刊上公开发布；
②在互联网上发布；
③张贴；
④设立政务公开场所或现行文件查阅中心供执行者索取公文；
⑤其他形式。
公开发布的公文，从公开发布之日到执行的起始日，至少要有30天以上的间隔期。
凡涉及与wto有关的法律、法规、规章和文件，在公开发布之后90天内，必须译成一种wto语言（英文、法文、西班牙文）译本。
六、公文处理工作的管理机构及职责
各级机关的办公室管理本机关的公文处理工作，并负责指导下级机关的公文处理工作。
七、文件管理人员应当具备的素质
素质，本指事物的本来性质，这里是指文件管理人员在理论、知识、思想、能力等方面的素养及所具备的水平。文件管理人员应当具备较高的政治业务素质，工作积极，作风严谨，遵纪守法，恪尽职守。
第二节公文格式
一、公文格式概述
公文格式是公文内容的表现形式，是公文不可缺少的重要组成部分。它由公文的内容所决定，又服务于公文的内容。
1．公文格式的含义
格式，原指法律文书，是法律的一种。《隋书?高祖纪》讲：“自古哲王，前人作法，前帝后帝，沿革随时，律令格式，或不便于事者，宜依前敕修改，务当政要”。隋代以后，法有律、令、格、式之别。格，指官吏处事的原则；式，指则列。格式，通用指有关官署制度、组织、官员职权等法则，后来泛指规格样式。
公文是人类使用的一种管理工具和交际工具。人们使用公文进行管理和公务交往过程中逐步形成的习惯，并把它确定下来，共同遵守，这就是公文的格式。通俗地说，公文格式就是公文的规格样式，即公文各组成部分在页面上的表现形式，也叫公文的外部组织形式。它是规范化和标准化的格式。它反映了公文的客观需要和内在规律，体现公文的权威和功能。它是公文的权威性和严肃性在形式上的体现，对公文的内容起表现和保证作用。公文格式经领导机关确定，其所辖范围的各级各类机关、企业事业单位和一切社会团体，都要共同遵守。其目的都是为了规范公文处理工作，提高工作效率。
党政机关通用公文的格式大体一致，略有差别。认真学习公文格式，就是为了正确使用和处理公文格式，提高公文处理工作水平。
2．公文格式的组成
1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和xx年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文格式作了明确的规定。1999年12月27日国家质量技术监督局发布的《国家行政机关公文格式》国家标准，从技术方面对通用公文的纸张、排版、印刷、装订和公文中各要素标识规则，都作了更加明确具体的规定。这个国家标准适用于国家各级行政机关制发的公文，其他机关可参照执行。
公文格式，一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式3部分组成。
二、公文文面格式
公文文面格式是指公文中各要素（各组成部分）的搭配、排列和标识规则，包括版面安排、字体型号、各要素的标识排序等。实际上，公文的文面格式是公文全部书面内容的结构。不同的朝代、不同的机关、不同类别的公文，有不同的文面格式。目前，各类机关的通用公文的格式大体相同。党政机关通用公文的文面格式由版头（报头）、份号、密级、保密期限、发往地址、紧急程度（等级）、发文字号、签发人、收发报序号、公文标题、主送机关、正文、附件名称（附件说明）、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围（附注）、附件、主题词、抄送机关、印制版记、公文二维条码22个要素组成。这22个要素按其所在的位置，又可分成眉首（文头）部分（前9个要素）、主体部分（中间9个要素）、版记（文尾）部分（最后4个要素）。
眉首部分，位于公文首页上部，一般占整个页面的1/3左右。党的机关用特定版头制发的公文，眉首部分与主体部分用两条各长60.5mm、宽0.7mm的红色横线中间加2号实体五角星隔开；行政机关的公文用一条长159mm、宽0.7mm的红色横线隔开,中间没有五角星;用电报传送的公文，眉首部分与主体部分用两条平行的黑色横线（密码电报为红色）隔开。用a4型公文纸，国家标准规定上报公文的眉首部分占55.89%，即166毫米。
主体部分位于眉首部分以下，版记部分之上。
版记部分位于公文最后一页下端，其中，印制版记包括印发机关、印发时间和印发份数3项内容（行政机关的公文只有前两项内容）。
1．版头（报头）。
版头（报头），又叫发文机关标识。版头是特定的、法定的、专用的，象征着领导机关的权威，起到增加公文庄重色彩和严肃性，识别发文机关、公文级别、重要程度，以引起受文者注意的作用。在党的机关的普发性公文中，还可起到印信的作用。不同的机关，不能共用版头,但规格样式是相同的，只是表示的发文机关不同。
党的机关公文版头的主要形式有两种：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成,例如,“中共××县委文件”；一种由发文机关全称或规范化简称加圆括号标注文种组成,例如,“中国共产党××市委员会(通知)”。版头字居中排印在公文首页上部，一般用长牟体字或长宋体字套红印制,每个字的长度在15-22毫米之间，宽度根据字数多少确定，但都要小于“中共中央文件”字样。版头字、五角星与横隔线应美观、庄重、大方。版头一经确定,必须长期固定使用,一般情况下不作变动，更不得随意变动。
行政机关的发文机关标识主要有3种形式：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成；一种由发文机关名称加“令”字组成；一种由发文机关名称加武文线组成。
发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准；规范化简称应由该机关的上级机关规定，由本机关自定的，一定要明示其他机关，不能使用全社会不认同的简称。用a4型公文纸，发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm；对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。
报头。电报是一种快速传输、发布公文的有效形式。电报的报头由报头文字和两条横隔线组成，密码电报套红印制，明传电报印成黑色。常用的报头有两种：一是特定报头。由发文机关全称或规范化简称加“发电”2字组成。例如，“中共××市委发电”。密码电报的报头印成红色，明传电报的报头印成黑色。使用这种特定报头，在发文机关署名处，可省略盖章这一环节，有利于提高工作效率，不盖章与盖了章的电报均具有同等效力。但是，除党委和政府及其办公厅（室）外，其他任何单位都不准用这种专用报头发布密码电报。在实际操作中要注意防止张冠李戴，即发文机关与报头所代表的机关应一致。例如，署名为党委的电报用“中共“秘书工作”委发电”报头。二是通用报头。通用报头有两种：一种用“内部传真电报”6字标明；一种用“密码电报”4字标明。明传电报使用“内部传真电报”报头。绝密、机密、秘密电报均属密码电报，使用套红印制的报头。这种格式除报头部分与用特定版头印制的公文不相同外，从公文标题之下的格式是相同的。
使用特定电报报头的机关，不再使用通用电报报头，密码电报只在报头部分套红印制。报头字用长宋体居中排印在电报首页上部,报头部分一般占公文页面的1/3左右，用16开型纸张的，报头文字的上边距公文纸的顶边18-32mm，下边距第一条横线22-29mm。每个字的长度为15-22mm，宽度视字数多少确定，但要做到美观、庄重、大方。
2．份号。
份号，即份数序号，是同一件公文印制份数的顺序号。在党的机关，用特定版头印发的秘密公文均应标注份号，不是用特定版头印制的秘密公文，有条件的也应标注份号。份号从no.000001号开始，用6位阿拉伯数字标注于公文首页左上角。
秘密公文印制份号的目的是：便于对秘密公文进行管理和利用。
用电报传送的秘密公文，不标注份号。但是，绝密、机密、秘密电报均属密码电报,均应按密码电报的管理办法进行严格管理。
3-4．密级与保密期限。
密级，即公文的秘密等级。公文中的密级分为绝密、机密、秘密3个等级。秘密可划分为国家秘密和商业秘密，其中，国家秘密划分为绝密、机密、秘密3个等级，商业秘密划为“商业机密”、“商业秘密”2个等级。有秘密事项的公文应确定密级。用特定版头印发的公文，密级用3号黑体字标注。党的机关的公文，密级标注在份号下方，两字之间空1字；行政机关的公文，密级标注在公文首页右上角。如需同时标注秘密等级与保密期限，党政机关的公文，都用3号黑体字顶格标注在版心右上角第1行，秘密等级中间不空格，并与保密期限之间用“★”隔开。比如：“机密★3年”。用电传方式发布的公文,密级用3号仿宋体字标注在公文首页报头部分的“密级”栏内。
5．发往地址。
在电报报头左下方设有“发往地址”栏，有的也简化为“发往”二字，用于标注电报发送的地点与单位。公文有主送机关的，可简化为“见主送机关”。公文没有主送机关的，如决议、决定、指示、意见、公报、规定、细则、会议纪要、工作要点等文种，应在“发往地址”的右侧标注发往地址或发送单位。发送单位可用统称,也可用特称，视情况而定。一般方法是：普发性电报用统称，限知性电报用特称。发往地址和发送单位用3号仿宋体字排印。如果字数太多，也可用4号或5号仿宋体字排印。
6．紧急程度（等级）。
紧急程度（等级），是对公文送达和办理的时间要求。用特定版头印制的公文办理时间要求叫紧急程度，用电传方式发布的公文办理时间的要求叫等级。用特定版头印制的党的机关的紧急公文，分别标明“特急”、“加急”，用3号黑体字顶格标注于公文首页版心右上角，两字之间空1字；行政机关的紧急公文，分别标明“特急”、“急件”，用3号黑体字标注于公文首页版心右上角第2行，如果该件公文无密级，则标注在第1行。
用电传方式传送紧急的公文有两种方式：一是用特定版头印制的公文直接电传；二是使用电报报头电传公文。电报的紧急程度叫等级，分“特提”、“特急”、“加急”、“平急”4种，用3号仿宋体字标注，其办理公文的时间要求分别是1天、3天、5天、10天，即受文单位必须分别在规定的时间内办理完毕。
确定公文的紧急程度（等级）应实是求是，防止随意性。
7．发文字号（部委号）。
用特定版头印制的公文叫发文字号，用特定报头制发的电报叫“发电字号”，用通用报头制发的电报叫“部委号”。直接公开发布的公文没有发文字号；先用特定的版头印制、后公开发布的公文，仍用原来的发文字号。
发文字号（部委号，下同）是公文的代号，由发文机关代字、发文年度和发文顺序号3部分组成，是每一个用特定版头（报头）制发的公文不可缺少的重要组成部分。它起到便于识别公文、发文机关、发文年度和便于登记、管理、使用的作用。其中，发文机关代字由发文机关所在行政区(管辖地)地方代字、发文机关代字和公文类别代字3部分组成，有的可省略发文机关代字或公文类别代字，但发文机关所在行政区地方代字不能省略。发文年度和发文顺序号用阿拉伯数字书写，发文年度号标注在六角括号内。发文年度应标全称，不能简写，例如，“〔2005〕”不能简写为“〔05〕”。发文顺序号分年度从1号起，按公文的签发时间的先后依次编号，不能跳号，不留有空号,不随意编号，不编虚位（即“1”不编为“001”），不加“第”字。
使用发文字号,应注意3个问题：一是发文字号一经确定，应长期固定使用。二是联合行文，一般只标注主办机关的发文字号。三是用特定版头印制的公文的发文字号，标注于版头（发文机关标识）下空2行红色横隔线之上。下行文、平行文的居中标注；上行文的标注于左侧，与右侧的“签发人”对称，左右边各空1字排印。电报的发文字号用3号仿宋体字标注，用特定报头印制的电报，标注在“密级”栏之后；用通用报头印制的电报，标注在“部委号”栏内。
8．签发人。
上报公文应标注签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人由“签发人”3字加全角冒号与签发人姓名组成，标注于公文发文机关标识（版头、报头）下空2行红色横隔线之上。党的机关的公文用4号仿宋体字标注。某些重要的公文有会签人的，还应在签发人右侧用4号仿宋体字标注会签人及其姓名。
上报公文标注签发人的目的，是为了加强单位领导人对公文所负的责任，使之认真把好公文关。
标注公文签发人应注意2个问题：一是联合行文，有多个签发人，一般是主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色横隔线；会签人的标注方法同签发人。二是签发人是指机关签发公文的领导人中最高职务者。
9．收发报序号。
收发报序号是机要部门对接收和发出的电报编排的顺序号。收发报序号由接收或传输电报单位的代字“×机”加收发报顺序号组成，其中，传输电报单位的代字，由传输电报单位所在行政区地方代字加“机”字组成。收发报序号设置在报头部分两条横隔线的最右端，由机要部门填写，分年度、分类别依次编号。
10．标题。
标题，一般由发文机关名称（全称或规范化简称）、公文主题和文种组成，位于红色横隔线下方空2行排印。主标题用2号小标宋体字，副标题用3号楷体字，居中排印。回行时应做到词意完整，排列对称，间距恰当。公文的标题应准确简要地概括公文的主要内容，做到规范、简洁、无歧义。
在处理公文标题时应注意3个问题：一是联合行文时各联署机关名称排序，一般情况下，主办机关的名称排在前面，其余依次排列。二是在有双文种的公文（又叫复合性公文）中，应简化标题。三是标题中一般不用除书名号以外的标点符号。
11.主送机关。
主送机关，即主要受理公文的机关，应当用全称，或规范化简称，或同类型机关统称；在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字排印，回行时顶格；最后一个主送机关名称之后用全角冒号。国家标准规定：“如主送机关过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送机关之上，标识方法同抄送。”
普发性公文，主送机关名称用统称，并做到规范、稳定。在党政机关常用的公文中，只有通知、报告、请示、批复、议案、函6种公文标注主送机关;决议、决定、指示、命令（令）、意见、公报、公告、通告、规定、细则、会议纪要、工作要点12种公文不标注主送机关；通报可标注可不标注主送机关。
12.正文。
正文是公文的主体，用来表述公文的内容，位于主送机关下方；不标注主送机关的公文，正文位于成文日期下方。县级及基层党的机关不标注主送机关的公文，正文在标题之下空1行排印。数字、年份不能回行。
正文中的结构层次序数应准确掌握和使用，即：第一层为“一、”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。常见的错误有:①第一层次用“(一)”;第三层次的“1.”写成了“1、”，把小圆点写成了顿号。②第一层次用“一、”，第二次用“(1)”，跳跃了两级。在正文层次不多的情况下，第一级用“一、”，第二级可用“1.”，但不能用“(1)”。为简化层次，正文中尽量不用多层次结构。
正文的排印只能用宋、黑、楷、仿宋4种字体，均用3号字印制。
13-14.附件及附件名称。
附件，是公文的组成部分，对主件正文起说明、注释、补充、证实、参考等作用的文字材料或图表，置于主件之后，另起一页开始排印，并与主件装订在一起。
公文如有附件，应在正文之后、发文机关署名之前排印附件名称。党的机关的公文附件不空行、行政机关的公文附件空1行，左侧空2字，用3号仿宋体字排印“附件”2字，后面标全角冒号和附件名称。附件的序号（用阿拉伯数字）和名称前后的标识应一致。
附件的首页左上角顶格用3号黑体字排印“附件”2字及附件的顺序号。仅一个附件的,不排附件的顺序号。附件排印与公文主件排印的规格相同。附件是图表的，其文字部分用3至5号字灵活处理。
如果附件与公文主件不能装订在一起的，例如，应填报的统计表等，应在附件的左上角第1行顶格标注公文的发文字号，并在其后标注附件（或带顺序号）。在这种情况下，公文主题词与印制版记应标注在主件最后一页的下端。附件与主件装订在一起的，公文主题词与印制版记应标注在附件最后一页的下端。
15.发文机关署名。
发文机关署名，应当用全称或规范化简称，位于正文之后的右下方。
党的机关的公文，与正文的末行一般空两行排印。不标注主送机关和不需加盖发文机关印章的公文，正文之后不再署名。在县级和基层党的机关，公文印数较少，所发公文都要加盖发文机关印章；对于在正文之后不需署名的文种，采取变通的形式，即在正文之后用3号字署名，以便于盖章，但在正文之前仍不标注主送机关，只把印发传达范围由正文之后移至成文日期下一行排印。

行政机关的公文，单一机关和两个机关的联合行文不署名，3个以上机关联合行文，应署名。署名时，将发文机关名称排在成文日期和正文之间，主办机关排在前面，每行最多排3个发文机关名称，最后一排如余一个或两个，均居中排印，以方便盖章为标准。
16.成文日期。
成文日期，一般以领导人最后签发的日期为准；经会议讨论通过的决议、决定等，以会议通过的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准。成文日期应当写明年、月、日，年份不能简写。
党的机关的公文成文日期用阿拉伯数字标注。有主送机关的文种，成文日期标注于发文机关署名右下方，低两个字用3号仿宋体字排印；对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期加括号用3号楷体字标注于标题之下居中位置。县级及基层党的机关发文，对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期标注在发文机关署名右下方。
行政机关的公文成文日期用汉字标注，“零”写成“○”。单一机关行文，成文日期在正文之下一般空4行、右空4个字、用3号仿宋体字排印。联合行文，将成文日期拉开，左右各空7个字排印；成文日期与正文的距离，从实际出发确定，以方便盖章为准。
公文经领导人签发后因故不能及时发文时，成文日期可请示签发人重新确定，或由办文者提出意见报领导确定。
17.印章。
在党的机关，省和市州党的机关公文，除会议纪要、有特定版头的普发性公文和用特定报头印制的电报外，其余的公文均应加盖发文机关印章。县市区党的机关和基层党组织的公文，均应加盖发文机关印章。联合上报的公文，联署机关都应当加盖印章。
在行政机关，公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，均应加盖发文机关的印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
使用机关印章加盖公文时，要认真、细致，使每一份公文的用印都能做到端正、清晰，印章用红色。党的机关的公文印章在发文机关署名和成文日期处，上沿不压正文，下沿在成文日期之下。行政机关的单一机关行文，印章距正文2-4mm，居中压成文日期。当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章的中心线压在成文日期上。当联合行文需加盖两个印章时，主办机关在前，两个印章均压成文日期，互不相交或相切，相距不超过3mm。当联合行文需加盖3个以上印章时，每行最多排3个印章，主办机关在前，印章盖在发文机关署名处，两端不得超出版心；最后一行如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空2字标注成文日期。当公文排版后所乘空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。
用特定报头制发的普发性电报，一般不再加盖发文机关印章，但上行文和非普发性的下行文、平行文的电报，应加盖发文机关印章。
使用通用的电报报头制发的所有电报，均须加盖发文机关印章。在紧急情况下，为了提高办文效率，可标注签发人及其姓名，不再加盖发文机关印章。
县市区党的机关和基层党组织制发的公文，对于不标注主送机关的文种，先改变其格式，然后才能在其署名和成文日期处加盖印章。
18.印发传达范围（附注）。
公文的印发传达范围（附注），用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标注在成文日期下一行，如果一行排不下，从第二行起可以顶格。
在党的机关的公文中，这一要素叫印发传达范围。它一般用于普发性公文。对于有主送机关的公文，对印发传达范围另有要求的，在印发传达范围处加以说明；对于没有主达机关的公文，起到标注主送机关的作用，并可对印发传达范围提出要求。
在《国家行政机关公文处理办法》中这一要素叫附注，其作用同党的机关的公文的印发传达范围，并可说明其他需要说明的事项。“请示”公文，在此处注明联系人姓名和电话号码。
印发传达范围的几种形式应相对固定，做到规范化,以便准确及时地确定公文的印发份数。例如：“此件公开发表”，根据实际情况，工作确实需要，可印少量有特定版头的公文存档备查。
19.主题词。
党的机关的公文，公文主题词按主题词法标注，即按中共中央办公厅秘书局编印的《公文主题词表》（修订本）标注，位于公文末页下端抄送机关或印制版记上方；“主题词”用3号黑体字顶格排印，后标注全角冒号；主题词用3号书宋体字；一篇公文最多不超过10个主题词。行政机关的公文，公文主题词分类标引法标注；“主题词”用3号黑体字，居左顶格标注，后标全角冒号；主题词用3号小标宋体字；一篇公文最多不超过5个主题词。
每个词目之间空1字。一行排不完的，另起一行与第一行主题词的第一个字对齐排印。主题词下方划一条与公文满行等长稍粗的横线，与印制版记的横线有所区别。
20.抄送机关。
抄送机关，指除主送机关以外的其他需要告知公文内容（需要执行或知晓公文内容）的上级、下级和无隶属关系的机关，应当用全称或规范化简称、统称。
用特定版头（报头）印制的公文，抄送机关名称标注在印制版记上方，主题词下方，并用横线与主题词和印制版记隔开，抄送机关名称前标明“抄送”二字并加冒号。抄送机关名称排列，按机关的大小和排列习惯依次进行排列，回行时与冒号后的抄送机关名称对齐。党的机关的公文，“抄送”2字顶格，用5号黑体字，后标全角冒号；抄送机关名称用5号宋体字，中间可用顿号、逗号、分号，末尾不用标点符号。行政机关的公文，“抄送”2字与抄送机关名称，都用3号仿宋体字，左空1字排印；抄送机关名称之间用顿号隔开，末尾用句号；如主送机关移至主题词之下，标注方法同抄送机关。
使用通用报头的密码电报的抄送机关名称，用3号仿宋体字标注在电报首页的“抄送”栏内。
21.印制版记。
印制版记是印制公文的标记，由公文印发机关名称、印发日期和印制份数3部分组成，位于公文末页主题词或抄送机关名称下方、页码上方，与公文页码不空行。党的机关的公文，两条横线之间的左右侧各空半个4号字，分别标注公文印发机关名称和印发日期，底线下边右侧离字边空两个5号字，加圆括号用5号宋体字标注印制份数，即“（共印××份）”。
行政机关的公文，只有印发机关和印发时间，印发机关左空1字，印发时间右空1字，用3号仿宋体字排印。
印发时间都用阿拉伯数字，均以付印日期为准，年份不能简写。印发日期之后接着排印“印发”2字。
用特定版头印发的公文的印发日期，必须在成文日期之后或与成文日期同一天；用电报传送的公文，印发日期与成文日期必须是同一天。
翻印上级机关的公文，应把印发单位改为翻印单位，印发日期改为翻印日期，用圆括号标注共印××份。
22.公文二维条码
公文二维条码是由一组按一定编码规则排列的条、空符号，用以表示一定的字符、数字及符号组成的信息。标注在公文的版记的右下方。具有12个优点：信息容量大；编码范围广；错误纠正能力强；易制作，持久耐用；可用多种阅读设备阅读；条码符号形状、尺寸大小比例可变；成本低；译码可靠性高；保密性、防伪性好；能实现信息共享；能自动签收；能链接索引。
xx年中办秘书局和国办秘书局在深入调研和充分论证的基础上，制定了《机关公文二维条码使用规范》，并规定从xx年1月1日起，凡上报中办、国办的公文，必须制作公文二维条码。
省委办公厅、省政府办公厅规定，从xx年10月1日起，凡上报省委、省委办公厅和省政府、省政府办公厅的公文，应制作公文二维条码。
湘厅〔xx〕23号文件印发的《省机关公文二维条码使用规范》，包括说明、数据元素（包括15项，其中必选9项，可选5项，1项自动生成）、制作要求、使用要求、附则5个部分。还有一个附件，即《省机关公文二维条码编号规则》。这个《规则》采用了组织机构代码，确保在全国范围内每一件公文的编号是唯一的，不会重号。
三、公文用纸格式
党的机关的“公文用纸幅面规格可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准a4型（长297毫米，宽210毫米）”。目前，我国党的机关普遍采用16开型公文纸，也有部分单位使用国际标准a4型公文纸。如果使用国际标准a4型公文纸，应与本机关的上级机关的公文用纸格式一致，并通盘考虑，包括纸张、档案卷皮、档案柜等供应和配套问题，不能随意改变或单独改变公文用纸格式。公文用纸格式一经确定，必须长期固定使用。
《国家行政机关公文处理办法》规定：从2001年1月1日起，国家行政机关的公文用纸，一般采用国际标准a4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。版心尺寸为：156mm×225mm（不含页码）。
四、公文排印、装订格式
《中国共产党机关公文处理条例》明确规定：“公文的汉字从左至右横排；少数民族文字按其书写习惯排印。”用汉字排印公文，除版头（报头）用长牟或长宋体字排印外，一般使用宋、楷、仿宋、黑4种字体。
《国家行政机关公文处理办法》明确规定：“文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。”行政机关的公文除发文机关标识、标题、主题词目用小标宋体字，密级、保密期限、紧急程度、“主题词”3字用黑体字，份数序号用2号全身黑正体字外，其余文字都是用3号仿宋体字。
用16开型公文纸排印公文，党的机关的公文，正文一般每页排20行，特殊情况，最多只能排22行，每行25个字。行政机关的公文，正文一般每页排19行，每行25个字。
用国际标准a4公文纸排印公文，正文用3号仿宋体字，一般每页排22行，每行排28个字。
特殊情况下，为了防止出现“此页无正文”字样，调整行距、字距时，每页既可减少1行、每行可减少1-2个字，也可每页增加1-2行、每行增加1-2个字。
公文要求双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2mm。黑色油墨应达到色普所标bl100%，红色油墨应达到色普y80%，m80%。印刷品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。
公文页码用4号半角白体阿拉伯数字标注，置于版心下边缘之下一行，数字左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标注页码。
公文装订与公文排印应一致，并考虑人们的阅读习惯。根据不同装订方法的要求，分别用骑马钉、平订或胶粘，左侧装订，不掉页。
第三节 行文规则
在学习行文规则之前，必须了解行文关系和行文方式。
一、行文关系
行文，是指公文制发单位发公文给受文单位。受文单位一般是某个单位或某些单位或集群单位。这种发文单位与收文单位之间的公文往来关系，叫做行文关系。它是根据组织系统、公文法定作者的职责权限、发文单位与受文单位之间是否具有隶属关系确定的。
正确处理行文关系，是一切机关工作人员特别是从事公文把关的人员必须具备的基本素养之一。公文的行文关系，主要有以下6种关系：
1．领导与被领导的关系。
领导与被领导的关系，是指有隶属关系的上级机关与下级机关之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制、行政管理体制和组织制度，凡有隶属关系的上下级机关之间工作上的相互关系是领导与被领导的关系。
公文往来中的领导与被领导的关系，专指行文关系，是指具有直接领导关系的上下级之间的关系，不包括间接的领导关系，即处于领导地位的政党与其所领导下的人大、政府、政协、企业事业单位、社会团体等机关单位之间的领导与被领导的关系。
2．指导与被指导的关系。
指导与被指导的关系,是指没有隶属关系但有业务指导关系的机关、单位、部门之间的公文往来关系。例如，没有隶属关系但有业务指导关系的上级机关与下级机关之间的公文往来，上级机关的职能部门与下级机关的相关部门之间的公文往来，同级机关、单位、部门之间在各自的职权范围内进行业务指导工作时的公文往来等。这种关系与领导与被领导的关系比较，行文方式和所用文种不尽相同，上下级机关之间用下行文文种，平行机关之间用函行文。
具有业务指导关系的上级机关向下级机关、上级机关的部门向下级机关的相关部门进行业务指导、答复问题、部署业务工作等，必须受政策、法律、纪律、办文制度和职责权限的约束，只能在各自的职权范围内活动，不得超越职权范围。
3．综合管理与被管理的关系。
统管与被统管的关系，是指地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。包括归口管理与被归口管理的关系，前者是指党政机关与事业单位的综合部门与其他部门之间的工作上联系而进行的公文往来关系；后者是指党政机关的综合部门，领导机关授权给他管理同级有关部门与直属单位的公文往来关系。综合部门与其他部门之间，在行政级别上和法律地位上虽然是平等的，没有隶属关系，但综合部门根据自己的职权范围和工作需要或接受领导机关及领导的授权，对其他部门实施综合管理和归口管理，如收集工作情况，交办领导批示事项，接受领导或机关的授权开展有关公务活动、进行催办督办等。因此，综合部门与其他部门之间的公文往来，是综合管理与被综合管理、归口管理与被归口管理的关系。其他部门、单位必须服从综合部门的管理，不得因本部门、本单位的级别与综合部门相同或比综合部门的级别还要高而不服从管理。这是因为各部门的职权范围和业务分工不同，并由综合部门的工作性质、职能和任务决定的。
4．属地管理中统一管理与被统一管理的关系。
属地管理中统一管理与被统一管理的关系，是指党和国家的某些工作按照属地管理的办法进行管理，地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。在我国，不少工作进行属地化管理，所有机关、单位必须接受所在地党委、政府就有关事项的统一管理。他们与当地党委、政府的部分公文往来，是一种统一管理和被统一管理的关系。
在党的机关，有些是中央和其他上级领导机关垂直管理的机构，党组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受所在地党委的统一管理。党组织关系不在地方的机关、单位，有关事项，也应接受所在地党委的统一管理。
5．监督与被监督的关系。
监督与被监督的关系，是监督机关和有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制，监督机关和具有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来，其中一种重要的关系是监督和被监督的关系。
监督机关、部门与被监督机关、单位之间的公文往来，主要是监督性和被监督性公文往来，比如，通报政策、法律和有关规定及有关决定执行情况，提出对违纪违法行为的处理建议或法律文书，作出质量鉴定结论等。所有监督机关与被监督机关之间保持着密切的监督与被监督的公文往来关系。
6．平行机关之间的协作关系和业务上管理与被管理的关系。
（1）平行机关之间的协作关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间因工作上的相互联系而进行的公文往来关系。这种工作上的相互联系，一般以公文为媒介，请受文单位予以支持、帮助或予以协助或予以批准等。
（2）平行机关之间业务上的管理与被管理的关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间，其某些业务工作应接受业务主管部门的统一管理。比如，干部工作，应接受干部管理部门的管理；财务工作，应接受财政部门的管理等。平行机关之间业务上的管理工作，比如，报请批准，批准后的答复，进行监督管理，下达管理规范等，应用函行文。
二、行文方式
党政机关的行文方式分为下行文、上行文和平行文三种方式。
1.下行文。
下行文，是指上级机关给所属的下级机关行文，上级机关的职能部门给下级机关的相关部门行文。根据行文的目的、任务和传达贯彻的要求，下行文又分为一级下行文、逐级下行文、多级下行文和直贯到底下行文。
2.上行文。
上行文，是指下级机关向有隶属关系的直接的上级机关行文和下级机关的部门向上级机关相关的部门行文。给不相隶属的上级机关或不相关的上级机关的部门行文，不叫上行文。根据隶属关系和上行文的目的、任务、要求，上行文又分为一级上行文、逐级上行文、多级上行文和越级上行文。
3.平行文。
平行文，是同级机关和不相隶属的机关之间的行文。有些机关虽然是上级领导机关或下级机关，但与行文的机关没有隶属关系和指导关系，与这样的上级机关或下级机关行文，也是平行文。
平行文没有级别、地区之分。同级机关和不相隶属的机关之间联系工作、交流情况、答复询问和批准管辖的事项等都可以行文，但是，只能用“函”行文。
三、行文规则
行文规则，是各级党政机关、企事业单位和一切社会团体制发公文、处理行文关系必须遵守的纪律和准则。它是根据国家宪法、有关法律法规和现行的领导管理体制、行文机关的职责权限、各单位的法律地位及隶属关系，在总结公文处理工作经验的基础上，本着有利于加强领导和管理，进行有条不紊和高效优质的工作而确定的。《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》确定党政机关的行文规则如下：
（一）行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精（行文应当确有必要，注重效用）
这是公文处理工作中实事求是的原则在行文规则中的具体运用，也是党政机关行文的总原则。它集中体现了党的实事求是的思想路线和求真务实的作风。具体说来，应做到以下几点:
1．行文必须确有必要。行文必须实事求是，有必要性和可行性。没有行文的必要性和可行性的，不行文；贯彻上级文件精神，没有新的具体措施，仅表态性的或照抄照搬的，不行文；已开会作了布置，可用电话或当面议定的事项，不行文；会议文件、会议纪要和领导人在会议上的报告、讲话，不另行文。凡是部门工作，部门自己行文能够解决问题的，应由部门行文，不应由党委或政府行文。
2．行文必须注重实效。公文必须紧密结合实际，制定的政策、措施、方法等切实可行，能解决问题，收到实效。对于脱离实际，不符合国情、省情、市情、县情、乡情，超越了干部、群众的承受能力，行不通和收不到实效的，不行文；违背了人民群众长远利益和根本利益的，不行文；不符合党的路线方针政策和国家法律法规的，不行文。
3．必须控制行文数量，所发公文力求精练、简短。所发公文，必须作总量控制，科学决策，民主决策，依法决策。应发的公文，提倡写短文，在语言文字上反复锤炼，精益求精，力求简短，达到“一字入公文，九牛拉不出”的标准。
（二）根据隶属关系和职权范围确定行文关系
在处理行文关系上，党政机关必须遵守以下规则：
1．向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。每一个领导机关，既要对下级机关和人民群众负责，又要对上级机关负责。为了便于上级机关了解本级机关的工作情况和贯彻上级指示精神的情况，便于上级机关指导工作，本级机关向下级机关或本系统的重要行文，应同时抄送直接的上级机关。
2.党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。政府各部门根据部门职权，可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。党委、政府的各部门在自己的职权范围内可以分别向下级党委、政府的相关部门发布指导性、批复性、规范性、周知性等公文，但无权发布指挥性公文。
3.党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委其他部门，不得向下级党委发布指示性公文。政府的各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。这是为了加强党和人民政府的集中统一领导，也是我们党和人民政府的光荣传统。党委、政府的办公厅（室）是党委、政府的办事机构和综合部门，党委和政府的决策、工作意图等均分别由其办公厅（室）承办、传递和督查抓落实。根据党委、政府的授权，分别向下级党委、政府行文。党委、政府的其他部门，只能以“函”的形式同下级党委和政府商洽工作、询问和答复问题、审批职权范围内的事项。
4．部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。这一规则强调了公文的准确性、连续性和一致性，是从有利于工作、有利于执行、防止公文之间互相矛盾而作出的符合实际的规定。部门之间对同一问题的规定应当一致，否则，会产生矛盾，无法贯彻执行。对擅自行文的，采取惩戒措施，是完全必要的，也是可行的。
5．同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应明确主办机关。这里规定了联合行文的条件、内容和主办机关。联合行文的条件是：级别相同、共同管理的事项或有关事项。联合行文，应当确有必要。但联合行文不宜过多，凡属政府职责范围内的事项，则不需与党委联合行文。凡是在各机关、各部门、各单位职责范围内能够解决的问题，则不需与其他机关和单位联合行文；如果联合行文还不能解决的问题，则按有关规定报请同级党委或政府行文，或由党委、政府批转、转发。
联合行文,应明确主办机关或部门,以利于答复下级机关在贯彻执行中碰到的实际问题的询问,做好公文中涉及有关政策性问题的解释和有关事项的协调工作。同时,便于下级机关报告工作情况。
6．属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。这是减少党委、政府行文的一条重要的行文规则。各级党政机关及各部门行文，应当认真贯彻落实这一规定。自行行文的方式有四种：（1）直接向下一级党委政府的相关部门行文；（2）经政府批准或同意后向下级政府的相关部门行文；（3）涉及其他部门的事务时，与其他部门联合行文；（4）各部门之间可以互相行文。应当从实际出发，具体情况作具体分析，采用恰当的行文方式。
7．部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。这是为了加强集中统一领导而作出的规定。因为，部门的办公厅（室）是部门的办事机构和综合机构，经领导同意或授权，可以对外正式行文。部门的其他内设机构不是独立的单位，不具备法人资格，也不能代表部门，所以，不得对外正式行文。
8.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复请示事项；上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。这一规则，责任明确，规定了受双重领导的机关和其上级机关，如何处理行文关系，如何行文，由谁承办和答复请示事项。受双重领导的机关向上级机关行文，既要遵守一事一文的规则，又要注意是谁管理的事项向谁行文。为了让另一上级机关及时了解其下级机关的情况，下级机关有责任和义务向上级机关报告工作情况，请示有关问题。由主送机关负责承办公文，责权分明，可防止“踢皮球”，有利于承办公文和提高办文效率。抄送，是为了让被抄送的单位了解应当了解的情况。这是上级机关在领导、管理工作中对下级机关必不可少的要求，也是上级机关了解下级机关工作情况、决策情况的重要方式之一。
上级机关向受双重领导的下级机关行文，抄送其另一上级机关，也是为了让另一上级机关了解情况，便于工作，防止瞎指挥，使之提高管理水平。
9．不相隶属机关之间一般用函行文。在党政机关中，不相隶属的机关之间，不论级别如何，只能用函行文。用函行文是平等的关系，用协商的口气以尊重对方，用陈述性语言以示礼貌，不能在函中带有指令性、指示性、指挥性、决断性的语言，不能居高临下，不能用上级对下级的口气行文。
10.县级党委、政府的没有下设机构的职能部门在自己的职权范围内，有关工作部署和工作任务需要下级机关的相关人员执行、有关事项需要下级机关的相关人员阅知时，可分别给下级党委、政府行文；需要下级党委、政府或下级党委、政府的正副职执行和阅知时，应分别报请同级党委、政府行文。这一条不属行文规则，但是对县级党委、政府的没有下设机构的职能部门下行文实际情况的处理意见，也是可行的。因为县级党委、政府的大部分职能部门没有下属机构，只有具体的工作人员，但公文不能发给个人，只能发给组织。这样处理是比较恰当的。
（三）必须按隶属关系和有关规定请示问题和报告工作
对于请示、报告公文的撰写和办理，党中央、国务院作出了一系列明确的规定。但在实际工作中，请示、报告的撰写和办理，存在不少语法、逻辑、结构等方面的问题。其中，有文种和内容方面问题，也有办文程序方面存在的问题，制造或扩大了上下级之间的矛盾。
“请示”公文是下级机关向上级机关请求指示、批准、帮助解决问题的文种；“报告”是下级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问使用的文种。“请示”与“报告”比较，行文的目的和作用不同，内容和结构不同，行文时限和批转的重点不同。然而，由于行文弊端的存在，直接或间接地增加了请示公文办理的难度，影响工作效率。因此，《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》作出了明确规定。
1.向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。不得在非请示中夹带请示事项。“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关；需要同时抄关其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。这是各级党政机关必须共同遵守的行文准则。向上级机关行文，需要上级机关办理的只有请示。报告只能供上级机关阅知，无需批复。上行文只主送一个上级机关，有利于强化主送机关的办文责任，有利于提高上报公文的办理质量和效率。一文一事，是唐朝开始建立和使用的请示制度，即一件请示公文只请示解决一个问题。这个规定，反映了请示公文的特性——专一性，有利于主管机关审阅、批示和答复。
向上级机关请示问题，应当写明一个主送机关，其他机关需要周知和支持的，应当抄送。
请示上级机关批转本部门的公文，应当同时报送批转通知及被批转公文（如报告、意见、方案等）的代拟稿。
2．不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。在我国，党政机关都实行一级管一级，逐级负责的原则，向上级机关行文，一般应逐级上报。特殊情况是指突发情况、突发事件、紧急信息等，为了使最高领导机关以最快的速度了解情况，不得不采取越级行文的方式。越级行文时，必须同时抄送被越过的上级机关。
向上级机关请示问题，本级机关能够解决的，不要把矛盾上交。本级机关解决不了的，再向直接的上级机关请示，一级对一级负责。
3．请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报;经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这是从有利于请示事项办理而作出的规定。如果请示事项不与涉及的其他部门协商一致，不利于解决所请示的事项。经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这样，有利于上级机关了解情况，进行协调和正确决策，以利问题的解决，防止产生不同机关公文之间的矛盾、执行上的混乱和社会矛盾。
4．除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应当直接送领导者个人。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。机关的办公厅（室）是机关的综合性办事机构，既了解各方面的情况，又了解上级的政策规定，是机关领导集体得力的参谋与助手。办理请示、意见、报告，必须按规定的程序办理，否则，会影响办文的质量和效率。

特殊情况，是指突发事件、上级机关负责人已了解情况和直接交办的事项。对突发事件的处理，必须分秒必争，不能按部就班，否则，环节太多，不利于争取时间，甚至会耽误处理突发事件的时机。上级机关负责人已了解的情况并直接交办的事项，有两种情况，一是领导人明确要求呈报机关将公文直接送给他个人的；二是领导人批示或口头指示按办文程序办理的。前者因为领导人已经对整个情况都清楚了，不需要再由办公厅（室）提出预案和拟办意见，直接交领导人阅批；后者交秘书部门按正常的程序办理，这是秘书部门的职责范围内的工作，秘书部门必须严把办文关，不得因领导人有批示而降低办文的质量。
5．属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。向上级机关请示问题，如果是主管部门职权范围的具体问题，不涉及重大决策事项，一般应报送上级主管部门处理。主管部门应当依法认真履行自己的职责，不得推卸责任，不得上交矛盾。
6．党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。党委是一个地方或一个单位的最高领导机关，并对各方面的工作负总责。党委各部门是党委的职能部门和工作机构，首先应对本级党委负责。各部门解决不了的问题，应先向本级党委请示，本级党委有责任解决各部门请示的问题。本级党委解决不了的问题，或者不是本级党委职权范围内的事项，经党委同意或授权后，才能按规定的程序向上级机关的主管部门请示。这是从有利于工作，有利于加强党委的统一领导和管理，防止混乱和上交矛盾而作出的正确的规定。
7．对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关。这是党中央、国务院赋予各级党政机关的秘书部门的职责与权力，也是对不符合行文规定的上行文采取的一种惩戒措施。秘书部门必须认真贯彻执行，切实履行自己的职责。国务院及部分省、市、自治区的党政机关，对不合格的公文实行退文制度，对于规范行文，提高公文质量，发挥了重要作用。在实际工作中，各级机关、单位应制定退文的细则，先宣传贯彻，然后实施。
不符合行文规则的上报公文，主要指不符合行文规则的请示、报告和不符合行文规则及办文规定的代拟稿。对于这样的上报公文，上级机关的秘书部门应退回下级呈报机关，说明原因。
以上7条关于对如何办理上行文的规定，都是从有利于问题的解决和提高办文效率，提高领导机关的决策水平、办文水平及整个领导管理水平，为领导简政而作出的符合实际的正确的规定，也是对实践经验的科学总结。
（四）公开发布的公文一般不再印发
公开发布的公文，是指直贯到底行文。有的先作内部文件，后公开发布；有的在附注处注明“此件公开发表”或“此件可公开发表”。它与用特定版头印发的文件具有同等效力。公开发布的公文，一般不另行文。公开发布的政策性公文，为了便于存查和利用，可印少量份数发有关单位存档备查，省里可发至县级机关，市州县可发至乡镇级机关。
凡是公开发布的公文，均为正式公文，在其所管辖的范围内，任何单位和个人必须遵照执行。

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公文思路研究之三：公文常用思路二——总分思路

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